張渝

伴隨著數(shù)字經(jīng)濟在全球經(jīng)濟發(fā)展中重要地位的日益凸顯，數(shù)字經(jīng)濟國際治理逐漸成為新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判的焦點。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟的核心生產(chǎn)要素①數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素，具有財產(chǎn)屬性。由于大多數(shù)國際投資協(xié)定對“投資”的定義持開放和包容態(tài)度，以“數(shù)據(jù)”為內(nèi)容的外國投資應(yīng)當(dāng)根據(jù)東道國簽署的國際投資協(xié)定享受投資自由化待遇和投資保護。例如，中國—加拿大雙邊投資協(xié)定第1條規(guī)定，“投資”包括“其他任何出于商業(yè)目的取得或使用的有形或無形、可移動或不可移動的財產(chǎn)和相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利”。，對數(shù)據(jù)的搜集、處理、傳播和應(yīng)用是數(shù)字經(jīng)濟的命脈。在全球化要求和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革命的雙重加持下，數(shù)據(jù)跨境自由流動成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要條件，并被認(rèn)為是互聯(lián)網(wǎng)自由精神的象征。隨著數(shù)字時代的演進，數(shù)據(jù)逐漸蛻變?yōu)橐环N國家戰(zhàn)略性資源，但是對于數(shù)據(jù)的國際治理卻在“失序”狀態(tài)下隱患重重。

一、數(shù)據(jù)本地化措施的興起及其合規(guī)性爭議

2013年“棱鏡門”事件曝光后，全球?qū)?shù)據(jù)安全性的擔(dān)憂情緒蔓延，數(shù)據(jù)本地化措施（data localization measures）在一些國家興起①參見俄羅斯2020修訂版《關(guān)于信息、信息技術(shù)和信息保護法》第10.1條，Фeдepaльны йзaкoн№149-ФЗoт27.07.2006г.Oбинфopмaции,инфopмaциoнныxтexнoлoгияxиo зaщитeинфopмaции?(cизмeнeниями,внeceннымивcooтвeтcтвииcФeдepaльнымзaкoнoм№177-ФЗoт08.06.2020г.)；中國2018年《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條；印度尼西亞2012年《電子系統(tǒng)和傳輸?shù)陌才拧返?3條;Organization of Electronic System and Transaction,Article 43.，這些措施通常要求本國數(shù)據(jù)存儲在來源于本國的數(shù)據(jù)中心、使用本國境內(nèi)的存儲設(shè)施，或要求在本地獲取的個人數(shù)據(jù)在進行跨境傳輸時須滿足特定限制條件從而達到事實上的數(shù)據(jù)本地化②See EU,General Data Protection Regulation,Article 45.。與此同時，反對和禁止該措施的聲音也層出不窮。國際實踐中，美國主導(dǎo)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則積極禁止數(shù)據(jù)本地化措施③See Trans-Pacific Partnership Agreement,14.13;United States-Mexico-Canada Agreement,Article 19.12.；理論上，部分西方學(xué)者不僅從數(shù)據(jù)的安全性④See Anupam Chander & Uyen P.Le,Breaking the Web:Data Localization vs.the Global Internet,1 Emory Law Journal 378(2014).、東道國建設(shè)數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)中心能力的薄弱⑤See Jonah Force Hill & Matthew Noyes,Rethinking Data,Geography,and Jurisdiction:Towards a Common Framework for Harmonizing Global Data Flow Controls,https://newamerica.org/documents/2084/Rethinking_Data_Geography_Jurisdiction_2.21.pdf,visited on 15 September 2020.、數(shù)字保護主義的危害⑥See Anupam Chander & Uyen P.Le,Breaking the Web:Data Localization vs.the Global Internet,1 Emory Law Journal 378(2014);William J.Drake,Background Paper for the Workshop on Data Localization and Barriers to Transborder Data Flows,http://www3.weforum.org/docs/Background_Paper_Forum_workshop% 2009.2016.pdf;Matthia Bauer et al.,The Costs of Data Localisation:Friendly Fire on Economic Recovery,https://www.econstor.eu/bitstream/10419/174726/1/ecipe-op-2014-3.pdf,visited on 15 September 2020.、人權(quán)⑦See Richard D.Taylor,“Data localization”:The Internet in the Balance,https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0308596120300951,visited on 15 September 2020.等一般性角度嚴(yán)厲批評數(shù)據(jù)本地化措施，更重要的是，從違反國際投資保護規(guī)則的角度對其提出了合規(guī)性質(zhì)疑，認(rèn)為數(shù)據(jù)本地化措施違背投資自由化精神，涉嫌違反國民待遇、公平與公正待遇和征收條款。

然而，上述質(zhì)疑未必全面和準(zhǔn)確，國內(nèi)有學(xué)者對此進行了反駁，認(rèn)為數(shù)據(jù)本地化措施并不必然違背國際投資保護規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合個案情況具體分析⑧參見張倩雯：《數(shù)據(jù)本地化措施之國際投資協(xié)定合規(guī)性與中國因應(yīng)》，《法商研究》2020年第2期，第85-98頁。。此外，還有觀點從更宏觀的角度認(rèn)可了數(shù)據(jù)本地化措施是一種客觀、合理的存在，但是需要國際社會的良法之治才能實現(xiàn)國家短期利益和各國共同長期利益的有效平衡。首先，從國際政治角度看，數(shù)據(jù)本地化措施是數(shù)據(jù)民族主義的體現(xiàn)，是各國因應(yīng)大國競爭加劇、全球化逆轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略性和美國技術(shù)霸權(quán)而作出的合理反應(yīng)，這是一種長期且合理的，但需要加以約束和亟須治理的民族主義①參見毛維準(zhǔn)、劉一燊：《數(shù)據(jù)民族主義：驅(qū)動邏輯與政策影響》，《國際展望》2020年第3期，第42頁。。其次，從現(xiàn)實主義角度看，數(shù)據(jù)本地化措施有利于保障總體國家安全觀下的國民安全、政治安全、便利執(zhí)法和經(jīng)濟發(fā)展，具有正當(dāng)性的現(xiàn)實基礎(chǔ)。②參見王玥：《試論網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)本地化立法的正當(dāng)性》，《西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第1期，第54頁。

各國實踐和理論對于數(shù)據(jù)本地化措施的分歧較大，新一輪國際共識懸而未決，而現(xiàn)有國際投資保護規(guī)則無法準(zhǔn)確解答數(shù)據(jù)本地化措施的合規(guī)性問題，這些規(guī)則的傳統(tǒng)適用標(biāo)準(zhǔn)在新興數(shù)字經(jīng)濟的沖擊下面臨“失語”困境，目前也較少有文獻對該困境及困境的癥結(jié)進行分析與探討?；诖?，本文首先有針對性地回應(yīng)對數(shù)據(jù)本地化措施合規(guī)性的質(zhì)疑，指出該措施雖然有可能符合適用國際投資保護規(guī)則的部分標(biāo)準(zhǔn)，但其他標(biāo)準(zhǔn)在適用過程中可能因為解釋角度的不同而得出不同結(jié)論，然后揭示陷入此種困境的根本原因在于國際投資保護規(guī)則相對于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有滯后性，接著分析其癥結(jié)表現(xiàn)，最后結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟的特點，嘗試提出紓解國際投資保護規(guī)則適用陷入“失語”困境的可行方案。

二、國際投資保護規(guī)則適用于數(shù)據(jù)本地化措施的困境

（一）國民待遇條款適用于數(shù)據(jù)本地化措施的困境

部分西方學(xué)者批判數(shù)據(jù)本地化措施的一大根據(jù)是東道國通常將其作為市場準(zhǔn)入的條件，對外國投資施加了限制，區(qū)分了內(nèi)外國投資者，違反了國際投資條約中的國民待遇條款，構(gòu)成數(shù)字經(jīng)濟時代下的投資壁壘。美國旗幟鮮明地反對數(shù)據(jù)本地化措施，也是因為其“有利于國內(nèi)數(shù)字產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品或服務(wù)而損害其他國家的數(shù)字產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品或服務(wù)”③United States International Trade Commission,Digital Trade in the U.S.and Global Economies,https://www.usitc.gov/publications/332/pub4485.pdf,visited on 12 November 2020.。適用國民待遇條款須依次符合相似情形、存在差別待遇和不屬于例外規(guī)定。其中，是否存在差別待遇的問題在個案中并不難認(rèn)定，下文將主要對數(shù)據(jù)本地化措施進行相似情形和是否屬于例外規(guī)定的考察，可知上述兩項標(biāo)準(zhǔn)具有一定的滯后性，適用于數(shù)據(jù)本地化措施無法充分判定其是否合規(guī)。

1.相似情形劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

考察數(shù)據(jù)本地化措施是否符合國民待遇條款的第一步是將外國投資者與本國投資者進行比較，判斷內(nèi)外國投資者是否處于“相似情形”。由于現(xiàn)有國際投資協(xié)定（IIA）體系是由2895個雙邊投資協(xié)定（BIT）和389個包含投資條款的協(xié)定（TIP）①See UNCTAD,World Investment Report 2020:International Production Beyond the Pandemic 106(United Nations Publications 2020).組成的碎片化結(jié)構(gòu)，國際投資仲裁庭裁決的不一致性比較普遍。但仲裁庭通常會盡量避免對“相似情形”作出過于狹隘的闡釋，以便能夠依國民待遇條款全面審視相關(guān)措施。目前基本可以達成一致的是確定“相似情形”比較基準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)措施所依附的整體法律環(huán)境納入審查范圍。②參見[德]魯?shù)婪颉ざ酄柌?、[奧]克里斯托弗·朔伊爾主編：《國際投資法原則》，祁歡、施進譯，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第211頁。仲裁實踐針對“相似情形”曾先后采取三種不同的標(biāo)準(zhǔn)③另外兩種標(biāo)準(zhǔn)分別是“全體投資者標(biāo)準(zhǔn)”和“同一業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”。前者不區(qū)分行業(yè)，將當(dāng)?shù)厮袃?nèi)外國投資者一同比較。如Occidental訴厄瓜多爾案仲裁庭認(rèn)為“相似情形”應(yīng)當(dāng)泛指當(dāng)?shù)厮猩a(chǎn)商，并認(rèn)為“如局限于特定行為所存在的經(jīng)濟領(lǐng)域，國民待遇條款將難以實施”。See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.AF/99/1,Award,para.171.后者將從事完全相同業(yè)務(wù)的內(nèi)外國投資者進行比較，如Methanex訴美國案仲裁庭將“相似情形”限定在“生產(chǎn)甲醇或MTBE”這一項業(yè)務(wù)中。See Methanex Corporation v.United States of America,UNCITRAL,Final Award of the Tribunal on Jurisdiction and Merits,para.38.，其中“同一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”在仲裁實踐中利用頻率較高，也更符合各國按部門劃分進行經(jīng)濟管理的現(xiàn)實做法。

“同一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”將從事相同行業(yè)的內(nèi)外國投資者進行比較，如Feldman訴墨西哥案仲裁庭將“煙草出口”這一行業(yè)作為相似情形的比較基準(zhǔn)，并且強調(diào)其他可能少量涉及“煙草出口”業(yè)務(wù)的行業(yè)如“煙草生產(chǎn)”與本案不存在相似情形④See Marvin Roy Feldman Karpa v.United Mexican States,ICSID Case No.AF/99/1,Award,paras.171-172.。這意味著該標(biāo)準(zhǔn)中“行業(yè)”的內(nèi)涵并不過于寬泛，籠統(tǒng)地將某一類行業(yè)歸于“相似情形”并不為仲裁實踐所支持?？梢?，考察數(shù)據(jù)本地化措施是否違反國民待遇條款，首先須依據(jù)該措施所依附的東道國整體法律環(huán)境來判斷。

但是，由于數(shù)字經(jīng)濟是一類新興產(chǎn)業(yè)，如何在該產(chǎn)業(yè)大類下合理地劃分“行業(yè)”尚未形成共識，理論上東道國可以通過細(xì)化部門劃分直至“同一行業(yè)”趨近于“同一業(yè)務(wù)”，此時若仍然利用該措施所依附的東道國法律體系進行“相似情形”考察則會面臨適用的困境：一方面，東道國可采取措施規(guī)避要求數(shù)據(jù)本地化的行業(yè)與內(nèi)國投資者處于“相似情形”；另一方面，不同東道國的行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)可能不同，此時同一數(shù)據(jù)本地化措施在不同東道國建立時，判斷是否符合“相似情形”將得到截然不同的結(jié)論，從而加劇國民待遇條款適用的不一致性。

2.是否符合例外規(guī)定存在爭議

適用國民待遇條款須考察的例外規(guī)定有國民待遇條款例外和IIA例外兩個方面。其中，國民待遇條款本身的例外相對清晰①例如，2002年日韓BIT在附件中明確列出兩類不適用于國民待遇的行業(yè)以及相關(guān)措施的清單。一類主要涉及國防、國家安全、公共事業(yè)、政府壟斷、國有企業(yè)等重要產(chǎn)業(yè)；另一類主要涉及國內(nèi)保護產(chǎn)業(yè)如第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)、林、牧、漁業(yè)）和資源產(chǎn)業(yè)（石油、采礦業(yè)）以及部分高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)（電子通信、金融服務(wù)業(yè)）。See Agreement between the Government of Japan and the Government of the Republic of Korea for the Liberalisation,Promotion and Protection of Investment,Article 2,Annex I and Annex II.，IIA例外則具有較大的爭議性。

IIA例外是適用于整個協(xié)定或投資章節(jié)的一般例外，其效力及于國民待遇條款。例如，美式BIT范本規(guī)定了基本安全例外、金融服務(wù)例外等條款②See United States,2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty,Articles 18,20；United States,2004 U.S.Model Bilateral Investment Treaty,Articles 18,20.。近年來，在全球經(jīng)濟增長放緩、貿(mào)易保護主義抬頭、東道國與投資者權(quán)利義務(wù)失衡、投資爭端解決機制改革浪潮翻涌等因素的疊加影響下，東道國參與國際投資活動更趨保守，IIA例外條款更加重視國家安全特別是非傳統(tǒng)國家安全。例如，2019年中國香港—澳大利亞BIT安全例外條款中，將“其他緊急情況”囊括進了“基本安全利益”的內(nèi)涵中③See Australia-Hong Kong Investment Agreement(2019),Article 19.。如果將“其他緊急情況”解釋為危及包括數(shù)據(jù)安全在內(nèi)的非傳統(tǒng)國家安全利益的情況，那么為保障數(shù)據(jù)安全而實施的數(shù)據(jù)本地化措施則符合該例外條款。

然而，“其他緊急情況”的內(nèi)涵是否當(dāng)然地囊括數(shù)據(jù)安全尚存在較大爭議。目前，大部分IIA中沒有明文規(guī)定數(shù)據(jù)安全屬于基本安全的范疇，從條款的明確性來看，將數(shù)據(jù)本地化措施認(rèn)定為不符合IIA例外規(guī)定也具有一定的合理性?？梢?，數(shù)據(jù)本地化措施是否符合國家安全例外規(guī)定存在較大爭議，同一數(shù)據(jù)本地化措施經(jīng)由不同角度的解釋可能得出不同的結(jié)論，利用IIA例外來考察數(shù)據(jù)本地化措施的合規(guī)性容易陷入適用的困境。

（二）公平公正待遇條款適用于數(shù)據(jù)本地化措施的困境

數(shù)據(jù)本地化措施也涉嫌違反公平公正待遇條款：有學(xué)者認(rèn)為歐盟在GDPR中確立數(shù)據(jù)本地化原則和數(shù)據(jù)最小化原則影響了東道國法律制度的可預(yù)測性和穩(wěn)定性，對外國投資者造成了不利影響，因此違反了公平公正待遇。④See Vishaka Ramesh,Data Protection Principles Around the World：Do They Violate International Investment Law?https://voelkerrechtsblog.org/articles/data-protection-principles-around-the-world/,visited on 15 November 2020.隨后，也有觀點對其進行了駁斥①See Erik Tuchtfeld & Lars Borchardt,Why International Investment Law Is not Violated by the GDPR,http://intr2dok.vifa-recht.de/servlets/MCRFileNodeServlet/mir_derivate_00004911/Why_International_Investment_Law_is_not_violated_by_the_GDPR.pdf,visited on 15 November 2020.作者認(rèn)為Vishaka Ramesh的觀點沒有充分考慮數(shù)據(jù)本地化原則和數(shù)據(jù)最小化原則是基于“數(shù)據(jù)保護對于基本權(quán)利的（重要）價值”。，可見數(shù)據(jù)本地化措施是否違反公平公正待遇條款也爭議較大。

公平公正待遇不同于國民待遇的相對性，它是一個“絕對的”“無條件的”待遇標(biāo)準(zhǔn)②余勁松：《國際投資法》，法律出版社2018年版，第206頁。，在國際投資爭端中被援引的頻率最高。但其內(nèi)涵和范圍始終無法被明確界定，大多數(shù)IIA文本對此也語焉不詳③See European Parliament,The Future European International Investment Policy,6 April 2011,Preface para.G.。隨著仲裁實踐的發(fā)展和成熟，公平公正待遇條款的適用范圍逐漸指向了三類共性要素：投資環(huán)境的穩(wěn)定性（實體要素）、程序的正當(dāng)性（程序要素）和東道國善意。其中，程序的正當(dāng)性主要與各國數(shù)據(jù)本地化措施配套的法律法規(guī)具體內(nèi)容密切相關(guān)，某一項數(shù)據(jù)本地化措施是否違反正當(dāng)程序結(jié)合個案情況具體分析也并不難得出明確結(jié)論。因此，以下重點圍繞數(shù)據(jù)本地化措施的實體要素與東道國善意進行合規(guī)性分析。

1.投資環(huán)境穩(wěn)定性的認(rèn)定存在爭議

公平公正待遇要求保護外國投資者合理期待，這是基于東道國在投資協(xié)定中對促進和保護投資的保證，如果東道國違反此種保證，而外國投資者據(jù)此產(chǎn)生了合理期待，則違反公平公正待遇條款④See W.M.Reisman & M.H.Arsanjani,The Question of Unilateral Governmental Statements as Applicable Law in Investment Desputes,19 ICSID-Foreign Investment Law Journal 328(2004).。投資者的合理期待主要在于東道國營商法治環(huán)境的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，這要求東道國法律規(guī)則始終如一、具有透明度，以及投資者在遭受損害時享有求償權(quán)。

對“穩(wěn)定”的認(rèn)定則可能出現(xiàn)爭議。晚近仲裁實踐越來越強調(diào)“穩(wěn)定”的相對性，即提供穩(wěn)定的投資環(huán)境不影響東道國根據(jù)客觀環(huán)境變化合理調(diào)整國內(nèi)法律制度。⑤例如，EDF訴羅馬尼亞案仲裁庭就不認(rèn)同對穩(wěn)定投資環(huán)境的內(nèi)涵作出過于寬泛的解釋，其認(rèn)為“（如果）公平公正待遇意味著對經(jīng)濟生活法律規(guī)定的實質(zhì)性凍結(jié)，則與東道國正常的監(jiān)管權(quán)力和經(jīng)濟生活的變化相?！?。See EDF(Services)Limited v.Romania,ICSID Case No.ARB/05/13,Award,para.217.El Paso訴阿根廷案的仲裁庭進一步闡釋了判斷“合理”的關(guān)鍵在于是否超出了一般監(jiān)管權(quán)力的界限，對投資監(jiān)管框架進行重大改變是否超出了可接受的范圍，See El Paso Energy International Company v.the Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/03/15,Award,para.402.數(shù)據(jù)本地化措施因應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟的雙刃影響而出現(xiàn)，是全球經(jīng)濟、法治共同面臨的新課題，從這個角度看，東道國針對數(shù)字經(jīng)濟這一新興經(jīng)濟形式采取必要法律監(jiān)管并無不可。因此，東道國即使在外國投資建立后采取數(shù)據(jù)本地化措施，也不能當(dāng)然地認(rèn)為其違反公平公正待遇，而應(yīng)考察數(shù)據(jù)本地化措施是否屬于東道國“正?！焙汀翱山邮艿摹北O(jiān)管范圍。然而，該措施是否屬于或哪些具體措施屬于正常和可接受的監(jiān)管范圍，在數(shù)據(jù)本地化措施本身面臨巨大爭議的背景下尚無定論，也因此增加了公平公正待遇準(zhǔn)確適用于數(shù)據(jù)本地化措施的難度。

2.善意原則部分標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵解釋不一

善意原則是公平公正待遇條款的固有內(nèi)容，根據(jù)該原則，東道國不得故意造成對投資者的損害。從現(xiàn)代國際法視角看，善意原則的違反不要求東道國的行為達到極端惡劣的、令人憤怒或震驚的程度①See Mondev International Ltd.v.United States of America,ICSID Case No.ARB(AF)/99/2,Award,para.116.。適用法律中違背立法本意以及東道國政府有意阻礙和損害投資的行為②See Frontier Petroleum Services Ltd.v.The Czech Republic,UNCITRAL,Final Award,para.300.仲裁庭在本案中對違反善意原則行為的描述是：東道國的惡意行為包括運用法律手段，實現(xiàn)制度法律本身目的之外的其他目的。包括有政府機構(gòu)有意阻礙或損害投資的行為、基于并非政府提出的原因而導(dǎo)致的投資終止以及基于地方保護主義對投資的驅(qū)逐。政府以其內(nèi)部制度的原因作為不履行合同義務(wù)的理由也與善意原則相悖。、背信棄義③See Bayindir Insaat Turizm Ticaret Ve Sanayi A.S.v.Islamic Republic of Pakistan,ICSID Case No.ARB/03/29,Decision on Jurisdiction,paras.242-243,250.本案中，申請人認(rèn)為東道國驅(qū)逐其投資的真實動機是地方保護主義和背信棄義，與其所稱“完工延誤”不符，仲裁庭認(rèn)為如能證實該驅(qū)逐動機確實不公，則可構(gòu)成對公平公正待遇的請求權(quán)。、違反國際承諾④See Chemtura Corporation v.Government of Canada,UNCITRAL,Award,paras.143-148,158,184.都與善意原則背道而馳，其中，前幾項標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合個案分析相對容易得出確切結(jié)論，而違反國際承諾則在數(shù)字經(jīng)濟現(xiàn)階段發(fā)展背景下有可能被作出不同的解釋，導(dǎo)致適用這項標(biāo)準(zhǔn)可能得出不同的結(jié)論。

如果東道國作出了不實行數(shù)據(jù)本地化措施的國際承諾，而后又要求數(shù)據(jù)本地化，那么該東道國的行為很容易被認(rèn)定為違反國際承諾。數(shù)字經(jīng)濟國際治理正處于發(fā)展的初級階段，美歐政府間協(xié)議《信息和通信技術(shù)服務(wù)貿(mào)易原則》⑤See European Union-United States Trade Principles for Information and Communication Technology Services，https://ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/morocco/pdfs/2011-04-04%20ICT%20principles%20text%20FINAL.pdf#:～:text=European%20Union-United%20States%20Trade%20Principles%20for%20Information%20and,and%20in%20their%20trade%20negotiations%20with%20third%20countries,visited on 20 November 2020.（以下稱《原則》）僅為非約束的原則性共識。《原則》第4條內(nèi)容為禁止數(shù)據(jù)本地化措施，如果該內(nèi)容構(gòu)成國際承諾，那么美歐采取數(shù)據(jù)本地化措施則背離了善意原則。但是，針對數(shù)據(jù)本地化措施的國際承諾究竟如何認(rèn)定，是否必須是具有約束力的國際法規(guī)范，還是僅需達到由政府締結(jié)國際文件的程度，對其內(nèi)涵的不同理解可能導(dǎo)致適用善意原則出現(xiàn)不同的結(jié)果。

（三）征收條款適用于數(shù)據(jù)本地化措施的困境

數(shù)據(jù)本地化措施還因涉嫌構(gòu)成間接征收而遭到反對。有學(xué)者認(rèn)為數(shù)據(jù)本地化措施具有歧視性，因為它使外國投資者相對于該行業(yè)的內(nèi)國投資者處于明顯的劣勢地位，并且造成了依賴云計算的外國投資者短期和長期的經(jīng)濟損失①See Vishaka Rameshm,Data Protection Principles Around the World：Do They Violate International Investment Law?https://voelkerrechtsblog.org/articles/data-protection-principles-around-the-world/,visited on 25 November 2020.，構(gòu)成非法間接征收。隨著實踐的發(fā)展，間接征收的認(rèn)定日益強調(diào)與東道國規(guī)制措施的區(qū)別②例如，2012年美式BIT范本中對“征收”的界定為：（1）判斷在某種特定情況下一方的行為或一系列行為是否構(gòu)成間接征收應(yīng)以事實為依據(jù)，具體問題具體分析。調(diào)查中須考察的關(guān)鍵因素是：①政府行為的經(jīng)濟影響。盡管一方的行為或一系列行為對某項投資的經(jīng)濟價值造成了負(fù)面影響，但這僅會被看做孤立事件，并不能由此認(rèn)定間接征收已經(jīng)實際發(fā)生。②政府行為對明確合理的投資預(yù)期的影響程度。③政府行為的性質(zhì)。（2）在極少情況下，一方采取非歧視規(guī)制措施來保護合法的公共利益，如：公共健康、安全以及環(huán)境，這類措施不構(gòu)成間接征收。United States,2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty,Annex B,para.4.，并逐漸與干涉財產(chǎn)的程度、政府行為的目的和性質(zhì)等要素聯(lián)系起來。結(jié)合數(shù)據(jù)本地化措施的特征進行合規(guī)性分析，不難看出數(shù)據(jù)本地化措施適用征收條款無法得出確切結(jié)論，最主要在于還無法準(zhǔn)確界定該措施的目的和性質(zhì)。

首先，對于對私人財產(chǎn)的干涉程度，通常需要考慮兩個因素。第一，是否產(chǎn)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟影響，即東道國的措施是否實質(zhì)性地?fù)p害了外國投資者的經(jīng)濟權(quán)利。結(jié)合外國投資者的投資規(guī)模進行個案分析并不難得出數(shù)據(jù)本地化措施是否造成了實質(zhì)性損害，以GDPR為例，調(diào)查發(fā)現(xiàn)企業(yè)平均需花費130萬美元用于GDPR合規(guī)性審查③See IAAP,EY Annual Privacy Governance Report 2018,https://iapp.org/media/pdf/resource_center/IAPP-EY-Gov_Report_2018-FINAL.pdf,visited on 10 December 2020.，對中小企業(yè)而言，其經(jīng)濟權(quán)利就可能被實質(zhì)性地?fù)p害。第二，影響是否持續(xù)產(chǎn)生，即東道國的措施對外國投資者的影響是暫時的還是持續(xù)的，不少仲裁庭認(rèn)可短期措施不足以構(gòu)成間接征收④See Wena Hotels Ltd.v.Arab Republic of Egypt,ICSID Case No.ARB/98/4,Decision on the Application by Wena Hotels Ltd.for Interpretation of the Arbitral Award,para.120;LG & amp;E Energy Corp.,LG & amp;E Capital Corp.,and LG & amp;E International,Inc.v.Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/1,Decision on Liability,paras.193,200.。其次，以GDPR為例，雖然一次性罰款對中小型外國投資可能造成實質(zhì)性的“剝奪”，但該影響是暫時的；然而在罰款后，這些外國投資仍要遵守GDPR中數(shù)據(jù)本地化的要求，而這有可能產(chǎn)生持續(xù)性影響，如要求個人數(shù)據(jù)傳輸?shù)降牡谌龂虻谌龂哪硞€區(qū)域必須得到歐盟委員會關(guān)于能夠提供充分保護的認(rèn)定，否則該行為就需要獲得特定授權(quán)①See EU,General Data Protection Regulation,Article 45(1).，這將伴隨著該投資者的經(jīng)營活動而持續(xù)產(chǎn)生影響。

認(rèn)定東道國措施是否構(gòu)成間接征收還應(yīng)考察該措施的目的和性質(zhì)，但此目的和性質(zhì)目前還無法準(zhǔn)確界定。一般而言，如果是為了促進普遍承認(rèn)的“社會目的”或“普遍福利”的措施，包括實現(xiàn)公共健康、安全、社會道德和福利等目的，則很難被認(rèn)定為征收。②參見余勁松：《國際投資法》，法律出版社2018年版，第294頁。不少東道國的數(shù)據(jù)本地化措施都強調(diào)了其目的的公益性，如巴西《互聯(lián)網(wǎng)公民權(quán)利框架》第4條③巴西《互聯(lián)網(wǎng)公民權(quán)利框架》第4條言明該法的目的在于促進“所有人使用互聯(lián)網(wǎng)的權(quán)利”“獲取信息、知識、參與文化生活和處理公共事務(wù)”。和中國《網(wǎng)絡(luò)安全法》第1條都有相應(yīng)的規(guī)定④《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第1條規(guī)定，本法的目的包括“維護網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國家安全、社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進經(jīng)濟社會信息化健康發(fā)展”。。

仲裁實踐表明，東道國在以“公共利益”為抗辯時，還應(yīng)考察該措施與保護外國投資者的法律之間的相稱性。⑤例如，Tecmed訴墨西哥案的仲裁庭援引了歐洲人權(quán)法院的判決，認(rèn)同“如果有關(guān)的人（指受公共利益政策影響的人）不得不承受個別和過度的負(fù)擔(dān)，則不會達成平衡；一項措施必須既符合其目標(biāo)，又不至于不相稱”。See Técnicas Medioambientales Tecmed,S.A.v.United Mexican States,ICSID Case No.ARB(AF)/00/2,Award,para.122.此外，一些仲裁庭還認(rèn)為，如果有關(guān)措施屬于“普遍接受的國家治安權(quán)”的范疇，則只要不是歧視，就可不必承擔(dān)補償責(zé)任，這已構(gòu)成習(xí)慣國際法的一部分。⑥See Saluka Investments B.V.v.The Czech Republic,UNCITRAL,Partial Award,para.262.因此，數(shù)據(jù)本地化措施即使符合公共利益的合法目的，也應(yīng)當(dāng)考察其與外商投資保護法律之間的相稱性以及是否屬于東道國的治安權(quán)。“治安權(quán)”源于美國法中的概念⑦參見張晉藩主編：《中華法學(xué)大辭典·法律史學(xué)卷》，中國檢察出版社1999年版，第589頁。，屬于東道國一般監(jiān)管權(quán)，但數(shù)據(jù)本地化措施是否屬于一般監(jiān)管權(quán)限范疇仍存在較大爭議，因此無法確切判斷該措施是否違反了征收條款。

三、國際投資保護規(guī)則適用于數(shù)據(jù)本地化措施面臨困境的癥結(jié)

數(shù)據(jù)本地化措施雖然表面上符合一些違反國民待遇、公平公正待遇和征收條款的標(biāo)準(zhǔn)，并且因此遭到部分西方學(xué)者的強烈譴責(zé)，但從上文分析可知，現(xiàn)有國際投資保護規(guī)則無法準(zhǔn)確判定數(shù)據(jù)本地化措施的合規(guī)性，存在模糊之處，因而陷入了適用的困境。這主要表現(xiàn)為部分傳統(tǒng)適用標(biāo)準(zhǔn)在新興數(shù)字經(jīng)濟的沖擊下可能面臨“失語”，一是數(shù)字經(jīng)濟的一些基本問題尚未形成普遍共識，如行業(yè)的分類、數(shù)據(jù)本地化措施的性質(zhì)；二是數(shù)據(jù)的特殊性造成傳統(tǒng)適用標(biāo)準(zhǔn)的無效，如數(shù)字經(jīng)濟一般監(jiān)管權(quán)的依據(jù)與邊界的認(rèn)定。總體而言造成困境的根本原因在于國際投資保護規(guī)則相對于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有滯后性，具體癥結(jié)如下：

（一）經(jīng)濟主權(quán)屬地管轄原則滯后于數(shù)據(jù)監(jiān)管需求

在公平公正待遇條款和征收條款的適用中，數(shù)據(jù)本地化措施是否屬于東道國一般監(jiān)管權(quán)是認(rèn)定的關(guān)鍵因素，考察數(shù)據(jù)本地化措施的合規(guī)性必須考察其是否超出了東道國的正常監(jiān)管范圍、是否超出了可接受的范圍。東道國對本國數(shù)據(jù)行使監(jiān)管權(quán)是基于其自身的經(jīng)濟主權(quán)，但傳統(tǒng)上經(jīng)濟主權(quán)以屬地原則確定管轄范圍，而數(shù)據(jù)具有非地域性的特征，東道國對哪些數(shù)據(jù)擁有監(jiān)管權(quán)、哪些措施屬于必要監(jiān)管范圍，各國莫衷一是。而為保護本國利益，各國在數(shù)據(jù)立法中又呈現(xiàn)出域外適用擴張的現(xiàn)象①參見孔慶江、于華溢：《數(shù)據(jù)立法域外適用現(xiàn)象及中國因應(yīng)策略》，《法學(xué)雜志》2020年第8期，第76頁。，傳統(tǒng)屬地管轄原則備受沖擊的同時新一輪管轄原則卻尚未建立起來。這一現(xiàn)狀將持續(xù)影響國際投資保護規(guī)則在實踐中的應(yīng)用，是當(dāng)前國際投資保護規(guī)則適用于數(shù)據(jù)本地化措施陷入“失語”困境的一大癥結(jié)。

根據(jù)1974年聯(lián)合國《關(guān)于建立新的國際經(jīng)濟秩序的宣言》和《各國經(jīng)濟權(quán)利與義務(wù)憲章》，經(jīng)濟主權(quán)的內(nèi)涵是國家對其全部財富、自然資源和國內(nèi)一切經(jīng)濟活動享有充分的永久主權(quán)，“包括擁有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)，并得自由行使此項主權(quán)”②See UN,GA Resolution 3281(XXIX),12 December 1974,Article 2.?！皵?shù)據(jù)”是數(shù)字經(jīng)濟的核心生產(chǎn)要素，具有財產(chǎn)屬性，在一國管轄范圍內(nèi)的“數(shù)據(jù)”無疑是該國的財富，也是經(jīng)濟主權(quán)的權(quán)利客體。一國對本國數(shù)據(jù)享有充分的永久主權(quán)即為“數(shù)據(jù)主權(quán)”。當(dāng)前，對“數(shù)據(jù)主權(quán)”權(quán)限范圍的爭議主要表現(xiàn)在：第一，數(shù)字經(jīng)濟這一新興產(chǎn)業(yè)主要依靠數(shù)據(jù)在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間的搜集、傳播和處理完成交易，而網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實物理空間不同，兩者的關(guān)系可能重疊、交叉或毫不相干，因此，基于傳統(tǒng)屬地管轄原則的“主權(quán)”似乎也難以涵蓋毫無地域性可言的“數(shù)據(jù)”。為解決該問題，美國《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案》（“CLOUD Act”）通過增加“人”為連接點，對數(shù)據(jù)的管轄采取“數(shù)據(jù)控制者原則”③See United States,Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act,https://www.congress.gov/115/bills/hr4943/BILLS-115hr4943ih.pdf,visited on 1 December 2020.，認(rèn)為擁有數(shù)據(jù)控制權(quán)的服務(wù)提供者的所在國對數(shù)據(jù)享有管轄權(quán)。美國的做法是基于其為全球數(shù)字經(jīng)濟最發(fā)達國家的絕對優(yōu)勢，可以利用各大巨型跨國數(shù)字公司如谷歌（Google）、臉書（Facebook）等超越屬地限制擴張其數(shù)據(jù)主權(quán)。而大多數(shù)國家并不具備美國的優(yōu)勢地位，面對數(shù)據(jù)安全威脅，更多地強調(diào)本國的數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)，采取以數(shù)據(jù)本地化為代表的防御性措施。第二，有觀點認(rèn)為數(shù)據(jù)流通和傳播的重要介質(zhì)——網(wǎng)絡(luò)，天然具有開放性，在全球化要求和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革命的雙重加持下，網(wǎng)絡(luò)空間實現(xiàn)全球性的自由、開放似乎更加符合數(shù)字經(jīng)濟和全球化進程的歷史潮流，因而在此背景下以“數(shù)據(jù)主權(quán)”為由，對網(wǎng)絡(luò)空間進行監(jiān)管涉嫌違背其自由化的天然屬性。

本文認(rèn)為，盡管以上爭議在一定程度上揭示了數(shù)據(jù)主權(quán)不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟主權(quán)的特點，但就東道國要求外國投資者本地化存儲的來源于本國的“數(shù)據(jù)”而言，東道國有權(quán)進行監(jiān)管，理由在于：第一，數(shù)據(jù)在被信息化采集之前以自然、虛擬的形態(tài)存在于東道國境內(nèi)，是東道國一種特殊的資源，是數(shù)據(jù)得以形成并具有財產(chǎn)屬性的根源。例如，東道國內(nèi)居民的個人數(shù)據(jù)在形成電子數(shù)據(jù)之前，以自然、虛擬的形態(tài)附著于具體的個人身上，還無法與個體分離，在被信息化采集之后，雖然個人數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)仍是無法觸碰的虛擬形態(tài)，但此時已獨立于個人而存在，可以通過網(wǎng)絡(luò)傳播并為他人感知。收集、處理數(shù)據(jù)的過程是對這種特殊資源的轉(zhuǎn)化和加工。雖然收集和處理數(shù)據(jù)的活動不一定位于東道國境內(nèi)，但數(shù)據(jù)得以形成和存在的根本在于東道國本國，即數(shù)據(jù)在未被信息化采集前所依附的主體具有清晰的地域性。因此，根據(jù)經(jīng)濟主權(quán)原則，國家對境內(nèi)全部財富享有永久主權(quán)，東道國對來源于本國境內(nèi)的數(shù)據(jù)享有主權(quán)，有權(quán)進行必要的監(jiān)管。第二，外國投資者雖然具有外國國籍，但依據(jù)東道國法律在東道國境內(nèi)設(shè)立和運營，處于東道國的法律體系之內(nèi)，有義務(wù)遵守東道國法律。東道國對數(shù)據(jù)實行合理的、必要的監(jiān)管措施，外國投資者應(yīng)當(dāng)遵守。

（二）安全例外條款滯后于非傳統(tǒng)國家安全需求

網(wǎng)絡(luò)是數(shù)據(jù)傳播的最重要形式，網(wǎng)絡(luò)安全要求網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)據(jù)受到保護①網(wǎng)絡(luò)安全是“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的硬件、軟件及其系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)受到保護，不因偶然的或者惡意的原因而遭到破壞、更改、泄露，系統(tǒng)連續(xù)可靠正常地運行，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)不中斷的狀態(tài)”?！缎畔踩o典》，上海辭書出版社2013年版，第21頁。，數(shù)據(jù)安全是網(wǎng)絡(luò)安全的一項重要內(nèi)容②但是，數(shù)據(jù)安全的保護對象并非僅指網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)據(jù)，還包括在網(wǎng)絡(luò)范疇之外的數(shù)據(jù)的載體（軟件或硬件）。參見高能主編：《信息安全技術(shù)》，中國人民公安大學(xué)出版社2018年版，第109頁。因此，網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全互為對方的重要組成內(nèi)容，數(shù)據(jù)本地化措施同時關(guān)涉網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)安全。。不少國家已將數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全上升到和政治安全、國土安全、軍事安全等傳統(tǒng)國家安全相提并論的重要位置③以中國為例，《國家安全法》第25條規(guī)定：“國家建設(shè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系，提升網(wǎng)絡(luò)與信息安全保護能力，加強網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的創(chuàng)新研究和開發(fā)應(yīng)用，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和信息核心技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)的安全可控”。。網(wǎng)絡(luò)科技締造數(shù)字經(jīng)濟偉大時代的同時，以“棱鏡門事件”為代表的數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全威脅也不斷沖擊著一國的安全利益。對數(shù)字經(jīng)濟后發(fā)型國家而言，出于對網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全的擔(dān)憂以及自身實力的考量，采取保守的數(shù)據(jù)本地化措施似乎在情理之中。

然而，目前國際投資保護規(guī)則并未有效回應(yīng)此種擔(dān)憂和考量，非傳統(tǒng)國家安全例外是否囊括數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全不甚清晰，東道國采取數(shù)據(jù)本地化措施能否援引安全例外條款存在較大爭議。第一，傳統(tǒng)IIA中并沒有專門針對數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)置例外條款，如2012年美式BIT范本僅籠統(tǒng)地對披露影響安全利益的信息保護行為本身作了例外規(guī)定。第二，晚近締結(jié)的IIA出現(xiàn)了利用“其他緊急情況”來暗示非傳統(tǒng)國家安全例外的趨勢，但“其他緊急情況”的解釋具有高度的靈活性，這一模棱兩可的概念無法平息國家安全例外的內(nèi)涵之爭。理論界一般認(rèn)為“其他緊急情況”不一定要求使用武力，在數(shù)字經(jīng)濟時代，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭、數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全威脅等已經(jīng)達到“國際關(guān)系的其他緊急情況”的程度①See Michael J.Hahn,Vital Interests and the Law of GATT:An Analysis of GATT’s Security Exception,12 Michigan Journal of International Law 589(1991).參見孫南翔：《國家安全例外在互聯(lián)網(wǎng)貿(mào)易中的適用及展開》,《河北法學(xué)》2017年第6期，第73頁；張倩雯：《數(shù)據(jù)本地化措施之國際投資協(xié)定合規(guī)性與中國因應(yīng)》，《法商研究》2020年第2期，第89-90頁。，數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全似乎應(yīng)包含在國家安全例外條款的范圍之中。東道國也傾向于將安全例外的適用范圍解釋為包括數(shù)據(jù)本地化措施在內(nèi)的維護網(wǎng)絡(luò)安全的必要措施，從而排除國際投資保護規(guī)則的適用。但是，由于事實上“網(wǎng)絡(luò)安全”或“數(shù)據(jù)安全”“信息安全”并未明確寫入國家安全例外條款，外國投資者可以基于條約解釋的嚴(yán)謹(jǐn)性，援引仲裁庭對一般安全例外的限縮解釋，要求例外條款的援引必須在IIA中事先規(guī)定②See Occidental Exploration and Production Company v.Republic of Ecuador,LCIA Case No.UN 3467,Final Award.，主張“安全”的內(nèi)涵不包括“網(wǎng)絡(luò)安全”或“數(shù)據(jù)安全”，如此則會得出與東道國截然相反的結(jié)論。

（三）數(shù)字經(jīng)濟國際治理滯后于數(shù)據(jù)本地化措施實踐

公平公正待遇條款和征收條款的適用都需要考察數(shù)據(jù)本地化措施是否屬于一國的正常監(jiān)管范圍，目前雖有不少東道國立法要求數(shù)據(jù)本地化，但包括調(diào)整數(shù)據(jù)本地化措施在內(nèi)的關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟的國際規(guī)則正在形成之中，國際社會對數(shù)據(jù)本地化措施的態(tài)度不一。目前唯一在該領(lǐng)域推進多邊規(guī)則制定的是WTO電子商務(wù)談判，但至今未達成有效成果，國際治理嚴(yán)重滯后于東道國內(nèi)數(shù)據(jù)本地化措施的實踐。這主要表現(xiàn)為一方面，以中國為代表的一批數(shù)字經(jīng)濟新興國家支持并已在實踐中采取數(shù)據(jù)本地化措施，包括俄羅斯、巴西、印度、越南、印度尼西亞等國，這些國家基于國內(nèi)實踐在最新一輪WTO電子商務(wù)談判中傾向于主張對國內(nèi)監(jiān)管權(quán)的注重以及公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)③See WTO,Joint Statement on Electronic Commerce Communication from China,INF/ECOM/19.；另一方面，美國基于其優(yōu)勢地位，在雙邊和多邊層面均激進地反對數(shù)據(jù)本地化措施，并通過自身的影響與多個國家和地區(qū)達成禁止數(shù)據(jù)本地化措施的協(xié)定或共識，例如，CPTPP以及USMCA中的“禁止數(shù)據(jù)本地化”條款。

此外，即使是立場相近且已形成有關(guān)共識的美國和歐盟，還存在投資保護規(guī)則的碎片化問題。2011年美歐《原則》一致認(rèn)同禁止數(shù)據(jù)本地化措施，美歐雙方承諾政府不應(yīng)要求信息通信技術(shù)服務(wù)提供者使用當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施或在當(dāng)?shù)亟⒃摶A(chǔ)設(shè)施作為市場準(zhǔn)入條件①See European Union-United States Trade Principles for Information and Communication Technology Services，https://ustr.gov/sites/default/files/uploads/agreements/morocco/pdfs/2011-04-04%20ICT%20principles%20text%20FINAL.pdf#:～:text=European%20Union-United%20States%20Trade%20Principles%20for%20Information%20and,and%20in%20their%20trade%20negotiations%20with%20third%20countries,visited on 20 November 2020.，但美歐隨后的實踐傾向卻各有不同。首先，美國主導(dǎo)的USMCA中的禁止數(shù)據(jù)本地化措施條款沒有任何例外規(guī)定，盡管在第19.15條中規(guī)定各締約國應(yīng)加強網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)和國際合作，但不構(gòu)成例外條款的實質(zhì)性內(nèi)容。②See United States-Mexico-Canada Agreement,Articles 19.12,19.15 and Annex 19-A.其次，歐盟主導(dǎo)下的IIA則從個人數(shù)據(jù)保護的角度強調(diào)了數(shù)據(jù)安全例外，如2019年歐盟—越南BIT的一般例外中規(guī)定，在處理和傳播個人數(shù)據(jù)時為保護個人隱私和保護個人記錄和賬戶的機密性，可以在遵守國民待遇和最惠國待遇的前提下不適用條約。③See EU-Viet Nam Investment Protection Agreement(2019),Article 4.6.可見，歐盟主張個人數(shù)據(jù)權(quán)利優(yōu)先，為保護個人數(shù)據(jù)權(quán)允許東道國采取數(shù)據(jù)本地化措施，美國卻更加激進地否定數(shù)據(jù)本地化措施成為例外規(guī)則。

不難看出，數(shù)字經(jīng)濟國際治理嚴(yán)重滯后于部分東道國國內(nèi)數(shù)據(jù)本地化措施的發(fā)展，新一輪國際規(guī)則尚未形成，非約束性共識、約束性條約共生共存，單邊、雙邊和區(qū)域性規(guī)則錯綜復(fù)雜，有效的國際治理暫時缺位，各國各自為政的現(xiàn)狀將影響仲裁庭對數(shù)據(jù)本地化措施目的和性質(zhì)的判斷，同時也會加劇仲裁庭對國際投資保護規(guī)則適用的碎片化。

四、國際投資保護規(guī)則適用于數(shù)據(jù)本地化措施困境的紓解

（一）適當(dāng)革新部分國際投資保護規(guī)則適用標(biāo)準(zhǔn)

由前文論述可知，傳統(tǒng)適用標(biāo)準(zhǔn)在新興數(shù)字經(jīng)濟的沖擊下可能面臨“失語”是國際投資保護規(guī)則適用于數(shù)據(jù)本地化措施陷入困境的直接原因，仲裁庭可以適當(dāng)革新部分國際投資保護規(guī)則的適用標(biāo)準(zhǔn)使其更加符合當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟的新發(fā)展。

1.國民待遇條款“相似情形”的認(rèn)定應(yīng)充分考慮行業(yè)劃分合理性

針對適用國民待遇條款中“相似情形”劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及東道國可能通過細(xì)化部門劃分規(guī)避產(chǎn)生相似情形的問題，仲裁庭在采取“同一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”進行考察時，不僅要結(jié)合有關(guān)措施所依附的整體法律環(huán)境分析，還可將部門劃分的“合理性”納入審查范圍。

具體而言，可以分別考慮：第一，考察東道國對數(shù)字經(jīng)濟“同一行業(yè)”的劃分是否與“同一業(yè)務(wù)”存在合理的種屬關(guān)系，例如，“軟件產(chǎn)品的開發(fā)”和“某軟件產(chǎn)品的開發(fā)”存在包含關(guān)系，后者為某項具體業(yè)務(wù)，前者作為單獨行業(yè)具有一定的合理性。第二，考察東道國法律體系對行業(yè)的劃分與一般社會實踐的協(xié)調(diào)性，即東道國劃分行業(yè)應(yīng)與自然形成的行業(yè)基本保持一致，不能明顯脫離產(chǎn)業(yè)實踐。

2.公平公正待遇條款“善意原則”的適用應(yīng)更加靈活

針對適用公平公正待遇條款中善意原則的內(nèi)涵解釋不一，特別是對“國際承諾”的認(rèn)定存在爭議的問題，仲裁庭可靈活處理“國際承諾”和“背信棄義”之間的適用層次。數(shù)字經(jīng)濟的國際治理客觀上處于發(fā)展的初級階段，國際社會對數(shù)據(jù)本地化措施的態(tài)度不一，成熟的、有約束力的國際條約較少，但若因此對“國際承諾”的認(rèn)定采取過于寬泛的標(biāo)準(zhǔn)，可能平添各國在嘗試推進國際合作時的后顧之憂，不利于國際治理的進一步發(fā)展。但另一方面，東道國政府締結(jié)的國際文件代表了一國的公信力，即使該文件不具有約束力，也因東道國的官方背書使投資者產(chǎn)生了一定的預(yù)期。因此，如東道國違反相關(guān)規(guī)定，雖不足以認(rèn)定為違反國際承諾，但可能符合背信棄義的標(biāo)準(zhǔn)，可以據(jù)此認(rèn)定為違背善意原則適用公平公正待遇條款。

（二）利用IIA平衡東道國數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)與投資保護義務(wù)

當(dāng)前國際投資保護規(guī)則的適用陷入困境的根本原因在于其相對于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有滯后性，只有解決該問題才能從根本上紓解困境。因此，除了前文所述分別調(diào)整部分國際投資保護規(guī)則的適用標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)從IIA談判入手，從整體上平衡東道國數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)與投資保護義務(wù)，盡量厘清投資保護義務(wù)的邊界以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟沖擊下東道國數(shù)據(jù)監(jiān)管需求和非傳統(tǒng)國家安全需求。IIA談判中不能回避以數(shù)據(jù)本地化措施為代表的東道國數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)問題，具體而言，應(yīng)當(dāng)注重澄清以下幾個問題：

1.東道國對源于本國境內(nèi)的數(shù)據(jù)享有經(jīng)濟主權(quán)

明確東道國對源于本國境內(nèi)的數(shù)據(jù)享有經(jīng)濟主權(quán)，東道國有權(quán)對本國數(shù)據(jù)實行一般監(jiān)管措施。同時應(yīng)注意：第一，東道國的數(shù)據(jù)主權(quán)作為經(jīng)濟主權(quán)的一部分是一國本身所享有的權(quán)力，IIA的規(guī)定是對其經(jīng)濟主權(quán)的強調(diào)，并非創(chuàng)設(shè)和賦予東道國對本國數(shù)據(jù)的監(jiān)管權(quán)力，IIA中對此無明確規(guī)定的，不影響東道國行使數(shù)據(jù)主權(quán)。第二，東道國讓渡部分主權(quán)締結(jié)IIA，行使數(shù)據(jù)主權(quán)應(yīng)與IIA中的承諾保持一致，但并不意味著履行承諾嚴(yán)重危害東道國數(shù)據(jù)主權(quán)時，東道國不能采取措施維護本國主權(quán)和利益。第三，澄清“本國數(shù)據(jù)”的概念，可采用“定義＋列舉”的模式，規(guī)定為“所有內(nèi)容來源于一國境內(nèi)的數(shù)據(jù)”，在外商投資領(lǐng)域主要包括服務(wù)提供者采集的境內(nèi)消費者的個人數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)等。

2.數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)與國際投資保護規(guī)則相協(xié)調(diào)

東道國對本國數(shù)據(jù)行使一般監(jiān)管權(quán)時不應(yīng)違反本國簽訂的投資協(xié)定和其他類似的國際承諾，不應(yīng)拒絕履行國際投資保護義務(wù)，除非履行上述承諾和義務(wù)嚴(yán)重危害東道國數(shù)據(jù)主權(quán)，東道國應(yīng)當(dāng)確保國內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則與國際投資保護規(guī)則相協(xié)調(diào)。

東道國可對數(shù)據(jù)進行分類管理，針對不同類型的數(shù)據(jù)采取不同程度、不同側(cè)重的監(jiān)管措施：第一，對于可能涉及國家安全和公共利益的重要敏感數(shù)據(jù)，東道國在進行必要性評估之后，可以在不違反國際投資保護規(guī)則的前提下要求數(shù)據(jù)存儲本地化、設(shè)施本地化甚至是服務(wù)本地化。第二，對于外國投資者的商業(yè)數(shù)據(jù)，應(yīng)注意區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)來源地，針對來源于本國的普通商業(yè)數(shù)據(jù)，東道國原則上不采取數(shù)據(jù)本地化措施，但個人數(shù)據(jù)以及由個人數(shù)據(jù)處理而得的數(shù)據(jù)除外；針對來源于本國境外的數(shù)據(jù)，不應(yīng)采取數(shù)據(jù)本地化措施。第三，對于外國投資者在經(jīng)營中獲取的東道國境內(nèi)消費者的個人數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)尊重數(shù)據(jù)主體的個人意志，由數(shù)據(jù)主體自由選擇是否將個人數(shù)據(jù)進行本地化存儲或處理，但當(dāng)投資者獲取的個人數(shù)據(jù)達到一定規(guī)模危及國家安全和公共利益時，東道國仍有權(quán)在必要的情況下對其采取數(shù)據(jù)本地化措施。

3.明確IIA國家安全例外涵蓋數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全

由于現(xiàn)有大多數(shù)IIA的投資保護規(guī)則依然比較傳統(tǒng)，國家安全例外的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)本地化措施在適用投資保護規(guī)則時得出不同結(jié)果。針對該問題，應(yīng)當(dāng)肯定數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全作為非傳統(tǒng)國家安全對一國的必要性和重要性，盡量明確IIA的國家安全例外條款涵蓋數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全。

具體應(yīng)明確以下幾點：第一，數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全是國家安全的重要組成部分，東道國為確保本國數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全有權(quán)采取必要的監(jiān)管措施，必要的數(shù)據(jù)本地化措施是上述監(jiān)管措施的一個重要內(nèi)容。第二，只有滿足“必要性”的數(shù)據(jù)本地化措施可以適用非傳統(tǒng)國家安全例外條款，在必要之外的數(shù)據(jù)本地化措施，如果其他要件均構(gòu)對國際投資保護規(guī)則的違反，則東道國應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。第三，“必要性”的內(nèi)涵至少應(yīng)同時包括數(shù)據(jù)本地化措施的目的是為維護國家網(wǎng)絡(luò)安全或增進公共信息化福祉，實施的時機為國家安全和公共利益遭到實質(zhì)損害或嚴(yán)重威脅，實施過程遵循比例原則，數(shù)據(jù)本地化措施與保護外國投資者的法律之間具有相稱性，并且沒有給外國投資者造成過度的負(fù)擔(dān)。第四，對于已經(jīng)在IIA中使用“緊急情況”等表述的，可增加注釋進一步澄清該概念，明確“緊急情況”涵蓋數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全。

4.設(shè)置規(guī)則和程序防止數(shù)據(jù)本地化措施的濫用

在IIA中明確例外條款涵蓋數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全，雖然能在一定程度上減輕例外條款的籠統(tǒng)性帶來的負(fù)面影響，但國家安全的概念仍然有可能被寬泛解釋，并成為東道國濫用數(shù)據(jù)本地化措施的借口。為了防止上述情況出現(xiàn)，應(yīng)在IIA中設(shè)置有效規(guī)則和程序避免數(shù)據(jù)本地化措施的濫用：第一，可以考慮在IIA中以附件或者在IIA之外以備忘錄的形式對適用數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全例外規(guī)則的數(shù)據(jù)本地化措施進行列舉，形成必要數(shù)據(jù)本地化措施的“正面清單”，盡量減少因概念籠統(tǒng)產(chǎn)生的爭議。第二，對于是否屬于“必要”數(shù)據(jù)本地化措施確有爭議的部分，東道國應(yīng)當(dāng)負(fù)有證明該措施必要性的義務(wù)?？梢越梃bWTO判例中“必要性”測試的做法，東道國必須充分考慮數(shù)據(jù)本地化措施與所追求的目標(biāo)（主要是國家安全、公共利益）之間的聯(lián)系，特別是目標(biāo)的重要性、數(shù)據(jù)本地化措施對目標(biāo)實現(xiàn)的貢獻程度等。①See Colombia-Measures Relating to the Importation of Textiles,Apparel and Footwear,WT/DS461/R,para.7.310;Argentina-Measures Relating to Trade in Goods and Services,WT/DS453/R,para.7.684.

（三）利用多邊平臺彌合各國對數(shù)據(jù)本地化措施的分歧

數(shù)字經(jīng)濟國際治理的滯后性是當(dāng)前國際投資保護規(guī)則適用困境的一大癥結(jié)，各國“各自為政”的現(xiàn)狀不利于國際社會的整體發(fā)展。彌合各方分歧，努力促進國際社會對數(shù)據(jù)本地化措施達成基本共識并形成相對統(tǒng)一的規(guī)則，是紓解數(shù)字領(lǐng)域國際投資保護規(guī)則適用困境的長遠之計。

目前唯一在數(shù)字貿(mào)易（電子商務(wù)）領(lǐng)域推進多邊規(guī)則制定的是2019年1月開始的WTO電子商務(wù)諸邊談判，但由于數(shù)字經(jīng)濟談判牽涉各方利益，各成員間數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展不平衡，目前針對數(shù)據(jù)本地化措施所獲收益較少。但本輪談判的順利開啟本身對于數(shù)字貿(mào)易規(guī)則最終達成廣泛共識具有重要意義，國際社會不能停止數(shù)字規(guī)則談判的步伐，應(yīng)當(dāng)充分利用以WTO為代表的多邊平臺，盡快就以數(shù)據(jù)本地化措施為代表的數(shù)字規(guī)則達成基礎(chǔ)性共識，以便各國在此共識框架下相對清晰地推進國際投資保護規(guī)則談判改革以及開展本國數(shù)字監(jiān)管。

1.確立對數(shù)據(jù)本地化措施的基本共識

國際社會可以WTO電子商務(wù)諸邊談判為契機盡快確立相對廣泛的針對數(shù)據(jù)本地化措施的基本共識。該共識的形成宜考慮以下因素：第一，就數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò)空間的性質(zhì)而言，數(shù)據(jù)本地化措施不符合該領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)律。數(shù)字經(jīng)濟主要依靠數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)空間的搜集、傳播和處理完成交易，數(shù)據(jù)跨境自由流動是數(shù)字經(jīng)濟全球化發(fā)展的重要條件，營造自由、開放、有序的網(wǎng)絡(luò)空間符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的歷史潮流。第二，就成員的一般監(jiān)管權(quán)而言，對本國數(shù)據(jù)采取必要的監(jiān)管措施是一國基于自身經(jīng)濟主權(quán)所享有的權(quán)力，特別是數(shù)字經(jīng)濟處于初級發(fā)展階段的國家，更有可能為了維護非傳統(tǒng)國家安全和公共利益采取數(shù)據(jù)本地化措施。第三，就各方態(tài)度而言，在本輪談判中，以美國、歐盟、日本為代表的發(fā)達成員均主張禁止數(shù)據(jù)（存儲）本地化措施，中國等發(fā)展中成員則強調(diào)經(jīng)濟主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)安全的重要性，各方立場的最大公約數(shù)較小。因此，在本輪WTO談判中，平衡數(shù)字經(jīng)濟的自由需求與成員的監(jiān)管需求、平衡發(fā)達成員和發(fā)展中成員的利益成為各方妥協(xié)的關(guān)鍵。

本文認(rèn)為，數(shù)據(jù)本地化措施因應(yīng)國際數(shù)字治理的失序而出現(xiàn)，過激的數(shù)據(jù)本地化措施也將隨著國際數(shù)字規(guī)則的完善而逐漸消失，自由開放的數(shù)據(jù)政策是全球經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)下的理想模板。但根據(jù)現(xiàn)階段全球數(shù)字經(jīng)濟呈現(xiàn)國別間不平衡的特征（如2018年全球已有超過一半以上的人口在使用互聯(lián)網(wǎng)，其中發(fā)達國家網(wǎng)民占其總?cè)丝?1%，發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家網(wǎng)民僅占各自總?cè)丝诘?5%和20%①See UN,The Sustainable Development Goals Report 2019,https://unstats.un.org/sdgs/report/2019/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2019.pdf,visited on 1 February 2021.），如果強行要求發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家無差別地禁止數(shù)據(jù)本地化措施，其在數(shù)字經(jīng)濟中的相對弱勢會加劇該領(lǐng)域貿(mào)易機會的缺失和不公平，嚴(yán)重威脅這些國家的發(fā)展權(quán)，不利于全球的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。因此，如果本輪談判順利形成共識，則無論肯定或否定數(shù)據(jù)本地化措施，都需要尊重各國發(fā)展的客觀實際、至少允許（不管是原則性條款還是例外條款）成員采取必要的數(shù)據(jù)本地化措施。

2.至少允許成員采取必要的數(shù)據(jù)本地化措施

為最大程度彌合各方分歧，WTO電子商務(wù)諸邊談判應(yīng)至少允許成員采取必要的數(shù)據(jù)本地化措施?？梢詤⒖记拔膶IA例外規(guī)則的建議，允許一國基于國家安全的考慮，對來自于本國境內(nèi)的特定數(shù)據(jù)采取必要的數(shù)據(jù)本地化措施。對于“必要”的具體內(nèi)涵，由于多邊機制涉及的國家與地區(qū)相較于IIA更多，各方利益訴求更加復(fù)雜，不宜在最終達成的諸邊或多邊文件中直接規(guī)定，而應(yīng)充分尊重各國經(jīng)濟主權(quán)，由各國根據(jù)本國國情采用承諾清單的形式自主決定。例如，美國的提案就在主張禁止數(shù)據(jù)本地化措施的基礎(chǔ)上，對金融業(yè)的數(shù)據(jù)存儲作了特別規(guī)定，允許在一定條件下要求金融服務(wù)計算機設(shè)施本地化②See WTO,Joint Statement on Electronic Commerce Communication from the United States,INF/ECOM/23.。此外，WTO也可考慮為各成員提供對于“必要”的參考性意見，具體內(nèi)容與前文在數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全例外中明確的“必要性”內(nèi)涵類似。

3.對特定國家適用特殊與差別待遇

特殊與差別待遇是WTO的基本原則，是公平互利這一國際法基本原則在多邊貿(mào)易中的體現(xiàn)。特殊與差別待遇原則要求在處理發(fā)展中成員問題時充分尊重發(fā)展中成員的發(fā)展權(quán)，允許發(fā)展中成員在一定范圍和條件下背離WTO協(xié)議的一般權(quán)利和義務(wù)。

中國在本輪談判的提案中呼吁應(yīng)從發(fā)展層面考慮到發(fā)展中成員特別是最不發(fā)達成員的困難和挑戰(zhàn)①See WTO,Joint Statement on Electronic Commerce Communication from China,INF/ECOM/19.，深刻契合了特殊與差別待遇原則。各方應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到發(fā)展中成員經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展對發(fā)達成員的利益也至關(guān)重要，幫助發(fā)展中成員全面參與和融入全球數(shù)字經(jīng)濟體系，符合全體成員方的共同利益。盡管特殊與差別待遇近年來備受挑戰(zhàn)，但要在電子商務(wù)談判中針對數(shù)據(jù)本地化措施的基本問題達成共識，就應(yīng)當(dāng)注意尊重各國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實，否則談判必然陷入僵局?？梢越梃b《貿(mào)易便利化協(xié)定》等WTO協(xié)議中貫徹特殊與差別待遇的做法，增加發(fā)展中成員發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的機會、保障發(fā)展中成員的利益。例如，允許發(fā)展中成員和最不發(fā)達成員根據(jù)自身實際情況制定合理的過渡期，在過渡期內(nèi)可以針對數(shù)據(jù)本地化措施承擔(dān)較少的義務(wù)；發(fā)達成員和數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)達的成員還可以為發(fā)展中成員特別是最不發(fā)達成員提供必要的技術(shù)援助，幫助這些成員盡快過渡。

五、結(jié)語

部分西方學(xué)者從合規(guī)性角度對數(shù)據(jù)本地化措施提出了質(zhì)疑，認(rèn)為該措施涉嫌違背投資自由化精神：其作為市場準(zhǔn)入?yún)^(qū)分了國內(nèi)外投資者違反了國民待遇條款；該措施的施行影響了東道國法律制度的可預(yù)測性和穩(wěn)定性，違反了公平與公正待遇條款；對外國投資者造成了具有歧視性的實質(zhì)性財產(chǎn)剝奪，構(gòu)成間接征收，違反了征收條款。但是，利用上述國際投資保護規(guī)則仔細(xì)考察數(shù)據(jù)本地化措施，可知判定其不合規(guī)的充分性明顯不足，國際投資保護規(guī)則面對數(shù)據(jù)本地化措施陷入了適用“失語”困境。這雖與數(shù)據(jù)本地化措施的實行時間、真實目的、配套措施等自身因素有關(guān)，但根本原因在于國際投資保護規(guī)則相對于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后，其癥結(jié)主要體現(xiàn)為：第一，經(jīng)濟主權(quán)以屬地管轄為原則滯后于東道國數(shù)據(jù)監(jiān)管需求；第二，安全例外條款滯后于非傳統(tǒng)國家安全需求；第三，數(shù)字經(jīng)濟國際治理滯后于數(shù)據(jù)本地化措施實踐。為紓解上述困境，除了應(yīng)革新部分國際投資保護規(guī)則的適用標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)從東道國的角度出發(fā)完善IIA，平衡東道國數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)與投資保護義務(wù)，協(xié)調(diào)國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則與國際承諾，明確IIA國家安全例外涵蓋數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全以及設(shè)置必要的規(guī)則和程序防止該措施的濫用。最后從國際社會的角度出發(fā)，利用以WTO為代表的多邊平臺盡量彌合各方分歧，至少允許成員采取必要的數(shù)據(jù)本地化措施，并對發(fā)展中成員和最不發(fā)達成員適用特殊與差別待遇，由此緩解各方分歧疊加國際投資規(guī)則碎片化的負(fù)面影響，促進全球數(shù)字經(jīng)濟整體協(xié)調(diào)發(fā)展。