○ 文/康靜 曹洋 李慧 孫志宇

貧困問題一直是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最突出的“短板”，貫穿全面建成小康社會(huì)的全過程。自改革開放以來，通過深化改革和實(shí)施大規(guī)模的扶貧開發(fā)，尤其是黨的十八大以來精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的實(shí)施，減貧事業(yè)取得了矚目成就。但是，絕對貧困的消除并不意味著貧困問題的終結(jié)。黨的十九大報(bào)告明確指出：“我國社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]這種不平衡不充分將導(dǎo)致相對貧困的長期存在。在此背景下,黨的十九屆四中全會(huì)明確提出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制?！盵2]這一表述為全面建成小康社會(huì)后中國的扶貧工作指明了方向，標(biāo)志著新時(shí)期扶貧工作的重點(diǎn)將從消除絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變。

如何識別內(nèi)蒙古自治區(qū)相對貧困人口、制定扶貧措施，首要問題便是確定新的貧困測量標(biāo)準(zhǔn)。相對貧困與絕對貧困相比有明顯的不同，絕對貧困強(qiáng)調(diào)的是生活的最低限，主要是指人缺乏維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的資源。相對貧困不以個(gè)體或家庭生活水平作為絕對衡量因素，而是與社會(huì)成員的福利水平掛鉤，是社會(huì)成員之間的相對差距，相對貧困者雖然能夠滿足基本生活需要，但達(dá)不到社會(huì)的平均水準(zhǔn)。因此，亟需制定新的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

一、貧困的概念和測度

（一）貧困的概念

貧困有絕對貧困和相對貧困之分。絕對貧困主要有基于“生計(jì)維持”和“基本需要”兩種觀點(diǎn)?；凇吧?jì)維持”的絕對貧困概念最早由英國學(xué)者Rowntree（1901）提出，他認(rèn)為一個(gè)家庭處于貧困狀態(tài)是其所擁有收入不足以維持最低生計(jì)條件，如食物、衣著、住房和其他生活物品，滿足這個(gè)最低條件所需要的貨幣數(shù)量就是貧困線。因此，基于“基本需要”的絕對貧困概念出現(xiàn)。該標(biāo)準(zhǔn)雖然要根據(jù)通貨膨脹的變化做出調(diào)整，卻不隨時(shí)間和國別的變化而變化[3]。但在實(shí)踐中，不同的國家、地區(qū)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)很難保持一致，改革開放以來，我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)歷過4次調(diào)整，分別發(fā)生在1978-1999年、2000-2007年、2008-2010年和2010年至今。2010年以來，我國執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是年人均可支配收入2300元（按2010年不變價(jià)）。

隨著人類社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于貧困的理解和界定顯然已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的變化和要求。自上世紀(jì)80年代中期我國開始進(jìn)行扶貧開發(fā)，政府扶貧的目標(biāo)便是解決以“吃、穿、住”為特征的基本生存需要，并保持“收入貧困”的單一標(biāo)準(zhǔn)[3]，后來這一標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展到了“兩不愁、三保障”及人均純收入達(dá)到農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的多維目標(biāo)。全面建成小康社會(huì)后，貧困群體以“兩不愁”為主的生存型貧困問題基本解決，但以“三保障”為核心的發(fā)展型貧困問題只是基本保障，水平和質(zhì)量仍然較低[4]。隨著社會(huì)主要矛盾的變化，人民群眾包括貧困群眾美好生活的需要日益廣泛，追求的不僅是溫飽與生存，而是更高層次的發(fā)展與共享，尤其是教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的需求會(huì)進(jìn)一步快速增長。

（二）貧困的測度

貧困研究的根本目的在于，精準(zhǔn)掌握國家或地區(qū)的貧困狀況，從而為社會(huì)政策制定提供實(shí)踐依據(jù)。實(shí)際上，隨著貧困研究的深入，貧困測量的維度不斷增多，指標(biāo)體系也愈加復(fù)雜。貧困線的確定是難點(diǎn)，既能客觀地反映貧困規(guī)模，又不能給財(cái)政造成巨大壓力。常用的方法有反映貧困差距的G指數(shù)和反映貧困發(fā)生率的H指數(shù)。

1.貧困差異度測度?；嵯禂?shù)是貧困和社會(huì)福利測度不可或缺的重要指標(biāo)，基尼系數(shù)是赫希曼根據(jù)洛倫茨曲線提出的，以衡量社會(huì)不平等程度的指標(biāo)。計(jì)算公式如下：

其中，A表示絕對平等線與洛倫茨曲線之間的不平等收入分配份額，B指洛倫茨曲線以下進(jìn)行平等分配的份額，G是用于進(jìn)行不平等分配的收入所占比例。但迄今為止，國家統(tǒng)計(jì)局只公布部分年度的基尼系數(shù)，各省市自治區(qū)城鄉(xiāng)收入分配的基尼系數(shù)不容易獲得。對于五等分收入?yún)^(qū)間數(shù)據(jù)，從2017年不再公布分省數(shù)據(jù)。

2.貧困廣度測度。常用的貧困廣度測度主要是人口指標(biāo)，包括貧困人口數(shù)和貧困發(fā)生率兩類，貧困人口數(shù)即處于貧困線之下的人口數(shù)，貧困發(fā)生率指貧困人口在總?cè)丝谥械恼急龋?jì)算公式如下：

其中，q代表貧困人口數(shù)，n表示總?cè)丝谝?guī)模。在絕對貧困消除之后，貧困發(fā)生率為0，失去了測度的意義。

貧困識別一直以來是貧困研究和扶貧實(shí)施的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，不同學(xué)科的專家學(xué)者提出了大量的貧困的識別指標(biāo)和方法，并且經(jīng)歷了單維到多維識別的過程，如MPI等多維貧困識別指標(biāo)得到廣泛應(yīng)用。文章查閱大量的文獻(xiàn)，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性，采用MPI指數(shù)測度內(nèi)蒙古自治區(qū)相對貧困的范圍。

二、相對貧困地區(qū)識別及特征分析

（一）確定多維度評價(jià)指標(biāo)體系

在脫貧之前，衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)是以收入是否高于貧困線，國家扶貧政策的側(cè)重點(diǎn)更多的是針對收入層面，但在相對貧困的角度，收入是衡量貧困的一個(gè)小的方面，更多的是考慮綜合福利水平是否被剝奪，因此將衡量的維度進(jìn)行拓展十分必要。

相對貧困因素較多，本研究采用社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、收入、醫(yī)療、自然五個(gè)維度8項(xiàng)指標(biāo)測算全區(qū)103個(gè)旗縣區(qū)貧困程度。選取的指標(biāo)兼顧指標(biāo)的代表性和數(shù)據(jù)的可獲得性，選取人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額、人均固定資產(chǎn)投資反映地區(qū)社會(huì)發(fā)展情況，人均GDP、人均一般公共預(yù)算收入反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入反映收入水平，人均醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位反映地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生情況，人均耕地面積反映自然情況八項(xiàng)指標(biāo)。

除了指標(biāo)的選取，指標(biāo)權(quán)重的確定對于多維貧困指數(shù)測算結(jié)果也會(huì)產(chǎn)生影響。本研究在總結(jié)前人研究中對多維貧困指數(shù)中的指標(biāo)權(quán)重確定方法，從等權(quán)重出發(fā)，考慮到貧困的根源主要還是經(jīng)濟(jì)原因，因此人均GDP、人均一般公共預(yù)算收入和農(nóng)村居民人均可支配收入這三個(gè)指標(biāo)賦權(quán)重較高，其次是社會(huì)狀況，最后是醫(yī)療條件和自然條件。兼顧著五個(gè)維度相輔相成，形成一個(gè)有機(jī)整體，從而得出區(qū)域多維貧困程度評價(jià)指標(biāo)體系表。

表1 區(qū)域多維貧困程度評價(jià)指標(biāo)體系表

（二）區(qū)域多維度貧困指數(shù)計(jì)算

選取指標(biāo)均為人均數(shù)值，因此不同區(qū)域可以進(jìn)行比較，區(qū)域多維貧困指數(shù)（MPI）大小可表征區(qū)域多維貧困程度，值越大，表示該區(qū)域越貧困；N表示區(qū)域數(shù)值；W表示指標(biāo)權(quán)重；X表示指標(biāo)數(shù)；max表示103旗縣區(qū)指標(biāo)最大值；min表示103旗縣區(qū)指標(biāo)最小值。具體計(jì)算公式：

（三）計(jì)算結(jié)果

多維相對貧困區(qū)域識別用103旗縣區(qū)MPI平均值作為衡量標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施，即高于平均值（88.46）的旗縣區(qū)為相對貧困區(qū)域。文章應(yīng)用2019年數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，結(jié)果如下：

表2 多維貧困指數(shù)表（2019年）

注：平均值為88.46，表中彩色部分為識別出的相對貧困區(qū)域。

（四）特征分析

由多維貧困指數(shù)表可以看出2019年全區(qū)相對貧困旗縣區(qū)為65個(gè)，占總數(shù)63.11%。為了形象直觀地表達(dá)上述表格數(shù)據(jù)，更加清楚的展示相對貧困地區(qū)的地理分布，本研究利用ArcGIS地理信息系統(tǒng)軟件對全區(qū)103個(gè)旗縣區(qū)MPI進(jìn)行了空間可視化表達(dá)，制作了內(nèi)蒙古2019年旗縣區(qū)MPI空間分布圖。

圖1 MPI空間分布圖（2019年）

內(nèi)蒙古2019年旗縣區(qū)MPI空間分布圖顯示，內(nèi)蒙古東部相對貧困地區(qū)多于中部，中部多于西部，這與地區(qū)資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)?？傮w而言，西部地區(qū)較為富裕，特別是阿拉善盟和鄂爾多斯市，淺黃色區(qū)域占絕大部分。東部呼倫貝爾市、興安盟、通遼市和赤峰市相對貧困程度較深。按照盟市劃分，可分為三個(gè)檔次，第一檔沒有相對貧困旗縣區(qū)，均分布在西部盟市鄂爾多斯市、烏海市和阿拉善盟，典型特點(diǎn)人口較少，資源豐富；第二檔有少數(shù)相對貧困旗縣區(qū)，集中在呼和浩特市和包頭市；第三檔存在大多數(shù)相對貧困旗縣區(qū)，分布在呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟、烏蘭察布市、巴彥淖爾市。由此可見東西部差異明顯，這與全區(qū)的實(shí)際情況相吻合。

三、相對貧困問題和原因分析

（一）相對貧困治理面臨的問題分析

1.城鎮(zhèn)化率與相對貧困有很大關(guān)系。我們將多維貧困指數(shù)表中第三檔相對貧困旗縣區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行排序后（見表3）發(fā)現(xiàn)，興安盟、烏蘭察布市、赤峰市、通遼市和巴彥淖爾市這5個(gè)盟市的41個(gè)相對貧困程度較深的旗縣區(qū)占全區(qū)旗縣區(qū)總數(shù)的39.81%。

表3 城鎮(zhèn)化率及相對貧困旗縣區(qū)占比

其中，烏蘭察布市和興安盟全部旗縣區(qū)都處于相對貧困，赤峰市、通遼市和巴彥淖爾市絕大多數(shù)旗縣區(qū)處于相對貧困，相對貧困旗縣區(qū)占全市旗縣區(qū)比例分別為91.67%、87.5%和85.71%。由表3發(fā)現(xiàn)，相對貧困的發(fā)生與城鎮(zhèn)化率有很大關(guān)系，相對貧困旗縣區(qū)占比越高，城鎮(zhèn)化率越低。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，貧困群眾增收難。上述相對貧困程度較深的5個(gè)盟市大多集中在區(qū)內(nèi)中東部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍依賴于農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，人口數(shù)量集中且農(nóng)業(yè)從業(yè)人口較多，農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品產(chǎn)量較大的地區(qū)，存在生態(tài)環(huán)境脆弱、地形復(fù)雜，礦產(chǎn)、能源類資源相對匱乏，農(nóng)業(yè)發(fā)展受自然因素影響較大，交通基礎(chǔ)薄弱的等限制性因素。

圖2 2019年內(nèi)蒙古12個(gè)盟市農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值(萬元)

由圖可知，赤峰市、烏蘭察布市、通遼市、呼倫貝爾市第一產(chǎn)業(yè)占比較高，巴彥淖爾市、興安盟第一產(chǎn)業(yè)占比分別超過了20%和30%。各盟市中農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值最高的是赤峰市，呼倫貝爾市、通遼市緊隨其后。各盟市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展仍然存在不均衡現(xiàn)象，相對貧困程度較深的地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和占比都較高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力還不夠強(qiáng)勁。另一方面，經(jīng)濟(jì)增速的回落使得增速放緩，公共財(cái)政支持減貧的帶動(dòng)速度也開始減慢。2020年全區(qū)一般公共預(yù)算收入為2051.3億元，比上年下降0.4%，經(jīng)濟(jì)增速放緩疊加減稅降費(fèi)政策作用，解決相對貧困問題存在較大的資金投入壓力。

3.地區(qū)間城鄉(xiāng)收支不平衡，相對貧困仍然面臨持續(xù)增收的考驗(yàn)。收入維度是相對貧困的基礎(chǔ)維度。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、防范返貧風(fēng)險(xiǎn)更多的也是基于收入的考量。從2019年城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村牧區(qū)居民收支情況對比來看，農(nóng)村牧區(qū)居民在收入和支出方面均與城鎮(zhèn)居民有較大差距。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入都接近5萬元，三地城鎮(zhèn)人均消費(fèi)也均超過3萬元。而通遼市、赤峰市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市和興安盟城鎮(zhèn)居民人均可支配收入都在3萬元左右。支出隨著收入的增加有顯著的同向性變化趨勢，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用還需要依靠增加收入來進(jìn)一步催生購買力。

從農(nóng)村牧區(qū)居民人均可支配收支看，收入多的地區(qū)消費(fèi)相應(yīng)也會(huì)提高，但受制于整體收入水平提升緩慢，消費(fèi)能力還處于較低水平。阿拉善盟以2.18萬元的農(nóng)村牧區(qū)人均收入排在首位，而烏蘭察布市和興安盟農(nóng)村牧區(qū)人均收入皆為1.2萬元，與阿拉善相差近1倍，盟市之間差距較大。

從目前實(shí)施的脫貧政策來看，產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、生態(tài)旅游扶貧等各項(xiàng)扶貧政策已取得很好效果，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁需要提升，能否保障脫貧群體獲得穩(wěn)定的收入，持續(xù)地增長，進(jìn)一步有效帶動(dòng)整體消費(fèi)，還需在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)。

4.就業(yè)率低，將加劇相對貧困的深度和廣度。按照“前期靠就業(yè)、中期靠產(chǎn)業(yè)、長期靠教育”的可持續(xù)脫貧工作思路，就業(yè)可以增加收入，緩解相對貧困的壓力。從表中得知，2018年，除了興安盟、錫林郭勒盟和阿拉善盟之外，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)占全部人口數(shù)的比例最低的盟市分別為赤峰市（6.87%）、烏蘭察布市（7.24%）、通遼市（7.72%）和巴彥淖爾市（9.3%）。根據(jù)《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2018年外出農(nóng)民工17266萬人，在省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民工占比約為56%，高于省外就業(yè)比例，說明大部分農(nóng)民選擇在省內(nèi)就業(yè)。對于農(nóng)村而言，城鎮(zhèn)失業(yè)率越高，農(nóng)戶在當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)業(yè)部門越難找到工作，越傾向于外出務(wù)工，擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)的距離。

表5 2018年全區(qū)各盟市城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)比例

四、對策建議

（一）合理引導(dǎo)提升城鎮(zhèn)化率

通過城鎮(zhèn)化來緩解城鄉(xiāng)收入差距問題，使得農(nóng)村勞動(dòng)力向城市聚集，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)對信息、技術(shù)、交通等條件的依賴，向基礎(chǔ)條件好的區(qū)域集聚，帶動(dòng)資金、技術(shù)與勞動(dòng)力集聚，形成規(guī)模效益，來創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)脫貧。

（二）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

相對貧困地區(qū)有著豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出在很大程度上決定了低收入農(nóng)民的收入水平。今后要在農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)和社會(huì)性支出上加大投入，同時(shí)要發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加收入的途徑。

（三）縮小收入差距

脫貧方式由輸血式向造血式轉(zhuǎn)變，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，讓農(nóng)村地區(qū)也能形成聚集重要資源要素的可持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢，留住年輕人，留住人才，在城鄉(xiāng)融合背景下集中解決農(nóng)村的相對貧困問題，逐步縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（四）增加就業(yè)機(jī)會(huì)

做好就業(yè)服務(wù)保障，組織開展就業(yè)幫扶專項(xiàng)行動(dòng)，推介就業(yè)信息，組織勞務(wù)輸出，舉辦專場招聘會(huì)等形式，加大對困難群眾就業(yè)的扶持力度。根據(jù)困難群眾意愿提供免費(fèi)的技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，積極創(chuàng)造就業(yè)崗位。