楊 振 軒

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津300071）

一、引言

我國自20 世紀(jì)70 年代以來全面推行的計劃生育政策，導(dǎo)致我國生育率明顯下降，使得人口老齡化問題提前到來，人口年齡結(jié)構(gòu)的改變對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生了重大影響。根據(jù)蔡昉等人在《中國勞動力市場總體狀況》分析中的測算，從2004 年開始，中國新增勞動人口數(shù)量已開始持續(xù)低于勞動力的總需求量，而且這種差距持續(xù)擴(kuò)大。［1］2010—2015 年間，中國達(dá)到勞動人口數(shù)量的高峰。而到2030年左右，“嬰兒潮”時期出生的人口也將步入老年時代，此時恰是中國老齡化前所未有的一個高潮，而相應(yīng)就業(yè)人員的規(guī)模，決定著我國人口紅利在未來的發(fā)展中無法繼續(xù)維持。［2］

在人口老齡化大背景下，我國面臨著人口規(guī)模大、老齡化速度快、未富先老、地區(qū)人口老齡化程度不平衡等諸多問題。因此，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，不僅是應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的必由之路，也是推動經(jīng)濟(jì)增長的重要舉措。然而，我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在著諸多問題，其發(fā)展嚴(yán)重滯后于老年人口的快速增長和老年消費(fèi)群體的巨大需求。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足，服務(wù)的項目和內(nèi)容不全，服務(wù)人員的素質(zhì)參差不齊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場需要；老年用品市場的需求日漸強(qiáng)烈但供給短缺；養(yǎng)老體制和政策導(dǎo)向有待優(yōu)化；民營資本在融資服務(wù)、財政支持、土地使用、醫(yī)保定點(diǎn)等方面無法平等參與競爭?；谝陨媳尘?，本文擬從老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段政府職能的演變?nèi)胧郑接懻毮茉诶淆g產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用形式、內(nèi)容等問題，以期為我國老齡事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展，提供相應(yīng)的理論支撐和政策建議。

二、新中國成立前的養(yǎng)老簡況

中國是一個崇尚孝道的國度，養(yǎng)老有深厚的歷史淵源。歷史上養(yǎng)老方面的做法和制度，可以為現(xiàn)階段制定老齡產(chǎn)業(yè)政策、科學(xué)合理界定政府職能，提供有益的借鑒。

（一）先秦時期：孝道養(yǎng)老文化基礎(chǔ)的奠定

在先秦時期，以血緣為紐帶的家庭為經(jīng)濟(jì)基本形態(tài)，因此家庭養(yǎng)老也應(yīng)運(yùn)而生，成為當(dāng)時養(yǎng)老的基本方式。倡導(dǎo)孝道是先秦治國的重要措施。

先秦在各個朝代設(shè)立了專職人員管理養(yǎng)老事務(wù)，例如，“太宰”是總管全國的各項事務(wù)；“大司徒”主要是掌管民生事務(wù)，包括墾荒移民，安置災(zāi)民流民，救濟(jì)貧老。［3］

孔子曾說：“今之孝者，是謂能養(yǎng)。至于犬馬，皆能有養(yǎng)。不敬，何以別乎？”孟子也說過：“不得乎親，不可以為人；不順乎親，不可以為子?！庇盅裕骸袄衔崂弦约叭酥?，幼吾幼以及人之幼?！边@些經(jīng)典表述，可以說是中華孝道文化的集中體現(xiàn)。

西漢禮學(xué)家戴圣匯編的《禮記》，記載了先秦時期的禮制，較全面地介紹了先秦儒家的哲學(xué)觀念。如《禮記·王制》寫道：“凡養(yǎng)老，有虞氏以燕禮，夏后氏以饗禮，殷人以食禮，周人修而兼用之。五十養(yǎng)于鄉(xiāng)，六十養(yǎng)于國，七十養(yǎng)于學(xué)，達(dá)于諸侯?！边@表明，在西周時代，不僅中央政府負(fù)有養(yǎng)老責(zé)任，地方政府也得參與養(yǎng)老，而兩者職責(zé)劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)，是老人的年齡。為了更好地保障家庭養(yǎng)老，周代在徭役上也有一些“優(yōu)惠”。如，有80歲以上老人的家庭，子孫可以個別或者全部免除徭役。同時，國家會給予孤、獨(dú)、矜、寡①孤：年幼失去父親的人；獨(dú)：老了失去兒子的人；矜：年老失去妻子的人；寡：年老失去丈夫的人。一定的生活補(bǔ)貼。

（二）秦朝至清朝晚期：國家養(yǎng)老的承續(xù)

漢朝推行“以孝治天下”，提出了相對完善的制度要求，特別是對于“子女養(yǎng)老”“家庭養(yǎng)老”有著較為嚴(yán)格的要求。漢律規(guī)定：不贍養(yǎng)老人，將會遭到在鬧市處以暴刑的責(zé)罰，不尊敬長輩也是重罪，子女殺父母或者長輩，將會受到棄市之刑。［4］漢朝時期，在老人幸福感最高的地方，發(fā)放“老年證”，即一種叫“鳩杖”②又叫“王杖”，顧名思義是帝王賜予老人使用的拐棍，它是一種特殊權(quán)利的象征。的實(shí)用物。

公元521年，梁武帝下詔，宣布在京師設(shè)置“孤老院”。隋唐時期，還加派專門人員管理相關(guān)事務(wù)，保證“孤老院”的運(yùn)行。［5］

唐代法律規(guī)定，凡是侍養(yǎng)父母不善者，治不孝罪。善待父母的內(nèi)容包括父母在不遠(yuǎn)游、不藏私房錢等。唐朝還繼承并發(fā)展了漢朝“賜杖”“從商免稅”等做法。此外，唐令還規(guī)定了“優(yōu)惠”制度：對80歲以上的老年人安排一個侍者，90 歲以上的老年人侍者為兩人，百歲以上為五人。唐朝還有一種比較流行的養(yǎng)老說法叫“色養(yǎng)”。顧名思義，是侍養(yǎng)父母時要和顏悅色，顧及父母的精神需求。不“色養(yǎng)”公婆甚至可以成為休妻的理由，這也是“色養(yǎng)”在當(dāng)時受到重視的體現(xiàn)。

中國的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念還體現(xiàn)在對老年人的量刑準(zhǔn)則方面。在相同犯罪條件下，對老年人在量刑上從輕甚至免除。漢宣帝下詔，80歲以上老年人，除誣告和殺人罪，其他罪責(zé)皆可免除。漢成帝時，將免責(zé)年齡放寬至70歲。

秦朝至清朝晚期，國家對老人的供養(yǎng)主要體現(xiàn)在物質(zhì)賜予。漢文帝時規(guī)定，對80歲以上的平民老人，每月會供給米一石，肉二十斤，酒五斗。從唐高宗到明太祖也相繼提出了更多的物質(zhì)賜予措施。這說明，在需要救濟(jì)的人口當(dāng)中，老年人受到特別重視。［6］

宋、明、清針對養(yǎng)老也都有相關(guān)規(guī)定，如免除老人子孫的賦稅，以減輕“家庭養(yǎng)老”的負(fù)擔(dān)。大清律例中明確提出，子孫因貧困無法贍養(yǎng)老人，致老人自殺者，將按照殺父罪處以刑罰。

在養(yǎng)老理念方面，秦朝至清朝晚期，也有許多流傳甚廣的經(jīng)典文獻(xiàn)。如，成書于明代時期的《增廣賢文》說道：“百善孝為先?！薄靶?dāng)竭力，非徒養(yǎng)生。鴉有反哺之義，羊知跪乳之恩?！边@既是儒家文化的繼承，也對后世有深遠(yuǎn)影響。

（三）清末至民國：西方理念與傳統(tǒng)文化并重

清末至民國時期，隨著資本主義文化的入侵，民主自由的思想開始逐漸深入人心，這些思想文化開始對中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀形成沖擊，但是這種思潮只是對封建落后因素進(jìn)行抨擊，對傳統(tǒng)文化中尊老敬老的優(yōu)秀文化并未提出反對。1928年，上海市頒布了《職工退職待遇暫行辦法》。該辦法提出，年滿50歲的工人和年滿60歲的公務(wù)人員退休時，雇主要按勞動時長發(fā)放養(yǎng)老費(fèi)。1943 年1 月，當(dāng)時的政府公布了《公務(wù)員退休法》，對公務(wù)員領(lǐng)取退休金，在制度上作出了具體規(guī)定。［7］總的來說，在該時期，養(yǎng)老的主力仍然是家庭。

三、新中國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展

（一）中國養(yǎng)老模式的形成

20世紀(jì)50年代以后，隨著工業(yè)化及城市化的逐漸發(fā)展，在中國，除家庭外，單位也開始成為養(yǎng)老保障提供者。這種“家庭+單位”的養(yǎng)老模式，在20 世紀(jì)50 年代初形成。總體而言，這與當(dāng)時經(jīng)濟(jì)特征相關(guān)，是有效的。這階段的養(yǎng)老模式主要有如下幾種。

1.居家養(yǎng)老

“居家養(yǎng)老”，亦稱“家庭養(yǎng)老”，是“在家養(yǎng)老”與“子女養(yǎng)老”的結(jié)合。從傳統(tǒng)上講，在中國，家庭養(yǎng)老一是指以家庭作為養(yǎng)老的場所，二是指由子女供養(yǎng)。中國憲法規(guī)定：“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)。”

2.政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，是指由政府設(shè)立的營利組織，集中地、專業(yè)性地為老年人提供飲食起居、健康護(hù)理和休閑娛樂和精神慰藉等綜合性服務(wù)。政府設(shè)立機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)有公益性質(zhì)。新中國成立以后，隨著老年服務(wù)社會需求的增加，全國各地開辦了敬老院、福利院等，這便是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的組織形式。當(dāng)時，在中央政府的統(tǒng)一部署下，各省民政廳相繼制定了一系列的相關(guān)文件指導(dǎo)其發(fā)展。但受經(jīng)濟(jì)條件的制約，國家給予敬老院的經(jīng)費(fèi)支持是有限的。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的模式并不普遍。

3.農(nóng)村養(yǎng)老

農(nóng)村除居家養(yǎng)老外，還有以下做法：

社會保險模式，包括給老年人發(fā)放養(yǎng)老金；對于五保戶、生活無法自理的貧困戶等老人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中養(yǎng)老。

土地養(yǎng)老模式，是農(nóng)民以土地使用權(quán)被置換為條件，換取養(yǎng)老保險和生活費(fèi)用的一種養(yǎng)老方式。建國后農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度緊緊依附于土地制度。1954 年與土地改革結(jié)束時相比，貧雇農(nóng)占農(nóng)戶總數(shù)的比例從57. 1%下降到29%，中農(nóng)占總戶數(shù)的比例從35.8%上升到62.2%。這說明，土地在建國初期對農(nóng)民的生活起到了極大的保障作用。

（二）中國政府在養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)生與發(fā)展中的職能體現(xiàn)

1.養(yǎng)老保險制度

1951 年2 月，我國頒布了第一個勞動保險方面的管理規(guī)定——《中華人民共和國勞動保險條例》。該條例針對職工退休條件、待遇等作了相關(guān)規(guī)定。1955年12月，國務(wù)院先后頒布了《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，專門針對政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工作人員建立了養(yǎng)老保險制度。1958 年《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》出臺，統(tǒng)一了企事業(yè)單位職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的養(yǎng)老制度。這些制度對建立我國的養(yǎng)老體系起了很大作用，同時又是政府養(yǎng)老職能的直接體現(xiàn)。

2.五保戶制度

1956 年1 月23 日，中央政治局提出的《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》，第一次把供養(yǎng)農(nóng)村孤、寡、殘、幼寫進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃。同年6 月30 日，第一屆全國人大第三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，對農(nóng)村“五?！惫ぷ髯髁烁釉敿?xì)的政策規(guī)定，包括“五?！钡氖芑輰ο笠约拔灞＝鸬膩碓?。這是中國五保制度的最初起源，是養(yǎng)老事業(yè)在農(nóng)村的體現(xiàn)，也是政府養(yǎng)老職能在農(nóng)村的拓展。

從以上兩項制度可以看出，從新中國成立到20 世紀(jì)70 年代末，中國的養(yǎng)老制度較為單一，且政府在城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村五保戶的養(yǎng)老中起了決定性作用。

四、中國老齡產(chǎn)業(yè)萌芽及政府職能演變

本文將1979 年作為中國老齡產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的一個起點(diǎn)，而將該階段終點(diǎn)定為1991年。因?yàn)椋?992 年鄧小平視察南方，發(fā)表了一系列重要講話，為我國新時期改革開放指明了方向。同時，1992 年，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的總體方針。

（一）萌芽階段中國的經(jīng)濟(jì)特征

在改革開放總方針的指引下，從1979年到1991年，中國經(jīng)濟(jì)總體取得較大發(fā)展。本文從國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收支、居民消費(fèi)等方面，對1979 年到1991 年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作簡要分析。

國內(nèi)生產(chǎn)總值由1979年的4 000多億上升到1986 年的1 萬億元用了7 年時間，上升到1991 年的2 萬億元用了5 年時間，國家財政實(shí)力顯著增強(qiáng)，政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的調(diào)控能力日漸增強(qiáng)。1978年國家財政收入僅僅為1 132億元，而1985 年翻了近一番，達(dá)到近2 005 億元。我國財力的增強(qiáng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于加強(qiáng)社會保障。

（二）人口結(jié)構(gòu)與老齡化

1982 年到1987 年，中國0～14 歲人口數(shù)和人口所占比例急劇下降，15～64 歲人口比例上升，勞動力人口增加，這說明經(jīng)過實(shí)行計劃生育，我國的人口生育率大幅度下降，人口的年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。過去階段出生的人逐漸長成了勞動力。勞動人口一直在上升，這給我們帶來了巨大的人口紅利，支撐了經(jīng)濟(jì)高速增長。而且城鎮(zhèn)人口數(shù)和所占比例處于上升趨勢，說明我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平上升，經(jīng)濟(jì)處于不斷發(fā)展之中。

自1985 年到1991 年，我國65 歲以上人口數(shù)以及比重持續(xù)上升，雖未達(dá)到老齡化標(biāo)準(zhǔn)值，但是老年人口撫養(yǎng)比的上升意味著社會負(fù)擔(dān)加重，老年人對醫(yī)療保健、生活服務(wù)的需求加大。根據(jù)1982 年—1991 年65 歲及以上人口比重的數(shù)據(jù)，可以看出我國老齡化的速度是不斷加快的。同時，我國人口死亡率從1982 年到1991 年總體處于下降趨勢，說明我國醫(yī)療衛(wèi)生水平提高，同時經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，使得人們對健康越來越重視，也促使了人民健康水平的提高。

（三）中國老齡產(chǎn)業(yè)的萌芽

1.養(yǎng)老保險

1983 年，國務(wù)院決定在企業(yè)進(jìn)行養(yǎng)老保險退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌的試點(diǎn)，拉開了我國養(yǎng)老保障制度改革的序幕。1987 年，民政部試點(diǎn)在農(nóng)村居民中進(jìn)行養(yǎng)老保險改革，以個人繳納保費(fèi)為主，參保人領(lǐng)取特定計發(fā)辦法下的個人養(yǎng)老金。1991 年6 月，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確規(guī)定了逐漸建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險與職工個人養(yǎng)老保險有機(jī)結(jié)合的社會保障制度。應(yīng)該說，這兩項制度為我國個人承擔(dān)部分養(yǎng)老金提供了制度保障。［8］

根據(jù)《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》中的數(shù)據(jù)，1984 年，在職職工年平均工資總額為953.2 元。［9］而1984 年全國用于非在職職工的保險福利費(fèi)共計111.6 億元，其中包括離休、退休費(fèi)105.8 億元（全民單位84.6 億元），人均769 元（其中全民單位815 元），則養(yǎng)老金的實(shí)際替代率為：769/953.2=0.8，再加上退休人員仍然享受原單位的各種待遇諸如住房等福利，因此，城鎮(zhèn)退休人員養(yǎng)老金替代比率普遍高于80%，而過高的養(yǎng)老金替代率使企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，這在客觀上要求對企業(yè)養(yǎng)老保險制度進(jìn)行改革。

應(yīng)該說，由個人繳納基本養(yǎng)老保險金一改過去全部由政府、企業(yè)負(fù)擔(dān)的做法，政府與市場的職能在逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)移。這是發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，也意味著養(yǎng)老有了商業(yè)化萌芽。

2.老年教育的商業(yè)化運(yùn)作

我國第一所老年大學(xué)成立于1983 年9月17日，為山東省紅十字會老年人大學(xué)。它由山東省委組織部和山東省紅十字會共同創(chuàng)辦。［10］它是伴隨著干部離退休制度的建立而創(chuàng)辦的，為正廳級參照公務(wù)員管理的公益類事業(yè)單位，歸山東省委組織部管理，省委老干部局協(xié)助管理，經(jīng)費(fèi)列入省財政預(yù)算。中國的第一套老年大學(xué)教材于1987 年秋出版發(fā)行。早期的老年大學(xué)辦學(xué)方式比較靈活，既有固定場所集中授課，也能遠(yuǎn)程授課。早期的老年大學(xué)授課內(nèi)容比較豐富，主要包括健康、烹飪、藝術(shù)等方面。

那個時期的老年大學(xué)屬于公益性的教育機(jī)構(gòu)，低廉的學(xué)費(fèi)使老年人不用承擔(dān)過多經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，老年大學(xué)的建立以服務(wù)老年教育事業(yè)發(fā)展為己任。但是，在政府扶持的基礎(chǔ)上，老年大學(xué)收取一定學(xué)費(fèi)的做法，也是老年教育事業(yè)開始產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)。

3.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的初始出現(xiàn)

1986 年6 月，在安徽省安慶市誕生了我國第一所養(yǎng)老公寓，這所養(yǎng)老公寓是一所由社會集資的民營福利企業(yè)。1990年上海首家老年公寓在浦東建成。1991 年，北京市第一家老年公寓在清華園蘭照院改造落成。這些民營老年服務(wù)機(jī)構(gòu)成立養(yǎng)老服務(wù)隊伍，招募一些人員專門為老年人提供服務(wù)。雖然這些人大多是非專業(yè)人員，受到自身專業(yè)知識的限制，只能為老人提供最基本的日常照顧，專業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量不高，但它是老齡產(chǎn)業(yè)萌芽的體現(xiàn)，意味著在我國，養(yǎng)老作為單純的政府事業(yè)，開始向商業(yè)化運(yùn)作轉(zhuǎn)變。

（四）政府養(yǎng)老職能的初步演變

1979 年—1991 年間，中國養(yǎng)老的事業(yè)性、公益性特征仍是非常濃厚，但與這一階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大趨勢相一致，養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)性、商業(yè)性特征逐漸加重，前一階段單純的公益性養(yǎng)老，演變?yōu)楣嫘詾橹鳎a(chǎn)業(yè)性輔助的養(yǎng)老。政府的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能開始體現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在以下方面：

1.政策法規(guī)鼓勵多方籌措養(yǎng)老保險金

這一階段，一系列政策促使國家、企業(yè)、個人三方共同繳納養(yǎng)老金。企業(yè)與個人參與繳納養(yǎng)老保險金，為退休后的生活籌資，是政府讓渡職能與市場承接的直接體現(xiàn)。

2.農(nóng)業(yè)“五保戶”養(yǎng)老政策的優(yōu)化

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，五保供養(yǎng)工作出現(xiàn)了很多問題。如有的基層干部把五保戶視為“包袱”“累贅”；在實(shí)行包產(chǎn)到戶和包干到戶的一些地方，將地分給五保戶后便不管不問；把五保戶的口糧分?jǐn)偟礁鲬羧ィ衫先俗约菏杖?；甚至解散養(yǎng)老院，取消五保制度。［11］

針對這些問題，1981 年10 月13 日，民政部出臺了《關(guān)于檢查對五保戶生活安排情況的通知》；1982 年12 月9 日，民政部出臺《關(guān)于開展農(nóng)村五保戶普查工作的通知》；1983年7 月14 日，民政部出臺《關(guān)于切實(shí)做好五保戶普查工作的補(bǔ)充通知》等幾個文件，并在全國范圍內(nèi)開展針對五保戶的檢查、普查和登記。同時，對于五保對象的確定、五保戶財產(chǎn)的處理和供給物款的負(fù)擔(dān)等幾個問題作了具體規(guī)定。

隨后，中央又發(fā)布了若干文件針對五保戶養(yǎng)老問題的制度。在這些文件的規(guī)定下，五保戶養(yǎng)老的資金、物資來源有了可靠保障。

3.政府職能轉(zhuǎn)變的原因

（1）經(jīng)濟(jì)制度改革。1984 年10 月，中共中央十二屆三中全會發(fā)布《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》后，國有企業(yè)改革全面展開。隨著國企改革的深入推進(jìn)，下崗分流等措施導(dǎo)致企業(yè)離退休人員增多，傳統(tǒng)的吃“大鍋飯”式的養(yǎng)老制度已不能完全適應(yīng)新形勢要求，應(yīng)進(jìn)行改革。

（2）養(yǎng)老服務(wù)本身的特點(diǎn)。如前所述，養(yǎng)老產(chǎn)品在大多數(shù)情形下是私人產(chǎn)品，養(yǎng)老活動有廣泛的外部性。因此，政府不能完全，甚至不能主要地將養(yǎng)老作為公益性產(chǎn)業(yè)來對待，或以公共產(chǎn)品的方式進(jìn)行生產(chǎn)和分配。這就要求政府在保留基本養(yǎng)老職能的前提下，將老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展交由市場職能處理。

五、中國老齡產(chǎn)業(yè)的形成與政府職能調(diào)整

（一）老齡產(chǎn)業(yè)初步形成的標(biāo)志

根據(jù)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論，這里從以下幾個方面討論老齡產(chǎn)業(yè)初步形成的標(biāo)志。

1.穩(wěn)定的市場規(guī)模

穩(wěn)定的市場規(guī)模是產(chǎn)業(yè)形成最基本和最重要的條件。1992 至2009 年，中國65 歲及以上老年人口持續(xù)增長，2009 年已達(dá)到1.13 億，占總?cè)丝诒壤哌_(dá)8.5%，老齡產(chǎn)業(yè)具備龐大的消費(fèi)群體。1992 年至2009 年，人均年退休費(fèi)用開支由1 651.5 元增長到15 347.7 元，在忽略物價變動的情況下增長近10 倍。中國老年人消費(fèi)需求總量由2003年的近3 100 億元上升至2009 年的1.2 萬億元，消費(fèi)總額穩(wěn)速上升。在消費(fèi)比重上，老年人口消費(fèi)占總消費(fèi)的比重由2000 年的9.67%上升為2009 年的11.1%。老年人退休費(fèi)用的大幅增長和消費(fèi)能力的逐年提高為老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了巨大空間。

2.大量的產(chǎn)品（勞務(wù)）供給者

產(chǎn)業(yè)是由生產(chǎn)同類性質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)組成的集合體，穩(wěn)定產(chǎn)品（勞務(wù)）供給是產(chǎn)業(yè)形成的基本保證。2009 年底，全國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有38 060個，大量企業(yè)集合為老齡產(chǎn)業(yè)形成提供了必備條件。

3.專門化的從業(yè)人員

專門化的從業(yè)人員是產(chǎn)業(yè)形成的重要條件，老齡產(chǎn)業(yè)屬于典型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，對專業(yè)人員需求巨大。2009 年底，老齡產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員達(dá)100 萬人，專職養(yǎng)老護(hù)理人員30 萬，擁有老年護(hù)理資格證書約3 萬人，并擁有設(shè)計、技術(shù)人員和管理專業(yè)人員。

4.成熟的產(chǎn)品體系

成熟的產(chǎn)品體系是產(chǎn)業(yè)形成的基本要素，隨著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的增多，養(yǎng)老產(chǎn)品進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，老齡用品種類逐步增多，老年服飾用品擁有單獨(dú)的設(shè)計、包裝、銷售流程；老年生活輔助器種類繁多，以康復(fù)輔助器為例，根據(jù)功能不同分為11 個主類、135 個次類、741 個支類，涵蓋醫(yī)療康復(fù)、教育康復(fù)、職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)各個領(lǐng)域；老年電子產(chǎn)品興起；醫(yī)藥保健市場發(fā)展迅速，年均增長速度在15%以上；老年文化用品日益繁榮，全國老年報刊超過100 家等。整體而言，中國老齡產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品體系逐步走向成熟。

5.同步的政策法規(guī)

政策法規(guī)在產(chǎn)業(yè)運(yùn)行中起到引導(dǎo)、監(jiān)督、保障等作用，是其有序發(fā)展的重要條件。在1992—2009年期間，政府方面出臺了一系列政策法規(guī)推動老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。包括：將老齡產(chǎn)業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，制定稅收優(yōu)惠、信貸支持、減免費(fèi)用等多種政策扶持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展；鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范民間資本、外資等多種非公共資本參與老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵社會力量投資興辦不同規(guī)模、不同等級的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

綜上所述，在1992 年到2009 年期間，中國老齡產(chǎn)業(yè)體系基本形成。

（二）老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.養(yǎng)老保險

1991 年，中國開始正式推行基本養(yǎng)老保險制度，在保障離退休人員的基本生活和維護(hù)社會穩(wěn)定方面起著非常重要的作用。根據(jù)國務(wù)院的部署，自2005 年起，調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。2009 年，全國企業(yè)退休人員月基本養(yǎng)老金達(dá)到1225元，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)達(dá)到2.36億，比2008年增長0.17 億，增長7.8%。全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入11 491 億元，比上年增長18%，其中政府征繳收入9 534 億元，比上年增長18.9%。征繳收入的增加意味著養(yǎng)老活動中個人承擔(dān)的比例越來越大，相應(yīng)政府承擔(dān)的比例逐步減少。［12］

2.養(yǎng)老用品

中國老齡產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品體系逐步走向成熟，1992 年起，大型商場、老年服裝專柜和老年服飾店發(fā)展迅速；老年生活輔助性器材由于定位于社會福利事業(yè)，尚未引入市場機(jī)制，發(fā)展相對滯后；中國老年電子產(chǎn)品生產(chǎn)自2001年起引起電子行業(yè)的高度重視，2005年以來，老年手機(jī)、數(shù)字測壓儀、電子脈沖治療儀、電子跟蹤儀等老年電子產(chǎn)品不斷出新，說明電子行業(yè)已經(jīng)把老年群體當(dāng)作重要的客戶群體。同時，在電子產(chǎn)品已有領(lǐng)域出現(xiàn)飽和的情況下，老年電子產(chǎn)品成為電子行業(yè)深度發(fā)展的新領(lǐng)域。從1992年起，中國的保健品總體呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，年均增長速度在15%以上。老年文化用品市場發(fā)展較好，2009 年底，全國老年報刊已經(jīng)超出50 家，發(fā)行量不斷上升。老年圖書市場也日益繁榮，特別是健康類圖書、休閑類圖書深受老年讀者歡迎。同時，老年電子出版物、老年智能玩具等用品也嶄露頭角。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形式包括福利院、養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓等。截至2009 年底，全國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有38 060 個，床位只有266.2 萬張。我國養(yǎng)老床位總數(shù)僅占全國老年人口的1.59%，據(jù)有關(guān)部門測算，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位至少缺300萬張。一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了“一床難求”的現(xiàn)象。因此，我國對養(yǎng)老社區(qū)和養(yǎng)老公寓的需求十分巨大。［13］

4.老年教育

如前所述，自1983年山東省創(chuàng)立了第一所老年大學(xué)后，老年教育行業(yè)發(fā)展迅速。1995 年與2000 年，上海市老齡委、上海老年大學(xué)、上海電視大學(xué)先后聯(lián)合創(chuàng)辦了上?？罩欣夏甏髮W(xué)與上海網(wǎng)上老年大學(xué)，現(xiàn)代傳媒手段與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)被運(yùn)用到老年大學(xué)中。2000 年，中國公辦老年大學(xué)和民間老年學(xué)校26 140 所，在校學(xué)員僅230 萬人，到2009 年，公辦老年大學(xué)和民間老年學(xué)校達(dá)到40 161所，在校學(xué)員超過580萬人，老年教育普及度由2%上升到3.6%。

5.中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題

（1）老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃不完善。該階段，政府部門沒有充分意識到發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的重要性，對如何發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)缺乏足夠的認(rèn)識，也沒有明確養(yǎng)老事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)之間的界限。因此，沒能對老齡產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整體布局和戰(zhàn)略規(guī)劃。同時，由于政府部門存在條塊分割，多頭管理的問題，更使得老齡產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策缺乏整體性與連續(xù)性。

（2）老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)不健全。雖然我國已經(jīng)頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，為老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了一定的法律依據(jù)。但是該法對于老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的針對性和實(shí)用性不強(qiáng)，無法為加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供具體、可操作性的法律保障和法規(guī)指導(dǎo)，這使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展有無法可依之嫌。［14］

（3）老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度安排相對滯后。目前，從中央政府到地方政府，支持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度安排比較欠缺，甚至相關(guān)扶持政策也寥寥無幾，這使得老齡產(chǎn)業(yè)由于缺乏政府制度、政策背書，而難以得到迅速發(fā)展。

（4）老齡產(chǎn)業(yè)供給存在結(jié)構(gòu)性矛盾。2009 年，中國養(yǎng)老床位數(shù)僅占老年總?cè)丝诘?.59%，不僅低于發(fā)達(dá)國家5%～7%的比例，而且低于發(fā)展中國家2%～3%的比例。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位嚴(yán)重不足，供需矛盾突出。老齡人口的增多對醫(yī)療保健、托管托養(yǎng)、家政服務(wù)等專業(yè)服務(wù)人員的需求也大幅增長，潛在需求達(dá)到1 000萬，如前所述，2009年，全國從業(yè)人員僅100萬人，取得養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格的僅有幾萬人，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏醫(yī)生、護(hù)士、營養(yǎng)師、康復(fù)師等專業(yè)人員，尚不能適應(yīng)社會不同收入群體的不同養(yǎng)老需求。此外，政府投入不足，民間投資規(guī)模有限，老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域、城鄉(xiāng)不平衡，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起步較晚、基礎(chǔ)差，面臨的問題更加突出。由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃和布局，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求和床位閑置現(xiàn)象并存，導(dǎo)致大量老人無床位養(yǎng)老，而許多高端床位被空置。

（三）中國老齡產(chǎn)業(yè)中政府職能的履行與調(diào)整

1.加快制定老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀規(guī)劃

加快制定老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀規(guī)劃，將老齡產(chǎn)業(yè)列入國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體規(guī)劃中。進(jìn)一步明確老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體方向和重點(diǎn)領(lǐng)域，并要求各地方政府根據(jù)國家老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，制定適合本地區(qū)發(fā)展的具體規(guī)劃，以此增加老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的整體性和連續(xù)性。

2.盡快制定《老齡產(chǎn)業(yè)振興法》及具體實(shí)施細(xì)則

盡快制定“老齡產(chǎn)業(yè)振興法”及具體實(shí)施細(xì)則，為老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律依據(jù)。同時，老年人法律援助和法律服務(wù)組織建設(shè)方面需加大資金投入力度，鼓勵社會各界關(guān)心、支持老年人法律援助工作。規(guī)定法律服務(wù)機(jī)構(gòu)優(yōu)先為老年人提供法律服務(wù)，繼續(xù)做好農(nóng)村家庭贍養(yǎng)協(xié)議書的簽訂工作。加大涉老案件的執(zhí)法力度，對侵害老年人合法權(quán)益的案件做到及時受理、及時立案、及時審理、及時執(zhí)行。

3.適時出臺老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施

具體可包括，完善公共服務(wù)建設(shè)，加大投資力度，建設(shè)文化、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等與老年人日常生活密切相關(guān)的公共設(shè)施，充分利用現(xiàn)有設(shè)施為老年人服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)老年服務(wù)社區(qū)化；加大對老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財政投入，在該領(lǐng)域鼓勵社會資本進(jìn)入。重點(diǎn)建設(shè)多個不同類型、不同層次的養(yǎng)老社區(qū)，緩解城鄉(xiāng)老年人服務(wù)設(shè)施的矛盾，為老年人居家養(yǎng)老提供配套輔助性支持。完善老年住宅、老年公寓、養(yǎng)老院等養(yǎng)老設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，增加無障礙設(shè)施，等等。

4.解決老齡產(chǎn)業(yè)存在的結(jié)構(gòu)性矛盾

一方面，扶持養(yǎng)老用品市場發(fā)展。拓展多種經(jīng)濟(jì)成分并存的老年衛(wèi)生健康服務(wù)領(lǐng)域，為老年人提供預(yù)防、醫(yī)療、護(hù)理和康復(fù)保健等服務(wù)，積極開發(fā)適合老年人的金融、理財、保險等其他服務(wù)項目。開發(fā)老年用品市場，鼓勵支持老年用品專賣店和專賣柜臺的發(fā)展。另一方面，搭建老年人才服務(wù)平臺。組織部門、老干部局、人力資源和社會保障局等部門加大對老年教育支持力度，通過財政補(bǔ)貼、費(fèi)用減免等方式鼓勵老年人主動接受教育。開發(fā)老年人才市場，建立基于市場需求和老年志愿的老年人才服務(wù)平臺，擴(kuò)展老年人才參與社會的渠道。

六、中國老齡產(chǎn)業(yè)的成長與政府職能優(yōu)化

2010 年1 月，中國老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會掛牌成立，標(biāo)志著中國老齡產(chǎn)業(yè)邁上發(fā)展正軌。綜合學(xué)術(shù)界研究以及中國老齡協(xié)會關(guān)于時間階段的劃分，我們將2010年作為中國老齡產(chǎn)業(yè)成長段的起點(diǎn)，這一階段的發(fā)展與之前相比，具有量的擴(kuò)張和質(zhì)的改變的特點(diǎn)。

（一）老齡產(chǎn)業(yè)的成長現(xiàn)狀

1.養(yǎng)老保險

人口老齡化的加快催生了對養(yǎng)老保險的市場需求。2016 年，中國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到8.87 億人，占總?cè)丝诘?4.21%。2010至2016年，全國養(yǎng)老金收入及支出金額保持較平穩(wěn)增長，2016 年，養(yǎng)老金收入3.8 萬億元，同比增長18%；支出3.4 萬億元，同比增長21.75%，支出增速連續(xù)超過了收入增速。在收支差方面，2013—2016 年，全國養(yǎng)老金基本處于盈余狀態(tài)，但收支差額逐年降低。其中，2016 年收支盈余額3 986.5 億元，環(huán)比下降6.6%。

2.養(yǎng)老用品

在老年服裝用品市場方面，老年服飾用品的供給不斷擴(kuò)大，老年服飾專柜、老年服飾用品店越來越多；隨著市場機(jī)制的引入，研發(fā)資金的增加，老年生活輔助性器材種類不斷增多；老年人電子產(chǎn)品、電動交通工具等產(chǎn)品的供給也日趨豐富，老年手機(jī)越來越多地被應(yīng)用到了老年人照護(hù)中；2012年，中國以保健品為主的健康產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已達(dá)5 600億元，銷售額每年均以10%以上的速度增長。2012 年，中國以保健品為主的健康產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已達(dá)15 537 億元。中國已審批的保健食品有11 862 種，老年保健用品占50%以上。2012 年，中國藥品市場規(guī)模約為9 261億元，年增長速度在12%以上。據(jù)中國醫(yī)療器械行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明（見圖1），中國家用醫(yī)療器械市場規(guī)模從2010 年的137.65億元增至2013 年的290 億元，年增長率高達(dá)28.2%；老年人對文化生活越來越關(guān)注，文化用品市場增長迅速，到2013 年底，全國老年報刊已經(jīng)超出100家。

圖1 中國家用醫(yī)療器械市場規(guī)模（單位：億元）

3.養(yǎng)老地產(chǎn)

2014年4月，國土資源部發(fā)布《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》，意味著建設(shè)性養(yǎng)老用地有了國家規(guī)范。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014 年，已經(jīng)有10余家保險企業(yè)、80多家地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和大量的外資投資企業(yè)布局中國養(yǎng)老地產(chǎn)市場，投資總額超3 000 億元。2015 年，在養(yǎng)老地產(chǎn)市場中，主流產(chǎn)品為高端養(yǎng)老公寓、養(yǎng)老社區(qū)等，客戶群體主要為具備較高支付能力的活躍高端老年人群。從2013 年開始，房企與金融投資公司紛紛展開自身的養(yǎng)老地產(chǎn)業(yè)務(wù)布局，投資總額超千億。隨著大量養(yǎng)老地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場，有限的高端養(yǎng)老市場競爭會越發(fā)激烈，在市場空間的限制下，會有更多企業(yè)在空間更加廣闊的大眾化養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域加大投資，從而推動養(yǎng)老地產(chǎn)從高端化向大眾化轉(zhuǎn)變。［15］

4.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

由圖2 可知，2010 年老年人擁有床位比例不足2%，2015 年上升至3.2%。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量增長迅速，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量明顯改善。截至2016 年底，全國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同比增長7.8%，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和互助型養(yǎng)老設(shè)施同比分別增長41.3% 和22.9%。

圖2 2010-2015 年老年人擁有床位比例（單位：%）

（二）政府職能的優(yōu)化

“十二五”以來，政府逐步優(yōu)化管理職能，“十三五”期間提出“共享”理念，增進(jìn)人民福祉，讓人民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。針對現(xiàn)階段老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題，政府職能需在以下方面進(jìn)行優(yōu)化：

1.健全社會養(yǎng)老服務(wù)體系

隨著中國人口老齡化的快速發(fā)展，老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求越來越高，現(xiàn)階段低端養(yǎng)老行業(yè)大多屬于投資大、周期長、收益率低的低利潤行業(yè)，沒有政府購買和資金支持，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多數(shù)處于虧損狀態(tài)。政府采購服務(wù)形式支持非營利社會組織或服務(wù)企業(yè)為符合條件的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。2015 年，國務(wù)院提出了到2020年全面建成功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)，財政部會同有關(guān)部門通過各種方式加以引導(dǎo)，例如制定政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的政策，建立經(jīng)濟(jì)困難老年人補(bǔ)貼制度，出臺對事業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)減免政策，支持以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)試點(diǎn)等。［16］

2.緩解老齡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾

目前，全國取得養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格證書的人員僅有5 萬人，而按照統(tǒng)計，到2020年，我國失能老人將達(dá)到4 600 萬，需要養(yǎng)老護(hù)理員的數(shù)量達(dá)1 000 萬人。而按照國家《養(yǎng)老十二五規(guī)劃》，到2015 年，我國需要培養(yǎng)133 萬養(yǎng)老護(hù)理員，供需差距巨大。［17］此外，養(yǎng)老護(hù)理員的年齡偏大，多為“50 后”、“60 后”，素質(zhì)不高，專業(yè)性差，具有大專以上學(xué)歷的護(hù)理人員僅占總數(shù)的20%左右，具有護(hù)理技能、醫(yī)學(xué)知識的人員僅占8%，其他大多數(shù)是知識水平相對偏低的下崗女工或者是農(nóng)民工。［18］因此，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培訓(xùn)須定位準(zhǔn)確，培養(yǎng)有綜合能力的“職業(yè)經(jīng)理人”，而不是培養(yǎng)單一的專為老人提供簡單體力勞動的人。針對中國養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才供需矛盾這一問題，2014 年，教育部等九大部門發(fā)布關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見，建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，引導(dǎo)老年大學(xué)與企業(yè)合作，優(yōu)化學(xué)科布局和人才培養(yǎng)機(jī)制，將具備條件的普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變。

3.引導(dǎo)老齡產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)傾斜

目前，社會力量有的因城內(nèi)的區(qū)域已無空間，將機(jī)構(gòu)設(shè)在了空氣好但比較偏遠(yuǎn)的城市近郊或遠(yuǎn)郊地區(qū)，但老年人口主要集中在市區(qū)，導(dǎo)致了中心城區(qū)老年人口偏多而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)偏少，床位供不應(yīng)求；而城郊的老年人口較少，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率高，出現(xiàn)了布局與需求的脫節(jié)。［19］隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，“十三五”期間，政府引導(dǎo)老齡產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。通過落實(shí)戶籍制度改革，加快對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。此外，通過完善城鎮(zhèn)住房制度和保障體系，建立購租并舉的城鎮(zhèn)住房制度，健全房地產(chǎn)市場調(diào)控機(jī)制，推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

4.全面開放養(yǎng)老服務(wù)市場

公立機(jī)構(gòu)定位不清，政府投資的公立老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)多以政府投入為主，定位就難以厘清，是福利機(jī)構(gòu)，還是市場經(jīng)濟(jì)活動中的主體？這種福利色彩明顯、定位不清的情況，使公立機(jī)構(gòu)很難脫離政府支持而成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。為打破老齡產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有瓶頸，釋放養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場活力，在“十三五”階段，政府全面開放養(yǎng)老服務(wù)市場，通過購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式支持各類市場主體，增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給。［20］政府鼓勵社會資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)由來已久，2014 年，商務(wù)部、財政部聯(lián)合下發(fā)文件，下?lián)?5億支持市場化養(yǎng)老試點(diǎn)工作，鼓勵社會資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

5.推進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)信息化

在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，智慧養(yǎng)老成為未來發(fā)展的趨勢，應(yīng)該更加重視“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老。以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的智慧養(yǎng)老取代傳統(tǒng)養(yǎng)老是大勢所趨?！笆濉逼陂g更加重視“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老。2015 年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生與計劃生育委員會等九個部門《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》的通知，加強(qiáng)信息支持，積極開展養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等信息惠民試點(diǎn)，通過老年人基本信息檔案、電子健康檔案、電子病歷等多種方式促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺對接的區(qū)域衛(wèi)生信息平臺，使信息資源共享，為開展醫(yī)療服務(wù)提供信息和技術(shù)支持。組織醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展老年人遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)。鼓勵探索基于互聯(lián)網(wǎng)的新型醫(yī)療模式，提高服務(wù)的便捷性和針對性。同時，建立起“產(chǎn)學(xué)研”合作研發(fā)創(chuàng)新機(jī)制。構(gòu)建以老齡產(chǎn)業(yè)為主體，教育和科技研發(fā)機(jī)構(gòu)共同參與的產(chǎn)業(yè)合作研發(fā)創(chuàng)新體系，以產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新為動力，提高老齡產(chǎn)業(yè)的市場占有率和競爭力。

七、小結(jié)

（一）中國養(yǎng)老敬老歷史悠久

從我國古代養(yǎng)老理念與一些做法可以看出，孝老、敬老、養(yǎng)老在我國有深遠(yuǎn)的歷史，這為新中國成立后養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的思想基礎(chǔ)。古代曾有一些朝代規(guī)定，隨著老人年齡的增大，政府應(yīng)承擔(dān)更多養(yǎng)老職責(zé)，與我們利用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析，得出的結(jié)論一致。當(dāng)然，在封建制度下，平民百姓始終處于社會的下層，在養(yǎng)老活動中也處于劣勢地位，受惠群體有很大局限。

（二）政府的老齡事業(yè)職能不能被完全替代

從新中國成立到1978年，是中國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的時期。在此期間，經(jīng)濟(jì)管理體制有過一些調(diào)整，但總體上是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)。與此相適應(yīng)，這個階段的養(yǎng)老，以政府履行職能為主要特征，是典型的養(yǎng)老事業(yè)模式。各級政府對城鎮(zhèn)老人、農(nóng)村“五保戶”老人提供了全部的養(yǎng)老供給。雖受限于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)條件，這里的供給有短缺性，但政府養(yǎng)老的公益性特征非常明顯。

公益性老齡事業(yè)存在許多問題，但它既是新中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展初期階段的歷史選擇，同時，又對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了巨大作用。在大力發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的大趨勢下，政府的老齡事業(yè)職能也不能完全被替代。

（三）未來老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景

從1978 年開始，中國進(jìn)入改革開放時期，改革開放是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，也是不斷創(chuàng)新充滿活力的體制機(jī)制的必然要求和根本動力。從1979 年到1991 年間，高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制開始出現(xiàn)松動，逐漸引入市場調(diào)節(jié)機(jī)制。與此相適應(yīng)，這一階段養(yǎng)老事業(yè)中部分政府履行的職能開始向市場轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老事業(yè)出現(xiàn)了向老齡產(chǎn)業(yè)過渡的萌芽。中國的老齡產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了萌芽期、形成期后，到2016 年，已處于快速成長期。在實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)的征程中，老齡產(chǎn)業(yè)必將迎來更好更快的發(fā)展。