彭銀春

[摘要]在我國，開發(fā)區(qū)是一個相對獨立特殊的行政區(qū)域，是實行特殊經(jīng)濟政策的區(qū)域。開發(fā)區(qū)是改革開放取得的重要成果之一，由于其獨特的體制優(yōu)勢，帶動了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展。在兵團建立開發(fā)區(qū)，就是要發(fā)揮開發(fā)區(qū)的體制和政策優(yōu)勢，帶動兵團經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是，隨著改革開放的深入推進，各地開發(fā)區(qū)蓬勃發(fā)展，開發(fā)區(qū)的體制優(yōu)勢、政策優(yōu)勢逐漸失去。因此，必須深化兵團園區(qū)改革，切實發(fā)揮體制和政策優(yōu)勢的同時，結(jié)合實際，充分利用多方力量，圍繞兵團園區(qū)的功能定位，全力打造高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)。

[關(guān)鍵詞]開發(fā)區(qū);特殊政策;兵團;示范區(qū)

[中圖分類號]F127? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2021）01—0016—07

一、引言

在我國，各類經(jīng)濟園區(qū)統(tǒng)稱為開發(fā)區(qū)。[1]開發(fā)區(qū)本意是未開發(fā)的區(qū)域，由于開發(fā)導致企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）集聚而產(chǎn)生外部經(jīng)濟效應。20世紀80年代，我國改革開放成立開發(fā)區(qū)的目的就是在開發(fā)區(qū)實施與市場經(jīng)濟相配套的政策，即直接按照市場機制的規(guī)范運行，引進具有自主經(jīng)營權(quán)的市場主體，取得了巨大的成功，使開發(fā)區(qū)成為我國對外開放的載體和標志。于是，為進一步擴大開放，從國家到省區(qū)市到縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)競相搞“圈地運動”，成立了各式各樣的園區(qū)，園區(qū)之間競爭日益加劇的同時，也使一些園區(qū)土地空置，失去了開發(fā)區(qū)的本來意義。與全國一樣，兵團也成立了不同層級的各類園區(qū)：國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家經(jīng)濟開發(fā)區(qū)兵團分區(qū)、兵團（自治區(qū)）級工業(yè)園區(qū)和各師市、團（場）鎮(zhèn)自行設立的各類園區(qū)。截至2019年，兵團共有各類園區(qū)76個，這些園區(qū)不管是國家級的還是兵團（自治區(qū)）級的、師市場鎮(zhèn)級的，發(fā)展得都不理想。兵團園區(qū)應如何改革才能成為經(jīng)濟的增長極、發(fā)動機呢，兵團在全國各省區(qū)市體制中比較特殊，是一個例外，兵團園區(qū)改革發(fā)展是否可以成為另一個例外，本文試圖從理論和實踐兩方面來回答該問題，進而對兵團園區(qū)改革發(fā)展前景進行展望。

二、開發(fā)區(qū)的進化路徑及其在中國的發(fā)展

（一）開發(fā)區(qū)的進化路徑

實際上，開發(fā)區(qū)是伴隨著商品經(jīng)濟和對外貿(mào)易的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。早在春秋戰(zhàn)國時期，著名的經(jīng)濟學家、哲學家、政治家、軍事家管仲在齊國進行的春秋版“改革開放”，將齊國近三分之一的地方搞成“經(jīng)濟特區(qū)”，讓商業(yè)優(yōu)先發(fā)展，減輕稅負，“田租百取五，市賦百取二，關(guān)賦百取一”“市廛而不稅”。對商家“征于關(guān)者，勿征于市，征于市者，勿征于關(guān)” 1 “關(guān)幾（稽）而不征”，搞世界上最早的“免稅區(qū)”，而且“為諸侯之商賈立客舍，一乘者有食，三乘者有芻菽，五乘者有五養(yǎng)”，對他國商人給予優(yōu)厚待遇，結(jié)果“天下之商賈歸齊若流水”。2可以說，這是最早的開發(fā)區(qū)了。在西方，古希臘為保護外貿(mào)船舶的安全和自由航行，將提爾和迦太基兩個港口作為特殊商業(yè)貿(mào)易區(qū)，被西方學者認定為自由貿(mào)易港區(qū)的最早形態(tài)，把1574年，意大利熱那亞灣雷格亨自由港作為近代意義上的開發(fā)區(qū)成立的標志。[2]具有現(xiàn)代意義的開發(fā)區(qū)是1951年在美國出現(xiàn)的斯坦?？茖W園，就是著名的硅谷。它是世界一流園區(qū)的典型代表，是世界其他國家和地區(qū)進行高技術(shù)開發(fā)仿效的對象。[3]由于園區(qū)的建立，有利于帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，形成輻射作用;所以，世界各國都相繼建立了各色各樣的園區(qū)，以期獲得經(jīng)濟的快速發(fā)展。

從開發(fā)區(qū)進化的路徑中不難發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)與產(chǎn)業(yè)要素集聚有關(guān)，涉及商業(yè)貿(mào)易活動。因此，國外學者認為，開發(fā)區(qū)是在一定空間范圍內(nèi)企業(yè)的集聚行為，并因此產(chǎn)生了外部經(jīng)濟效應。[4]從實踐上看，企業(yè)集聚有兩種方式：一種是市場自發(fā)集聚，一種是政府構(gòu)建集聚。前者由于某些要素如科技、人力資源、區(qū)位、特色資源等的先天性，如大學科研機構(gòu)云集地方自然吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)要素集聚形成一個經(jīng)濟增長區(qū)域，政府在此基礎上提供必要的基礎設施或空間。北美、歐洲等發(fā)達地區(qū)成立的開發(fā)區(qū)，市場起主導作用，是市場化的產(chǎn)物，政府在其中起輔助作用。比較有代表性的有美國的硅谷、法國的索菲亞·安蒂波利斯科學城、英國的劍橋科學園和德國的慕尼黑高科技工業(yè)園等，其最大特點是以市場化手段招攬投資。后者是由于發(fā)展可能相對滯后或希望在某方面領先或做出特色，根據(jù)區(qū)域內(nèi)資源要素情況，有意識地規(guī)劃或劃定一個區(qū)域，采取特殊政策或完善相關(guān)基礎設施等方式，吸引一些產(chǎn)業(yè)要素集聚該區(qū)域。這種方式成立的開發(fā)園區(qū)，政府起主導作用，是政府規(guī)劃的產(chǎn)物。亞洲成立的開發(fā)區(qū)均屬這種政府推動構(gòu)建方式，比較有代表性的是日本筑波、韓國大德、印度班加羅爾、中國臺灣新竹、新加坡裕廊開發(fā)區(qū)等，其最大的特點是初期以政府投資為主。

（二）開發(fā)區(qū)在當代中國的發(fā)展

顯然，我國的開發(fā)區(qū)是政府主導建立的，吸取了國外尤其是日本、韓國、新加坡等國家開發(fā)區(qū)建設經(jīng)驗的基礎上發(fā)展起來的。我國的開發(fā)區(qū)發(fā)展與改革開放政策息息相關(guān)。我國的開發(fā)區(qū)主要是實行國家特定優(yōu)惠政策的園區(qū)，如經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)等，目的是通過特殊優(yōu)惠政策吸引企業(yè)入駐開發(fā)特色優(yōu)勢資源，進一步吸引資金、技術(shù)、人才等資源集聚，帶動區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。1980年成立的深圳、珠海、汕頭和廈門經(jīng)濟特區(qū)是我國改革開放后最早的開發(fā)區(qū)。經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展成就促使我國進一步改革開放。1984年5月正式開放14個東部沿海港口城市，并建立“實施（經(jīng)濟）特區(qū)的某些政策”3以利用低廉勞動力資源，發(fā)展勞動密集型工業(yè)，以吸引外資擴大出口為目標的國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。截至2018年，國家級開發(fā)區(qū)有552家（其中，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)219家，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)156家，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)135家，邊境/跨境經(jīng)濟合作區(qū)19家，其他23家），[5]省級開發(fā)區(qū)1991家。當前，保守估計全國國家級和省級園區(qū)數(shù)目3000多家，還不包括地市以下成立的和沒有掛牌認證的園區(qū)。

可見，對我國的開發(fā)區(qū)而言，開發(fā)區(qū)是在某特定區(qū)域，根據(jù)該區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需要，劃出一定范圍，實行專有的鼓勵政策，由政府或政府委托單位進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域。根據(jù)開發(fā)區(qū)劃定的主體不同，分為國家級開發(fā)區(qū)、省級開發(fā)區(qū)和縣市級開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)對經(jīng)濟社會有重要輻射帶動作用，是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要平臺。從實踐上看，我國的開發(fā)區(qū)大多已經(jīng)是各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要驅(qū)動力，是我國制造業(yè)發(fā)展的主要載體，是我國成為世界工廠的支柱。而且，我國的開發(fā)區(qū)與國外開發(fā)區(qū)相比，其特點是政府推動，利用稅收、土地、水資源、能源使用等優(yōu)惠措施，吸引資金、人才、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)集聚，推進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，甚至用財政補貼的方式行政推動區(qū)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)搬遷至政府劃定的區(qū)域，形成具有地方特色的各種工業(yè)園區(qū)。

三、兵團園區(qū)的功能及其現(xiàn)實表現(xiàn)

（一）兵團園區(qū)的功能特點

兵團作為在邊疆地區(qū)履行特殊職能的行政區(qū)劃，決定了園區(qū)發(fā)展的特殊性。兵團是我國一個特殊社會經(jīng)濟實體存在，鑲嵌于新疆各地州市縣之間，履行屯墾戍邊職責。在新時代，中央要求兵團要履行安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產(chǎn)力和先進文化示范區(qū)功能和發(fā)揮調(diào)節(jié)社會結(jié)構(gòu)、推動文化交流、促進區(qū)域協(xié)調(diào)、優(yōu)化人口資源等特殊作用。顯然，兵團設立園區(qū)理所當然要為兵團履行功能發(fā)揮特殊作用服務。因此，兵團園區(qū)與全國其他地方園區(qū)的功能相比，不僅僅具有經(jīng)濟屬性功能，還具有很強的社會屬性功能，即要成為穩(wěn)定器、大熔爐和示范區(qū)，這是兵團園區(qū)的特殊性。從經(jīng)濟屬性功能看，兵團園區(qū)的特殊性，表現(xiàn)在兵團經(jīng)濟欠發(fā)達，市場體系、交通基礎設施、區(qū)位、技術(shù)、法律等方面與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，還有很大的差距，其經(jīng)濟功能定位如保稅加工、保稅貿(mào)易、技術(shù)輻射、金融商貿(mào)、信息傳輸、組織創(chuàng)新與示范等功能沒有發(fā)揮的基礎或遠未發(fā)揮，大多數(shù)處于初創(chuàng)形態(tài)開發(fā)階段，單靠市場或靠一些優(yōu)惠政策很難發(fā)展起來。更何況，全國都在建園區(qū)、都在用同樣的優(yōu)惠政策，使相關(guān)的政策成普惠政策了，沒有政策優(yōu)勢可言了。因此，兵團園區(qū)的建立和發(fā)展，既要更特殊的差別化經(jīng)濟政策，又要國家、自治區(qū)、兵團通過改革的方式提供超政府支持，即授予必要的政府職能，利用差別化特殊政策，統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)資源。同時，按權(quán)責匹配原則，園區(qū)在發(fā)展過程中要承擔政府應該承擔的一些社會職能，并對園區(qū)自身的體制創(chuàng)新提出要求。

（二）兵團園區(qū)的現(xiàn)實表現(xiàn)

與全國開發(fā)區(qū)所起的作用一樣，兵團園區(qū)經(jīng)濟是整個兵團經(jīng)濟的支柱。近幾年，兵團級以上開發(fā)區(qū)工業(yè)增加值約占兵團比重二分之一，固定資產(chǎn)投資約占兵團比重三分之一。到2019年底，兵團擁有各類園區(qū)76個，其中國家經(jīng)濟開發(fā)區(qū)兵團分區(qū)2個，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)4個，自治區(qū)和兵團級工業(yè)園區(qū)25個，各師市、團場自行設立的各類園區(qū)45個。1園區(qū)入駐企業(yè)千余家，生產(chǎn)總值占兵團工業(yè)增加值的70%以上。由于兵團體制的特殊性，希望通過各類園區(qū)的建設，一方面調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、集聚發(fā)展產(chǎn)業(yè)以壯大兵團經(jīng)濟實力和搭建引人聚人平臺;另一方面通過園區(qū)建設引進市場體制，實現(xiàn)特殊管理體制與市場機制接軌，推進兵團改革。因此，各師市團鎮(zhèn)熱衷于成立各類園區(qū)，習慣性地沿用固有管理模式管理園區(qū)。事實上，各園區(qū)的成立建設，并沒有達到預期效果，相反，卻成了兵團園區(qū)進一步實現(xiàn)其定位功能的障礙。

1.布局散亂，園區(qū)應有的經(jīng)濟功能發(fā)揮欠佳?？陀^上，兵團各團（場）鎮(zhèn)分布在新疆各地州和部分市縣內(nèi)，導致各類開發(fā)區(qū)尤其是團（場）鎮(zhèn)園區(qū)規(guī)劃面積小散凌亂，有的根本沒有建設和發(fā)展的條件，僅僅是為了“應景”，別人有了我也要有。大的做不強、小的做不好，產(chǎn)業(yè)雷同、重點不突出;人才支撐不足，尤其是園區(qū)管理人才及各類專業(yè)技術(shù)人才、熟悉國際貿(mào)易及運行規(guī)則的涉外復合型人才嚴重短缺，合格的產(chǎn)業(yè)工人隊伍缺口大;建園投入不足，入駐企業(yè)少，有的基本是本地企業(yè)的集合，土地利用率不高，在管理上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。60%的園區(qū)工業(yè)用地率不到50%、固定資產(chǎn)投入強度不足國家規(guī)定的500萬元/公頃標準。[6]資源集約、企業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主引擎作用和功能沒有很好地體現(xiàn)出來。

2.管理體制機制僵化，兵團園區(qū)特有的政治功能發(fā)揮受阻。兵團園區(qū)管理體制機制僵化，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是園區(qū)管理部門化，管理職責不明確。各師市把自己轄區(qū)內(nèi)園區(qū)（不管是國家級的還是自治區(qū)兵團級的開發(fā)區(qū)）當作自己部門來管理，其基礎設施建設由各師市具體安排，項目審批由師市部門負責，收支按部門預算管理，園區(qū)管理機構(gòu)沒有獨立的經(jīng)濟管理權(quán)、用人權(quán)，在建設和發(fā)展上缺乏獨立性、自主性。致使園區(qū)機構(gòu)不健全、職能缺失，管理職責不明確，工作缺乏方向，沒有發(fā)揮應有作用。二是人事薪酬制度僵化，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的活力。園區(qū)機構(gòu)編制界限模糊，人員身份復雜，有公務員身份的、有專業(yè)職稱身份的、有工勤身份的，還有臨時聘用的;人事薪酬制度不明確，特別是沒有薪酬激勵機制，有相關(guān)規(guī)定的也不執(zhí)行或執(zhí)行不到位，導致園區(qū)缺乏干事創(chuàng)業(yè)的動力和活力，相關(guān)崗位吸引人才弱。

這兩個方面體制機制問題，嚴重制約了園區(qū)的健康發(fā)展，不但使園區(qū)失去應有的經(jīng)濟意義，一些園區(qū)成為師市財政包袱，制約兵團綜合實力增長，而且，使穩(wěn)定職工隊伍、引人聚人核心任務受到嚴重影響，改革開放難以實現(xiàn)預期目標，導致兵團園區(qū)特有的社會政治功能發(fā)揮受到阻礙。

四、圍繞功能定位，打造高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展區(qū)

從前面分析，我們知道，兵團園區(qū)不但要實現(xiàn)一般園區(qū)的經(jīng)濟功能，還要實現(xiàn)其社會政治功能。而園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，制約兵團園區(qū)定位功能的實現(xiàn)，因此，必須推進兵團園區(qū)改革。就兵團園區(qū)經(jīng)濟功能而言，與全國任何園區(qū)一樣，沒有例外;就其社會政治功能而言，是一個例外。所以，兵團園區(qū)改革要貫徹落實新時代黨的治疆方略和對兵團的定位要求，貫徹落實黨中央關(guān)于兵團深化改革、重點區(qū)域發(fā)展的決策部署和《國務院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》精神，圍繞兵團園區(qū)的功能定位，對園區(qū)進行頂層設計、總體發(fā)展規(guī)劃和空間布局，推進管理體制改革，打造兵團高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展區(qū)。

（一）布局國家級開發(fā)區(qū)項目，建成產(chǎn)業(yè)發(fā)展主引擎

1.一個高新區(qū)——石河子高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。國家建立高新區(qū)的初衷是“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”。因此，高新區(qū)要聚焦高科技，成為兵團戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心載體，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要引擎，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動與科學發(fā)展的先行區(qū)。高新區(qū)要利用烏昌石科研院所比較多的優(yōu)勢，與烏魯木齊、昌吉高新區(qū)錯位發(fā)展，充分研究兵團、石河子優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特點，專注、聚焦兵團農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的涉及農(nóng)機裝備制造業(yè)技術(shù)、特色農(nóng)產(chǎn)品深加工技術(shù)等，引進相關(guān)企業(yè)集團和科研院所，形成具有兵團產(chǎn)業(yè)技術(shù)特點和優(yōu)勢的高新區(qū)。圍繞這一定位主題，在完善科技服務體系上下功夫，用活國家賦予開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠支持政策，致力于特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級，激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新活力，鼓勵企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新，引導和鼓勵企業(yè)建立研發(fā)準備金制度等。在國家、自治區(qū)、兵團推進的各項相關(guān)改革中先行先試，最大程度釋放相關(guān)科研單位、企業(yè)聚集效應，降低交易成本，促進科技成果轉(zhuǎn)化應用。

2.兩個兵團分區(qū)——霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)兵團分區(qū)和喀什經(jīng)濟開發(fā)區(qū)兵團分區(qū)。緊抓“一帶一路”建設機遇，堅持對內(nèi)開放與向西開放有機結(jié)合，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟，深入挖掘與絲綢之路經(jīng)濟帶沿線國家的互補性和廣闊合作空間，在經(jīng)貿(mào)、科技、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和人文等方面加強交流，不斷提升開放層次和開放水平，成為向西開放的“探路者”“排頭兵”，推動形成全方位、多層次、寬領域的內(nèi)陸向西開放的新格局。依托地緣優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，拓展合作領域，瞄準中亞、南亞、東歐等國際市場，重點發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、高端裝備制造業(yè)、新能源新材料、生物醫(yī)藥、電子信息產(chǎn)業(yè)和金融商貿(mào)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，進一步增強深加工能力，拓展全產(chǎn)業(yè)鏈功能，推動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，打造兵團產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地。

3.三個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)——石河子經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、五家渠經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、阿拉爾經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力源自區(qū)域內(nèi)企業(yè)的集聚和發(fā)展， 通過產(chǎn)業(yè)集聚獲得更高的知識溢出和外部經(jīng)濟，提升經(jīng)濟效率，逐漸形成經(jīng)濟增長極，進而促進區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。這3個開發(fā)區(qū)分布在不同的區(qū)域，各自有不同的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特點。結(jié)合這些優(yōu)勢和特點，要加大招商引資力度，承接發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展對本區(qū)域社會發(fā)展、特色產(chǎn)業(yè)有引領作用的產(chǎn)業(yè)。重點發(fā)展機械裝備制造、有色金屬加工、紡織服裝、農(nóng)副產(chǎn)品加工、生物醫(yī)藥、新材料新能源、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)，引領地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，形成區(qū)域經(jīng)濟增長極。

（二）圍繞國家級開發(fā)區(qū)，布局各師市園區(qū)

圍繞國家級開發(fā)區(qū)，集中布局自治區(qū)兵團級園區(qū)。要改變各自為戰(zhàn)、相互惡劣競爭、都做不好做不強的局面，要發(fā)揮兵團組織力動員力強的優(yōu)勢，優(yōu)化布局兵團產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

1.清理撤銷部分園區(qū)。目前，自治區(qū)兵團級園區(qū)有25個，還有師市、團鎮(zhèn)自行設立的園區(qū)45個。各師市、團場設立園區(qū)，其初衷是發(fā)展工業(yè)。但是，按照我國當前的園區(qū)政策和園區(qū)運行實踐，園區(qū)主要靠優(yōu)惠特殊政策建立和運行的，而這些特殊優(yōu)惠政策，在當前條件下只有國家和省級人民政府有權(quán)授予。因此，師市及以下的園區(qū)在制定相關(guān)政策時會受到很大程度限制，何況隨著園區(qū)的增加很多優(yōu)惠政策成普惠政策了。這就要求我們對相關(guān)園區(qū)進行必要的純經(jīng)濟分析，即研究其產(chǎn)業(yè)基礎和開發(fā)條件，對沒有產(chǎn)業(yè)基礎或沒有潛力又不符合國土空間規(guī)劃或生態(tài)環(huán)境保護要求的，應撤銷;對有一定產(chǎn)業(yè)基礎和區(qū)位條件，但入?yún)^(qū)項目偏少、無法形成產(chǎn)業(yè)聚集，沒有效益或主要依賴師市財政支持，應予以整合或撤銷。

2.優(yōu)化整合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。一方面，以國家級開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平較高的兵團級開發(fā)區(qū)為主體，對區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)進行優(yōu)化整合;另一方面，對整合后的開發(fā)區(qū)，本著因地制宜、錯位發(fā)展、各具特色的原則科學規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，每個開發(fā)區(qū)要明確自己的發(fā)展定位，不能什么都想弄，應依據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)條件等有針對性地選擇產(chǎn)業(yè)方向，可確定1—3個主導產(chǎn)業(yè)集中做好做強。對各師市自己要培育的園區(qū)，可以在主導產(chǎn)業(yè)的二級、三級目錄中下功夫，在主導產(chǎn)業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)上著力，從而帶動整個師市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.強化園區(qū)的布局管理。兵團層面設立統(tǒng)一的園區(qū)管理機構(gòu)，負責擬定開發(fā)區(qū)管理辦法，對開發(fā)區(qū)的設立、擴區(qū)和升級實行規(guī)范管理。整合和保留的開發(fā)區(qū)統(tǒng)一由師市具體管理，設立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理。

（三）深化園區(qū)管理體制機制改革，建立改革開放新高地

園區(qū)改革是兵團深化改革的重要組成部分，是壯大兵團綜合實力的重要抓手。兵團體制機制“五個不適應”問題在園區(qū)表現(xiàn)同樣十分突出。要按照國家對開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展的要求，聚焦兵團園區(qū)發(fā)展存在的體制機制性障礙，依法依規(guī)謀劃改革思路、制定改革措施，統(tǒng)領園區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展，打造改革開放新高地。

1.確立園區(qū)管理體制。從理論和實踐上看，目前，我國各類園區(qū)實行的管理體制主要包括政府主導型、“企業(yè)治理”型和“法定機構(gòu)”型三類。[7]政府主導型主要采取“管委會+公司”模式，這是我國園區(qū)普遍的做法，管委會為黨委政府的派出機構(gòu)，行使園區(qū)內(nèi)行政職能，公司負責開發(fā)建設;“企業(yè)治理”型，就是成立公司負責園區(qū)開發(fā)建設，行使部分管理職能;“法定機構(gòu)”型就是專門頒布條例設立管理局，實行企業(yè)化管理但不以營利為目的履行相應行政管理和公共服務職責，負責園區(qū)開發(fā)建設、運營管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等工作。根據(jù)兵團的實際，可以分層級實行不同的管理體制，對國家級的開發(fā)區(qū)，可以實行“法定機構(gòu)”型模式，賦予其副省級城市權(quán)限，設立的法定機構(gòu)與招商集團共同組建合資公司，建立起以法定機構(gòu)為主導的市場化政府治理模式;對自治區(qū)兵團級園區(qū)，可以實行政府主導型模式，即“管委會+公司”模式，主要要按照“精簡、統(tǒng)一、效能”和扁平化原則，綜合設置管委會內(nèi)設機構(gòu);對師市及以下園區(qū)，采用“企業(yè)治理”型，成立公司全面負責園區(qū)的基礎設施建設、土地開發(fā)、招商引資、經(jīng)營管理、綜合協(xié)調(diào)服務等工作，行使部分政府授權(quán)管理職能。

2.健全園區(qū)管理機構(gòu)。在確定園區(qū)管理體制的同時，還要健全管理機構(gòu)。根據(jù)園區(qū)規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展的需要，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則核定管理機構(gòu)內(nèi)部編制，成立園區(qū)管理機構(gòu)。對國家級園區(qū)管理機構(gòu)，由兵團黨委、兵團派出成立管理局;對自治區(qū)兵團級園區(qū)的管理機構(gòu)，由各師市黨委、師市派出成立管委會;對師市及以下園區(qū)可委托社區(qū)、團（場）鎮(zhèn)或部門代管，可以不專門設立管理機構(gòu)。

3.明確管理機構(gòu)授權(quán)和職責。不管采用什么樣的園區(qū)管理模式，關(guān)鍵是要按規(guī)定把應授盡授的權(quán)力授到位。對國家級園區(qū)，要按照副省級城市權(quán)限應授盡授，授予兵團級經(jīng)濟管理權(quán)限;對自治區(qū)級園區(qū)，根據(jù)師市權(quán)限賦予師市級經(jīng)濟管理權(quán)限，由各師市制定賦權(quán)清單;對師市及以下園區(qū)，由師市或場鎮(zhèn)根據(jù)實際需要授予部分權(quán)力。各層級園區(qū)按照授權(quán)履行相應職責，根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定修訂園區(qū)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、各要素管理制度、招商引資政策措施等。

4.圍繞園區(qū)主要任務創(chuàng)新體制機制。各園區(qū)要把促進園區(qū)發(fā)展作為主要任務，推進相關(guān)體制機制創(chuàng)新，營造寬松、便捷、規(guī)范、高效的發(fā)展環(huán)境。創(chuàng)新招商引資方式，從政府主導向政府招商與市場化招商相結(jié)合轉(zhuǎn)變;結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，在政策允許和權(quán)限范圍內(nèi)制定相應的招商引資優(yōu)惠政策;創(chuàng)新審批機制，簡化重大事項管理層級;創(chuàng)新人事人才管理機制，增強人事、工資、人才引進等的自主性靈活性;創(chuàng)新財稅管理體制，保證園區(qū)發(fā)展所需的必要的基礎設施和公共服務設施等建設。總之，只要是有利于園區(qū)發(fā)展、招商引資，有利于兵團經(jīng)濟發(fā)展壯大，可以先行先試，進行相關(guān)制度改革，打造兵團深化改革的新高地。

（四）圍繞兵團園區(qū)功能定位，建成集聚人口蓄水池

一般地，園區(qū)功能定位包括兩個層次：區(qū)域功能定位（戰(zhàn)略目標）和結(jié)構(gòu)功能定位（具體目標）?？傮w來說，園區(qū)主要有出口加工（保稅加工）、轉(zhuǎn)口貿(mào)易（保稅貿(mào)易）、技術(shù)輻射、金融商貿(mào)、信息傳輸、組織創(chuàng)新與示范等功能。這些功能之間，有的密切相關(guān)，有的是獨立存在的，不同的園區(qū)有不同的主要功能定位，不同的功能定位，對園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人力資本等的要求也不一樣。因此，按兵團不同層級園區(qū)的功能定位不同，有意識地引人聚人，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

1.打造專用性人才洼地，促進高層次園區(qū)定位功能實現(xiàn)。一要堅持人才是第一資源的理念，全面優(yōu)化創(chuàng)新人才發(fā)展的整體環(huán)境。建立人才評價機制、激勵機制，努力創(chuàng)造人才引得進、留得住、流得動、用得好的良好政策環(huán)境，推動形成“引才聚人”、人才集聚帶動人口集聚的新格局;設立綜合服務平臺，為投資者提供行政審批一站式服務，通過吸引產(chǎn)業(yè)入駐引入高層次人才。二要引進和培養(yǎng)專用性人才，滿足園區(qū)發(fā)展需要。創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式，加大職業(yè)技能培訓，深化校企全面合作，培養(yǎng)一流的產(chǎn)業(yè)發(fā)展高技能人才，尤其是金融商貿(mào)、涉外經(jīng)貿(mào)法律、高新技術(shù)人才等。三要突出國家級園區(qū)組織創(chuàng)新與示范功能定位。按照國際慣例，率先對園區(qū)運行機制、管理體制、招商引資機制、人才評價激勵機制等進行試驗與探索，在兵團深化改革及自由貿(mào)易區(qū)建設等方面發(fā)揮組織制度創(chuàng)新與示范功能，打造吸引人才聚集人口的洼地。四要完善園區(qū)生產(chǎn)生活服務等輔助功能保障。在突出生產(chǎn)功能的同時，要統(tǒng)籌生活區(qū)、商務區(qū)、辦公區(qū)等城市功能建設，為高層次人才創(chuàng)造舒適、安全的生產(chǎn)生活環(huán)境。

2.夯實聚人平臺，發(fā)揮中低層級園區(qū)承上啟下功能。圍繞兵團農(nóng)牧團場農(nóng)牧資源及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，在生態(tài)環(huán)境承受的限度內(nèi)，實行差別化產(chǎn)業(yè)政策，引進特色資源加工企業(yè)入駐園區(qū)，既推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，又為高層級園區(qū)提供配套生產(chǎn)服務，發(fā)揮其承上啟下的功能。一是大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大農(nóng)業(yè)聚人能力。大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)，擴大農(nóng)業(yè)人口容量的同時，為特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、冷鏈保鮮業(yè)發(fā)展提供充足的原材料，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。二是依托區(qū)位、風光等自然資源大力發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)。針對不同的地域資源特征，有重點地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如礦產(chǎn)資源加工、現(xiàn)代服務業(yè)、旅游業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等。三是做實高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，為中低層級園區(qū)提供高新技術(shù)支持。特色產(chǎn)品深加工，離不開適宜技術(shù)支持。高新技術(shù)園區(qū)一方面大力引進先進技術(shù)、設備、管理經(jīng)驗，經(jīng)過消化、吸收、創(chuàng)新，增強特色產(chǎn)業(yè)深加工或農(nóng)產(chǎn)品保鮮技術(shù)的供給，另一方面，通過有針對性研發(fā)新技術(shù)，填補產(chǎn)業(yè)空白，發(fā)揮技術(shù)輻射功能，增強特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力。

（五）匯集多方力量，打造高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展區(qū)

要抓住中共中央、國務院印發(fā)《中共中央國務院關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》支持西部發(fā)展而實施特殊傾斜政策、對口援疆和國家及兵團深化園區(qū)改革的機遇，大膽嘗試和充分利用各項政策，匯集各方力量，加快園區(qū)發(fā)展，把兵團園區(qū)打造成新疆經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展區(qū)。

1.匯集對口援疆力量。兵團園區(qū)作為兵團對外開放的前沿、窗口，是兵團高質(zhì)量、高水平發(fā)展的重要載體，理應成為兵團先進技術(shù)、先進理念、高端產(chǎn)業(yè)集聚地。因此，應打破常規(guī)，創(chuàng)新體制機制，集全兵團對口援建省市之力，提升對口援分區(qū)規(guī)模、水平，把分區(qū)培育成為壯大兵團綜合實力的主戰(zhàn)場、改革開放的新高地，打造兵團經(jīng)濟特區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展示范園區(qū)。一是創(chuàng)新援建體制。出臺建立對口援兵團園區(qū)的相關(guān)政策，打破對口援園區(qū)省市的單一性機制，建立多元對口援建機制，為分區(qū)集聚全國高端優(yōu)勢資源消除體制機制障礙。推進園區(qū)“組團式”援疆，鼓勵央企、援疆省區(qū)市以“飛地經(jīng)濟”模式合作共建園區(qū)，利益共享。二是推進人才援區(qū)。圍繞產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展規(guī)劃，選派高層次人才到園區(qū)任職、掛職。完善多方互派干部交流掛職機制，對接國內(nèi)發(fā)達地區(qū)先進開發(fā)區(qū)，引進或聘用其管理、規(guī)劃、招商、金融、對外貿(mào)易等方面的援疆干部人才;邀請高端智庫為兵團園區(qū)發(fā)展“會診把脈”、建言獻策，并聘為園區(qū)發(fā)展“高級顧問”，充分發(fā)揮高端人才智力援園區(qū)的支撐作用。三是實施項目產(chǎn)業(yè)援區(qū)。以完善公共設施和服務體系項目為重點，堅持新發(fā)展理念和產(chǎn)業(yè)鏈入?yún)^(qū)原則，以項目援區(qū)帶動產(chǎn)業(yè)援區(qū)，培育核心產(chǎn)業(yè)，引導工業(yè)項目向園區(qū)集中，促進產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約、綠色發(fā)展，切實發(fā)揮園區(qū)規(guī)模經(jīng)濟效應。

2.匯聚地方力量。總體來說，兵團園區(qū)的發(fā)展落后于自治區(qū)的同類園區(qū)。一個重要原因就是體制障礙和資源控制障礙。兵團園區(qū)要發(fā)展，在突破體制障礙的同時，還要與地方處理好關(guān)系，實現(xiàn)兵地融合發(fā)展。兵團是新疆組成部分，兵團的發(fā)展就是新疆的發(fā)展。不管是兵團園區(qū)的發(fā)展壯大還是地方園區(qū)發(fā)展壯大，在同一區(qū)域所起的經(jīng)濟功能作用是一樣的，都是帶動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，要強化與地方單位合作，共同做大做強園區(qū)。一是成立園區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)領導小組。該領導小組統(tǒng)籌園區(qū)尤其是國家級開發(fā)區(qū)的發(fā)展，制定統(tǒng)一的相關(guān)政策，避免開發(fā)區(qū)同質(zhì)化、低水平惡性競爭，形成各具特色、差異化發(fā)展格局。對投資形成的共享資源、設施等或自然資源，按誰投資誰受益原則或購買服務的方式通過協(xié)議予以明確。二是按市場規(guī)則處理兵地間經(jīng)濟主體的經(jīng)濟糾紛。園區(qū)要完善市場、法制環(huán)境，堅持通過契約、規(guī)則明確雙方利益關(guān)系，鼓勵吸引地方企業(yè)到兵團園區(qū)投資興業(yè)。對兵地經(jīng)濟主體間發(fā)生的經(jīng)濟糾紛，用經(jīng)濟手段解決，杜絕用暴力或行政方式解決，營造寬松、法制的企業(yè)生態(tài)圈。三是加強與地方科研院所的合作。園區(qū)要實現(xiàn)其功能定位，離不開科研院所的實用性技術(shù)、研發(fā)保障支持。既要與內(nèi)地科研院所的合作，更要加強與地方科研院所的合作，發(fā)揮他們懂疆愛疆、就近交易成本低的屬性，助力兵團園區(qū)發(fā)展。

3.聚焦兵團力量。實踐證明，開發(fā)區(qū)不僅對促進體制改革、改善投資環(huán)境、引導產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟發(fā)揮了不可替代的作用，而且已成為推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對外開放的重要平臺。[8]兵團要增強實力以實現(xiàn)中央對兵團的定位，就要加快園區(qū)發(fā)展，把兵團園區(qū)打造成改革開放的高地，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展區(qū)是其必然路徑。因此，要聚力于兵團園區(qū)的發(fā)展，尤其是6個國家級開發(fā)區(qū)。不但要把能授的權(quán)力盡授予開發(fā)區(qū)，還要為開發(fā)區(qū)爭取更加特殊的政策，以5年為期組織專家團隊對其進行評估驗收。并且，在兵團層面成立專門的園區(qū)協(xié)調(diào)領導小組，不但負責整個兵團園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，還負責協(xié)調(diào)解決園區(qū)發(fā)展中自己權(quán)限范圍內(nèi)解決不了的問題，提供其發(fā)展壯大所需要素保障。支持開發(fā)區(qū)形成一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、高（新）技術(shù)產(chǎn)業(yè)（化）基地、新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，打造中亞區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。

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責任編輯：楊偉民