摘要：工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，使得失地農(nóng)民的數(shù)量在未來一段時間內(nèi)將繼續(xù)增加。對農(nóng)民來說，失去土地就等于失去了賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的生活保障。任何制度的有效供給，都必須有相應(yīng)的需求，制度的供給方和需求方必須在某種程度上達(dá)成一致。作為需求方，失地農(nóng)民的社會保障制度需求具有緊迫性、多樣性的特點;但失地農(nóng)民組織化程度較低，自身的聲音微弱，其利益訴求難以有效表達(dá)。本文對我國失地農(nóng)民社保體系的建設(shè)提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;需求分析;政策建議

一、引言

農(nóng)民失地的問題早就存在，1949年新中國成立后，城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用了大量的農(nóng)地。1978年改革開放以后，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，在20世紀(jì)80年代中期、90年代初曾發(fā)生過兩次“圈地?zé)帷保У剞r(nóng)民問題就已經(jīng)產(chǎn)生。直到2000年以后，發(fā)生了第三次大規(guī)模 “圈地?zé)帷?，城?zhèn)擴(kuò)張、工業(yè)區(qū)等以前所未有的速度急劇膨脹，越來越多的土地以種種合法的或非法的、公開的或隱蔽的形式轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，導(dǎo)致了大量的農(nóng)民失去土地。

（一）失地農(nóng)民的法律概念

失地農(nóng)民（又稱被征地農(nóng)民），是指失去土地的農(nóng)民。黃建偉從廣義、中義和狹義三種角度界定失地農(nóng)民，認(rèn)為廣義上的失地農(nóng)民可以界定為“被動或主動失去全部或部分農(nóng)用地的法律主體”。本文所指的失地農(nóng)民，即全部或部分失去農(nóng)用地的法律主體。

（二）失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

據(jù)國土資源部的研究指出，從1987--2001年全國非農(nóng)建設(shè)占用了2349.6萬畝耕地，至少有3500萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。這一數(shù)字僅為依法審批的土地征用數(shù)，還不包括違法侵占、突破指標(biāo)和一些農(nóng)民私下賣地。一些失地農(nóng)民在生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變過程中，成為一個新的“弱勢群體”。據(jù)農(nóng)業(yè)部國土資源方面的有關(guān)專家預(yù)算，改革開放以來，為了推進(jìn)工業(yè)化和城市化，各級政府通過“低征高買”的方式，使農(nóng)民至少蒙受了2 萬億元的損失，嚴(yán)重剝奪了農(nóng)民的利益，使失地農(nóng)民成為城市化和工業(yè)化過程中最大的利益受損者

（三）失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

我國農(nóng)村社會保障制度模式大體經(jīng)歷了三個階段的變遷， 即土地保障（家庭保障）+國家救助模式—→集體保障+國家救助模式—→土地保障+國家、社區(qū)扶助+現(xiàn)代社會保障試點模式。不管是哪一種模式，家庭一直是極為重要的組織單位，土地保障始終發(fā)揮著無以替代的作用，一直以來土地都是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料和經(jīng)濟(jì)收入來源。但是，由于城市化和工業(yè)化的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及與之密切關(guān)聯(lián)的農(nóng)村土地制度的變遷，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境發(fā)生了根本性變化，作為承擔(dān)保障農(nóng)民生活安全的傳統(tǒng)路徑—土地保障和家庭保障，其保障功能已經(jīng)明顯持續(xù)弱化。失地農(nóng)民擔(dān)負(fù)著農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型的成本，面臨著養(yǎng)老、醫(yī)療、生活和就業(yè)等方面的困難。

二、失地農(nóng)民社會保障需求分析

有人認(rèn)為，失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的滯后，主要因為失地農(nóng)民建立社會保障制度的需求不足：如農(nóng)村家庭的子女?dāng)?shù)量眾多，家庭擁有豐富的社會保障資源。家庭保障根深蒂固，可以解決土地保障資源不足的問題;失地農(nóng)民獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及參與新農(nóng)合等，可以解決農(nóng)民養(yǎng)老等基本的社會保障。通過分析，我們就會發(fā)現(xiàn)隨著時代的變遷，這些觀點已經(jīng)和現(xiàn)實不相符合了。

土地是農(nóng)民安身立命的根本，在城鎮(zhèn)職工、居民全面而充分地享受著各項社會保障制度的保障時，長期以來被社會保障制度排除在外的農(nóng)民卻只能依靠土地來生存，并承擔(dān)著養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)的支撐作用。即使最近幾年國家逐漸意識到農(nóng)民社會保障制度的重要性，并在農(nóng)村實施了“新農(nóng)?！薄ⅰ靶罗r(nóng)合”等養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，但是較低的保障水平不能完全滿足農(nóng)民的基本生活需要。本身就處于劣勢的農(nóng)民一旦失去了土地，其生產(chǎn)、生活也就失去了保障，養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等問題更是成為亟待解決的重任。

家庭保障長期以來在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了非常重要的作用。但是我國傳統(tǒng)的家庭保障是以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，以家庭代際財富交換為條件，這種保障是建立在道德的約束基礎(chǔ)之上，缺乏規(guī)范的制度約束;隨著計劃生育工作的開展，農(nóng)村家庭內(nèi)的子女?dāng)?shù)量逐漸減少，農(nóng)村家庭的子女?dāng)?shù)量眾多的時代已經(jīng)遠(yuǎn)去，核心家庭的出現(xiàn)，使養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)喪失了實現(xiàn)的條件，這對于失地農(nóng)民更是雪上加霜，土地和家庭保障的雙重缺失，使其面臨著醫(yī)療、養(yǎng)老等重負(fù)，更加需要社會保障填補(bǔ)空缺。

隨著市場化發(fā)展和風(fēng)險社會的形成，農(nóng)民家庭成為獨立的經(jīng)濟(jì)主體，需要承受的各種風(fēng)險不斷增加。家庭保障很難實現(xiàn)家庭成員的生存保障需要，這時政府和社會就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?？傊?，我國失地農(nóng)民的社會保障需求是非常強(qiáng)烈的，這是時代發(fā)展的必然結(jié)果。

三、完善失地農(nóng)民社會保障的建議

（一）失地農(nóng)民要加強(qiáng)權(quán)利意識

失地農(nóng)民自身必須要有權(quán)利意識，失地農(nóng)民作為公民必然享有憲法賦予的基本的生存權(quán)利。在某種程度上說，當(dāng)前失地農(nóng)民群體中普遍存在著權(quán)利觀念缺失和公正觀念淡薄的情況。失地農(nóng)民權(quán)利觀念和公正觀念的喚醒和強(qiáng)化，對加快失地農(nóng)民社會保障制度的建設(shè)將會產(chǎn)生強(qiáng)大的推動力量。

（二）因地制宜，探索適合各地實際的失地農(nóng)民保障模式

失地農(nóng)民的身份具有過渡性，既不是完全意義上的農(nóng)民，也不是真正意義上的市民。因此，各地必須探索出一條符合當(dāng)?shù)貙嶋H條件的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式。政府對失地農(nóng)民的社會保障要切實給予財政支出，防止政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助從土地自身價值款項中支出。對于沒有就業(yè)或年齡過大的失地農(nóng)民，可以自主選擇參加新農(nóng)村社會保險或者參加城鎮(zhèn)居民保險，但是政府必須固定從土地增值收益中固定一定的比例建立專向資金，給予扶持。

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