施靜 張明鳳

摘 要：目前，高校內(nèi)部審計工作存在四個關(guān)鍵性問題，即獨(dú)立性不夠、審計資源缺乏、審計質(zhì)量不高、重形式輕整改輕運(yùn)用。因此，應(yīng)結(jié)合《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》的要求，有針對性地分析高校經(jīng)濟(jì)管理的特征。在此基礎(chǔ)上，從提高、深化對內(nèi)部審計的認(rèn)識，建立審計結(jié)果運(yùn)用的聯(lián)動機(jī)制，堅持防查結(jié)合，創(chuàng)新審計模式，以及打造全方位多層次全覆蓋內(nèi)審體系等路徑，實現(xiàn)高校內(nèi)部審計提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部審計;提質(zhì)增效;有效路徑

中圖分類號：G647.5? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）06-0068-03

教育部《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》）于2020年5月1日起施行，這是貫徹落實習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上重要講話精神的重要舉措，為高校進(jìn)一步提升內(nèi)部審計工作質(zhì)量、發(fā)揮內(nèi)部審計作用提供了行動指南。近年來，高校隨著規(guī)模不斷擴(kuò)大、教育經(jīng)費(fèi)投入增多，面臨的各種風(fēng)險也在增加，違法違規(guī)現(xiàn)象呈高發(fā)、上升態(tài)勢，但與此相對應(yīng)的是高校通過內(nèi)部審計移送問題線索、嚴(yán)肅問責(zé)的情形比較少見，內(nèi)部審計問題應(yīng)該發(fā)現(xiàn)未提出而被上級巡視、國家審計發(fā)現(xiàn)追責(zé)的情形普遍存在，說明目前我國高校內(nèi)部審計所發(fā)揮的作用及審計質(zhì)量亟待提高。

高校內(nèi)部審計作為高校治理的重要組成部分，涉及教學(xué)、科研、財務(wù)、資產(chǎn)、基建、后勤保障等各項業(yè)務(wù)領(lǐng)域，業(yè)務(wù)復(fù)雜程度要高于一般企業(yè)和機(jī)關(guān)。就工作目標(biāo)、依據(jù)和權(quán)限而言，高校內(nèi)部審計與國家審計存在較大差別，就工作側(cè)重點、內(nèi)容而言，也不同于社會審計。高校應(yīng)以《工作規(guī)定》的施行為契機(jī)，按照規(guī)定要求，結(jié)合學(xué)校實際情況，準(zhǔn)確把握學(xué)校內(nèi)部審計工作的發(fā)力點，通過創(chuàng)新內(nèi)部審計理念、改革內(nèi)部審計模式、加強(qiáng)信息化建設(shè)及加強(qiáng)審計結(jié)果運(yùn)用等基本途徑提升內(nèi)部審計工作質(zhì)量和工作效能，以實現(xiàn)促進(jìn)治理、推動學(xué)校教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的審計價值。

一、高校內(nèi)部審計所關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動的特殊性

1.管理資金量大。高校作為使用財政資金的事業(yè)單位，資金來源渠道多且資金量十分巨大。隨著國家高等教育的快速發(fā)展，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)連年增長。在新冠肺炎疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行、中央“過緊日子”精神的背景下，除少量高校有所緊縮外，教育部官網(wǎng)公布的年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)據(jù)顯示教育部直屬高校2020年預(yù)算經(jīng)費(fèi)情況仍在增長，有10所高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額過百億元，其中位列第一的清華大學(xué)年度預(yù)算高達(dá)310.72億元。地方高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算雖然存在地區(qū)差異，但仍不是小數(shù)字，以江蘇省為例，一所萬人學(xué)生規(guī)模的高職院校，年預(yù)算一般在1.5億～3億元之間。

2.資金性質(zhì)與管理者角色利益關(guān)聯(lián)度不大。高校資金來源包括各類財政撥款、事業(yè)收入、科研收入及捐贈等其他收入，屬于國有資產(chǎn)。高校管理者一般是政府、組織任命，資金安全、風(fēng)險及損益與自身經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)度不大，就容易出現(xiàn)“崽賣爺田不心疼”的情形。就目前掌握的信息來看，除非涉及犯罪，其他因失職、瀆職或違法違規(guī)等經(jīng)濟(jì)責(zé)任導(dǎo)致被追責(zé)的案例十分少見，巡視、審計結(jié)果運(yùn)用不力客觀上造成了“只要不放進(jìn)自己腰包就沒事”的錯誤認(rèn)識。

3.內(nèi)部控制存在缺陷。從制度建設(shè)層面看，各級各類上位制度較多，高校自身制定的各類管理制度一般都比較齊全，但存在質(zhì)量不高的情況，表現(xiàn)為與上位制度抵觸、與內(nèi)部平行制度矛盾、內(nèi)容不完善、不規(guī)范、有漏洞。有些制度看起來程序流程環(huán)節(jié)較多、審批人也不少，但未有效建立分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗及審計等權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制。由于環(huán)節(jié)間缺乏掣肘、沒有信息共享，往往會出現(xiàn)“誰都審批、誰都不負(fù)責(zé)”的情況。從制度執(zhí)行層面看，各級各類制度繁多且經(jīng)常變化，領(lǐng)導(dǎo)層主要為政府部門的政工干部委派和學(xué)者晉升，缺乏經(jīng)營管理的理念、思路和方法，大多實行二級學(xué)院為中心的二級管理，個別管理者權(quán)力過大又缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致濫用“一支筆”審批制度，有法不依，依法不嚴(yán)，也有高校對重大行政決策事項不實施公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定五個法定程序，主要領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”，以領(lǐng)導(dǎo)層執(zhí)行僭越制度進(jìn)行決策。另外，高校的管理層普遍具有高學(xué)歷、高智商，有些由于社會閱歷淺，經(jīng)不住誘惑利用制度和工作流程中的漏洞，謀取私利。

二、影響高校內(nèi)部審計質(zhì)量的關(guān)鍵性問題

近年來，很多學(xué)者對高校內(nèi)審工作做了不少相關(guān)研究，普遍性的看法是高校內(nèi)部審計存在機(jī)制、制度、隊伍、手段及結(jié)果運(yùn)用方面的問題。筆者總結(jié)多年工作經(jīng)驗，認(rèn)為當(dāng)前影響高校內(nèi)部審計工作的是以下四個關(guān)鍵性問題。

1.獨(dú)立性不夠。內(nèi)部審計為保證客觀公正，普遍強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性。《工作規(guī)定》明確內(nèi)部審計應(yīng)“實施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價和建議”“單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家編制管理相關(guān)規(guī)定和管理需要，設(shè)置獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)”“在本單位主要領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作”。對獨(dú)立性內(nèi)涵的理解一般有三個方面：一是機(jī)構(gòu)獨(dú)立，二是人員獨(dú)立，三是業(yè)務(wù)獨(dú)立。筆者通過網(wǎng)站抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前全國公辦高校中未獨(dú)立設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)的比例相當(dāng)高，東部地區(qū)好于西部地區(qū)，本科院校好于高職院校。江蘇某高職院校調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，江蘇省公辦高職院校獨(dú)立設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)的比例仍不足36%。筆者所在的沿海經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)達(dá)地區(qū)，6所公辦高職院校只有3所獨(dú)立設(shè)置了審計處。這個數(shù)據(jù)反映出目前高校內(nèi)部審計建設(shè)離《工作規(guī)定》要求尚有巨大差距，問題背后折射的是各校領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部審計的重要性認(rèn)識不足、重視程度不夠。

2.審計資源缺乏?！豆ぷ饕?guī)定》要求，“單位應(yīng)當(dāng)保證內(nèi)部審計工作所需人員編制”“嚴(yán)格內(nèi)部審計人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，合理配備具有審計、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律、管理、工程、信息技術(shù)等專業(yè)知識的內(nèi)部審計人員”，但未對編制數(shù)提出具體要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受編制數(shù)限制，許多高校采取紀(jì)檢、監(jiān)察、財務(wù)和審計相互兼職的做法。江蘇省教育廳2014年曾經(jīng)發(fā)文規(guī)定，“省屬高校教職工總數(shù)在1 000人以下的，配備不少于3名專職內(nèi)部審計人員，教職工總數(shù)超過1 000人的，超過部分按不低于2‰比例增配專職內(nèi)部審計人員。內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)承擔(dān)單位合同審核職能的，所需人員另行配備?！边@個數(shù)量規(guī)定現(xiàn)在看來已不符合審計需要，僅靠專職內(nèi)部審計人員要完成內(nèi)部審計“全覆蓋”幾乎是不可能的，更難奢求工作質(zhì)量。即便如此，筆者所在地區(qū)7所高校中也僅有2所達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)。從人員配備看，調(diào)研顯示，高校內(nèi)審處負(fù)責(zé)人大多系財務(wù)、后勤、基建等部門輪崗、調(diào)入，有些甚至是退二線、即將退休或被邊緣化的干部，高校受進(jìn)人機(jī)制限制，一般也很難引進(jìn)符合《工作規(guī)定》要求的專業(yè)人員。問題背后折射的依然是各校領(lǐng)導(dǎo)層的重視程度。

3.審計質(zhì)量不高。調(diào)研顯示，目前高校內(nèi)審工作質(zhì)量較高的是基建、修繕工程、財務(wù)預(yù)決算以及三公經(jīng)費(fèi)審計等，原因在于國家相關(guān)政策的對這部分的強(qiáng)制要求。其他如內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、財務(wù)收支、科研經(jīng)費(fèi)等內(nèi)部審計普遍存在流于形式、不好管、不敢管的情形，甚至全權(quán)委托社會機(jī)構(gòu)完成，審計結(jié)果避重就輕、含糊其詞。還有諸如發(fā)展規(guī)劃決策、績效、內(nèi)控及風(fēng)險管理審計等與領(lǐng)導(dǎo)層相關(guān)的，審計計劃一般不涉及。究其原因主要在領(lǐng)導(dǎo)支持程度、審計手段方法、內(nèi)審地位以及內(nèi)審人員自身素質(zhì)和擔(dān)當(dāng)?shù)葞讉€方面。另外，也與內(nèi)審部門過多地涉入被審對象業(yè)務(wù)活動的決策和執(zhí)行過程，從而給后續(xù)審計工作帶來被動有關(guān)。

4.重形式，輕整改，輕運(yùn)用。相當(dāng)多高校的內(nèi)部審計停留在“有”這個層面，有的只出審閱報告，有的不發(fā)整改通知書，也有的無督促整改這個環(huán)節(jié)或只要求提交整改報告，無審計約談、無整改結(jié)果報告制度，不進(jìn)行跟蹤檢查，還有的高校審計整改督促的職責(zé)歸屬不清。調(diào)研同時發(fā)現(xiàn)，高校對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題一般都不愿直面問題、自揭家丑、避重就輕，少見根據(jù)內(nèi)審結(jié)果問責(zé)或移送重大違紀(jì)違法問題線索的情形。

三、高校內(nèi)部審計提質(zhì)增效的有效路徑

1.提高、深化對內(nèi)部審計的認(rèn)識。高校尤其是領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)根據(jù)中央及習(xí)近平同志對審計工作的部署要求，提高對內(nèi)審重要性的認(rèn)識，認(rèn)真學(xué)習(xí)落實《工作規(guī)定》的具體內(nèi)容，充分認(rèn)識內(nèi)部審計在管理、治理體系中所發(fā)揮的促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、促進(jìn)反腐倡廉、促進(jìn)學(xué)校事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的特殊作用。為提高高校領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)審工作的動因，上級黨務(wù)、行政和業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管顯得至關(guān)重要，要把高校尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)部審計工作成效作為紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、組織人事考核的重要內(nèi)容。遺憾的是，《工作規(guī)定》僅規(guī)定了被審單位及內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員的法律責(zé)任，但未涉及單位及領(lǐng)導(dǎo)層，一定程度上會對高校提升內(nèi)部審計質(zhì)量帶來不利影響。

2.建立審計結(jié)果運(yùn)用的聯(lián)動機(jī)制。高校要建立健全內(nèi)部審計部門與組織、人事、紀(jì)檢、執(zhí)紀(jì)等部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，把審計監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來。高校內(nèi)部審計部門對審計中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)及時出具審計意見書，督促有關(guān)部門進(jìn)行整改;審計結(jié)果應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公示;對于發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問題線索，應(yīng)及時移送紀(jì)檢監(jiān)察部門核實查處。高校執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格督促被審部門和人員按照審計意見和建議，認(rèn)真落實整改，對整改不力、屢審屢犯、造成損失的，要嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。

3.轉(zhuǎn)變工作理念，堅持防查結(jié)合。應(yīng)充分認(rèn)識高校內(nèi)部審計工作不同于國家審計和社會審計的特殊性，它具有向內(nèi)性，應(yīng)該是學(xué)校事業(yè)發(fā)展的助推器?！吧瞎ぶ挝床??！备咝?nèi)部審計職責(zé)應(yīng)定位為既查錯追責(zé)，更重要的是通過行使監(jiān)督、評價和建議職能，幫助學(xué)校管理者辨別、評估、管理風(fēng)險，強(qiáng)化內(nèi)部控制，關(guān)注績效，充分發(fā)揮其在學(xué)校治理體系建設(shè)中“保健醫(yī)生”的“治已病、防未病”的重要作用。提升內(nèi)部審計“免疫系統(tǒng)”功能關(guān)鍵是建立“事前預(yù)防、事中控制、事后審查、督查整改”的四段式綜合防治機(jī)制，并注重前兩段管理。高校經(jīng)濟(jì)活動具有共性，一般可梳理出 “預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項目業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理”六個主要模塊，要對上述領(lǐng)域內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進(jìn)行評價，并進(jìn)而分析研究編制學(xué)校內(nèi)部控制報告，結(jié)合內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題及時查漏補(bǔ)缺。

4.創(chuàng)新審計模式。首先，整合審計資源，從“業(yè)務(wù)審計”向“管理審計”轉(zhuǎn)變。面對高校經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的特殊性，要有效履行內(nèi)部審計職責(zé)、實現(xiàn)內(nèi)部審計全覆蓋的目標(biāo)，單純依靠高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)自身的審計資源有時難免捉襟見肘。高?？赏ㄟ^兩個途徑實現(xiàn)“業(yè)務(wù)審計”向“管理審計”轉(zhuǎn)變：一是充分利用自身人才優(yōu)勢，聘請校內(nèi)具有注冊審計師、律師、注冊會計師等資格的教師加入兼職內(nèi)部審計審計隊伍，并對待遇、工作量認(rèn)定予以制度明確;二是根據(jù)工作需要、分類購買社會審計服務(wù)，一些如經(jīng)濟(jì)責(zé)任、財務(wù)收支、三公經(jīng)費(fèi)專項等政策性較強(qiáng)的審計采取由校方主導(dǎo)、事務(wù)所參與配合的專項審計項目組模式進(jìn)行;有些如工程造價咨詢、工程結(jié)算、工程竣工決算、清產(chǎn)核資等事務(wù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的審計可委托事務(wù)所完成。在審計過程中，高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)始終堅持主導(dǎo)審計監(jiān)督和審計質(zhì)量管理，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，界定內(nèi)容，監(jiān)控流程。其次，規(guī)范社會審計行為，有效提高社會審計服務(wù)質(zhì)量。社會審計的質(zhì)量受到環(huán)境因素、人員素質(zhì)、技術(shù)方法、經(jīng)濟(jì)利益等多方面影響。為加強(qiáng)社會審計質(zhì)量控制，可重點關(guān)注以下幾個方面工作：其一，建立社會審計服務(wù)資源庫，審計項目可分類招標(biāo)確定多家機(jī)構(gòu)，工程類審計實行被審單位和審計機(jī)構(gòu)背靠背制度;其二，要求社會審計服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂誠信合同，注重考核評價;其三，提高資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高社會審計服務(wù)積極性，如工程結(jié)算以核減額為獎勵基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)可考慮取規(guī)定資費(fèi)上限。

5.落實全覆蓋要求，打造全方位多層次內(nèi)審體系。高校要結(jié)合實際，按照《工作規(guī)定》要求，充分考慮審計資源狀況，統(tǒng)籌安排，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進(jìn)內(nèi)部審計全覆蓋工作。基于高校管理結(jié)構(gòu)，內(nèi)部審計應(yīng)以資金、資產(chǎn)、資源及經(jīng)濟(jì)責(zé)任（4Z）為主線，分校級、職能部門、二級學(xué)院三個層面，貫穿學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動中預(yù)算、財務(wù)收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同業(yè)務(wù)管理等主要領(lǐng)域，具體應(yīng)包括上級政策落實情況、發(fā)展規(guī)劃及“三重”項目、經(jīng)營、內(nèi)控及風(fēng)險管理、三公經(jīng)費(fèi)管理及使用情況、科研經(jīng)費(fèi)管理及使用情況、專項經(jīng)費(fèi)績效、財務(wù)預(yù)算及決算情況、經(jīng)營單位財務(wù)收支、物資和服務(wù)采購、經(jīng)濟(jì)合同管理、建設(shè)項目跟蹤、建設(shè)及零星工程預(yù)算控價、建設(shè)及零星修繕工程結(jié)算、建設(shè)項目竣工決算、內(nèi)管干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況以及其他專項審計等內(nèi)部審計項目。

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