王雅紅 朱連超 宋雪

〔內(nèi)容提要〕新型城鎮(zhèn)化以發(fā)展農(nóng)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，推動(dòng)人口從農(nóng)村向城市流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，推動(dòng)大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)的重要發(fā)展道路之一?？h城以其空間載體和集聚農(nóng)村勞動(dòng)力資源等優(yōu)勢(shì)，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要作用。本文以縣城為載體，以國(guó)家新型城鎮(zhèn)化第二批試點(diǎn)城市——遼寧省沈陽(yáng)市下轄縣級(jí)市新民市為分析對(duì)象，探尋新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)路徑，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

〔關(guān)鍵詞〕新型城鎮(zhèn)化 縣城 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 鄉(xiāng)村振興

新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居的城鎮(zhèn)化，有利于推動(dòng)大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)促進(jìn)發(fā)展，是我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)的重要發(fā)展道路之一?？h城作為聯(lián)結(jié)中心城市和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中介，具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的次級(jí)核心效應(yīng)，是我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體。2019年，縣城及縣級(jí)市城區(qū)GDP占全國(guó)GDP近1/4，縣城和縣級(jí)市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，總計(jì)占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口近30%。國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出“完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”，并將“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”作為重要內(nèi)容，強(qiáng)化補(bǔ)齊縣城短板和弱項(xiàng)。

一、以縣城為載體新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義

黨的十八大報(bào)告指出，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的重要途徑，同時(shí)，有利于保持縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，促進(jìn)縣城社會(huì)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制轉(zhuǎn)型。

（一）推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化有利于保持縣城經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

伴隨著城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)提升，消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在形成高能耗、高污染的資源型產(chǎn)業(yè)，拓展新興服務(wù)消費(fèi)。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的優(yōu)化調(diào)整，有利于提高新民市下轄村鎮(zhèn)勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用效率，促進(jìn)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，合理保護(hù)資源與環(huán)境，助推新民市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)縣城社會(huì)轉(zhuǎn)型

新型城鎮(zhèn)化有助于我國(guó)縣城推進(jìn)基本公共服務(wù)合理化、提高覆蓋面，合理增加縣城下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益，形成以人為本的社會(huì)管理體系和構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有利于提高縣城城鄉(xiāng)居民收入，有利于縣城下轄歷史村鎮(zhèn)、特色村鎮(zhèn)歷史文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化有利于推動(dòng)縣城鄉(xiāng)村振興建設(shè)

鄉(xiāng)村振興的核心是產(chǎn)業(yè)振興。鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的振興，需要縮小農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率與非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率之間的差距。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化可以進(jìn)一步吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，釋放農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。有利于解決小城鎮(zhèn)衰落問(wèn)題，有利于打造生態(tài)宜居的城鎮(zhèn)空間，吸引更多城鄉(xiāng)資本、人才、文化等要素聚集在此。

（四）推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化有利于實(shí)現(xiàn)縣城體制機(jī)制轉(zhuǎn)型

新型城鎮(zhèn)化有助于促進(jìn)土地、技術(shù)、資本、勞動(dòng)力等資源要素在縣城主城區(qū)、中心鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村之間平等交換?？h城可通過(guò)完善人口服務(wù)和管理制度，消除城鄉(xiāng)戶籍壁壘；通過(guò)住房制度改革，保障城鎮(zhèn)人口的合理住房需求；通過(guò)財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，逐步建立多元化、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制；通過(guò)生態(tài)管理機(jī)制的完善與補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)充，可使縣城在發(fā)展同時(shí)保留舒適宜居的生態(tài)環(huán)境。

二、新民市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

新民市下轄4個(gè)鄉(xiāng)、20個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)街道，有1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。截至2021年1月，新民市戶籍人口65.3萬(wàn)人，常住人口56.5萬(wàn)人，有造紙包印、醫(yī)藥健康、農(nóng)產(chǎn)品深加工等三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和汽車零部件等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。新民市以縣城為載體，充分發(fā)揮縣城的集聚輻射效應(yīng)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上取得了積極成效。

（一）綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)

2020年，地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)257.9億元，同比增長(zhǎng)5.4%；一般公共預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)13.68億元，同比增長(zhǎng)10.2%；規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)100.38億元，同比增長(zhǎng)15.4%；固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)55.05億元，同比增長(zhǎng)3.5%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額實(shí)現(xiàn)94.56億元，同比增長(zhǎng)5%；實(shí)際到位內(nèi)資完成14.23億元，同比增長(zhǎng)10.7%；實(shí)際利用外資完成5878萬(wàn)美元，同比增長(zhǎng)59.04%；農(nóng)村人均可支配收入實(shí)現(xiàn)19749元，同比增長(zhǎng)8.5%。

（二）產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力進(jìn)一步提升

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平明顯提高，以設(shè)施精品蔬菜為主導(dǎo)的新民現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園通過(guò)省驗(yàn)收評(píng)估，規(guī)?；B(yǎng)殖發(fā)展迅猛，揚(yáng)翔、新望、眾盟等龍頭企業(yè)投資倍增。市級(jí)以上農(nóng)事龍頭企業(yè)達(dá)到32家，成立稻米、果蔬種植、蛋雞3個(gè)產(chǎn)業(yè)5家聯(lián)合體，農(nóng)業(yè)品牌化成果顯著。工業(yè)經(jīng)濟(jì)再上新臺(tái)階，一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、財(cái)稅骨干項(xiàng)目相繼開(kāi)工建設(shè)，玖龍二期、三九粉針劑、好醫(yī)生北方基地一期、福來(lái)豆制品二期、福源食品擴(kuò)產(chǎn)等一批重大項(xiàng)目陸續(xù)投產(chǎn)。產(chǎn)融融合發(fā)展加速推進(jìn)，“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”快速發(fā)展，“十月稻田”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目和韻達(dá)物流園項(xiàng)目成為“沈陽(yáng)模式”，農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資網(wǎng)絡(luò)銷售額均位列沈陽(yáng)地區(qū)首位。農(nóng)村電商快速發(fā)展，成立了農(nóng)產(chǎn)品電商聯(lián)盟，打通農(nóng)村電商“最后一公里”。

（三）縣城基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善

空間格局不斷優(yōu)化，“一核兩翼、三軸兩廊、多園多點(diǎn)”城市空間格局基本形成，新民市國(guó)土空間規(guī)劃編制工作方面，完成基本農(nóng)田劃定、生態(tài)紅線劃定等工作，劃定4個(gè)飛地園區(qū)，總規(guī)劃面積7.3平方公里。完成京沈客專、新通客專新民北站基礎(chǔ)設(shè)施配套工程，彰北大橋建成通車，累計(jì)建設(shè)農(nóng)村公路1100公里。完成遼河大街、新華路等36條城市道路改造工程，遼西北供水配套（一期）工程建成運(yùn)行，南郊、鐵北排水泵站投入使用。完成3個(gè)變電所改造和1個(gè)變電所新建工程，城鄉(xiāng)供電水平大幅提高。智慧城市建設(shè)步伐加快，全市城鄉(xiāng)寬帶已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)96.8%，固定寬帶家庭普及率達(dá)71.1%，移動(dòng)寬帶用戶普及率達(dá)81.1%，市域范圍內(nèi)開(kāi)通5G基站135個(gè)，57家單位實(shí)現(xiàn)政務(wù)外網(wǎng)辦公。深入開(kāi)展城市環(huán)境治理，推進(jìn)“三城聯(lián)創(chuàng)”工作，完成棚戶區(qū)改造3309套、老舊小區(qū)改造60萬(wàn)平方米。

（四）城鄉(xiāng)公共服務(wù)趨于均等化

就業(yè)形勢(shì)總體平穩(wěn)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)控制在年度目標(biāo)以內(nèi)。社會(huì)保障體系日趨完善，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高。教育水平穩(wěn)步提升，建成城南小學(xué)、職業(yè)中專實(shí)訓(xùn)基地，大民屯等13所學(xué)校被教育部授予全國(guó)校園足球特色學(xué)校，實(shí)施32所學(xué)?！皫锩?，數(shù)字化校園工程實(shí)現(xiàn)全覆蓋?！敖】敌旅瘛痹鷮?shí)推進(jìn)，醫(yī)療服務(wù)水平大幅提高，18家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院完成國(guó)醫(yī)館建設(shè)，組建縣域醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體。重點(diǎn)推進(jìn)了調(diào)整戶口遷移政策、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度、健全人口信息管理制度“三項(xiàng)改革”。

（五）體制機(jī)制改革全面創(chuàng)新

持續(xù)深化“放管服”改革，啟動(dòng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“下放權(quán)力”試點(diǎn)工作。開(kāi)發(fā)區(qū)體制改革取得新成效，完成經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)人員改革和胡臺(tái)鎮(zhèn)區(qū)一體化改革，探索“開(kāi)發(fā)區(qū)+園區(qū)、管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”管理模式。農(nóng)村改革加快推進(jìn)，深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革，28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”。實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，試點(diǎn)形成遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)并發(fā)布實(shí)施。完成土地確權(quán)及村集體經(jīng)濟(jì)組織清產(chǎn)核資工作，搭建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置，15個(gè)村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織被確定為遼寧省級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村。壯大村集體經(jīng)濟(jì)，消滅“空殼村”49個(gè)，新增年收入10萬(wàn)元以上的村21個(gè)。

三、新民市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在問(wèn)題

（一）人口城鎮(zhèn)化水平有待提升

新民市的新型城鎮(zhèn)化水平在逐年上升，但是城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面仍有不足之處?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》及《實(shí)施方案》中明確了新民市2020年常住人口及戶籍人口城鎮(zhèn)化率，分別為65%與40%。到2019年，常住人口城鎮(zhèn)化率為42.36%，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率預(yù)期指標(biāo)為44.48%，未達(dá)到目標(biāo)值；到2019年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為25.5%，與目標(biāo)值差距較大，暫無(wú)2020年預(yù)期指標(biāo)，預(yù)計(jì)2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率未達(dá)到目標(biāo)值。

（二）城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)能力不足

新民市人口及經(jīng)濟(jì)總量距市區(qū)相差甚遠(yuǎn)，對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)作用不明顯。胡臺(tái)鎮(zhèn)、羅家房鎮(zhèn)、興隆堡鎮(zhèn)、前當(dāng)堡鎮(zhèn)、大民屯鎮(zhèn)等新型城鎮(zhèn)化重要節(jié)點(diǎn)集中分布于東南片區(qū)，帶動(dòng)市域范圍內(nèi)的作用有限。國(guó)道、省道沿線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展較好，區(qū)域不均衡問(wèn)題突出。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，新民市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2015年的19.4∶58.5∶22.7調(diào)整為2018年的28.9∶32.6∶38.5，已從工業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)業(yè)占比最高。

產(chǎn)業(yè)增加值方面，依據(jù)新民市統(tǒng)計(jì)年鑒2015年-2018年數(shù)據(jù)，第二產(chǎn)業(yè)增加值逐漸減弱，第三產(chǎn)業(yè)增加值在2016年后保持平穩(wěn)，增速不明顯，因此新民市服務(wù)業(yè)發(fā)展仍然相對(duì)滯后，還有一定的發(fā)展空間。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度低

受經(jīng)濟(jì)下行影響，新民市地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額等四項(xiàng)指標(biāo)均未達(dá)到《新民市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中確定的預(yù)期目標(biāo)值，其中地區(qū)生產(chǎn)總值在2016-2019年期間呈現(xiàn)平穩(wěn)上升的趨勢(shì)，2020年預(yù)計(jì)目標(biāo)為248億元，發(fā)展態(tài)勢(shì)良好；2020年，受整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境及疫情等影響，社會(huì)消費(fèi)品零售額與2019年相比呈下降趨勢(shì)。

（五）創(chuàng)新就業(yè)方面仍需努力

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方面，每萬(wàn)人發(fā)明專利數(shù)量、新增勞動(dòng)力平均受教育年限、互聯(lián)網(wǎng)普及率、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)均達(dá)到《新民市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》預(yù)期目標(biāo)，但科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重仍需繼續(xù)提升。就業(yè)方面，新民市通過(guò)多種渠道推進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，城鎮(zhèn)新增就業(yè)2782人，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)6258人，未達(dá)到2020年新增5600就業(yè)人數(shù)的目標(biāo)。

（六）公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)薄弱

醫(yī)療衛(wèi)生方面，新民市不斷提高醫(yī)療和公共衛(wèi)生管理與服務(wù)能力，市、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐漸完善，2020年，千人床位數(shù)達(dá)到4.4張，低于全省平均水平，每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)預(yù)計(jì)達(dá)到2.8人，高于全省平均水平。教育方面，新民市城鄉(xiāng)教育資源不足，資源配置均衡程度不夠。限于區(qū)域經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，教育投入受到嚴(yán)重影響，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。初中階段教育質(zhì)量提升緩慢，辦學(xué)條件存在短板，城區(qū)內(nèi)的生均體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館面積缺口很大，與義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標(biāo)要求存在較大差距。文體設(shè)施方面，城區(qū)內(nèi)的大型文體設(shè)施相對(duì)充足，街道級(jí)、社區(qū)級(jí)公共文化娛樂(lè)健身空間不足，鄉(xiāng)村體育設(shè)施缺口較大，未形成布局完善的區(qū)（縣）級(jí)-街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)-社區(qū)（村）級(jí)的文體設(shè)施體系。

（七）生態(tài)保護(hù)水平仍需提高

目前，新民市的大氣環(huán)境仍然受到煙塵和秸稈焚燒的影響，水環(huán)境質(zhì)量受城區(qū)內(nèi)清污混排、農(nóng)村面源污染且缺乏污水收集能力的影響。柳繞地區(qū)、遼河沿線的水土流失和土地沙化現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相對(duì)薄弱。到2020年，耕地保有量提前完成預(yù)期目標(biāo)，城市環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)、城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理率、單位GDP能耗下降預(yù)計(jì)可達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，森林覆蓋率、城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、城鎮(zhèn)綠化覆蓋率均未達(dá)標(biāo)，距離預(yù)期目標(biāo)值較遠(yuǎn)。

四、國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)案例借鑒

（一）遼寧省海城市

1.基本概況

海城市隸屬于遼寧省鞍山市，位于遼東半島北端，是沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。海城市全域面積2732平方公里，主城區(qū)建成區(qū)規(guī)模達(dá)到58平方公里，下轄27個(gè)鎮(zhèn)區(qū)、2個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。截至2020年，海城市常住人口達(dá)到140萬(wàn)。海城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)主要有菱鎂新材料產(chǎn)業(yè)、紡織服裝箱包產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)等。2018年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)558.2億元，同比增長(zhǎng)4.6%；一般公共預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)32.27億元，同比增長(zhǎng)32.6%；固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)108.4億元，同比增長(zhǎng)0.4%；規(guī)模以上工業(yè)增加值實(shí)現(xiàn)96.7億元，同比增長(zhǎng)17.1%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額實(shí)現(xiàn)306.3億元，同比增長(zhǎng)5.2%；出口總額實(shí)現(xiàn)40.6億元，同比增長(zhǎng)48.1%。分別入選中國(guó)中小城市科學(xué)發(fā)展綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣、工信部所屬賽迪智庫(kù)中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)。

2.經(jīng)驗(yàn)借鑒

創(chuàng)新公共服務(wù)供給，建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制，創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金分擔(dān)和運(yùn)作機(jī)制，讓各類人員能方便地參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項(xiàng)資金，探索建立多元、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的多元主體分擔(dān)機(jī)制。建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，進(jìn)一步完善市政公用設(shè)施的投資運(yùn)營(yíng)管理，通過(guò)PPP等方式鼓勵(lì)企業(yè)參與市政公用設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和城鎮(zhèn)居民的“多贏”局面。推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，建立農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、休閑農(nóng)業(yè)等，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條。創(chuàng)新行政管理體制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等中介組織的作用，創(chuàng)新社會(huì)管理模式。實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，賦予其與經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)限，激發(fā)騰鰲、西柳等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展活力。

（二）河南省新鄭市

1.基本概況

新鄭市隸屬河南省會(huì)鄭州。新鄭市占地面積873平方公里，下轄3個(gè)街道、9個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)鄉(xiāng)。截至2018年末，新鄭市總戶數(shù)為19.21萬(wàn)戶，常住人口98.99萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口59.46萬(wàn)人，人口城鎮(zhèn)化率為60.07%。新鄭市區(qū)位良好，京廣鐵路、京廣高鐵、京港澳高速公路、107國(guó)道等交通干線貫穿全境，南水北調(diào)、西氣東輸?shù)戎攸c(diǎn)工程穿境而過(guò)，區(qū)域航空樞紐鄭州新鄭國(guó)際機(jī)場(chǎng)位于新鄭東北。2018年，新鄭市完成地區(qū)生產(chǎn)總值1225.37億元，同比增長(zhǎng)9.0%；其中第一產(chǎn)業(yè)增加值26.52億元，同比增長(zhǎng)2.8%；第二產(chǎn)業(yè)增加值681.24億元，同比增長(zhǎng)8.9%；第三產(chǎn)業(yè)增加值517.61億元，同比增長(zhǎng)9.5%；三次產(chǎn)業(yè)比例為2.16∶55.59∶42.25。

2.經(jīng)驗(yàn)借鑒

深化產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，帯動(dòng)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，以商貿(mào)物流、食品煙草、生物醫(yī)藥為主，以富士康配套產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)提升為輔的“三主三輔”產(chǎn)業(yè)體系。大力推進(jìn)“干道經(jīng)濟(jì)向園區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變”，將企業(yè)、工廠向組團(tuán)新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和專業(yè)區(qū)集中。深化城鄉(xiāng)布局調(diào)整，帯動(dòng)居民向社區(qū)集中，對(duì)全市所有行政村進(jìn)行有效整合，著力構(gòu)筑“兩城（中心城區(qū)、龍湖新城）、兩市鎮(zhèn)（店鎮(zhèn)、辛店鎮(zhèn)）、52個(gè)新型社區(qū)和2個(gè)特色村（華陽(yáng)、人和）”的新型城鄉(xiāng)體系。把新型社區(qū)節(jié)余的建設(shè)用地拿出至少50%作為特色農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地就近就業(yè)。深化農(nóng)業(yè)布局調(diào)整，推動(dòng)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，新鄭市提出“北部城鎮(zhèn)化，南部田園化”的功能布局，著力打造紅棗種植、特色雜果、生態(tài)旅游等現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。出臺(tái)新型社區(qū)建設(shè)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。加快土地流轉(zhuǎn)，按照土地等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行實(shí)物流轉(zhuǎn)，既讓農(nóng)民吃了“定心丸”，又消除價(jià)格因素的影響。

（三）浙江省臺(tái)州市

1.基本概況

臺(tái)州市是浙江省地級(jí)市，長(zhǎng)江三角洲中心區(qū)27城之一，國(guó)務(wù)院批復(fù)確定的浙江沿海區(qū)域性中心城市和現(xiàn)代化港口城市。截至2018年，臺(tái)州市總面積10050.43平方公里，下轄3個(gè)區(qū)、3個(gè)縣、代管3個(gè)縣級(jí)市。2020年臺(tái)州市常住人口達(dá)662.29萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口386.76萬(wàn)人。臺(tái)州是制造之都，制造業(yè)門(mén)類齊全，配套能力強(qiáng)。臺(tái)州已形成汽摩配件、醫(yī)藥化工、家用電器、縫制設(shè)備、塑料模具等20多個(gè)規(guī)模上百億元的塊狀特色經(jīng)濟(jì)，“中國(guó)汽車及零配件出口基地”、“醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)國(guó)家級(jí)新型工業(yè)化示范基地”等51個(gè)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)基地落戶臺(tái)州，74個(gè)工業(yè)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率第一。2018年，臺(tái)州市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值4874.67億元，比上年增長(zhǎng)7.6%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為5.4∶44.8∶49.8。全市人均生產(chǎn)總值為80644元，比上年增長(zhǎng)7.1%。

2.經(jīng)驗(yàn)借鑒

戶籍制度改革全面深化，人口市民化水平不斷提升，實(shí)行按居住地登記戶口的遷移制度，城鎮(zhèn)落戶條件全面放開(kāi)放寬。新型居住證制度實(shí)現(xiàn)全市覆蓋，建立與居住證掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.5%。

中心城市建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，三區(qū)融合勢(shì)頭進(jìn)一步顯現(xiàn)，堅(jiān)持以中心城市為龍頭，實(shí)施中央商務(wù)區(qū)、“一江兩岸”、高鐵新區(qū)等重點(diǎn)區(qū)塊建設(shè)攻堅(jiān)行動(dòng)，中心城市建成區(qū)面積從139.8平方公里擴(kuò)大到145平方公里，城市外延增長(zhǎng)勢(shì)進(jìn)一步確立。城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局基本形成，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小，持續(xù)推進(jìn)美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，深入推進(jìn)“千村示范、萬(wàn)村整治”，2020年城鄉(xiāng)居民收入差距縮小至1.94：1。城鄉(xiāng)治理方式迭代升級(jí)，市域治理現(xiàn)代化加快推進(jìn)，“最多跑一次”改革成果豐碩，平安臺(tái)州實(shí)現(xiàn)“七連創(chuàng)”，全國(guó)文明城市實(shí)現(xiàn)“兩連創(chuàng)”，創(chuàng)城國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)、清廉臺(tái)州建設(shè)成效明顯，五度榮膺“中國(guó)最具幸福感城市”。特色建設(shè)成效顯著，形成了一批強(qiáng)縣和特色鎮(zhèn)，溫嶺市入選國(guó)家縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范名單。臨海市杜橋鎮(zhèn)、溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)、玉環(huán)市楚門(mén)鎮(zhèn)、路橋區(qū)金清鎮(zhèn)、溫嶺市大溪鎮(zhèn)和天臺(tái)縣平橋鎮(zhèn)6個(gè)鎮(zhèn)被列入浙江省前三輪小城市培育試點(diǎn)名單。

（四）案例啟示

通過(guò)對(duì)相似新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市工作的總結(jié)可得出一系列可適用于新民市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的方式方法。擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。借助居住證辦法改革戶籍制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口統(tǒng)一制度。城鄉(xiāng)布局集中化調(diào)整。推動(dòng)居民向社區(qū)集中。推動(dòng)企業(yè)、工廠朝組團(tuán)新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中布局。以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、專業(yè)園區(qū)、組團(tuán)新區(qū)為基點(diǎn)對(duì)行政村進(jìn)行整合。產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中發(fā)展。考慮將工業(yè)化與城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。劃分更多用地用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，以園區(qū)經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展契機(jī)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建議以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)布局，也可以發(fā)展農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)解決農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題。鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)家樂(lè)、休閑農(nóng)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)。同時(shí)通過(guò)改革農(nóng)村金融制度推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，承擔(dān)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、資產(chǎn)處置、抵押登記和融資對(duì)接等職能，并在重要經(jīng)濟(jì)節(jié)點(diǎn)地區(qū)建立分支機(jī)構(gòu)，在行政村安排項(xiàng)目信息員，形成三級(jí)聯(lián)動(dòng)的服務(wù)體系。創(chuàng)新行政管理體制。推行政府扁平式管理。創(chuàng)新社會(huì)管理模式，加大中介組織的作用。運(yùn)用PPP方式鼓勵(lì)企業(yè)參與市政公用設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理。

五、新民市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)施路徑

（一）依托重點(diǎn)城鎮(zhèn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

1.推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

以生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)、高科技現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為標(biāo)志，以農(nóng)業(yè)園藝化、設(shè)施化、工廠化生產(chǎn)為主要手段，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，融生產(chǎn)、生活和生態(tài)于一體，是高質(zhì)高效和可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在新民市域內(nèi)適宜結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培養(yǎng)一批旅游觀光型鎮(zhèn)村。如周坨子鎮(zhèn)初步構(gòu)建以觀光觀賞型、參與體驗(yàn)型、休閑度假型為主的休閑農(nóng)業(yè)，繼續(xù)做好黨建文化主題公園以及葡萄、草莓、蘋(píng)果三大主題采摘園，在此基礎(chǔ)上大力發(fā)展農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)種植合作社，培育龍頭企業(yè)，打造農(nóng)業(yè)品牌。

2.推進(jìn)工業(yè)集群化

經(jīng)驗(yàn)表明，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，多種產(chǎn)業(yè)鏈整合延長(zhǎng)，新興產(chǎn)業(yè)培育增效，對(duì)接大城市產(chǎn)業(yè)需求，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)模集聚效應(yīng)，推進(jìn)工業(yè)集群化。在“十四五”期間，推進(jìn)三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)打造百億產(chǎn)業(yè)集群工作，以原有龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)鏈，按時(shí)按需發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目，完成每年目標(biāo)。部分鎮(zhèn)村充分利用區(qū)位條件，加強(qiáng)與沈陽(yáng)市中心城區(qū)或沈陽(yáng)近海經(jīng)濟(jì)區(qū)的密切合作。建議重點(diǎn)建設(shè)胡臺(tái)鎮(zhèn)，大力發(fā)展工業(yè)包裝印刷產(chǎn)業(yè)、智能制造、汽車零部件，打造新民市東南部門(mén)戶，形成與沈陽(yáng)市中心城區(qū)一體化發(fā)展的格局。

3.推進(jìn)服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)化

充分發(fā)揮特色資源優(yōu)勢(shì)，積極擴(kuò)大消費(fèi)，優(yōu)化傳統(tǒng)消費(fèi)，培育新消費(fèi)，補(bǔ)齊商貿(mào)服務(wù)短板，重點(diǎn)發(fā)展科技研發(fā)、商貿(mào)地產(chǎn)、電子商務(wù)、金融科技服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)，走品質(zhì)化、集成化、差異化的產(chǎn)業(yè)提升之路，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效，推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向價(jià)值鏈高端延伸，生活性服務(wù)業(yè)向高品質(zhì)化升級(jí)。如興隆堡鎮(zhèn)近幾年靠農(nóng)業(yè)觀光、溫泉養(yǎng)生帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)收益。依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展增加產(chǎn)品附加值，進(jìn)而吸引更多產(chǎn)業(yè)科技，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。推廣“生產(chǎn)基地+加工企業(yè)+商超銷售”等產(chǎn)銷模式，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，進(jìn)一步線上銷售，促進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)接二連三，向后延伸，推動(dòng)農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

4.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化

以區(qū)域傳統(tǒng)文化為根基，探索數(shù)字文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。以重點(diǎn)鎮(zhèn)為試點(diǎn)構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)庫(kù)、農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈大數(shù)據(jù)庫(kù)、農(nóng)村大數(shù)據(jù)平臺(tái)，引進(jìn)智能化設(shè)備，建設(shè)數(shù)字化園區(qū)，加大力度建設(shè)農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)數(shù)字智慧農(nóng)業(yè)。推動(dòng)三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或新民市大中型企業(yè)率先試點(diǎn)建設(shè)5G專網(wǎng)、邊緣計(jì)算中心，優(yōu)先推進(jìn)三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)集群數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)字化車間。培育物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，加大移動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)在新民市生產(chǎn)、生活中的應(yīng)用。

（二）健全保障措施，促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型

1.豐富農(nóng)民轉(zhuǎn)居安置模式

優(yōu)先解決長(zhǎng)期在新民市內(nèi)學(xué)習(xí)、打工、生活的農(nóng)村人口的戶籍問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)民的居住地和戶籍向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)居安置。除農(nóng)轉(zhuǎn)居模式外，推動(dòng)新民市從享受農(nóng)村公共服務(wù)向享受城市基礎(chǔ)配套服務(wù)和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變、從一產(chǎn)生產(chǎn)活動(dòng)向二三產(chǎn)非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村生活習(xí)慣和生活方式向城市居民生活方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口市民化。

2.建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度

構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)保障制度體系，關(guān)注養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等相關(guān)方面增補(bǔ)基礎(chǔ)性保障內(nèi)容。將社會(huì)保障多元分?jǐn)偅瑯?gòu)建政府與社會(huì)共同分擔(dān)的保障機(jī)制。強(qiáng)化農(nóng)村社保配套設(shè)施建設(shè)，針對(duì)不同情況居民提供更針對(duì)性服務(wù)，完善調(diào)轉(zhuǎn)規(guī)則。加強(qiáng)社會(huì)法律保障法律體系建設(shè)，對(duì)新民市下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實(shí)際需求進(jìn)行調(diào)研，完善相應(yīng)法律規(guī)范。關(guān)照保障失地農(nóng)民權(quán)益，提供更多再就業(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大失地農(nóng)民社會(huì)保障范圍。同時(shí)提高新民市農(nóng)民的文化水平以及技術(shù)水平，消除失地隱患。

3.加強(qiáng)人才的引進(jìn)及培養(yǎng)

針對(duì)性培育需求人才，引入培育符合新民市市場(chǎng)需求的人才，優(yōu)化提升新民市職業(yè)高級(jí)技校、職業(yè)教育學(xué)校的人才培育工作。積極發(fā)揮經(jīng)濟(jì)區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)與沈陽(yáng)西部城區(qū)產(chǎn)業(yè)園合作優(yōu)勢(shì)，提前做好人力資源儲(chǔ)備，著手準(zhǔn)備建立高級(jí)人才儲(chǔ)備機(jī)制和高級(jí)智庫(kù)。建設(shè)人才交流與通行通道，建立可銜接的跨區(qū)域人才服務(wù)保障政策與人才交流機(jī)制，打通沈陽(yáng)-新民、新民-村鎮(zhèn)各層級(jí)的人才雙向流動(dòng)通道。建立面向社會(huì)招聘的人才引進(jìn)模式，建立“人才入鄉(xiāng)”的激勵(lì)保障機(jī)制，建立有效的薪酬激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，吸引更多優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)管理人才加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

4.完善社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施體系

科學(xué)調(diào)整學(xué)校布局，在城區(qū)新建城南小學(xué)、在胡臺(tái)新建胡臺(tái)學(xué)校分校，優(yōu)化教育資源配置。構(gòu)建服務(wù)均等的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，建議與軟件公司合作積極開(kāi)發(fā)線上就醫(yī)平臺(tái)，開(kāi)發(fā)智慧醫(yī)療項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)APP預(yù)約掛號(hào)、遠(yuǎn)程會(huì)診、家庭醫(yī)生、雙向轉(zhuǎn)診等醫(yī)療服務(wù)功能。建設(shè)均衡優(yōu)質(zhì)、精準(zhǔn)服務(wù)的社會(huì)福利設(shè)施體系，完善基層養(yǎng)老設(shè)施布局，在每個(gè)街道建設(shè)一所居家養(yǎng)老服務(wù)中心，每個(gè)社區(qū)建設(shè)一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)站。建設(shè)縣級(jí)養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村幸福晚年驛站，重點(diǎn)承接健康養(yǎng)護(hù)、森林康養(yǎng)等養(yǎng)老服務(wù)功能，滿足多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。構(gòu)建便捷高效、綠色智能、集約共享的生活性服務(wù)業(yè)體系，打造若干集文化體育、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等功能于一體的鄰里中心或家園中心，構(gòu)建覆蓋全域城鄉(xiāng)社區(qū)的“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”。發(fā)展文旅設(shè)施，結(jié)合沈陽(yáng)市“文化+”發(fā)展策略，打造出精品旅游線路，引導(dǎo)工商資本以租賃或合作等方式發(fā)展農(nóng)家樂(lè)等休閑旅游農(nóng)業(yè)，在遼濱塔、公主屯遼金特色小鎮(zhèn)、前當(dāng)堡仙子湖等各類景點(diǎn)，打造旅游基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）優(yōu)化空間格局，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

1.建設(shè)全新總體發(fā)展格局

結(jié)合新民市自然地理格局、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀及空間分布等特征，構(gòu)建“一核兩帶三區(qū)”的總體發(fā)展格局。“一核”即城鎮(zhèn)核心區(qū)，包括新民主城、興隆堡鎮(zhèn)、大民屯鎮(zhèn)、前當(dāng)堡鎮(zhèn)、張家屯鎮(zhèn)、法哈牛鎮(zhèn)和胡臺(tái)鎮(zhèn)等，是新民市新型城鎮(zhèn)化的主體區(qū)域，也是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)遷人口以及高端人才主要集聚的地區(qū)。“兩帶”即遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶與柳河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，是新民市主要的生態(tài)功能區(qū)。遼河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、文化休閑、生態(tài)旅游、溫泉康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，建設(shè)遼河國(guó)家公園、串聯(lián)歷史遺跡，打造人文與自然相融合的生態(tài)文旅發(fā)展軸。柳河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑采摘、觀光農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)建設(shè)生態(tài)濕地、濱水岸線等人文景觀，形成區(qū)域生態(tài)安全發(fā)展軸。“三區(qū)”即遼河、柳河分割形成的東、中、西三大農(nóng)業(yè)片區(qū)?！叭齾^(qū)”是新民市農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，主要承擔(dān)新民市最突出的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能，也是新民市未來(lái)創(chuàng)意園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。

2.推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地體系建設(shè)

新民市在建設(shè)新型總體發(fā)展格局時(shí)應(yīng)該繼續(xù)推動(dòng)“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”的建設(shè)。新民市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)包括大民屯、前當(dāng)堡、公主屯、梁山、興隆堡五個(gè)鎮(zhèn)，下轄村包括梁山鎮(zhèn)大劉屯村，新農(nóng)村鎮(zhèn)靠山屯村，大民屯鎮(zhèn)方巾牛村，前當(dāng)堡鎮(zhèn)蒲河新村，柳河溝鎮(zhèn)解放村等眾村均被列為沈陽(yáng)市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)村。

3.完善補(bǔ)齊城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施短板

全力推進(jìn)新民市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)建設(shè)均等化。完善縣域交通網(wǎng)絡(luò)。增強(qiáng)新民市與沈陽(yáng)市、遼中區(qū)、法庫(kù)縣、康平縣間的交通連通性，新建或升級(jí)新民市與沈陽(yáng)市間的交通基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)雙棲”“城鄉(xiāng)通勤”。建設(shè)配送投遞設(shè)施，打造“縣級(jí)電商農(nóng)產(chǎn)品體驗(yàn)中心+鄉(xiāng)鎮(zhèn)電商服務(wù)站+村電商服務(wù)點(diǎn)”三級(jí)電商運(yùn)營(yíng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在新民市電商集聚區(qū)、電商鎮(zhèn)以及電商村附近按需增設(shè)中轉(zhuǎn)的公共配送中心。完善給排水設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)老化的城市輸配水管網(wǎng)、棄管樓供水管道進(jìn)行改造。完善城市排水管網(wǎng)，結(jié)合亞行貸款項(xiàng)目、玖龍紙業(yè)公司新建排水管網(wǎng)、雨污、泵站等排水設(shè)施的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)增設(shè)排水設(shè)施。完善垃圾處理設(shè)施，大力宣傳普及生活垃圾分類，并相應(yīng)配套分類處理設(shè)施。

4.強(qiáng)化生態(tài)治理控制污染

控制廢氣降低空氣污染，著力推進(jìn)煤改電，嘗試以電定改，落實(shí)電源，挖掘全市電網(wǎng)負(fù)荷，與電網(wǎng)公司積極對(duì)接改造?？捎尚旅袷邢螺牬彐?zhèn)首批嘗試，逐步向新民市市區(qū)以及其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)。同時(shí)加大秸稈燃燒管制力度，大力推進(jìn)新能源汽車應(yīng)用。加強(qiáng)水污染綜合治理，加強(qiáng)工業(yè)、市政及居民生活節(jié)水的科技成果應(yīng)用，適時(shí)建設(shè)中水回用設(shè)施，推動(dòng)工礦企業(yè)開(kāi)展中水回用。實(shí)施環(huán)境綜合整治修復(fù)，推進(jìn)實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單“三線一單”，保護(hù)新民市域范圍內(nèi)重要的生態(tài)空間。柳繞地區(qū)為市域生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域，新民市需要著重注意此地區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作。新民市西北部是沈陽(yáng)市防風(fēng)固沙、保持水土的重要屏障的一部分，響應(yīng)沈陽(yáng)市全域建立治理分區(qū)，應(yīng)建設(shè)防風(fēng)固沙修復(fù)區(qū)。推進(jìn)新民綠化工程，以提高建成區(qū)綠地率和綠化覆蓋率為核心，以城市邊角地、廢棄地、閑置地等小型戶外空間為單元，鋪設(shè)步道、栽植苗木、配備座椅、涼亭、健身器材等，推進(jìn)口袋公園建設(shè)。

（四）優(yōu)化體制機(jī)制，建設(shè)現(xiàn)代新民

1.優(yōu)化轉(zhuǎn)移人口補(bǔ)償機(jī)制

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口補(bǔ)償機(jī)制，針對(duì)本區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)居、非轉(zhuǎn)居聚居兩種不同的模式，保障農(nóng)民依據(jù)相關(guān)政策獲取補(bǔ)償收益。在制定各級(jí)土地利用計(jì)劃和安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量指標(biāo)的權(quán)重。不斷提升對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的服務(wù)管理能力，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力差、社會(huì)融入難等問(wèn)題。改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女教育狀況，對(duì)隨遷子女實(shí)行普通高中教育學(xué)費(fèi)適度減免。實(shí)施校企合作辦學(xué)，吸引社會(huì)資本建設(shè)公辦學(xué)校，對(duì)公辦教育形成有益補(bǔ)充。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房需求，將符合條件的常住人口納入公租房保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他外來(lái)務(wù)工人員、新就業(yè)職工提供公租房。

2.創(chuàng)建投融資新運(yùn)行機(jī)制

建議制定與還債能力和可用財(cái)力增量相適應(yīng)的政府舉債規(guī)劃，設(shè)立償債準(zhǔn)備金，通過(guò)核銷、PPP化解、剝離等方式降低政府債務(wù)余額，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)地方國(guó)企更好服務(wù)于城鎮(zhèn)化，采取股權(quán)劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)注入等方式為國(guó)有投融資公司注入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。鼓勵(lì)探索多元投融資平臺(tái)，增加城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際情況，自主選擇企業(yè)背景、項(xiàng)目融資方式，降低其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.實(shí)施新型合署管理體制

推進(jìn)市轄經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)合署辦公，大幅減少行政協(xié)調(diào)事項(xiàng)，提高行政效能。建立“鎮(zhèn)區(qū)一體”的行政管理新模式，鎮(zhèn)、區(qū)統(tǒng)一都由新民市直接管理，保留鎮(zhèn)建制，所涉及鎮(zhèn)域的社會(huì)公共管理事務(wù)以鎮(zhèn)名義行使。

4.完善生態(tài)補(bǔ)償管控機(jī)制

完善資源環(huán)境有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，建立重要水源地、蓄滯洪區(qū)、水生態(tài)修復(fù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制，加大補(bǔ)償力度，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)新民市自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。嚴(yán)格施行環(huán)境監(jiān)管制度，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的企業(yè)或機(jī)構(gòu)，實(shí)施終身責(zé)任追究制度，建立生態(tài)環(huán)境破壞的刑事責(zé)任追究制。嘗試在政府相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核指標(biāo)中增加生態(tài)相關(guān)指標(biāo)，例如生態(tài)增收、農(nóng)民增收等指標(biāo)。

六、政策建議

（一）強(qiáng)化政策導(dǎo)向

貫徹落實(shí)國(guó)家、省、市、縣級(jí)市各層級(jí)的發(fā)展指示，契合“十四五”發(fā)展方向，注重短期政策與長(zhǎng)期政策的銜接配合。圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域，研究制定配套政策。密切聯(lián)系宏觀環(huán)境變化和發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)政策儲(chǔ)備。

（二）強(qiáng)化項(xiàng)目落實(shí)

堅(jiān)定“發(fā)展是硬道理、項(xiàng)目是硬指標(biāo)”的發(fā)展理念，進(jìn)一步加大投資力度支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。立足新民市全縣域發(fā)展實(shí)際，謀劃儲(chǔ)備一批帶動(dòng)作用強(qiáng)、輻射范圍廣、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的重大項(xiàng)目，優(yōu)化重大項(xiàng)目布局，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施管理。

（三）強(qiáng)化資金投入

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和政府投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排涉及民生、公共服務(wù)和鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的財(cái)政支出和項(xiàng)目投入。進(jìn)一步統(tǒng)籌、規(guī)范、透明使用財(cái)政資金，提高政府投資的引導(dǎo)力和帶動(dòng)力，鼓勵(lì)社會(huì)投資。

（四）強(qiáng)化監(jiān)測(cè)與評(píng)估

建立規(guī)劃“編制-實(shí)施-評(píng)估-調(diào)整”的滾動(dòng)循環(huán)機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)管理。加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析，完善規(guī)劃指標(biāo)統(tǒng)計(jì)制度。開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施情況年度評(píng)估、中期評(píng)估和總結(jié)評(píng)估，創(chuàng)新引入第三方評(píng)估機(jī)制。

（五）強(qiáng)化宣傳引領(lǐng)

加大對(duì)“十四五”規(guī)劃的宣傳力度，營(yíng)造良好輿論環(huán)境。準(zhǔn)確解讀行動(dòng)綱要和相關(guān)配套政策，提高社會(huì)知曉度。定期向社會(huì)公眾發(fā)布實(shí)施信息，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，形成發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評(píng)的生動(dòng)局面。

（作者單位：沈陽(yáng)市發(fā)展和改革委員會(huì)）