王 杰，張 宇

(揚州大學 政府治理與公共政策研究中心，江蘇 揚州 225127)

推行地方各級政府及其工作部門的權(quán)力清單制度是我國政府系統(tǒng)內(nèi)部的一項革新性舉措，意在通過明確各級政府職權(quán)范圍及其運行過程，進一步提升施政的規(guī)范性和有效性。黨的十八屆三中全會首次提出要實行政府權(quán)力清單制度，十八屆四中全會將這一制度作為消除權(quán)力設(shè)租尋租空間的重要安排，十九屆三中全會拓展性地將責任清單嵌入權(quán)力清單制度實施過程，十九屆四中全會將厘清政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系作為清單實施的重要目標，十九屆五中全會在此基礎(chǔ)上又按照深化“放管服”改革的要求，作出全面實行政府權(quán)責清單制度的戰(zhàn)略部署。不難發(fā)現(xiàn)，黨中央通過持續(xù)不斷地部署，自上而下推動著這場始于基層探索的制度變遷過程，展現(xiàn)了借由體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)政府規(guī)范履職與高效治理的決心。

政府權(quán)力清單作為一種創(chuàng)新性的制度安排，不論被當成一種具有硬法性質(zhì)的行政法律規(guī)范[1]，還是具有軟性屬性的行政自制規(guī)則[2]，抑或一種不具備強制約束力的權(quán)力信息目錄[3]，其對政府履職過程的調(diào)節(jié)作用已然成為學界基本共識。具體而言，權(quán)力清單制度能夠通過重構(gòu)職權(quán)內(nèi)容深化簡政放權(quán)[4]，通過公開行政過程加快政府流程再造[5]132-141，通過優(yōu)化用權(quán)方式提升政府治理能力[6]，還能通過重塑政府與公民行動邊界推進政治變革[7]186-196。此外，權(quán)力清單制度在加速政府職能轉(zhuǎn)變進程[8]、構(gòu)建責任政府和服務型政府[9]等方面也具有重要現(xiàn)實意義。需要強調(diào)的是，權(quán)力清單制度改革一經(jīng)作出，旋即得到全國各級各地政府的積極響應。一時間，各級政府紛紛投入權(quán)力清單制度改革行列，迅速出臺本級政府各部門的行政權(quán)力清單，為厘清自身職權(quán)邊界和接受社會監(jiān)督提供了制度保障。盡管如此，也有研究發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度對政府履職的規(guī)范作用并不十分明顯[10]，地方政府執(zhí)法用權(quán)過程也并未受到該制度的有效規(guī)約，不免令其改革價值遭受質(zhì)疑[11]。理論上講，各級政府實施的權(quán)力清單制度在功能指向上都是無差異的，均旨在實現(xiàn)行政權(quán)力的規(guī)范透明運行并以此提升地方治理的有效性。那么，為什么有的地方在權(quán)力清單制度實施中取得了較好的制度績效，而有的地方效果不佳，難以兌現(xiàn)制度的價值承諾呢？鑒于此，本文將借助物理學中的“勢能”概念，通過“制度勢能→制度實施→制度成效”這一解釋邏輯，理解為什么權(quán)力清單制度在不同地方會有不同的實施效果，以此回答本文關(guān)注的核心問題：權(quán)力清單制度勢能如何影響制度實施，如何從勢能蘊積和釋放的角度增強權(quán)力清單制度的實施效果。

1 政府權(quán)力清單制度勢能的生成

“勢能”是一個物理學概念，指物體因其位置或位形而具有的能量，本質(zhì)上屬于一種狀態(tài)量或潛在量，如重力勢能、彈力勢能、磁場勢能、電勢能等。勢能存在于系統(tǒng)之中，其大小由系統(tǒng)中不同要素的相對位置或相互關(guān)系決定。近年來，“勢能”概念被運用到了多學科研究之中。有學者根據(jù)公共政策出臺位階之別提出“政治勢能”概念[12]，有學者根據(jù)區(qū)域生產(chǎn)要素配置能力和行政級別不同進行“區(qū)位勢能”探索[13]，還有學者根據(jù)文化系統(tǒng)內(nèi)部存在的結(jié)構(gòu)性差異展開“文化勢能”研究[14]。而“制度勢能”是制度場域中多重要素疊加形成的制度“位能”，是制度實施動力和效力的前提約束。由于制度實施通常具備自上而下逐級推行的特征[15]，因此本文擬采用重力勢能模型對政府權(quán)力清單制度勢能進行透視。

1.1 政府權(quán)力清單制度勢能的生成機理

圖1 重力勢能模型

在重力勢能模型中，某一物體擁有的勢能(E=m·g·h)實際上是由該物體所處空間位置與地球引力系統(tǒng)共同生成的。對于既定的重力加速度g，物體間縱向高度差(h)越大，或高度一定時物體質(zhì)量(m)越大，則蘊含的勢能(E)越大(見圖1)。

在頂層設(shè)計統(tǒng)一安排下，制度勢能主要由體現(xiàn)制度治理地位的“位勢”和反映制度內(nèi)在特性的“機能”所決定。其中，制度位勢反映了制度場域的空間特征，主要涉及制度場域中制度推行主體的科層級別及層級權(quán)威的被認同程度，二者均體現(xiàn)了制度空間的結(jié)構(gòu)性差異及一種狀態(tài)量對另一種狀態(tài)量的“順差”，這種差異是制度勢能產(chǎn)生的外部前提?？茖蛹墑e越高或?qū)蛹墮?quán)威越認同，制度位勢就越大，就越傾向于產(chǎn)生更大的制度勢能。而制度機能則屬于制度屬性之范疇，反映了制度理想與現(xiàn)實之間的治理張力及制度主體的組織力與執(zhí)行力，二者共同決定著制度的影響力，這種依附于制度本身的影響力是制度勢能產(chǎn)生的內(nèi)在基礎(chǔ)。制度張力越大或制度主體在制度實施過程中表現(xiàn)越積極，意味著制度機能就越強，就越傾向于形成更大的制度勢能。制度勢能不僅能使制度劣勢一方通過學習效仿使原有制度結(jié)構(gòu)獲得轉(zhuǎn)型與升級[16]，還能使制度在不同地方、不同主體或不同治理領(lǐng)域形成不同的執(zhí)行力，進而使同樣的制度呈現(xiàn)出不同的治理績效。

一方面，公共政策的“高位推動”是制度勢能的緣起力量?！案呶煌苿印笔俏覈舱哌^程的顯著優(yōu)勢，也是各級政府執(zhí)行政策或制度的基本遵循。我國政府組織法規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級領(lǐng)導體制，統(tǒng)一指揮和對上負責的履職特征賦予了“高位推動”以強大的科層壓力和政策執(zhí)行力，為實現(xiàn)自上而下的制度變遷提供了充分的外源助力。在此意義上，制度勢能作為一種科層“位能”，其與前述縱向體制壓力具有內(nèi)在的一致性，是評判某一制度執(zhí)行能力的基本標志?？梢姡行У闹贫葓?zhí)行離不開充足的制度勢能及其蘊含的體制動力，而頂層安排的層級落實特征也為進一步理解制度勢能提供了廣泛土壤。借助“勢能”視角，我們不難捕獲公共政策背后的“能級”特性與實施動力，進而解讀我國自上而下全面鋪陳的政府權(quán)力清單制度的功能特征與運行邏輯。

另一方面，權(quán)力清單制度各實施要素的有機整合又為制度勢能的存續(xù)提供了環(huán)境支撐。制度勢能不僅能為理解制度的功能來源提供一個可操作性的分析框架，在制度實施過程中，制度勢能還體現(xiàn)了各地制度環(huán)境的異同及要素資源的不同投入整合狀態(tài)。公共治理是一個復雜系統(tǒng)，任何制度的實施過程都是一個不同要素相互疊加、互為作用的過程，都離不開治理資源的輸入和轉(zhuǎn)換。實現(xiàn)政府權(quán)力清單制度的落地見效，除了需要規(guī)范化的清單建構(gòu)外，還離不開制度實施主體、對象的積極配合及相關(guān)制度的有序銜接和配套，這些要素和環(huán)節(jié)的有機整合奠定了權(quán)力清單制度勢能產(chǎn)生的外部環(huán)境基礎(chǔ)。因此，透過制度勢能，我們能夠發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度的治理情境差異，識別制度要素的投入程度和不同組合形態(tài)，進而找出權(quán)力清單制度實施效果差異的深層次緣由。

圖2 政府權(quán)力清單制度勢能的生成模型

1.2 政府權(quán)力清單制度勢能的主要變量

作為一項發(fā)軔于地方探索的創(chuàng)新改革舉措，政府權(quán)力清單制度從局部實踐到普遍實行，不僅得益于中央自上而下的統(tǒng)一部署(g′)，更得益于這一制度蘊含的改革邏輯及其治理價值，凸顯了制度勢能對制度實施結(jié)果的重要影響。一方面，作為權(quán)力清單制度實施主導力量的政府的行政級別(h1′)，以及各級政府對權(quán)力清單制度的認同與遵從(h2′)，是權(quán)力清單制度勢能產(chǎn)生的重要位勢條件；另一方面，權(quán)力清單制度的控權(quán)目標與政府用權(quán)現(xiàn)狀之間的張力(m1′)，以及各級政府為推動制度落地而采取的各類保障性舉措(m2′)又為制度勢能的集聚提供了內(nèi)在機能基礎(chǔ)(見圖2)。

第一，政府權(quán)力清單制度勢能的位勢變量。權(quán)力清單制度對行政權(quán)力的規(guī)范實際上是以壓縮權(quán)力的自由裁量空間為前提的，這對政府部門而言，無疑是一種“損益”性的制度設(shè)計，不免會受到一些行政部門的消極執(zhí)行乃至反對。在此基礎(chǔ)上，各級政府若不能對權(quán)力清單制度改革形成廣泛認同并積極落實，制度的實施就需要權(quán)威性政治力量的介入，通過各級政府所處的科層地位以及依附其上的科層權(quán)威，采用宣傳動員、實地指導或強行推動等手段使權(quán)力清單制度得到落實，避免制度實施遲緩不前或陷入僵局。因此，不能忽視科層權(quán)威在制度勢能集聚中的重要作用，且通?？茖蛹墑e越高，權(quán)威資源就越豐富，就越能集聚更大的制度勢能。另一方面，權(quán)力清單制度改革本身就蘊含著一種自上而下的強制性制度變遷意味，這一過程不僅需要層級權(quán)威的大力推進，還離不開自下而上的制度認知與認同過程。制度認知是對制度內(nèi)容及其治理目標的把握，而制度認同是對制度價值功能的認可，根本上體現(xiàn)了對現(xiàn)有體制和層級權(quán)威的認同，這一認同是確保權(quán)力清單制度得到有效遵行的基本前提?，F(xiàn)實中，權(quán)力清單制度越能得到各級政府部門的遵從，制度的位勢就越顯著，就越能形成更強的制度勢能。

第二，政府權(quán)力清單制度勢能的機能變量。與制度位勢共同影響制度勢能的另一變量是制度的機能，它是一種制度內(nèi)在的特征呈現(xiàn)，是制度擴散力和影響力的重要來源。前已述及，一項新生制度要想在短期內(nèi)得到普遍認同和推行，離不開廣泛的制度認同，而制度認同度很大程度上又取決于制度的實際治理價值，也即制度解決現(xiàn)實問題或增加社會總福利的能力?，F(xiàn)實的權(quán)力生態(tài)總是時不時顯露出行政系統(tǒng)存在的庸政怠政、效率低下或裁量權(quán)濫用等問題，而權(quán)力清單在實現(xiàn)有效治權(quán)上的制度理想，恰恰體現(xiàn)了其對化解行政權(quán)力消極運行問題的治理能力，且二者間張力越大，給制度實施留下的空間就越大，從而越有助于彰顯制度的機能屬性。與此同時，為做好權(quán)力清單制度實施工作，各級政府通常還會借助一定的配套舉措來加快制度落地，如制定實施細則、組建工作專班、強化監(jiān)督評估等，這些舉措不僅反映了各級政府的制度遵從程度，還塑造著權(quán)力清單制度的執(zhí)行能力，決定著制度落地的速度與深度。

2 政府權(quán)力清單制度勢能的實踐指向

圖3 政府權(quán)力清單制度勢能實踐指向的冰山模型

制度勢能在制度位勢和制度機能的雙重作用下得以生成和累積，決定著制度功能發(fā)揮的力度、速度和效度，為我們理解為何同一權(quán)力清單制度會有著不同實施效果提供了一個新的視角。從制度勢能的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化看，權(quán)力清單制度的直接目的在于規(guī)范行政權(quán)運行，確?！扒鍐沃鉄o權(quán)力”，這一價值已成為理論界與實務界的普遍共識。而實現(xiàn)“人民滿意”的治理目標，需要在重新審視現(xiàn)有治理網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上重新確立社會建構(gòu)的起點，從行動者出發(fā)建構(gòu)合作的社會[17]。在此意義上，合作行動理應成為權(quán)力清單確權(quán)任務完成后的新目標追求。這意味著，權(quán)力清單制度需要在實踐層面作出有力回應，充分釋放其作為“顯勢”的劃界控權(quán)功能和作為“潛勢”的跨界合作功能(見圖3)。

2.1 劃界控權(quán)：權(quán)力清單制度的“顯勢”指向

劃界控權(quán)是權(quán)力清單制度勢能在實踐層面的直接體現(xiàn)。從配權(quán)到確權(quán)、從用權(quán)到督權(quán)，權(quán)力清單制度實施的每一個環(huán)節(jié)無不彰顯其邊界性邏輯，通過對裁量空間的壓縮和履職過程的規(guī)范，不斷強化著“清單之外無權(quán)力”的制度追求。

第一，依單配權(quán)：形成對法的有效補充。我國行政法從組織、行為和程序等層面對行政權(quán)力的設(shè)置及其運行程序進行了規(guī)定，但現(xiàn)有規(guī)定依然較為簡單和籠統(tǒng)[18]，難以對政府權(quán)力內(nèi)容進行操作性配置，從而無法發(fā)揮有效的控權(quán)效果。權(quán)力清單對行政權(quán)進行了體系化處理，一方面通過詳細列舉各部門的權(quán)力大項、權(quán)力子項、責任內(nèi)容及其后果，明確了權(quán)力的廣度和深度，另一方面又通過繪制權(quán)力運行的規(guī)范流程，使行政權(quán)的寬度得以清晰界定，從而將行政權(quán)置于一個周延的線狀控制過程，實現(xiàn)對政府權(quán)力的系統(tǒng)性配置。從實踐情況看，各級政府在清單制定環(huán)節(jié)提出的“清權(quán)”“減權(quán)”“制權(quán)”“曬權(quán)”等要求，或在權(quán)力清理中普遍采取的“取消”“凍結(jié)”“下放”“整合”等做法，也無不體現(xiàn)了對行政權(quán)的重新配置[19]，以及對實質(zhì)法治的追求[20]，具有明顯的法律意義。應當指出，權(quán)力清單從控權(quán)邏輯對行政權(quán)力的配置，使權(quán)力清單具備了行政組織、行政行為和行政程序的規(guī)則與屬性，但并不意味著對行政法律的僭越或取代，而是對后者的有效補充，很大程度上滿足了我國簡政放權(quán)改革的新期待。

第二，用單厘界：劃定公權(quán)力行動邊界。黨的十九屆四中全會將政府權(quán)力清單制度作為處理好政府和市場、政府和社會關(guān)系的重要舉措，凸顯了權(quán)力清單在厘清主體行動邊界上的重要作用?，F(xiàn)實中，權(quán)力清單制度需要妥善處理好公與公、公與私、權(quán)與責之間的關(guān)系，使政府既清楚自己“能做什么”和“必須做什么”，還知道“應該怎樣做”。首先，21世紀伊始我國開啟的行政審批制度改革雖取消和下放了大批審批事項，減輕了對社會與市場的過多管制，但改革成效僅限于行政審批領(lǐng)域，行政行為不規(guī)范的問題依然未得到妥善解決。對此，權(quán)力清單制度需要在延續(xù)審改經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將職權(quán)事項公開范圍由審批權(quán)推廣至全部法定職權(quán)，由靜態(tài)的權(quán)力目錄拓寬到動態(tài)的權(quán)力運行全過程，使公私邊界得到更好厘清。其次，治理任務的日益繁雜離不開多部門的聯(lián)手應對，這不免會使部門間的職責交叉現(xiàn)象成為政府履職過程中的常態(tài)[21]。對此，權(quán)力清單應圍繞政府職能中的“一件事”，做好相關(guān)部門的權(quán)責劃分，避免治理的碎片化。再次，權(quán)力清單在列示各部門職權(quán)內(nèi)容的同時還應載明履職的程序性責任、實體性責任及因不當用權(quán)或行政不作為所需承擔的不利后果，避免權(quán)責關(guān)系不清帶來的低效治理。

第三，照單履職：實現(xiàn)各部門依法行政。政府權(quán)力清單依法而制，是對法律法規(guī)的細化和流程化，理論上講，行政機關(guān)只需“按圖索驥”就可實現(xiàn)規(guī)范履職和有序治理。“依單行政”雖不完全等同于依法行政，卻契合了依法行政的基本要求，是實現(xiàn)行政法治的重要路徑。首先，權(quán)力清單對政府職權(quán)的條目化規(guī)定，是實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”的制度保障，因而“依單行政”能夠有效避免政府法外設(shè)權(quán)和行政不作為現(xiàn)象，助推合法行政和權(quán)責統(tǒng)一目標的實現(xiàn)。其次，權(quán)力運行流程圖是強化程序約束和限制裁量空間的有效方式，能夠推動合理行政與程序正當?shù)慕y(tǒng)一。再次，權(quán)力清單對政府權(quán)責事項的詳細規(guī)定不僅能使公眾快速鎖定辦事部門和辦事要求，提升辦事效率，還能增強政府行為的確定性和可預期性，最大限度維護社會公眾的合法權(quán)益。在此意義上，權(quán)力清單雖產(chǎn)生于法律，但在現(xiàn)實的政府治理中，其實用性已“超越”了法律，使“照單履職”成了政府依法行政的最佳闡釋。

第四，憑單監(jiān)督：倒逼政府規(guī)范施政。權(quán)力清單不僅為行政機關(guān)的規(guī)范用權(quán)提供了操作范本，還為社會監(jiān)督政府開辟了新路。權(quán)力清單對行政職權(quán)的公開，意在表明權(quán)力的合法化和流程的標準化，任何與清單規(guī)定相沖突的行政行為將被視同對法律的違背?？梢姡畽?quán)力清單制度在其創(chuàng)設(shè)之初即被賦予了監(jiān)督問責的功能，為公眾維護自身合法權(quán)益和政府規(guī)范履職提供了新的方式。一是對政府履職過程的監(jiān)督。權(quán)力清單對職權(quán)事項的載明強化了行政行為的確定力和拘束力，若政府的某種行為構(gòu)成了對自身合法權(quán)益的侵害，人們便可依據(jù)清單申請復議或提起訴訟。同時，責任內(nèi)容的細化和具體化還實現(xiàn)了責任到崗到人，能夠為增強問責的精準性和公正性提供必要依據(jù)。二是對政務服務質(zhì)量的監(jiān)督。權(quán)力清單提供有標準化的辦事流程和服務規(guī)范，如一些地方在權(quán)力清單中公布的辦理結(jié)果的標準樣式，不僅明確了公眾的辦事預期，還便于其對政務服務質(zhì)量加以監(jiān)督和評價。

2.2 跨界合作：權(quán)力清單制度的“潛勢”指向

政府權(quán)力清單制度不僅意在規(guī)范政府行為，更在于通過劃定公權(quán)力邊界，明確市場和社會的行動空間，從而為主體間的跨界平等合作提供前提與規(guī)則。在此意義上，權(quán)力清單制度的顯勢與潛勢在實踐中有其內(nèi)在一致性，劃界是為了未來的跨界，控權(quán)是為了更好地合作，二者均指向治理效能的提升。

第一，“公-私共治”：實現(xiàn)公共服務的高質(zhì)量供給。黨的十八大以來，我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民群眾對物質(zhì)文化的需求已升級為對美好生活的向往，這是一種全方位、高質(zhì)量的公共服務需求轉(zhuǎn)向。人民群眾不再滿足于被動接受公共部門的公共服務供給，而是希望通過親自參與公共政策過程謀求公共服務的共同生產(chǎn)[22]。作為全面深化改革的一項重要舉措，政府權(quán)力清單制度旨在通過改進政府治理以達到“以人民為中心”的治理目標，這與實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往具有內(nèi)在一致性。政府權(quán)力清單制度通過公開各部門行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等權(quán)責事項，建構(gòu)起一種權(quán)威性的“地方公共知識”，為政府與民眾之間的合作奠定共識基礎(chǔ)，推動公共服務的高質(zhì)量供給。

權(quán)力清單制度突破了以往對于行政體制機制的單向度變革，而轉(zhuǎn)向?qū)φ卫斫巧母菊{(diào)適，是基于“以人民為中心”理念對“政府中心主義”的消解。在此基礎(chǔ)上，市場主體、社會組織和普通公眾等將被納入治理與公共服務供給過程，推動市場決定作用與政府能動作用相互配合、社會自治與政府托底有效協(xié)調(diào)，為高質(zhì)量公共服務供給確立主體架構(gòu)。與此同時，權(quán)力清單制度通過對個體的吸納，將社會多元利益訴求納入決策議程，不但滿足了個體參與治理的愿望，還為政府決策過程注入智力支持與合法性資源，增強公共服務有效性和民眾獲得感。此外，權(quán)力清單賦予社會監(jiān)督政府的新渠道，倒逼政府增強責任意識，主動更新服務方式，提高公共服務供給的質(zhì)量與水平。

第二，“公-公協(xié)同”：推動治理效能的高效率轉(zhuǎn)化。政府治理現(xiàn)代化是政府制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，其質(zhì)量和水平需要靠治理效能來衡量。黨的十九屆五中全會提出“建設(shè)職責明確、依法行政的政府治理體系”的目標任務。對此，除了要厘清政府與市場及社會之間的關(guān)系，回歸政府在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務和環(huán)境保護等方面的元治理角色外，還要處理好部門間職責交叉問題，基于清晰的權(quán)責歸屬和府際協(xié)同進一步增強治理有效性，釋放治理效能。

橫向上看，權(quán)力清單制度應通過權(quán)責的重新劃分彌合治理縫隙，避免以往“劃界分治”可能產(chǎn)生的“新碎片化”問題，實現(xiàn)部門之間從局部參與到全程協(xié)同的轉(zhuǎn)變。權(quán)力清單不等于職權(quán)目錄，而是基于“治權(quán)”使命對政府行動范圍加以限制，并圍繞特定治理事項對權(quán)力內(nèi)容進行歸口。實踐中，權(quán)力清單應圍繞政府治理過程中的“一件事”，將分散在不同部門的權(quán)力和責任進行整合，通過文字和流程圖形式將不同部門的權(quán)責事項予以固定，減少推諉扯皮的發(fā)生。如河北省井陘縣財政局在權(quán)力清單中就“稅收管理”事項明確了其與縣稅務局的責任分工，其中財政局負責“提出稅收地方性法規(guī)立法建議，與縣稅務局等部門提出上級授權(quán)稅目稅率調(diào)整、減免稅等建議”，而稅務局負責“具體起草稅收地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案及實施細則并提出稅收政策建議，由縣財政局組織審議后與縣稅務局共同上報和下發(fā)”。這種以特定事項為中心進行的責任劃分方式能夠有效避免治理缺位和責任推諉，進而增強部門協(xié)同，實現(xiàn)公共事務的整體治理。

縱向上看，權(quán)力清單制度還能借助權(quán)力的調(diào)整或重新配置以優(yōu)化權(quán)能設(shè)置，推動層級間的府際合作。權(quán)力清單制度實施以來，各級政府不僅清理了大量過時或不符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要的無效職權(quán)，還使大量曾被上收或下放的權(quán)力重新回歸法定主體。職權(quán)的調(diào)整不是上下級政府間的簡單放權(quán)或接權(quán)，它還涉及資源、責任、人員等內(nèi)容在不同層級和不同部門間的重新配置，實質(zhì)是一種府際關(guān)系的調(diào)適過程，能夠為層級協(xié)同創(chuàng)造條件。這一過程一方面旨在說明行政權(quán)責的相稱性，各級政府承擔的職責與其權(quán)限在量上應保持總體一致，且職能履行應以具備正常履職所需的權(quán)力和能力為前提[23]，另一方面還在于強調(diào)各級政府保留的職權(quán)應與其科層定位相契合，如省市政府應主要致力于區(qū)域宏觀政策的制定及改革發(fā)展穩(wěn)定大局的把握，而縣鄉(xiāng)政府則應將履職重點放在維護公共秩序和改善民生等方面，以便形成互補性的層級合作空間。權(quán)力清單制度通過行政職權(quán)的層級調(diào)整，逐步實現(xiàn)縱向政府間權(quán)責的均衡配置，為提升治理水平、實現(xiàn)治理效能的高效轉(zhuǎn)化奠定了協(xié)同基礎(chǔ)。

3 政府權(quán)力清單制度勢能的影響因素

圖4 政府權(quán)力清單制度勢能的影響因素分析模型

勢能是物體基于特定狀態(tài)而產(chǎn)生的能量，與其空間位形息息相關(guān)。與此類似，制度勢能往往存在于制度環(huán)境或制度系統(tǒng)之中，由制度系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性安排所決定，制度位勢和制度機能的改變將影響著制度的功能和績效表現(xiàn)。有學者曾從規(guī)則、對象、理念、載體等要素視角理解制度的基本構(gòu)成[24]85-92，還有學者指出制度結(jié)構(gòu)的核心要件至少包括制度意識、目標、機關(guān)、技術(shù)、條文及載體等[25]83-88，這些觀點揭示了制度的系統(tǒng)性特征，指出了制度結(jié)構(gòu)的規(guī)范性成分和條件性成分。從政府權(quán)力清單制度的現(xiàn)實運行與建構(gòu)特征看，制度的規(guī)則、內(nèi)容、主體和機制等制度要素是形成完整權(quán)力清單制度的最主要構(gòu)成，它們分別從合法性來源、能量依托、實現(xiàn)力量和保障條件等層面對制度勢能施加影響(見圖4)。

3.1 運行規(guī)則：制度勢能的合法性來源

黨的十九大提出以人民為中心的發(fā)展思想，指出要把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，為政府施政提供了原則和方向。在各級政府中，縣鄉(xiāng)政府作為國家治理鏈條中的“一線執(zhí)行官”，只有樹立以人民為中心的執(zhí)法理念，才能令各項政策落地見效。中央和省市政府雖不直面廣大民眾，但其宏觀政策若不能體現(xiàn)人民中心論原則，也難保政策的合法性。因此，作為重要施政依據(jù)的權(quán)力清單制度，“以人民為中心”的運行規(guī)則應貫穿其制定和實施的全過程，它是制度位勢與機能合法性的重要來源，是制度勢能釋放的出發(fā)點和落腳點。

“以人民為中心”的運行規(guī)則主要體現(xiàn)為以市場主體為中心和以社會公眾為中心，二者共同形成制度勢能的合法性基礎(chǔ)。在權(quán)力清單制度實施背景下，以市場主體為中心就是要劃清政府與市場的邊界，讓政府抽身于微觀經(jīng)濟事務，使制度建設(shè)和實施能為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供有力支撐。具體而言，權(quán)力清單制度旨在通過精簡審批事項和完善服務流程，進一步深化“放管服”改革，逐步降低制度性交易成本，優(yōu)化轄區(qū)營商環(huán)境；通過相對固化并公開各級經(jīng)濟管理部門的市場監(jiān)管權(quán)限，使市場執(zhí)法邊界和過程得以確定化和透明化，從而增強市場主體的政策預期，提振市場發(fā)展活力。新時代政府權(quán)力清單制度需要以精細化的方式和精準性的要求，順應人民群眾對美好生活的向往，提升政府治理的群眾滿意度。因此，以社會公眾為中心就意味著權(quán)力清單制度需要以政府權(quán)力運作的具象化明確各類辦事條件與要求，從而為民眾提供可靠的辦事指南，實現(xiàn)政務服務的精細化。而清單文本對政府用權(quán)要求及其責任監(jiān)督方式的載明，還能有效增強社會制約政府的能力，倒逼各部門主動提升公共服務效能。

3.2 清單文本：制度勢能的能量依托

實行政府權(quán)力清單制度是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，黨的十八大以來，權(quán)力清單制度從地方經(jīng)驗上升為頂層設(shè)計，并經(jīng)科層系統(tǒng)自上而下逐級鋪陳。以往推行的行政權(quán)力公開透明運行改革主要圍繞《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，向社會公開政府活動或政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的信息，而這些信息并非公眾“剛需”，對于各部門到底有哪些職權(quán)還不得而知。權(quán)力清單制度對此有了質(zhì)的改變，除公開各部門職權(quán)內(nèi)容外，還公開了權(quán)力運行流程圖，滿足了公眾對政府管轄范圍、辦事條件與要求等信息的需求。權(quán)力清單融合了政府的權(quán)責內(nèi)容，是加強政府權(quán)責一體運行的集中體現(xiàn)，是制度勢能的重要依托。

從清單內(nèi)容不難看出清單制度對用權(quán)“紅線”的警示和對履責“底線”的告誡，既包括政府如何用權(quán)的積極責任，也包括不當用權(quán)應承擔的消極責任，是程序責任和實體責任的有機統(tǒng)一，也是政府權(quán)力和責任一體兩面建設(shè)的制度依托。可見，清單文本既是制度規(guī)則得以呈現(xiàn)的現(xiàn)實載體，也是制度勢能得以蓄積的物質(zhì)依托，承載著制度勢能的狀態(tài)和容量。

3.3 行動主體：制度勢能的實現(xiàn)力量

在國家治理現(xiàn)代化背景下，政府治理被賦予了更多角色與期待，然而從傳統(tǒng)“計劃、政治、全能”向現(xiàn)代“市場、法治、效能”的價值轉(zhuǎn)型過程中，其依然面臨諸多結(jié)構(gòu)性矛盾[26]。從政治學視角看，政府治理的實質(zhì)在于如何充分動員轄區(qū)已有資源以實現(xiàn)公共價值的持續(xù)再生產(chǎn)，如此必然存在著一個多元行動者網(wǎng)絡(luò)，各行動主體通過網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外的參與和互動，不斷消解治理矛盾，實現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展目標。且就實際情況而言，權(quán)力清單制度的實施并非行政機關(guān)的內(nèi)部事務，各級立法部門、司法部門和社會公眾等也是制度的推動者，不同主體彼此互動和較量，在復雜的博弈進程中推動權(quán)力清單制度趨于完善并取得實效?？梢姡黧w間的良性互動能夠推動制度的實施，是增強制度勢能并將之轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實治理效能的能動因素。

首先，權(quán)力清單作為限制政府權(quán)力的制度安排，從梳理到制定、從審核到發(fā)布、從執(zhí)行到調(diào)整，均應當在立法機關(guān)的主導和監(jiān)督之下進行，若離開人大部門的統(tǒng)籌和參與，制度過程將難保其公允性。其次，將權(quán)力清單納入司法過程并作為司法裁決的基本依據(jù)，將會大大彰顯權(quán)力清單的權(quán)威性和法治屬性，增強全社會對權(quán)力清單的自覺認同和遵從。再次，雖然部分民眾對政府還存在著一定程度的不信任感，但權(quán)力清單制度無論是改革理念還是具體內(nèi)容，都契合了民眾對監(jiān)督政府用權(quán)、放松社會管制和加強公共服務的期待，為增強制度認同、進而提升治理效能創(chuàng)造了有利條件。

3.4 實施機制：制度勢能的條件保障

權(quán)力清單制度作為政府治理體系的“新成員”，其有效運行離不開與其他治理要素的良善互聯(lián)，這些要素呈現(xiàn)動態(tài)性、監(jiān)督性和救濟性等特征，能夠為制度勢能的積聚提供條件和動力，是權(quán)力清單制度治理價值發(fā)揮的“催化劑”和實現(xiàn)機制。首先，權(quán)力清單制度的動態(tài)調(diào)整機制是增強制度韌性、提高制度勢能的必要條件。這一機制安排要求權(quán)力清單根據(jù)法律法規(guī)的立、改、廢、釋與部門“三定”方案調(diào)整予以及時更新，主動取消、下放或“掛起”[27]與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的權(quán)力內(nèi)容，有效應對地方治理的復雜性與不確定性。其次，行政問責從責任履行的對立面就政府權(quán)責的一體運行提出約束和要求，是基于政府不當用權(quán)或不作為現(xiàn)象對行政主體施加的一種負向激勵[28]，不僅有助于約束違法用權(quán)的顯性腐敗行為，還能對庸政、懶政等隱性腐敗形成震懾，為增強政府執(zhí)行力提供有效激勵。再次，行政救濟機制作為公民權(quán)利的兜底保障，其作用在于通過對公權(quán)力行為的復議和審查，使受到非法侵害的權(quán)利重新得到公正對待，從而能夠?qū)珯?quán)力形成監(jiān)督和約束，促使各部門主動依照清單規(guī)范并負責任地行使手中職權(quán)。

4 政府權(quán)力清單制度勢能的蘊積與釋放

將政府權(quán)力清單制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的治理效能，是權(quán)力清單制度生命力的集中體現(xiàn)，這一過程離不開制度勢能的蘊積與釋放。為此，需要兼顧制度勢能的劃界與跨界價值，整合控權(quán)與合作功能，在匯積勢能增量的同時不斷釋放勢能存量，增強政府治理的效率和效益。

4.1 制度勢能的蘊積

第一，積極造勢，增強制度價值認同。制度認同是制度遵從的基礎(chǔ)，缺乏廣泛的制度認同，再完美的制度也難以得到有效執(zhí)行，制度勢能的發(fā)揮更是無從談起。權(quán)力清單制度作為全面深化改革的重要部署，無論在政策話語還是在學術(shù)話語中，都被視為深化“放管服”改革和規(guī)范政府履職的有力工具。然而，由于權(quán)力清單是由法律法規(guī)細化而來，容易被當成是對后者的簡單復制，令其存在意義受到一定爭議，進而對制度推行帶來了不利影響。因而，較高的制度認同是權(quán)力清單制度順利實施的首要前提，它通過強化各級政府對制度的遵從，為制度勢能的蘊積創(chuàng)造位勢條件。

一是增強制度認知。制度認知是制度認同的基礎(chǔ)。根據(jù)筆者2017年10—11月實施的一項關(guān)于“縣級政府權(quán)力清單制度實效”的社會調(diào)查，在1 061名受訪者中，近六成對權(quán)力清單制度表示“不了解”或“不太了解”?？梢姡訌姍?quán)力清單教育宣傳已尤為迫切。對行政機關(guān)而言，可通過集中教育或個人自學等方式將清單規(guī)定內(nèi)化為具體執(zhí)法行動，成為政府履職的基本依據(jù)。對社會公眾而言，可采用線上線下多種方式，向公眾宣傳權(quán)力清單的功能及其適用情形，使之成為公眾辦事的首選指南。二是培育政民互信。信任是一種重要的社會資本，與合作具有同構(gòu)性，以信任為核心特征的信任機制能夠有效解讀合作治理的場域特征和制度特征[29]。對此，一方面要增強政府公信力，提升公民對政府治理的認同，增強權(quán)力清單制度的社會遵從度，使公眾主動運用清單監(jiān)督政府；另一方面要增強政府對公民的信任，為決策過程的民主嵌入夯實思想基礎(chǔ)，實現(xiàn)政府與民眾的合作治理。三是建構(gòu)公民理性。公民理性是維護社會秩序、實現(xiàn)地方公共事務合作治理的內(nèi)在要求。要利用現(xiàn)代公民文化增強公民理性，激發(fā)民眾權(quán)利意識，提升民眾參與地方治理的積極性，在與政府治理的良性互動中主動表達和維護自身合法訴求。

第二，科學蓄勢，實現(xiàn)清單內(nèi)容合理建構(gòu)。權(quán)力清單是制度勢能的物質(zhì)依托，不僅承載著制度控權(quán)-合作的二重價值，也向民眾提供了政務辦事的重要索引?？茖W合理的清單內(nèi)容是制度有效運行的基本前提，因此實現(xiàn)權(quán)力清單內(nèi)容的周延性與合理性，對于增強制度勢能、實現(xiàn)制度控權(quán)與合作價值尤為必要。

一是確保政府事項的集中化呈現(xiàn)。要圍繞政府治理的“一件事”，依法完善包括事項名稱、法律依據(jù)、行使主體、運行流程、監(jiān)督方式等在內(nèi)的清單內(nèi)容，確保社會公眾看得明白、用得方便。同時，清單內(nèi)容的制定和調(diào)整要主動與機構(gòu)改革對接，盡量使“一件事”由一個部門來承擔，降低履職成本，提升治理效率。二是推動清單文本的法治化管理。盡快出臺全國統(tǒng)一的政府權(quán)力清單制度建設(shè)規(guī)范并適時上升至立法高度，對制度的內(nèi)容、價值、適用、調(diào)整、監(jiān)督保障等問題作統(tǒng)一規(guī)定，實現(xiàn)清單制度的法治化運作，增強制度實施效力。三是實現(xiàn)清單內(nèi)容的民主化調(diào)適。加快健全決策參與程序，主動吸納專家學者和普通公眾參與權(quán)力清單建設(shè)和調(diào)整過程，保障民眾知情權(quán)和表達權(quán)，確保清單內(nèi)容的動態(tài)調(diào)整是基于對經(jīng)濟社會發(fā)展需要和民眾訴求的充分考慮后做出的，以增強清單內(nèi)容的合理性和普遍遵從性。

4.2 制度勢能的釋放

第一，主動應勢，巧妙借助新技術(shù)加持。新技術(shù)革命的發(fā)展既能以其獨特的理念、技術(shù)和方式有效提升國家治理水平，又會使國家治理面臨著數(shù)據(jù)缺陷、隱私保護、信息安全等一系列技術(shù)性、社會性挑戰(zhàn)[30]。對政府治理而言，新技術(shù)革命挑戰(zhàn)與機遇并存，既不能拒絕，也不能不加篩選地盲目引入，而應結(jié)合具體治理場景將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等技術(shù)巧妙嵌入治理環(huán)節(jié)，以技術(shù)理性重構(gòu)治理生態(tài)，加快釋放制度勢能，逐步邁向合作治理。

首先，要以“區(qū)塊鏈+大數(shù)據(jù)技術(shù)”的去中心化和信息聚合特征實現(xiàn)公共事務的共識型決策。一方面要利用區(qū)塊鏈技術(shù)推動不同治理主體平等參與決策過程，最大限度維護民眾政治參與權(quán)利，使政策結(jié)果切實反映全體決策者的行動偏好；另一方面，要運用“萬物入鏈”形成的大數(shù)據(jù)為公共決策提供依據(jù)，使決策結(jié)果最大限度符合公共理性，進一步提升治理質(zhì)量。其次，要以“5G+云計算”的快速傳輸和強大運算能力推動政府權(quán)力的即時調(diào)整。利用分布式計算方式對即時收集的地方執(zhí)法與服務信息進行快速分析，為權(quán)力數(shù)據(jù)庫的實時更新和動態(tài)調(diào)整提供現(xiàn)實依據(jù)，實現(xiàn)對社會事務的敏捷治理[31]。再次，要以人工智能的自主性生態(tài)建構(gòu)地方公共事務的智慧治理。人工智能的認知自動化、認知預見和認知參與等技術(shù)能夠重塑政府用權(quán)流程[32]，降低信息不對稱，減少合作成本。同時，還需將公共場域的治理主體、客體、目標、資源等信息納入人工智能應用系統(tǒng)，催生“人工智能+公共治理”新業(yè)態(tài)，進而實現(xiàn)對公共事務的全方位研判和實時的自主治理響應，推動精準用權(quán)和智慧治理。

第二，潛心謀勢，完善制度實施機制。制度的生命力在于實施。有效的制度實施是實現(xiàn)制度由文本變?yōu)楝F(xiàn)實并轉(zhuǎn)化成治理效能的唯一路徑。權(quán)力清單制度只有真正落地見效，其在控權(quán)與合作層面的勢能才算得到了釋放。然而，實現(xiàn)制度落地見效，除了需要強化主觀制度認同、客觀內(nèi)容完善及必要的技術(shù)支撐外，還離不開一定的運行機制作保障，確保制度勢能有序釋放。

一是完善權(quán)力清單制度的“開源”機制。鼓勵清單欄目根據(jù)各地公眾辦事需求進行完善和調(diào)整，在原有清單結(jié)構(gòu)之外新增更多權(quán)力運行信息和便民服務信息，推動控權(quán)與合作勢能的更好集聚。如河南在全省各級政府權(quán)力清單中設(shè)置“辦事地點”“跑動次數(shù)”與“辦理結(jié)果樣本”等群眾想了解的辦事信息，而湖北省更是新增了“地圖坐標”與“交通線路”等更為周到的導航服務。二是健全權(quán)力清單制度的警示機制。廉政警示是營造風清氣正治理生態(tài)的必要安排。在權(quán)力清單建設(shè)調(diào)整過程中，要根據(jù)各級政府權(quán)力腐敗的大數(shù)據(jù)分析對各部門職權(quán)由高到低設(shè)置廉政風險級別，將權(quán)力運行與腐敗防范相結(jié)合，降低地方官員的廉政風險。三是強化權(quán)力清單制度的賦能機制。要針對地方政府特別是基層政府因資源稟賦不足或權(quán)力弱化等原因造成的職權(quán)“接不住、用不好”的窘境，適度給予一定的編制、財政等方面的支持，加強基層執(zhí)法能力培育，增強基層權(quán)力承接與履行能力。

5 結(jié)語

制度勢能可以為理解制度的實施邏輯和效果差異提供新的視角。黨的十八大以來，我國高度重視政府權(quán)力清單制度在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，其顯在的控權(quán)勢能與潛在的合作勢能，是理解權(quán)力清單制度優(yōu)勢及其當代治理價值的重要切入點，在很大程度上決定著制度實施的成效。作為一場發(fā)端于基層治理創(chuàng)新并經(jīng)自上而下的制度變遷而廣泛鋪陳的制度變革，權(quán)力清單制度在打通政府治理“最后一公里”和實現(xiàn)政務服務“最多跑一次”上的重要價值正獲得越來越多的共識。這些價值無時無刻不以制度的控權(quán)-合作屬性為錨點，不斷重塑著政府與其他主體之間的互動關(guān)系。經(jīng)善治元素的注入，現(xiàn)代科層制在治理現(xiàn)代化的角色塑造中已愈來愈顯著地散發(fā)出其尋求合作的一面。在此意義上，推行政府權(quán)力清單制度，首先應釋放好制度的控權(quán)勢能，明確政府權(quán)責態(tài)勢與行為邊界。同時，還要積極引導政府各部門主動“走出去”，鼓勵社會公眾積極“走進來”，實現(xiàn)政府部門之間、政府與市場、政府與社會之間良性互動，推動多元治理主體的合作建構(gòu)，實現(xiàn)公共事務的有效治理。