岳 鑫，張良福

(海南大學(xué) 海南省南海政策與法律研究中心，海南 ?？?570228)

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代下疆域治理模式創(chuàng)新

(一)大數(shù)據(jù)國(guó)家疆域理論構(gòu)建

疆域的出現(xiàn)與人類(lèi)社會(huì)形態(tài)的產(chǎn)生發(fā)展有著直接的關(guān)系。早在農(nóng)耕文明時(shí)期，人類(lèi)就已經(jīng)產(chǎn)生了族群聚居下的領(lǐng)地意識(shí)，以生產(chǎn)活動(dòng)為中心所產(chǎn)生的區(qū)域形成的社會(huì)群體之間的邊界范圍就成為了最早的疆域形態(tài)。隨著國(guó)家這種由傳統(tǒng)族群形態(tài)演變而成的政治形態(tài)的出現(xiàn),其所占有和控制的地理空間范圍遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的族群邊界范圍，疆域自然而然就成為了國(guó)家的構(gòu)成要素之一[1]。不論是農(nóng)業(yè)文明或者是海洋文明，在近代之前，由于國(guó)家主權(quán)概念尚未提出，對(duì)疆域的理解僅限于國(guó)家控制拓展其領(lǐng)地面積的范圍以及國(guó)家的人口邊界等非主權(quán)意識(shí)的范圍，因而無(wú)論是東方的封建主義國(guó)家的“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的理念，或是希臘城邦體制下的“人是城邦的動(dòng)物”，亦或是羅馬君主制帝國(guó)的“我來(lái)，我見(jiàn)，我征服(Veni，vidi，vici)”口號(hào)，疆域理論均以國(guó)家的人口邊界、經(jīng)濟(jì)范圍、軍事拓展程度為基礎(chǔ)而展開(kāi)。

在整個(gè)人類(lèi)疆域理論發(fā)展的過(guò)程中，由對(duì)領(lǐng)土主權(quán)的初步認(rèn)識(shí)到國(guó)家疆域戰(zhàn)略體系的逐漸完善，最后通過(guò)條約制定和國(guó)際組織的建立，形成以“陸”“海”“空”“天”為基礎(chǔ)的國(guó)際疆域理論和規(guī)則體系，人類(lèi)的疆域治理能力、國(guó)際協(xié)作水平及模式也隨之而不斷提升。從農(nóng)耕文明到工業(yè)文明，再到信息時(shí)代，伴隨著生產(chǎn)力的提高，技術(shù)水平的發(fā)展，人類(lèi)的生活模式和國(guó)家的組織形式都不斷發(fā)展變化。在1965年，人類(lèi)剛剛邁入計(jì)算機(jī)時(shí)代不久時(shí)，被譽(yù)為“計(jì)算機(jī)第一定律”的摩爾定律便提出：計(jì)算機(jī)性能將呈指數(shù)式增長(zhǎng)，用一美元所能買(mǎi)到的計(jì)算機(jī)性能，每隔18個(gè)月翻兩番，計(jì)算機(jī)將很快普及到人類(lèi)社會(huì)當(dāng)中。根據(jù)美國(guó)白宮2014年發(fā)布的大數(shù)據(jù)白皮書(shū)《大數(shù)據(jù)：抓住機(jī)遇，尊重價(jià)值》，截止2013年，全球范圍內(nèi)共有約4澤字節(jié)的數(shù)據(jù)量。這是一個(gè)相當(dāng)巨大的數(shù)據(jù)量。按照互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展速度，至2020年，全球數(shù)據(jù)量將會(huì)是2013年的兩倍左右[2]。人類(lèi)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)全新的“大數(shù)據(jù)時(shí)代”。各式各樣的數(shù)據(jù)在維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)作、提高社會(huì)生產(chǎn)力水平、優(yōu)化社會(huì)管理模式等方面發(fā)揮著無(wú)可替代的優(yōu)勢(shì)。大數(shù)據(jù)，早已經(jīng)成為關(guān)乎國(guó)家安全發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。

圖1 大數(shù)據(jù)發(fā)展大事記

在香山科學(xué)會(huì)議第667次學(xué)術(shù)討論中，對(duì)大數(shù)據(jù)的定義是：來(lái)源多樣、類(lèi)型多樣、大而復(fù)雜、具有潛在價(jià)值，但難以在期望時(shí)間內(nèi)處理和分析的數(shù)據(jù)集[3]。不同于傳統(tǒng)的信息概念，數(shù)據(jù)既沒(méi)有固定的產(chǎn)生來(lái)源、也沒(méi)有固定的存儲(chǔ)地點(diǎn)、甚至沒(méi)有固定的形態(tài)。大數(shù)據(jù)只是對(duì)于數(shù)據(jù)信息流整合后的統(tǒng)稱(chēng)。全球化時(shí)代，各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)、科技、知識(shí)都通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)飛速進(jìn)行著交流和滲透?？鐕?guó)公司的典型性代表已由諸如美國(guó)埃克森美孚石油公司、通用汽車(chē)等傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)密集型企業(yè)向微軟、谷歌、臉書(shū)等美國(guó)硅谷互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭轉(zhuǎn)變。這些新興企業(yè)在全球范圍內(nèi)的影響力早已超越傳統(tǒng)的百年企業(yè)。得益于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)算能力和信息傳輸技術(shù)的飛速發(fā)展，這些企業(yè)通過(guò)收集來(lái)自全球的各類(lèi)數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析，規(guī)?；?yīng)使其在全球互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈中取得優(yōu)勢(shì)地位。在進(jìn)入到21世紀(jì)之前，各國(guó)并未普遍關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)跨境問(wèn)題。隨著近20年以來(lái)計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)技術(shù)的迭代升級(jí)、云計(jì)算和儲(chǔ)存服務(wù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)通信能力大幅提高。數(shù)據(jù)的收集和利用門(mén)檻也變得越來(lái)越低，數(shù)據(jù)安全問(wèn)題日益突出。隨著各個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略思維的轉(zhuǎn)變，在“陸”“海”“空”“天”“網(wǎng)”多維度下的戰(zhàn)略部署，使得國(guó)家之間對(duì)大數(shù)據(jù)的利用和爭(zhēng)奪日趨激烈。美國(guó)作為傳統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)源地，其在網(wǎng)絡(luò)全球產(chǎn)業(yè)鏈中取得了巨大的優(yōu)勢(shì)地位。它積極領(lǐng)導(dǎo)和參與全球網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，鼓勵(lì)本國(guó)數(shù)據(jù)企業(yè)在全球擴(kuò)張業(yè)務(wù)范圍，形成一張全球數(shù)據(jù)“收集網(wǎng)”，拿下了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)中的“第一高地”[4]。IBM、英特爾、微軟、甲骨文等跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公司的觸角伸到全球每一個(gè)有互聯(lián)網(wǎng)存在的地方，其所展現(xiàn)出的對(duì)全球巨大的影響力應(yīng)當(dāng)使每一個(gè)國(guó)家注意和警惕。一旦爆發(fā)沖突，美國(guó)將隨時(shí)可以利用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)對(duì)他國(guó)進(jìn)行威懾和打擊。美國(guó)壟斷“數(shù)據(jù)霸權(quán)”的格局已經(jīng)形成。

對(duì)此，建立本國(guó)數(shù)據(jù)疆域的必要性就凸顯出來(lái)。要打破美國(guó)的數(shù)據(jù)壟斷地位，形成全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)多邊治理機(jī)制，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在保護(hù)本國(guó)數(shù)據(jù)安全的同時(shí)，積極在全球范圍內(nèi)推動(dòng)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，建立完善本國(guó)的數(shù)據(jù)應(yīng)用體系，包括硬件基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)監(jiān)管體系等，在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略地位中爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)。在目前國(guó)際形勢(shì)下，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)著眼于數(shù)據(jù)疆域治理體系的建立，完善國(guó)家數(shù)據(jù)治理模式，在數(shù)據(jù)時(shí)代下優(yōu)化數(shù)據(jù)的利用環(huán)境，引領(lǐng)全球數(shù)據(jù)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的制定，讓數(shù)據(jù)為國(guó)家發(fā)展提供動(dòng)力。

(二)數(shù)據(jù)疆域劃定與治理的必要性

1.數(shù)據(jù)與國(guó)家主權(quán)關(guān)系的辯證探究

現(xiàn)代國(guó)家主權(quán)的構(gòu)成經(jīng)歷了以讓·博丹為代表的國(guó)家主義學(xué)者所提出至高無(wú)上地位，到以《獨(dú)立宣言》《自由宣言》為始的國(guó)家權(quán)力構(gòu)成形態(tài)，再到二戰(zhàn)后國(guó)際主義下的多邊體系形成及國(guó)家利益邊界溢出，主權(quán)的內(nèi)涵和外延不斷發(fā)生著變化?！毒W(wǎng)絡(luò)行動(dòng)國(guó)際法塔林手冊(cè)2.0版》(簡(jiǎn)稱(chēng)《塔林手冊(cè)2.0》)主張，在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施層面應(yīng)受?chē)?guó)家主權(quán)管轄；對(duì)于邏輯層，國(guó)家可以針對(duì)網(wǎng)絡(luò)某些協(xié)議進(jìn)行管理；對(duì)于基礎(chǔ)資源層(電子頻率及根域名資源)，國(guó)家無(wú)法對(duì)這一稀缺、有限的資源進(jìn)行壟斷，因?yàn)榘堰@些資源置于國(guó)家主權(quán)管轄之下的成本極高，應(yīng)當(dāng)采取“全球公域”的思路，像對(duì)待太空資源一樣尊重其公共性，在這一層面抑制國(guó)家主權(quán)的適用性。其對(duì)于數(shù)據(jù)層是否適用國(guó)家主權(quán)管轄尚存在很大分歧，但對(duì)于社會(huì)應(yīng)用層明確主張適用國(guó)家主權(quán)管轄，這是因?yàn)閿?shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制者的跨境性和不確定性較大，難以對(duì)其進(jìn)行不間斷追溯的權(quán)利分配。聯(lián)合國(guó)《突尼斯議程》(Tunis Agenda)中第一次明確了網(wǎng)絡(luò)治理的“多利益攸關(guān)方模式”，認(rèn)為該模式是網(wǎng)絡(luò)治理的最佳策略。但該模式也遭到了質(zhì)疑，如彌爾頓·L·穆勒認(rèn)為盡管多利益攸關(guān)方模式能夠在很大程度上兼容并蓄各方訴求，但“在確定利益攸關(guān)方權(quán)利方面存在不確定性”，難以對(duì)各利益攸關(guān)方的權(quán)利進(jìn)行有效平衡與分配[5]。也有學(xué)者認(rèn)為數(shù)據(jù)主權(quán)是國(guó)家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間范圍內(nèi)的延伸。如勞倫斯·萊斯格認(rèn)為：“從網(wǎng)絡(luò)空間的基礎(chǔ)架構(gòu)是印象行為模式的規(guī)則這個(gè)角度上講，網(wǎng)絡(luò)空間是有主權(quán)的；從任何一套規(guī)范都與主權(quán)有關(guān)的意義上講，網(wǎng)絡(luò)空間也是有主權(quán)的。規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則可能與規(guī)制現(xiàn)實(shí)空間的規(guī)則不同，正是網(wǎng)絡(luò)空間的社會(huì)規(guī)范、自由和法律，越來(lái)越廣泛地約束著同時(shí)生活在現(xiàn)實(shí)空間的人們的社區(qū)規(guī)范、自由和法律。為了抵制網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)架構(gòu)以保證它們自己的主權(quán)，現(xiàn)實(shí)空間的政府擁有可以任意使用的各種手段，政府應(yīng)該促使網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的設(shè)計(jì)有利于它的規(guī)制，否則它將面臨失去規(guī)制權(quán)的危機(jī)。”[6]

作為網(wǎng)絡(luò)空間最重要的構(gòu)成部分，大數(shù)據(jù)能否以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)建立起有效的主權(quán)體系仍值得商榷[7]。第一，大數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)的戰(zhàn)略資源有著很大的區(qū)別，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集、分析、處理和維護(hù)成本相對(duì)于傳統(tǒng)資源來(lái)說(shuō)要低得多，使得數(shù)據(jù)的拓展速度和對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力的影響遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)資源。而數(shù)據(jù)的不斷更新和交互式流動(dòng)態(tài)勢(shì)導(dǎo)致國(guó)家邊界在數(shù)據(jù)領(lǐng)域愈加模糊，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)載體的數(shù)據(jù)的行為主體也正在通過(guò)各種形式淡化和瓦解國(guó)家在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的壟斷地位。此外，區(qū)別于傳統(tǒng)的身份戶籍信息普查、指紋信息采集等國(guó)家主導(dǎo)下的大規(guī)模數(shù)據(jù)收集行為，大數(shù)據(jù)的收集方式和渠道在互聯(lián)網(wǎng)與算法技術(shù)的推動(dòng)下被無(wú)限拓展，數(shù)據(jù)的半自動(dòng)化或自動(dòng)化收集處理已成常態(tài)，這也導(dǎo)致了難以將數(shù)據(jù)聚攏和限制在一國(guó)的權(quán)力體系當(dāng)中。第二，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，國(guó)家已經(jīng)不是主要的數(shù)據(jù)控制者和處理者。要將國(guó)家主權(quán)延伸至數(shù)據(jù)空間范圍內(nèi)，首要解決的問(wèn)題就是數(shù)據(jù)所有權(quán)問(wèn)題，即國(guó)家是否對(duì)其境內(nèi)的本國(guó)或外國(guó)數(shù)據(jù)控制者所收集的數(shù)據(jù)擁有所有權(quán)。如果僅因數(shù)據(jù)主體的國(guó)籍來(lái)判斷數(shù)據(jù)的所有權(quán)或主權(quán)，就會(huì)忽略數(shù)據(jù)控制者在數(shù)據(jù)利用過(guò)程中的權(quán)利和地位。當(dāng)然這并不意味著國(guó)家對(duì)其境內(nèi)或有關(guān)其公民的數(shù)據(jù)活動(dòng)不具備管轄權(quán)，如歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中并未規(guī)定或承認(rèn)數(shù)據(jù)的主權(quán)，但卻詳細(xì)規(guī)定了歐盟對(duì)數(shù)據(jù)活動(dòng)的管轄權(quán)。第三，數(shù)據(jù)主權(quán)的確立和發(fā)展必然需要國(guó)際社會(huì)的共同認(rèn)可和支持，而數(shù)據(jù)在國(guó)際間的跨境流動(dòng)所產(chǎn)生的“數(shù)據(jù)公域”部分的權(quán)利卻難以進(jìn)行界定。美國(guó)則以“網(wǎng)絡(luò)公域”為理由堅(jiān)決反對(duì)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)體系的建立，并不斷在全球范圍內(nèi)實(shí)施其“數(shù)據(jù)霸權(quán)”政策，阻礙其他國(guó)家的數(shù)據(jù)發(fā)展政策的實(shí)施。

2.數(shù)據(jù)疆域的劃定與治理

得益于其互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展水平和隱私權(quán)保護(hù)傳統(tǒng)，歐盟的數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境流動(dòng)的相關(guān)規(guī)則制定較早。在經(jīng)歷了多次立法和修訂活動(dòng)之后，制定了包括《個(gè)人信息保護(hù)指令(1995/46/EC)》《電子通信領(lǐng)域個(gè)人數(shù)據(jù)處理和隱私保護(hù)的指令(2002/58/EC)》《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例(2016/679)》(General Data Protection Regulation)等數(shù)據(jù)與隱私保護(hù)法案，建立了較為全面的數(shù)據(jù)保護(hù)和跨境流動(dòng)規(guī)則體系，并且將數(shù)據(jù)治理的核心放在如何保護(hù)數(shù)據(jù)主體的基本權(quán)利中。而美國(guó)作為全球最早的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則體系制定者，其更關(guān)注公民在憲法權(quán)利下的信息隱私保護(hù)，包括1974年的《隱私法案》(Privacy Act)、《公平信用報(bào)告法》(Fair Credit Reporting Act，F(xiàn)CRA)、《加州消費(fèi)者隱私法案》(CCPA)等聯(lián)邦和各州的信息隱私安全法案構(gòu)成了美國(guó)的數(shù)據(jù)信息隱私保護(hù)體系。從互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)，到計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的研發(fā)使用，再到互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的全球推廣，美國(guó)均占據(jù)著主要地位。諸如谷歌(Google)、微軟(Microsoft)、英特爾(Intel)、蘋(píng)果(Apple)等跨國(guó)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用巨頭企業(yè)，幾乎在世界每一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)中都居于主導(dǎo)地位。在2019年，全球互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)市值前100的企業(yè)中，美國(guó)就占據(jù)53位，僅在前10位中就占據(jù)6位，遠(yuǎn)高于其他國(guó)家?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，使得美國(guó)更加關(guān)注數(shù)據(jù)的價(jià)值，即在平衡數(shù)據(jù)主體隱私權(quán)的同時(shí)，實(shí)行促進(jìn)型的數(shù)據(jù)治理政策，依托其互聯(lián)網(wǎng)全球化發(fā)展的態(tài)勢(shì)，繼續(xù)維持其在互聯(lián)網(wǎng)全球市場(chǎng)中的壟斷地位。日本、韓國(guó)、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家也在加緊其國(guó)內(nèi)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)立法活動(dòng)，形成其自身的數(shù)據(jù)安全治理的法律體系。

數(shù)據(jù)的流動(dòng)性決定了數(shù)據(jù)必然會(huì)在國(guó)家、地區(qū)、公司等主體之間進(jìn)行傳遞輸送；數(shù)據(jù)的價(jià)值性決定了數(shù)據(jù)必然會(huì)成為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的最重要手段之一；數(shù)據(jù)的多樣性決定了數(shù)據(jù)必然包含大量的個(gè)人標(biāo)簽性數(shù)據(jù)，即使這些數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)匿名化和反識(shí)別處理，他人仍能通過(guò)大量的數(shù)據(jù)和技術(shù)手段定位到特定的數(shù)據(jù)主體。國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人都面臨著數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)和傳輸中的數(shù)據(jù)主體權(quán)利保護(hù)、管轄權(quán)劃定、數(shù)據(jù)安全管理等大量問(wèn)題，建立數(shù)據(jù)疆域體系的必要性也逐漸凸顯[8]。數(shù)據(jù)疆域是一種全新模式下的國(guó)家主權(quán)和利益在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的表現(xiàn)形態(tài)。不同于傳統(tǒng)疆域治理與主權(quán)之間密不可分的聯(lián)系，數(shù)據(jù)疆域的核心是國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)的跨境治理和主體權(quán)利的保護(hù)，建立本國(guó)的數(shù)據(jù)治理體系，并與其他國(guó)家或地區(qū)之間就數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)及權(quán)利保護(hù)等問(wèn)題進(jìn)行合作，共同實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值最大化。在數(shù)據(jù)疆域中，難以僅憑數(shù)據(jù)的來(lái)源、數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)地、數(shù)據(jù)控制者的所在地等單獨(dú)要素來(lái)判斷數(shù)據(jù)的所有權(quán)和管轄權(quán)。

(三)數(shù)據(jù)疆域治理體系管轄權(quán)建立原則

在全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管轄和治理政策方面，主要以美國(guó)和歐盟為主導(dǎo)，但是雙方對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的關(guān)注點(diǎn)卻不同。歐盟更加關(guān)注數(shù)據(jù)主體的隱私安全，并且以《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》為核心確立了禁止轉(zhuǎn)移原則，并設(shè)立了歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)對(duì)歐盟境內(nèi)的數(shù)據(jù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一嚴(yán)格的全面監(jiān)管。由于該條例在生效時(shí)英國(guó)尚未脫歐，歐盟有28個(gè)成員國(guó)，且在世界經(jīng)濟(jì)中有了巨大的影響力，所以該條例在全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中產(chǎn)生了巨大的影響力。美國(guó)則倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，提倡行業(yè)自律、分業(yè)管理，并在APEC中大力推行隱私保護(hù)自問(wèn)責(zé)機(jī)制。而APEC作為亞太地區(qū)最具代表性和權(quán)威性的一體化組織，也是亞太地區(qū)最高級(jí)別的政府間經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，其以《APEC隱私框架》《APEC跨境隱私規(guī)則》(CBPR)為核心所形成的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則體系在全球范圍的影響力也在不斷擴(kuò)大。

1.屬地管轄原則

網(wǎng)絡(luò)屬地原則的原理是當(dāng)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)發(fā)生在國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)、涉及有形物體并且是由個(gè)人或?qū)嶓w實(shí)施的，該國(guó)可以對(duì)此行使主權(quán)。2016年12月27日中國(guó)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》中直接承認(rèn)了網(wǎng)絡(luò)空間為“國(guó)家主權(quán)的新疆域”。[9]屬地管轄原則是國(guó)際法中立法、司法、執(zhí)法權(quán)有效分配的原則性規(guī)則。在屬地管轄權(quán)的問(wèn)題上，《塔林手冊(cè)2.0》強(qiáng)調(diào)了對(duì)境內(nèi)從事網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的管轄權(quán)。我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第2條對(duì)在中國(guó)境內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和使用網(wǎng)絡(luò)，以及監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)安全適用該法的規(guī)定，也是屬地原則在我國(guó)立法層面的體現(xiàn)。

2.國(guó)籍管轄原則

在數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)中，國(guó)籍管轄原則也叫屬人管轄原則，是指一國(guó)基于數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者的國(guó)籍或注冊(cè)地等連結(jié)點(diǎn)對(duì)數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)實(shí)施數(shù)據(jù)管轄權(quán)行為的基本準(zhǔn)則。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》明確規(guī)定，該條例適用于設(shè)立在歐盟境內(nèi)的控制者或處理者對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的處理，無(wú)論其處理行為是否發(fā)生在歐盟境內(nèi)。這就是典型的屬人管轄原則，也是目前在跨國(guó)數(shù)據(jù)控制者所實(shí)施的數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)中適用最為廣泛的原則。將本國(guó)國(guó)民在國(guó)外的活動(dòng)單獨(dú)作為域外管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，這是對(duì)有關(guān)國(guó)家按照國(guó)籍原則行使立法管轄權(quán)國(guó)家實(shí)踐的肯定。國(guó)籍原則除了適用于具有法律人格的主體外，在國(guó)際法上，還體現(xiàn)在航空與航海行為的管轄之中。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第92條第1款中規(guī)定，船舶航行應(yīng)僅懸掛一國(guó)的旗幟，而且除國(guó)際條約或本公約明文規(guī)定的例外情形外，在公海上應(yīng)受該國(guó)的專(zhuān)屬管轄。這實(shí)質(zhì)上是要求船舶與船籍國(guó)之間應(yīng)具有真實(shí)聯(lián)系。1944年《國(guó)際民用航空公約》(即《芝加哥公約》)第17條中規(guī)定，航空器具有其登記的國(guó)家的國(guó)籍，使得國(guó)籍原則在航空器中也繼續(xù)得以適用。 《塔林手冊(cè)2.0》將上述國(guó)際法實(shí)踐予以總結(jié)，并作為獨(dú)立依據(jù)加以規(guī)定，并規(guī)定了消極國(guó)籍原則，將發(fā)生在國(guó)外的針對(duì)本國(guó)國(guó)民的事實(shí)的網(wǎng)絡(luò)行為也納入域外管轄的范圍。

3.保護(hù)管轄原則

《塔林手冊(cè)2.0》的規(guī)定有著廣泛的國(guó)家實(shí)踐基礎(chǔ)。如我國(guó)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第5條規(guī)定：“國(guó)家采取措施，監(jiān)測(cè)、防御、處置來(lái)源于中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)和威脅，保護(hù)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施免受攻擊、侵入、干擾和破壞，依法懲治網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全和秩序?！痹凇端质謨?cè)2.0》中，網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的域外管轄權(quán)也將有關(guān)國(guó)家安全和其他核心利益的網(wǎng)絡(luò)行為納入管轄范圍。

4.效果原則

效果原則是指一國(guó)或地區(qū)有權(quán)對(duì)其境內(nèi)具有實(shí)質(zhì)性影響的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)行使管轄權(quán)。本質(zhì)上，效果原則是基于屬地原則而產(chǎn)生的管轄權(quán)確定規(guī)則。如數(shù)據(jù)活動(dòng)并非在一國(guó)發(fā)起、完成或?qū)嵸|(zhì)發(fā)生，但卻在該國(guó)產(chǎn)生了具體效果，雖然數(shù)據(jù)活動(dòng)并未在該國(guó)實(shí)際進(jìn)行，但基于效果原則，該國(guó)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行跨境管轄[10]。

二、國(guó)家治理體系下的數(shù)據(jù)疆域建設(shè)

(一) 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)工程建設(shè)

數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的關(guān)鍵性要素就是要建設(shè)本國(guó)獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施體系，包括數(shù)據(jù)系統(tǒng)框架、集成電路半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)、數(shù)字化產(chǎn)業(yè)鏈體系等。早在2014年，國(guó)務(wù)院便印發(fā)了《國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)綱要》，提到要部署集成電路產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同可持續(xù)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)集成電路產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。按照《綱要》設(shè)計(jì)，到2020年，我國(guó)集成電路產(chǎn)業(yè)與國(guó)際先進(jìn)水平的差距將逐步縮小，移動(dòng)智能終端、網(wǎng)絡(luò)通信、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等重點(diǎn)領(lǐng)域集成電路設(shè)計(jì)技術(shù)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。但是截止目前，我國(guó)14nm制程的集成電路芯片的制造工藝依舊嚴(yán)重依賴(lài)技術(shù)進(jìn)口，14nm以下的集成電路制造技術(shù)則依舊存在瓶頸，且規(guī)模量產(chǎn)水平與國(guó)際先進(jìn)水平相比仍存在差距。而我國(guó)華為公司在半導(dǎo)體集成電路設(shè)計(jì)突破7nm制程之后，也被美國(guó)進(jìn)行多輪制裁和打壓，導(dǎo)致其設(shè)計(jì)的先進(jìn)芯片無(wú)法進(jìn)行正常生產(chǎn)。2016年，習(xí)近平總書(shū)記在國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作座談會(huì)上就已經(jīng)指出:“核心技術(shù)是國(guó)之重器。要下定決心、保持恒心、找準(zhǔn)重心，加速推動(dòng)信息領(lǐng)域核心技術(shù)突破?！盵11]在產(chǎn)業(yè)鏈全球化下，產(chǎn)業(yè)分工更加明確。雖然上下游產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)合，使得企業(yè)不需要也沒(méi)必要掌握每一個(gè)生產(chǎn)關(guān)鍵流程，但是在國(guó)家層面，并不能僅僅依靠全球產(chǎn)業(yè)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代轉(zhuǎn)型和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的。美國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)進(jìn)行的多輪科技封鎖和打壓，使得這些科技企業(yè)生產(chǎn)面臨嚴(yán)重困難，如果仍不及時(shí)建立我國(guó)自主的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施體系，國(guó)家的戰(zhàn)略命脈就仍然掌握在他國(guó)手中。而所謂的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和國(guó)際合作信用體系對(duì)于某些毫無(wú)契約精神的單邊主義和霸權(quán)主義盛行的大國(guó)來(lái)說(shuō)，早已蕩然無(wú)存。所以，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，提高我國(guó)獨(dú)立的集成電路等半導(dǎo)體設(shè)施生產(chǎn)水平是建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)邊疆體系中最重要的問(wèn)題，也是一個(gè)長(zhǎng)期性發(fā)展的綱要性問(wèn)題。而大數(shù)據(jù)系統(tǒng)性技術(shù)框架，包括Hadoop、Sqoop、Apache Falcon等在內(nèi)的應(yīng)用層面的數(shù)據(jù)工具，都是開(kāi)源性的技術(shù)，如何用好這些基礎(chǔ)性技術(shù)來(lái)提高本國(guó)的數(shù)據(jù)治理水平，提高我國(guó)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，更好地服務(wù)我國(guó)數(shù)字化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也是數(shù)據(jù)國(guó)家治理中的重要問(wèn)題。

(二) 統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

由于大數(shù)據(jù)具有4V特性，即海量的數(shù)據(jù)規(guī)模(Volume)、快速的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)和動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)體系(Velocity)、多樣的數(shù)據(jù)類(lèi)型(Variety)和巨大的數(shù)據(jù)價(jià)值(Value)，所以在數(shù)據(jù)處理過(guò)程中，數(shù)據(jù)源類(lèi)型不一致、數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)源存儲(chǔ)地址不同、數(shù)據(jù)處理流程標(biāo)準(zhǔn)不同等原因所造成的數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)混亂等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，并最終導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露和濫用的結(jié)果，引起數(shù)據(jù)安全危機(jī)。在國(guó)家戰(zhàn)略層面上，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)于建設(shè)本國(guó)數(shù)據(jù)邊疆體系來(lái)說(shuō)相當(dāng)于為國(guó)內(nèi)的數(shù)據(jù)發(fā)展制定基礎(chǔ)框架和模式，其重要性不言而喻。

(三)建立和完善數(shù)據(jù)治理管轄體系

1.立法管轄權(quán)

由于各國(guó)的法律規(guī)定以及各種類(lèi)型的條約、公約所約定的內(nèi)容不同，立法管轄權(quán)的行使存在多種依據(jù)，因此兩個(gè)以上的國(guó)家可以對(duì)同一網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)并行管轄權(quán)。以一國(guó)國(guó)民在另一國(guó)境內(nèi)從事網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)為例，前一國(guó)家基于屬人原則享有境外立法管轄權(quán)(《塔林手冊(cè)2.0》規(guī)則10)，后一國(guó)家則基于屬地原則同樣享有此種管轄權(quán)(《塔林手冊(cè)2.0》規(guī)則9)。如果兩國(guó)對(duì)于該網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)有著清晰且相同的定義，或都將該行為定義為犯罪行為，在國(guó)際法上將是合理且具有可操作性的，但是僅限于對(duì)該人、物或行為性質(zhì)的立法管轄，在實(shí)際執(zhí)行中仍要面對(duì)執(zhí)行管轄權(quán)沖突的問(wèn)題。域外執(zhí)行管轄權(quán)比立法管轄權(quán)受到更多的限制，因?yàn)榫惩馐侵敢粐?guó)國(guó)境之外的其他地域空間，包括他國(guó)領(lǐng)域、無(wú)主領(lǐng)域、外層空間等。無(wú)主領(lǐng)域如公海、南極洲等地球空間，國(guó)家在其之上的執(zhí)行管轄權(quán)主要依據(jù)屬人管轄原則及國(guó)際公約的規(guī)定，其關(guān)鍵在于執(zhí)行管轄權(quán)的權(quán)力正當(dāng)性。而一國(guó)在他國(guó)領(lǐng)域并無(wú)執(zhí)行權(quán)力，就此而言，一國(guó)在他國(guó)領(lǐng)域行使執(zhí)行權(quán)必須獲得他國(guó)同意或國(guó)際法上的特定授權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)從事網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的人員和相關(guān)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施行使司法管轄權(quán)的實(shí)際范圍與立法管轄權(quán)相同。換言之，一國(guó)如對(duì)任何人、物和行為可以制定法律法規(guī)，也可以對(duì)這些人、物、行為行使司法管轄權(quán)，除非它們享有司法豁免(《塔林手冊(cè)2.0》規(guī)則44)?！端质謨?cè)2.0》規(guī)則9明確規(guī)定，國(guó)家可對(duì)下列事項(xiàng)行使屬地管轄權(quán)：(1)在其境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和從事網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的人；(2)在其境內(nèi)發(fā)生或完成的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)；或(3)對(duì)其境內(nèi)具有實(shí)質(zhì)性影響的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)[12]。

2.執(zhí)法管轄權(quán)

一國(guó)行使執(zhí)法管轄權(quán)主要依據(jù)于屬地原則。屬地管轄權(quán)是主權(quán)原則的根本屬性。因此，在國(guó)際法規(guī)定的范圍內(nèi)，每個(gè)國(guó)家都有權(quán)對(duì)其境內(nèi)的人和物行使三種形式的管轄權(quán)，即包括立法、執(zhí)法、司法管轄權(quán)。而在實(shí)際操作中，由于只有在一國(guó)主權(quán)控制范圍內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)三種管轄權(quán)的完全實(shí)施，屬地管轄權(quán)適用于一國(guó)境內(nèi)從事網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的自然人和法人，及其境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和數(shù)據(jù)等，這使得基于屬地原則行使管轄權(quán)已經(jīng)成為最普遍最直接的管轄權(quán)行使方式。在《塔林手冊(cè)2.0》制定的過(guò)程中，國(guó)際專(zhuān)家組認(rèn)為，如果在一個(gè)跨國(guó)境的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)中，某中間國(guó)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)中重要且不可分割的部分，那么該國(guó)就對(duì)此次網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)基于屬地管轄原則而具有管轄權(quán)[12]。例如，A國(guó)的單位以控股方式控制B國(guó)某網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供商，使其設(shè)置一個(gè)通信病毒，進(jìn)而對(duì)C國(guó)的網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)實(shí)施分布式拒絕服務(wù)行動(dòng)。此時(shí)，對(duì)于該網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，A、B、C三國(guó)均具有管轄權(quán)。A國(guó)和C國(guó)的管轄權(quán)基于屬人管轄原則，B國(guó)的管轄權(quán)基于屬地管轄原則。但是，對(duì)于在一國(guó)的網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)設(shè)施中只具有較少且不緊密聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，該國(guó)是否可以基于屬地原則行使管轄權(quán)，國(guó)際專(zhuān)家組對(duì)此并未形成統(tǒng)一意見(jiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)和通信設(shè)施全球化分布的今天，即使是無(wú)線數(shù)據(jù)傳輸，仍是通過(guò)多個(gè)數(shù)據(jù)續(xù)傳基站進(jìn)行不間斷傳輸?shù)模詳?shù)據(jù)在傳輸過(guò)程中經(jīng)過(guò)多國(guó)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施是較為普遍的現(xiàn)象。例如，A國(guó)行為主體實(shí)施了一項(xiàng)對(duì)B國(guó)數(shù)據(jù)竊取和破壞的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)行為，數(shù)據(jù)通過(guò)了C國(guó)的網(wǎng)絡(luò)路由端口。一些專(zhuān)家組成員認(rèn)為，該行為由A國(guó)行為主體實(shí)施，最終對(duì)B國(guó)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，而C國(guó)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施僅在其中發(fā)揮了極其微弱且不緊密的作用，也不涉及C國(guó)利益，因此C國(guó)對(duì)該行動(dòng)不享有管轄權(quán)。但是也有意見(jiàn)認(rèn)為，即使該網(wǎng)絡(luò)行為同C國(guó)的聯(lián)系極為微弱，也不能否定C國(guó)通過(guò)法律手段和行使相關(guān)管轄權(quán)禁止惡意數(shù)據(jù)破壞行為通過(guò)本國(guó)。《塔林手冊(cè)2.0》中同樣確認(rèn)，一國(guó)有權(quán)對(duì)發(fā)生或完成于本國(guó)的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)行使屬地管轄權(quán)[12]。“主觀”屬地管轄權(quán)適用于在一國(guó)境內(nèi)發(fā)生的任何網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)，而無(wú)論其是否具有域外效果。對(duì)于在一國(guó)境內(nèi)發(fā)起，完成于境外的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，如果該行為針對(duì)的是該國(guó)境內(nèi)的人或物，則該國(guó)可以行使“客觀”屬地管轄權(quán)。由于有關(guān)行動(dòng)對(duì)另一國(guó)境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生后果，對(duì)該行動(dòng)也存在以客觀屬地原則為基礎(chǔ)的管轄權(quán)[12]。假設(shè)A國(guó)某黑客在B國(guó)進(jìn)行技術(shù)性數(shù)據(jù)竊取行動(dòng)，通過(guò)向C國(guó)某大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)設(shè)置在B國(guó)的服務(wù)器端口上載病毒代碼，竊取該企業(yè)的數(shù)據(jù)資料。B國(guó)基于主觀屬地性享有管轄權(quán)，而C國(guó)則基于客觀屬地性對(duì)該數(shù)據(jù)竊取行動(dòng)享有管轄權(quán)。同時(shí)，在有些情況下，多個(gè)國(guó)家可能都有權(quán)行使客觀屬地管轄權(quán)，比如某個(gè)非特定性的惡意軟件只向一個(gè)以上國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)并實(shí)施惡意攻擊。由于大數(shù)據(jù)的高速流動(dòng)性和互聯(lián)網(wǎng)的全球性分布，特定網(wǎng)絡(luò)攻擊行為何時(shí)開(kāi)始，從何地開(kāi)始或結(jié)束都變得不明確了?；ヂ?lián)網(wǎng)通信技術(shù)的快速發(fā)展以及技術(shù)手段的多樣性使得網(wǎng)絡(luò)攻擊行為人對(duì)于網(wǎng)絡(luò)攻擊活動(dòng)的計(jì)劃性更強(qiáng)，通過(guò)技術(shù)手段規(guī)避管轄權(quán)或隱匿行為發(fā)生地或目標(biāo)地，這使得各國(guó)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)行為的管轄權(quán)連結(jié)點(diǎn)逐漸向?qū)嵸|(zhì)性聯(lián)系靠近，即該網(wǎng)絡(luò)行為只要于一國(guó)境內(nèi)具有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系就可以作為該國(guó)具有管轄權(quán)的依據(jù)。這也被稱(chēng)為“效果原則”。它主要適用了并未在一國(guó)境內(nèi)實(shí)際發(fā)生，但是卻對(duì)該國(guó)產(chǎn)生后果的行為。

3.司法管轄權(quán)

而效果原則體現(xiàn)最明顯的就是所謂的“長(zhǎng)臂管轄”原則，即一國(guó)以他國(guó)主體在其境外實(shí)施的行為對(duì)本國(guó)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生影響而主張管轄權(quán)。其中最典型的就是美國(guó)的“最低聯(lián)系原則”。美國(guó)法院根據(jù)長(zhǎng)臂法案的授權(quán)，依據(jù)“最低限度聯(lián)系”原則，在非居民被告與法院的聯(lián)系滿足美國(guó)憲法正當(dāng)程序條款所要求的最低聯(lián)系時(shí)，對(duì)非居民被告行使特別管轄權(quán)或者一般管轄權(quán)所形成的管轄權(quán)范圍擴(kuò)張的效果。21世紀(jì)以來(lái)，受到“薩班斯法案” (Sarbanes-Oxley Act)、“聯(lián)邦證券法”(Securities Act of 1933)、“愛(ài)國(guó)者法案”(USA PATRIOT Act，全稱(chēng)為“透過(guò)使用適當(dāng)之手段來(lái)阻止或避免恐怖主義以團(tuán)結(jié)并強(qiáng)化美國(guó)的法案”)的推動(dòng)，美國(guó)聯(lián)邦政府司法部門(mén)越來(lái)越多地以長(zhǎng)臂管轄為武器，對(duì)境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人提起訴訟和懲罰，當(dāng)外國(guó)公司與美國(guó)建立了某些直接或間接的運(yùn)營(yíng)、合同或商業(yè)關(guān)系且具有持續(xù)性或經(jīng)常性特征時(shí)，往往會(huì)觸發(fā)這種管轄權(quán)[13]。而目前常見(jiàn)的方式是，聯(lián)邦政府動(dòng)用長(zhǎng)臂管轄權(quán)對(duì)境外機(jī)構(gòu)或個(gè)人發(fā)起司法調(diào)查和起訴。在《塔林手冊(cè)2.0》制定過(guò)程中，國(guó)際專(zhuān)家組成員對(duì)毫無(wú)限制適用效果原則并未能形成一致觀點(diǎn)，即對(duì)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)行為行使國(guó)家管轄權(quán)時(shí)要求該行為至少有一個(gè)構(gòu)成要素發(fā)生在該國(guó)境內(nèi)。然而，效果原則在實(shí)際中的適用范圍逐漸擴(kuò)大，當(dāng)然同時(shí)也受到許多防止其擴(kuò)大適用的限制。

單從網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下針對(duì)數(shù)據(jù)的破壞行為的特性看來(lái)，效果原則顯得尤為重要。雖然基于效果原則行使管轄權(quán)限制較多，但是基于效果原則進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法是一國(guó)主權(quán)下的合法權(quán)力，例如為了保障國(guó)家安全、公民數(shù)據(jù)隱私或本國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)正常發(fā)展，通過(guò)制定法律來(lái)適當(dāng)擴(kuò)大管轄權(quán)的范圍也是國(guó)際法所允許的，只要其他國(guó)家的合法利益不受到合理侵犯。但是必須將效果原則與作為行使域外管轄權(quán)依據(jù)的保護(hù)性原則(《塔林手冊(cè)2.0》規(guī)則10)以及主觀和客觀屬地原則區(qū)分開(kāi)來(lái)。不過(guò)需要重視的是，以效果原則適用域外管轄權(quán)時(shí)，將面臨國(guó)家間法律沖突問(wèn)題，即該行為在行為主體所在國(guó)是合法的數(shù)據(jù)處理行為，但是在本國(guó)立法中卻將其認(rèn)定為非法行為，并基于效果原則對(duì)其予以法律懲罰，這將侵犯到他國(guó)的主權(quán)和正當(dāng)利益。對(duì)于上述情況，國(guó)際上并未形成共識(shí)，只能以個(gè)案為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，大多數(shù)情況下只能通過(guò)單邊制裁或境內(nèi)制裁等方式對(duì)行為人予以懲罰。這也是亟需在全球范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范的重要原因之一。

根據(jù)我國(guó)國(guó)家信息安全漏洞平臺(tái)公布的信息系統(tǒng)安全漏洞數(shù)量統(tǒng)計(jì)，自2018年至2019年，我國(guó)信息系統(tǒng)中的安全漏洞數(shù)量整體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，且增速加快態(tài)勢(shì)明顯，數(shù)據(jù)安全形勢(shì)不容樂(lè)觀[14]。我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》(草案)中首次在國(guó)家戰(zhàn)略層面提出數(shù)據(jù)利用安全發(fā)展的概念。國(guó)家堅(jiān)持維護(hù)數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用并重,以數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)數(shù)據(jù)安全,以數(shù)據(jù)安全保障數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并建立數(shù)據(jù)安全審查制度，對(duì)數(shù)據(jù)活動(dòng)進(jìn)行安全審查。

國(guó)內(nèi)方面，亟需制定一部全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)性數(shù)據(jù)法律，劃定和明確大數(shù)據(jù)治理范圍邊界，對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)的權(quán)利范圍和內(nèi)容進(jìn)行定義，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)控制者的法律地位和責(zé)任的探討，建立公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)區(qū)別監(jiān)管治理模式；對(duì)特定性收集的數(shù)據(jù)和非特定性收集的數(shù)據(jù)法律標(biāo)準(zhǔn)予以設(shè)定，有針對(duì)性地制定各行業(yè)數(shù)據(jù)利用和發(fā)展規(guī)劃。我國(guó)2017年6月1日實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)安全法》首次明確規(guī)定了信息收集使用的基本原則。2020年5月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》中專(zhuān)門(mén)在人格權(quán)編下設(shè)立了個(gè)人信息權(quán)保護(hù)的相關(guān)規(guī)則，并對(duì)個(gè)人信息以及涉及隱私權(quán)部分的信息進(jìn)行了定義。國(guó)家網(wǎng)信辦也在通過(guò)制定《App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息行為認(rèn)定方法》《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等各種行政性規(guī)則來(lái)對(duì)信息數(shù)據(jù)的利用行為進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，但是缺乏系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)法律，難以在實(shí)際操作中形成有效的數(shù)據(jù)治理體系。歐盟制定了《1995年個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，建立起了統(tǒng)一適用于各行業(yè)的法律框架，并且嚴(yán)格制定了關(guān)于個(gè)人信息收集和處理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。我國(guó)在進(jìn)行數(shù)據(jù)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一立法的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)各行業(yè)積極進(jìn)行探索，加強(qiáng)數(shù)據(jù)行業(yè)的自律，提高我國(guó)數(shù)據(jù)生態(tài)規(guī)則保護(hù)環(huán)境。2020年10月21日，《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》公布并公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。草案第四條明確規(guī)定：“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息；個(gè)人信息的處理包括個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)等活動(dòng)?！蓖瑫r(shí)，借鑒有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的做法，草案還賦予了必要的域外適用效力，以充分保護(hù)我國(guó)境內(nèi)個(gè)人信息安全的權(quán)益。

國(guó)際方面，我國(guó)應(yīng)積極參與地區(qū)性和國(guó)際性的數(shù)據(jù)治理規(guī)則建設(shè)活動(dòng)，重視APEC數(shù)據(jù)規(guī)則體系在全球數(shù)據(jù)治理體系中的作用，以對(duì)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)安全環(huán)境評(píng)估和監(jiān)測(cè)為契機(jī)，對(duì)APEC下的隱私單邊計(jì)劃(Individual Action Plan，IAP)重新審視和評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上建立我國(guó)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)框架體系；以聯(lián)合國(guó)2015年《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》為基礎(chǔ)，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)信息數(shù)據(jù)治理國(guó)際體系建設(shè)，在數(shù)據(jù)治理協(xié)同合作和互利共贏的基礎(chǔ)上，發(fā)揮我國(guó)地區(qū)影響力；以數(shù)據(jù)治理為起點(diǎn)，加強(qiáng)國(guó)際數(shù)據(jù)合作平臺(tái)建設(shè)，創(chuàng)新數(shù)據(jù)安全隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)應(yīng)用監(jiān)管、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等模式，將成果向我國(guó)數(shù)據(jù)治理體系轉(zhuǎn)化，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，提高我國(guó)數(shù)據(jù)治理的能力和水平，在數(shù)據(jù)國(guó)際治理中取得先機(jī)，占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。

(四)設(shè)立獨(dú)立數(shù)據(jù)監(jiān)管治理機(jī)構(gòu)

大數(shù)據(jù)的高速流動(dòng)性和來(lái)源多樣性使得數(shù)據(jù)形式、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)地點(diǎn)、數(shù)據(jù)交換方式同樣具有多樣性。而各個(gè)數(shù)據(jù)控制者之間的數(shù)據(jù)利用方式和標(biāo)準(zhǔn)不一，一國(guó)內(nèi)部各個(gè)數(shù)據(jù)控制者數(shù)據(jù)治理水平的差異使得對(duì)本國(guó)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管和治理就顯得尤為重要。目前我國(guó)并未對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)和監(jiān)管設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或者部門(mén)，而是將其具體職能由多個(gè)部門(mén)分擔(dān)。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)大數(shù)據(jù)制定統(tǒng)一的發(fā)展和治理方案，工業(yè)和信息化部則負(fù)責(zé)具體制定數(shù)據(jù)利用標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督數(shù)據(jù)收集利用的安全性等，而對(duì)于數(shù)據(jù)侵權(quán)、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)倒賣(mài)等行為則由相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體進(jìn)行打擊處理。隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，各地都出臺(tái)了大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃或發(fā)展建議，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)大數(shù)據(jù)運(yùn)用增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高企業(yè)生產(chǎn)效率；國(guó)家還將大數(shù)據(jù)納入到各地政府部門(mén)的公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)當(dāng)中去，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)來(lái)優(yōu)化本地的社會(huì)公共治理模式和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力。想做到對(duì)于如此大規(guī)模的跨地域、跨行業(yè)、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)流動(dòng)和利用進(jìn)行有效治理，只能通過(guò)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在國(guó)家層面對(duì)數(shù)據(jù)的利用進(jìn)行綜合治理和協(xié)調(diào)監(jiān)管，否則將會(huì)使經(jīng)濟(jì)水平存在差距的各地區(qū)、利用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的各行業(yè)之間的數(shù)據(jù)治理差距越來(lái)越大，最后難以進(jìn)行有效的自由流動(dòng)和治理。歐盟作為目前最嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)地區(qū)，為了各成員國(guó)間適用《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的一致性，通過(guò)設(shè)立歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)(European Data Protection Board，EDPB)作為獨(dú)立的歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)，取代原第29條工作組(Article 29 Data Protection Working Party,29WP)。為實(shí)現(xiàn)其擬定目標(biāo)，數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)具有法律主體人格，同時(shí)，根據(jù)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第五十一條規(guī)定，各成員國(guó)內(nèi)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)或多個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督條例的適用，并且保證本國(guó)機(jī)構(gòu)遵守一致性原則?？梢钥闯?，歐盟從立法到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，都無(wú)不體現(xiàn)著數(shù)據(jù)一致性原則。歐盟對(duì)境內(nèi)各國(guó)間的數(shù)據(jù)保護(hù)差距的一致性適用對(duì)于我國(guó)目前來(lái)說(shuō)具有很大的借鑒意義。只有在數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展早期階段進(jìn)行統(tǒng)一治理，設(shè)立統(tǒng)一數(shù)據(jù)治理監(jiān)管機(jī)構(gòu)，最大限度地平衡各地區(qū)間數(shù)據(jù)治理水平差異，才能在數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展成熟時(shí)期做到各地區(qū)間數(shù)據(jù)應(yīng)用和保護(hù)能力一致性，避免地區(qū)間數(shù)據(jù)治理水平差異化擴(kuò)大，甚至形成兩極分化態(tài)勢(shì)。

(五)數(shù)據(jù)跨境治理全球合作體系

數(shù)據(jù)邊疆不同于傳統(tǒng)的疆域形態(tài)，不能以傳統(tǒng)主權(quán)模式對(duì)國(guó)家治理下的大數(shù)據(jù)進(jìn)行疆域或國(guó)家權(quán)力范圍劃界。實(shí)際上，對(duì)于大數(shù)據(jù)這種新的生產(chǎn)性戰(zhàn)略資源，傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)理論如何適用都沒(méi)有明確的定義?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)的價(jià)值在于打通互聯(lián)網(wǎng)連接下的國(guó)際經(jīng)濟(jì)渠道，使得各國(guó)之間的交流溝通更加便利，充分發(fā)揮全球產(chǎn)業(yè)生態(tài)建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)全球化進(jìn)一步升級(jí)轉(zhuǎn)型。而在現(xiàn)實(shí)中，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)一國(guó)數(shù)據(jù)安全和經(jīng)濟(jì)生態(tài)的沖擊日益顯現(xiàn)，逐步侵蝕一國(guó)數(shù)據(jù)生態(tài)體系，只有對(duì)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)及時(shí)進(jìn)行國(guó)際化合作治理，加強(qiáng)各國(guó)協(xié)作，共同建設(shè)和維護(hù)全球數(shù)據(jù)跨境生態(tài)體系，才能使互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代向大數(shù)據(jù)時(shí)代更好地轉(zhuǎn)型過(guò)渡。

我國(guó)人口數(shù)量巨大，網(wǎng)民規(guī)模龐大，數(shù)據(jù)不經(jīng)管控就進(jìn)行跨境流動(dòng)，將會(huì)使數(shù)據(jù)泄露和濫用變得極不可控，尤其是在國(guó)家管轄權(quán)以外的范圍，國(guó)家很難對(duì)此采取有效措施。目前我國(guó)對(duì)涉及公民隱私等關(guān)鍵數(shù)據(jù)收集處理的境外互聯(lián)網(wǎng)電信企業(yè)所采取的政策是禁止其將涉及公民隱私的數(shù)據(jù)傳輸至境外。我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條規(guī)定：“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)?！泵绹?guó)蘋(píng)果(Apple)公司于2018年2月起將所有中國(guó)境內(nèi)的iCloud數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至中國(guó)大陸國(guó)有控股企業(yè)云上貴州進(jìn)行存儲(chǔ)，包括密鑰和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在內(nèi)的所有數(shù)據(jù)內(nèi)容，也就是說(shuō)iCloud所收集的公民個(gè)人數(shù)據(jù)均不得主動(dòng)向境外輸送。因此，我國(guó)對(duì)于涉及國(guó)家和社會(huì)安全的重點(diǎn)信息和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)均實(shí)行境內(nèi)存儲(chǔ)處理的規(guī)定，限制將我國(guó)境內(nèi)數(shù)據(jù)擅自傳輸至境外。這雖然在一定程度上降低了數(shù)據(jù)在境外泄露和濫用的風(fēng)險(xiǎn)，但是由于缺乏專(zhuān)門(mén)的技術(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管，難以定義交叉式數(shù)據(jù)服務(wù)商的性質(zhì)，對(duì)不特定環(huán)境下的數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)無(wú)法做到有效治理。據(jù)《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(shū)(2020)》顯示，2008—2018年，全球數(shù)字服務(wù)出口規(guī)模從18 379.9 億美元增長(zhǎng)到29 314.0億美元,年平均增長(zhǎng)率約為5.8%[15]。大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)在國(guó)際服務(wù)貿(mào)易中所占比重和規(guī)模越來(lái)越大，這必將引起數(shù)據(jù)的國(guó)際管轄權(quán)等問(wèn)題的沖突。技術(shù)進(jìn)步和商業(yè)模式的變化已經(jīng)使得傳統(tǒng)的具有針對(duì)性的數(shù)據(jù)跨境傳送模式逐漸變成了常規(guī)性、大規(guī)模的數(shù)據(jù)流動(dòng)，即由“Data transfer(數(shù)據(jù)傳輸)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤癉ata flow(數(shù)據(jù)流動(dòng))”。數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)將面臨各個(gè)國(guó)家或地區(qū)數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一的問(wèn)題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)將面臨泄露、濫用、損毀等復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)據(jù)控制者也將面臨巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。這些狀況不利于我國(guó)發(fā)展數(shù)據(jù)全球化應(yīng)用體系，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大和增強(qiáng)數(shù)據(jù)生產(chǎn)力的目標(biāo)。

我國(guó)在完善國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)法律法規(guī)體系建設(shè)的同時(shí)，還需要積極參加和領(lǐng)導(dǎo)制定數(shù)據(jù)的國(guó)際性法律體系，通過(guò)聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織，對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)疆域劃定等問(wèn)題積極開(kāi)展國(guó)際合作，促成各國(guó)就大數(shù)據(jù)相關(guān)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，制定統(tǒng)一的國(guó)際性標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)所制定的《保護(hù)個(gè)人信息跨國(guó)傳送及隱私權(quán)指導(dǎo)綱領(lǐng)(1980)》及2013年經(jīng)合組織發(fā)布的新版指南文件《經(jīng)合組織隱私框架》已經(jīng)成為各國(guó)在制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律時(shí)所參考的重要標(biāo)準(zhǔn)。亞太經(jīng)合組織(APEC)作為亞洲地區(qū)級(jí)別最高、最具影響力的經(jīng)濟(jì)合作官方平臺(tái)，在促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)規(guī)則制定方面，也在積極組織各方進(jìn)行協(xié)商。2004年，APEC第16屆年度部長(zhǎng)會(huì)議就正式簽署了《APEC隱私保護(hù)框架》(APEC Privacy Framework)，規(guī)定了要建立APEC跨境隱私保護(hù)規(guī)則(CBPR)，在實(shí)際操作層面促進(jìn)《APEC隱私保護(hù)框架》在國(guó)際(地區(qū)間)的實(shí)施。而成員經(jīng)濟(jì)體要想加入到CBPR規(guī)則體系當(dāng)中去，按照《APEC隱私保護(hù)框架》第39條的規(guī)定，成員經(jīng)濟(jì)體應(yīng)當(dāng)通過(guò)完成并更新信息隱私單邊行動(dòng)計(jì)劃(Individual Action Plan，IAP)，表明其提高個(gè)人信息保護(hù)水平的態(tài)度和進(jìn)程。目前我國(guó)并未向APEC提交IAP，也并未加入到CBPR體系中。無(wú)論是OECD的《隱私權(quán)指南》還是APEC的《隱私保護(hù)框架》，都是在美國(guó)主導(dǎo)之下進(jìn)行的，其中對(duì)保持信息安全和自由流動(dòng)之間平衡性的原則與美國(guó)的合理使用信息原則(Fair Information Practice Pricinple)核心理念上基本相同。美國(guó)與歐盟2000年所簽訂的《安全港框架協(xié)議》(Safe Harbor Framework)，允許網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商忽略歐盟各國(guó)法規(guī)差異，在美國(guó)與歐盟國(guó)家之間合法傳輸網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，包括谷歌、臉書(shū)等在內(nèi)的4 000多家美國(guó)科技公司的歐洲運(yùn)營(yíng)模式受到該協(xié)議的保護(hù)，將歐洲用戶數(shù)據(jù)輸往美國(guó)存貯及分析。作為數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移政府間合作的首次范例，其實(shí)質(zhì)是美國(guó)為維護(hù)和促進(jìn)其本國(guó)數(shù)據(jù)企業(yè)在全球范圍內(nèi)尤其是歐盟范圍內(nèi)的利益，將其國(guó)內(nèi)的行業(yè)自律和市場(chǎng)調(diào)節(jié)下的分散數(shù)據(jù)立法體制向歐盟的統(tǒng)一立法體制做出的妥協(xié)。該協(xié)議對(duì)雙方之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)和監(jiān)督，以達(dá)到歐盟嚴(yán)格的數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)監(jiān)管力度。不過(guò)，該協(xié)議最終由于美國(guó)數(shù)據(jù)安全環(huán)境被歐洲法院認(rèn)為不足以保護(hù)歐盟公民個(gè)人數(shù)據(jù)而宣告廢除。

以上法律實(shí)踐說(shuō)明國(guó)家間數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的制定對(duì)于國(guó)家之間的數(shù)據(jù)安全環(huán)境、數(shù)據(jù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等有著嚴(yán)格的要求。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與監(jiān)管模式的創(chuàng)新，建立跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)分類(lèi)監(jiān)管模式，開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理規(guī)劃，加強(qiáng)國(guó)際間數(shù)據(jù)合作雙邊、多邊協(xié)議體系建設(shè)，積極主導(dǎo)和參加聯(lián)合國(guó)、APEC等國(guó)際組織中的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則治理活動(dòng)。

三、完善數(shù)據(jù)疆域治理體系的戰(zhàn)略意義

大數(shù)據(jù)使新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展迅速。如今的數(shù)據(jù)利用，正在從有目的性的數(shù)據(jù)采集向不特定性的數(shù)據(jù)收集發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)此，從維護(hù)國(guó)家安全看，建立數(shù)據(jù)疆域治理體系尤為重要。世界經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是未來(lái)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記多次指出，要加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2020年4月1日，習(xí)近平總書(shū)記在浙江考察時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，要善于化危為機(jī)，抓住產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化賦予的機(jī)遇，抓緊布局?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)在GDP中占比已經(jīng)超過(guò)三分之一[15]。我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)下的數(shù)據(jù)細(xì)分領(lǐng)域市場(chǎng)規(guī)模正在穩(wěn)定增長(zhǎng)，在云計(jì)算、人工智能、5G等新技術(shù)的賦能下，新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)層出不窮。與此伴生的數(shù)據(jù)問(wèn)題也日益凸顯，數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)侵權(quán)、數(shù)據(jù)泄露問(wèn)題層出不窮。由于數(shù)據(jù)治理法律和規(guī)則未能下沉到數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)應(yīng)用當(dāng)中去，使得數(shù)據(jù)收集利用不規(guī)范、不統(tǒng)一，個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)不到位，缺乏體系化監(jiān)管模式，這些都要求國(guó)家在數(shù)據(jù)治理方面發(fā)揮更多的作用。

更為關(guān)鍵的是，數(shù)據(jù)通道早已通過(guò)網(wǎng)絡(luò)滲透到社會(huì)的每一個(gè)角落中，直接關(guān)乎國(guó)家和社會(huì)的安全穩(wěn)定。如果國(guó)家缺乏對(duì)本國(guó)大數(shù)據(jù)的治理和保護(hù)能力，不僅會(huì)使數(shù)據(jù)難以在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮其真正價(jià)值，還將使國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)治理完全暴露在網(wǎng)絡(luò)中，任由他國(guó)任意對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和濫用，從而危及國(guó)家安全。由于美國(guó)早已在半導(dǎo)體芯片和互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)科技中形成了全產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際布局，導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)高度依賴(lài)進(jìn)口的半導(dǎo)體芯片、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)軟件等基礎(chǔ)性技術(shù)在受到打壓后，只能進(jìn)一步讓步和妥協(xié)。我國(guó)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施將會(huì)完全受制于他人，大數(shù)據(jù)滲透下的國(guó)家安全將無(wú)從保障。同時(shí)，美國(guó)依靠其在全球工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)體系中的核心控制力，在互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系建立中早已取得優(yōu)勢(shì)地位。1988年通過(guò)的《國(guó)際電信規(guī)則》，賦予了美國(guó)對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)的實(shí)際控制權(quán)，實(shí)際通信中使用的網(wǎng)址(IP地址)最終由處于網(wǎng)絡(luò)頂端的13臺(tái)DNS根服務(wù)器來(lái)決定。這13臺(tái)服務(wù)器中，日本、英國(guó)和挪威各有一臺(tái)，其余10臺(tái)全部在美國(guó)。在美國(guó)的10臺(tái)中，2臺(tái)由軍隊(duì)使用，1臺(tái)由美國(guó)國(guó)家航空和航天局使用。這13部電腦指令程序的內(nèi)容都由互聯(lián)網(wǎng)名稱(chēng)與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN)一手控制全世界網(wǎng)址及網(wǎng)站的域名分配，從而控制了整個(gè)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的核心架構(gòu)[16]。而美國(guó)的數(shù)據(jù)庫(kù)的規(guī)模和搜索引擎能力也在全球占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。在地區(qū)中，美國(guó)在OECD和APEC中所主導(dǎo)的數(shù)據(jù)隱私規(guī)則和跨境規(guī)則也產(chǎn)生著主導(dǎo)性的地區(qū)影響力。2020年6月，美國(guó)在APEC事務(wù)級(jí)別磋商中提出，將CBPR體系獨(dú)立于APEC框架外，其目的很可能是將本為APEC成員的中國(guó)排除在外，阻止中國(guó)參與到國(guó)際數(shù)據(jù)體系規(guī)則的制定當(dāng)中去，同時(shí)試探將已脫離歐盟的英國(guó)拉入到CBPR體系中去，實(shí)現(xiàn)其對(duì)世界數(shù)據(jù)規(guī)則體系的壟斷和支配目的。

面對(duì)如此復(fù)雜多變的數(shù)據(jù)全球化形勢(shì)，我國(guó)只有建立通過(guò)本國(guó)的數(shù)據(jù)邊疆治理體系，堅(jiān)持人類(lèi)命運(yùn)共同體理念，積極參與數(shù)據(jù)國(guó)際治理體系中，才能在危機(jī)中育新機(jī)、于變局中開(kāi)新局，充分發(fā)揮我國(guó)數(shù)據(jù)應(yīng)用優(yōu)勢(shì)，順利實(shí)現(xiàn)我國(guó)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型目的。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，數(shù)據(jù)跨境管轄權(quán)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的重大現(xiàn)實(shí)命題。社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)，數(shù)據(jù)主權(quán)和疆域理論的產(chǎn)生和發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)形態(tài)的發(fā)展變化。在由信息時(shí)代向數(shù)據(jù)時(shí)代轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，國(guó)際法上的國(guó)家疆域理論亟需得到完善和發(fā)展，以適應(yīng)各種新型的國(guó)家利益沖突。我國(guó)應(yīng)以數(shù)據(jù)管轄權(quán)為核心，建立和完善我國(guó)開(kāi)放性的數(shù)據(jù)疆域治理體系，形成全球性、系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)管轄權(quán)理論體系，積極主動(dòng)適應(yīng)數(shù)據(jù)全球化下的國(guó)家利益擴(kuò)散態(tài)勢(shì)，大力拓展數(shù)據(jù)發(fā)展新空間。隨著全球化的深入，國(guó)家利益形態(tài)將更加具有多樣性。但是無(wú)論管轄權(quán)理論如何發(fā)展和變化，其深刻的國(guó)家屬性終究不會(huì)產(chǎn)生變化，只有在國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)的基礎(chǔ)上才能明確大數(shù)據(jù)疆域邊界。各國(guó)或地區(qū)之間應(yīng)當(dāng)以屬地管轄為原則，通過(guò)跨境管轄合作來(lái)界定各國(guó)的數(shù)據(jù)疆域邊界和管轄權(quán)。如果僅以數(shù)據(jù)產(chǎn)生的效果或數(shù)據(jù)主體的國(guó)籍為準(zhǔn)則適用管轄權(quán)，將容易引起管轄權(quán)沖突和重復(fù)管轄的問(wèn)題。