張 雷

（南京森林警察學院，江蘇 南京 210042）

治安管理措施，是指公安機關治安管理部門和民警為了實現(xiàn)治安管理目的，維護社會治安秩序和開展治安管理工作，依據(jù)國家的有關法律、法規(guī)，針對治安管理對象實施的，并能產(chǎn)生法律效果的各種方法的總稱。[1]關于治安管理措施的概念，目前學界在概念表述以及概念命名①上各有不同，但基本意思表示趨于一致。都是指為了達到維護治安秩序的目的，治安管理主體即公安機關治安管理部門和民警，依照國家法律法規(guī)規(guī)定，對治安客體②所實施的手段與方法。所以亦可簡稱為治安管理活動的措施。治安管理措施具有多樣性，根據(jù)不同的標準可分為不同類別。目前，關于治安管理措施的分類標準以及具體措施隸屬關系上學界尚未達成統(tǒng)一，具體區(qū)別見表1-3。

表1 治安管理措施分類標準[2]

表2 治安管理措施分類標準[3]

表1-3 三個表格，代表了目前學界關于治安管理措施分類主要觀點，通過比較大家會發(fā)現(xiàn)兩個問題。第一，治安管理措施的分類標準不一致，甚至于同一種意思的分類標準語言表述也不一樣；第二，治安管理措施的分措施以及分措施之下的具體措施概念混淆、邏輯關系混亂④。

治安管理措施的分類必須與治安管理措施概念的內(nèi)涵相一致，治安管理措施的分類是治安管理措施外延的另一表述。治安管理措施的分類必須結合“治安管理”這一核心詞匯。治安管理是治安行政管理的簡稱，是國家警察機關為了維護治安秩序以保障社會其它秩序的正常而從事的行政執(zhí)法過程。[5]本文從“治安管理”這一核心概念入手，在總結吸收各位學者分類標準的基礎上，形成觀點，有所創(chuàng)新，具體見表4。

表3 治安管理措施分類標準[4]

表4 治安管理措施分類標準

表4 這三種分類標準的形成依據(jù)、現(xiàn)存挑戰(zhàn)以及針對“依據(jù)管理的目的”分出的四項措施將是我們重點論述的。

一、依據(jù)治安管理的性質分類

（一）治安管理是一種行政行為

行政行為是指行政主體在職權行使過程中所做的能夠引起行政法律效果的單方意思表示行為。[6]治安管理又稱治安行政管理，屬于典型的公共行政，治安管理的行政職權來源于國家通過相關法律的授予，如《中華人民共和國人民警察法》的警察權、《中華人民共和國治安管理處罰法》的治安管理權的授予，所以，治安管理具有典型的公權力性；治安管理是公安機關治安管理部門以及警察通過單方的意思表示就發(fā)生法律效力的行為，不需要相對人同意，如強制隔離、強制戒毒等治安強制措施的啟動實施，治安處罰的適用都是公安機關治安管理部門以及警察依照國家相關法律法規(guī)規(guī)定直接單方做出的，所以治安管理具有單方性；治安管理措施是治安管理的實施手段，治安管理措施一旦做出就能直接引起法律效果，形成行政法律關系，足以導致治安管理對象的權利、義務產(chǎn)生變化，如治安行政命令責令限期整改一經(jīng)做出，就對治安管理對象產(chǎn)生了法律效力，如果治安管理對象在規(guī)定時間未按照要求整改，將會導致治安強制執(zhí)行的啟動，所以治安管理具有對外直接的法律效果。治安管理滿足行政行為公權力性、單方性以及具有對外直接的法律效果[6]三個基本特征，所以治安管理是一種行政行為。

（二）依據(jù)行政行為的分類標準劃分類別

治安管理措施是治安管理這種行政行為的方法與手段，它的分類標準理應參照行政行為的分類進行劃分。具體劃分如下圖（圖1）：

（三）此種分類標準面臨的挑戰(zhàn)

第一，隨著民主化、市場化、信息化、全球化的世界潮流推動，治安管理也逐步向治安治理轉變，公安機關的職能行使方式也逐漸發(fā)生著變化。似治安管理行為從單方性到廣泛公眾參與的轉變，如治安許可、治安處罰越來越多要求舉行聽證，與管理對象的協(xié)商越來越成為趨勢。第二，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會動態(tài)化、信息化帶來的巨大變化。公安機關啟動全面深化公安改革，其中深化公安行政管理改革的一些具體舉措，下放和取消一些行政審批，前置審批變后置審批都直接的改變著治安管理措施的性質。第三，治安行政管理屬于公共行政管理的一種，公共行政追求如何有效的達成政府制定的目標，[8]是以“效率”為核心追求的，治安管理在實施過程中也需要考慮效率問題，但是行政法學是規(guī)范行政權的國內(nèi)公法，[9]是以“正義”為核心追求的，治安管理兼具公共行政與行政法的核心特征，輕易采用那一個學科領域的分類標準都不是最佳選擇，治安管理作為一門學科應該有自己的核心概念與學科范式。所以此種分類標準面臨著挑戰(zhàn)與完善。

圖1 依據(jù)治安管理性質劃分的治安管理措施[7]

二、依據(jù)治安管理的范圍分類

（一）治安管理的范圍主要指治安管理機關的業(yè)務工作范圍

治安管理的業(yè)務范圍是由治安管理的職能任務決定的。目前學界主要結合治安管理工作的組織機構、組織系統(tǒng)以及治安管理的業(yè)務內(nèi)容進行綜合劃分。主要包括：公共秩序管理、戶政管理、道路交通管理、消防管理、出入境管理以及內(nèi)部單位治安保衛(wèi)工作和群眾性治安防范工作。[10]

（二）此種分類標準面臨的挑戰(zhàn)

治安管理的業(yè)務范圍隨著社會政治、經(jīng)濟、文化以及科技的發(fā)展，也在不斷地發(fā)生著變化，治安行政管理涉及量多面廣，其體制與職能也變動較多。如1950 年7 月6 日—8 月12 日召開的第一次全國治安行政工作會議上確定治安行政部門的基本任務是：同敵人、同盜匪流氓等破壞分子、同危害人民生命財產(chǎn)安全的火災、爆炸、車禍等災害作斗爭。⑤從新中國成立至今，治安管理的基本任務以及業(yè)務范圍發(fā)生了很大變化。以下以合肥市1949-2016 年治安行政管理部門主要職責的變化來展現(xiàn)業(yè)務范圍的演變（見表5）。

表5 合肥市1949-2016 治安管理部門主要職責⑥

通過兩個時間階段的主要職能職責對比我們可以清晰的看出來，1990-2016 年相比1949-1989 年職責顯著增加，同時一些新生事物也納入了治安行政管理的范疇，如保安從業(yè)單位。時代不斷發(fā)展，公安改革也在不斷深化，治安管理部門的業(yè)務范圍還會不斷變化，這都說明依據(jù)治安管理措施的適用范圍進行的分類不能有效的適應時代發(fā)展。

三、依據(jù)治安管理的目的分類

（一）治安管理的目的是治安秩序的維護

我們在前文中講到，公共行政是以“效率”為核心，行政法是以“正義”為核心，治安管理作為一門兼具執(zhí)法與公共管理特點的學科，應該有自己獨有的研究核心，也就是我們所講的目的。治安的實質是“治安秩序的維護”，是指以國家力量為核心和主導，組織動員各種社會力量，運用多種手段，預防、控制和消除各種危害，實現(xiàn)治安秩序有條理、不紊亂的整個活動過程。[11]治安管理作為治安學學科體系中的應用學科，根本目的也在于通過治安管理措施的實施實現(xiàn)治安秩序的有條理、不紊亂。

（二）治安管理措施依目的分類的體系架構符合社會發(fā)展及時代要求

治安秩序的維護是一個動態(tài)過程，這符合我國經(jīng)過長期的公安實踐形成的社會治安治理方針。改革開放以來國家層面在解決社會面犯罪問題時，就不間斷的強調(diào)治安管理的防控作用。從80 年代的堅持“嚴打”方針到90 年代的“打防并舉，首在打擊”，到21 世紀的“打防結合，預防為主”，最后，到新時期的“堅持打防結合、整體防控，專群結合、群防群治”。方針的變化反應社會治安狀況、治安環(huán)境的改變，但是不管如何變化，都可以發(fā)現(xiàn)治安管理工作是一項系統(tǒng)工程，必須把社會治安問題放在社會里作為一個整體來看，單純的打擊與預防都不能從根本上解決問題，所以，新時期治安秩序的維護必須是一個動態(tài)的、整體的過程。按照案事件的發(fā)展演變過程，有針對性的采取在事前治安預防，事中治安控制與治安處置，事后治安重建四項治安管理措施。圖2 為治安管理措施依據(jù)治安管理目的進行的具體分類。

（三）各項分措施之間的邊界

四項措施之間進行有效的界限區(qū)分可以完善學生的理論建構、規(guī)范基層民警執(zhí)法操作，明確執(zhí)法監(jiān)督，理清法律救濟渠道。

圖2 依據(jù)治安管理目的劃分的治安管理措施

1.治安預防措施是治安秩序維護的第一個環(huán)節(jié)，在這個環(huán)節(jié)公安機關要依據(jù)經(jīng)驗與技術收集治安風險，進行分析評估，并針對性的進行風險消除。第一，治安許可這項措施，是治安管理部門通過頒發(fā)證照的形式，源頭防范社會風險，可以消除危害社會公共安全的因素，保證治安秩序的正常運行。如，公安機關治安管理部門通過對危爆物品生產(chǎn)、運輸、持有的有效控制，可以減少此類風險事故的發(fā)生。第二，治安指導以及治安監(jiān)督檢查是治安管理主體依法實施引導、建議、檢查、審核。如，依據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》第三條之規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府公安機關指導、監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作。第三，治安確認這項措施，是治安管理部門對管理對象權利義務能力的確認，如頒發(fā)身份證。第四，治安教育這項措施是治安管理部門針對社會公眾的一些安全防范知識宣傳。通過，對以上五項措施的解釋，我們可以發(fā)現(xiàn)這些措施的共同點就是具有非強制性。

2.治安控制措施是指危害治安秩序的違法犯罪行為已經(jīng)產(chǎn)生或者即將出現(xiàn)，治安管理部門依據(jù)法律授權，運用強制手段對這類危害秩序的行為進行暫時性的阻斷、隔絕的方法。治安控制措施具有強制性、暫時性的特點。強制性是指治安管理對象必須按照治安管理部門以及民警的要求去為或者不為，如果不服從，將會產(chǎn)生治安處罰或者治安強制執(zhí)行。暫時性是相對于永恒而言，本身不是治安管理的最終目標，未達到治安管理上的封閉結果。第一，治安命令是指治安管理部門依法要求管理對象為或者不為一定行為的意思表示，是行政命令的一種。行政命令有形式意義的命令和實質意義的命令。在治安管理領域主要是實質意義的命令。主要表現(xiàn)為禁止⑦與責令⑧。第二，治安強制措施。依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第2 條第2款對行政強制措施的解釋，對于治安強制措施我們可以解釋為：治安管理部門在管理過程中，為了制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制、或者對公民、法人或者其它組織的財物實施暫時性控制的行為。治安管理措施是治安控制措施中最重要的措施，也是治安管理部門在開展治安管理工作中最經(jīng)常使用到方法與手段。具體分類見表6。

3.治安處置措施是指治安管理部門依法對危害治安秩序的違法犯罪行為予以處理或懲治。這種處理或懲治是嚴格依據(jù)法律法規(guī)進行的，違法犯罪行為人要承擔法律責任，而且這種責任是一種終局性責任，違法犯罪行為人如果不服，法律救濟渠道就是行政復議與行政訴訟。治安處置措施的實施完畢就標志著一個治安行政行為的結束，行政復議與行政訴訟是另一個行政行為開始，與前一個行政行為不可重合。治安處置措施是治安控制措施的后一個環(huán)節(jié)，是指治安控制已經(jīng)不能夠阻斷違法犯罪行為的繼續(xù)發(fā)生之時的更強一級的治安管理措施，同時又是治安重建措施的前一個環(huán)節(jié)，治安重建措施是在危害治安秩序的違法犯罪行為結束后所開展的治安管理措施。治安處置措施包括治安強制執(zhí)行與治安處罰。第一，依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第2 條第3 款對行政強制執(zhí)行的解釋，我們可以得知治安強制執(zhí)行是指治安管理部門或者公安機關申請人民法院，對不履行治安管理決定的公民、法人或者其他組織，依法強子履行義務的行為。治安強制執(zhí)行必須法律法規(guī)明確規(guī)定的，治安強制執(zhí)行不是一個暫時性的中間行為，而是一個最終封閉行為。治安管理部門的強制執(zhí)行方式主要表現(xiàn)見表7。

第二，治安處罰是指治安管理部門對違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的行為人的一種行政制裁，即達到懲治違法行為的目的，又達到維護治安秩序的目的。關于治安處罰的概念目前學界沒有爭議，使治安處罰也變得更加純粹、干凈。[14]依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第十條規(guī)定，治安處罰主要包括：警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機關發(fā)放的許可證。對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境。有學者認為“收繳”應當歸為治安處罰。⑨第三，治安調(diào)解屬于《中華人民共和國治安管理處罰法》第九條：對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調(diào)解處理。表述比較清晰，此處不再贅述。

4.治安重建措施是治安管理部門依靠“專群結合”指導方針，運用多種手段把治安秩序從無序調(diào)整回到有序，轉危為安的一項綜合手段。這里的從無序到有序，并不是單純的恢復到原來的狀態(tài)，而是在解決之前治安問題的基礎上，從根本上解決問題根源，源頭治理，時原本的治安秩序進一步升級，應對社會風險以及違法犯罪的能力進一步提高。我國《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定，當突發(fā)事件的威脅和危害得到消除后，恢復重建工作即開始，這里的恢復不僅僅是社會秩序的恢復，還要進行查找調(diào)查分析風險根源，防止次生（衍生） 事件發(fā)生。[15]這種根源性的調(diào)查，就需要治安重建措施中的治安調(diào)查。第一，治安調(diào)查是治安管理部門通過多種渠道（互聯(lián)網(wǎng)、電話、問卷、詢問）查找了解危害治安秩序發(fā)生的原因，找清風險要素（人、地、事、物、信息），及時發(fā)現(xiàn)行政規(guī)制的缺失，為公安決策部門提供數(shù)據(jù)支撐。第二，治安立法是建立在治安調(diào)查基礎上的治安重建措施之一，公安決策部門根據(jù)治安調(diào)查的數(shù)據(jù)信息，找出針對這一類事件的針對性解決辦法。公安機關解決類型化違法犯罪問題的常規(guī)做法就是出臺規(guī)范性文件。俗稱“紅頭文件”，它在法律文件中表現(xiàn)為“行政措施”“決定”“命令”等。如公安部為進一步規(guī)范公安民警現(xiàn)場執(zhí)法行為，在總結現(xiàn)場執(zhí)法典型案例之后出臺《公安機關現(xiàn)場執(zhí)法指引》。余凌云教授針對警察用槍裁量問題也給出了“白皮書”的建議，此處的“白皮書”就是規(guī)范性文件。[16]

（四）各項分措施之間的邏輯關系

在維護治安秩序、預防違法犯罪問題上應當以組織化、體系化的力量予以應對。[17]社會治安防控體系建設就是我國針對社會治安問題開出的藥方。社會治安防控體系建設要求立體化、全過程性，這都要求治安管理工作堅持“打防結合、整體防控，專群結合、群防群治”的方針，必須有整體思維。治安管理措施的適用必須根據(jù)違法犯罪情況與形勢，遞進使用，整體思維。以下是我們構建的治安預防措施、治安控制措施、治安處置措施、治安重建措施之間的關系邏輯圖。

圖3 治安管理措施邏輯關系圖

表6 治安強制措施的分類[12]

通過圖3 我們可以看出，原有的秩序是一種未經(jīng)過風浪的弱秩序，這種秩序狀態(tài)下，存在危害治安秩序的風險，且風險性較高。風險等級從越軌—違法—犯罪逐漸升級。針對這種風險治安管理措施也是從治安預防措施—治安控制措施—治安處置措施逐漸升級。當通過這三項措施進行治安管理之后，治安重建措施的工作就是把失序治安狀態(tài)恢復到有序狀態(tài)，這個時候的有序狀態(tài)就是打了補丁的治安秩序（更加結實）。

表7 治安強制執(zhí)行的分類⑥

治安管理措施的分類在《治安管理學》、《治安管理學概論》、《治安學概論》等教材中會一直出現(xiàn)，這對于未來的執(zhí)法主體（警校學生）的治安學理論建構以及一些治安管理措施的應用程序起到基礎性的決定作用。如治安強制措施與治安強制執(zhí)行的適用條件以及法律救濟是有很大不同的，如果依據(jù)不科學的分類標準導致分類錯誤，很容易導致以后的適用程序出現(xiàn)問題，影響治安管理與執(zhí)法的規(guī)范性。

注釋：

①有一些學者，把治安管理措施命名為治安管理手段，《現(xiàn)代漢語詞典》（第6 版）解釋措施是指針對某種情況而采取的處理手段、辦法，由此我們可以得知，治安管理措施即治安管理手段。

②有一些學者稱為治安對象。

③為了表述方便有邏輯，治安管理措施按照措施-分措施-具體措施進行表述，前者對后者具有包含關系。

④在商小平，馮鎖柱主編的《治安管理學》治安強制措施一節(jié)中，治安強制措施包括一般性治安強制措施和治安強制執(zhí)行措施，其中治安強制措施與一般性強制措施的定義趨于一致。按照《行政強制法》的規(guī)定，行政強制包括行政強制措施與行政強制執(zhí)行，如果此處想借用行政強制的概念及分類，就不能稱為治安強制措施，只能叫做治安強制，如果此節(jié)命名為治安強制措施那么就不能再包括治安強制執(zhí)行。

⑤《建國以來公安工作大事要覽》，群眾出版社，2002 年版，P11。

⑥合肥市公安志編纂委員會，《合肥市公安志》（1949-1989）、《合肥市公安志》（1990-2016），安徽文藝出版社，2018 年版，P108，P90。

⑦禁止如《禁毒法》第19 條規(guī)定，國家對麻醉藥品實施管制。禁止非法種植罌粟、古柯植物、大麻植物以及國家規(guī)定管制的可以用于提煉加工毒品的其他原植物。這里的禁止就是典型的治安命令。

⑧主要包括：責令改正、責令限期改正、責令停業(yè)整頓、責令嚴加管教、責令12 個月內(nèi)不得進入體育場館觀看同類比賽、責令停止燃放煙花爆竹、責令立即駛離、責令撤離現(xiàn)場、通知消除隱患。

⑨作者認為《中華人民共和國治安管理處罰法》第11 條的規(guī)定，收繳毒品、淫穢物品等違禁品，賭具、賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用于實施違反治安管理行為的本人所有的工具，屬于《中華人民共和國行政處罰法》第8 條第1 款第3 項所規(guī)定的“沒收違法所得、沒收非法財物”的范圍。見胡建淼，《行政強制法論》，法律出版社，2013 年版，P202。