顧魯娜

[摘要]本文以區(qū)（縣）級A類行政機關為視角，以內(nèi)部控制為抓手，以思維導圖為工具，通過風險點關聯(lián)分析，精準定位經(jīng)責審計對應風險點。

[關鍵詞]內(nèi)部控制? 思維導圖? 經(jīng)責審計? 風險預警

黨的十九大以來，傳統(tǒng)的經(jīng)責審計模式過于標

準化、模板化，已不能適應新的工作要求，面對新形勢，經(jīng)責審計工作需要更精準的定位、更全面的監(jiān)督、更高效的核查，如何向管理型、個性化評價模式轉型是需要重點探討的課題。本文以區(qū)（縣）級A類行政機關為例，以思維導圖為工具，進行風險點關聯(lián)分析。

本模型搭建具有以下三方面優(yōu)勢：一是契合性。研判對象，行政機關主要領導既是內(nèi)部控制建立健全和有效實施的負責人，也是經(jīng)責審計的評價對象;目標同向，內(nèi)部控制和經(jīng)責審計都是風險監(jiān)督工作的重要部分，前者通過體系構建達成事前預警、防范風險的目標，后者通過評價領導干部任職期間的工作達成漏洞排查、完善治理的目標;分析載體，兩項工作的承載基礎存在公共資金、國有資產(chǎn)、重大風險、決策部署、事業(yè)發(fā)展等多方重疊。二是互助性。內(nèi)部控制工作由同級財政部門指導，在制度規(guī)定的總框架下可根據(jù)社會職能、單位規(guī)模、內(nèi)部屬性等因素設定個性化的分類子體系;經(jīng)責審計工作由同級經(jīng)責審計工作聯(lián)席會議負責，并在同級審計委員會領導下開展工作，一般以標準化模板為基礎制訂審計方案。將內(nèi)控體系的個性化因素融入標準化工作模式，既包含經(jīng)責審計的規(guī)定動作，又融合了內(nèi)控體系的自選動作，更有利于制訂出“接地氣”的審計方案。三是高效性。內(nèi)控思維導圖的繪制是審計對象日常管理的圖形化反映，重要層級、關鍵流程、制衡盲點和風險因素都可直觀識別，有助于審計組快速鎖定關鍵環(huán)節(jié)、高效抓拍重點線索，精準畫像審計路徑。

一、主抓內(nèi)控核心要素，繪制體系思維導圖

（一）匯集經(jīng)緯兩線，搭建基礎模型

A類行政機關內(nèi)控體系基礎框架可按照“兩緯度+四經(jīng)度”的模式搭建，其中“管理”緯度是領導干部管理意志的具體體現(xiàn)，可細分為組織框架、制度建設、人員管理和信息安全四個經(jīng)度;“運行”緯度是單位運行程序的集合體，可細分為資金管理、物資管控、項目綜合和合同管理四個經(jīng)度。

（二）嵌入頂端脈絡，細分管理緯度

單位內(nèi)控管理經(jīng)度指領導干部“人控意志”具體化、實踐化、制度化的過程，主要側重于對單位管理體系脈絡的頂端梳理，可以反映領導干部的廉潔意識、風險意識和制度意識。根據(jù)基礎模型的“四個經(jīng)度”，可進一步拓展為“兩個分格+兩個方面”衡量標準。

組織經(jīng)度包含建設管理和運用管理兩個分格。建設管理可細化為內(nèi)控體系規(guī)范是否頂層設計、牽頭負責部門是否明晰到位兩方面;運用管理可細化為部門成員協(xié)調是否暢通和諧、日常程序執(zhí)行是否流于形式兩方面。

制度經(jīng)度包含議事機制和制度規(guī)范兩個分格。議事機制可細化為“三重一大”項目是否經(jīng)集體決策、決策制定與監(jiān)督程序是否分離掣肘兩方面;制度規(guī)范可細化為內(nèi)容設定是否完整規(guī)范、漏洞缺陷是否及時修正兩方面。

人員經(jīng)度包含能力建設和崗位制衡兩個分格。能力建設可細化為干部能力與崗位要求是否匹配合適、警示教育與后期培訓是否充分及時兩方面;崗位制衡可細化為崗位權力與責任是否對等平衡、核心風險人員是否定期輪換兩方面。

信息經(jīng)度包含數(shù)據(jù)管理和安全管理兩個分格。數(shù)據(jù)管理可細化為財務信息編報是否精準真實、規(guī)定數(shù)據(jù)公開是否完整合規(guī)兩方面;安全管理可細化為涉密信息管理是否存在外泄、信息存儲管理是否規(guī)范安全兩方面。

（三）鎖定關鍵業(yè)務，深入運行緯度

單位內(nèi)控運行經(jīng)度是指將管理要素程序化的過程，主要側重對日常運行體系脈絡的梳理，可以反映單位管理的規(guī)范性、科學性和流暢性，根據(jù)基礎模型的“四個經(jīng)度”，可再進一步拓展為“三個分格+兩個方面”衡量標準。

資金經(jīng)度包含預算管理、決算管理和財務管理三個分格。預算管理可細化為年初編制是否真實精準和追加核準是否規(guī)范適度兩方面;決算管理可細化為全年執(zhí)行是否按需并規(guī)律、年終評價是否深入充分兩方面;財務管理可細分為收入支出是否兩線管理和業(yè)務核銷是否合規(guī)嚴格兩方面。

項目經(jīng)度包含程序管理、?？罟芾砗途C合管理三個分格。程序管理可細化為立項審批是否科學規(guī)整和招投標程序是否按規(guī)到位兩方面;?？罟芾砜杉毣癁轫椖繉？钍欠駥軐Ｓ煤土㈨椏冃欠襁m度達標兩方面;綜合管理可細化為實施進度是否專人跟進和資料管理是否存檔有序兩方面。

物資經(jīng)度包含采購管理、使用管理和處置管理三個分格。采購管理可細化為采買程序是否按規(guī)操作和經(jīng)辦審批是否雙崗制衡兩方面;使用管理可細化為歸屬問題是否具體明晰和流轉登記是否動態(tài)及時兩方面;處置管理可細化為實物盤點是否定期合理和報廢操作是否存在浪費兩方面。

合同經(jīng)度包含歸口管理、條款管理和后續(xù)管理三個分格。歸口管理可細化為落實部門是否明確歸一和文案保管是否整齊連續(xù)兩方面;條款管理可細化為權利義務是否對等明晰和訂立內(nèi)容是否合法合規(guī)兩方面;后續(xù)管理可細化為實際執(zhí)行是否存在偏差和變更解除是否按規(guī)辦理兩方面。

二、預警內(nèi)控風險因素，分級關聯(lián)經(jīng)責審計

（一）基于職權本身，梳理經(jīng)責模板

內(nèi)部控制工作是制衡權力和利益的重要制度基礎，而經(jīng)責審計的落腳點也是權責問題。正所謂“在其位謀其政”，要想獲取客觀公正的評價結果，兩項工作的判定都應基于領導職務本身所限定的權力和應當履行的責任。以內(nèi)控思維導圖為基準，更有利于高效摸排干部違紀問題和單位風險隱患。

區(qū)（縣）級A類行政機關經(jīng)責審計應重點關注事業(yè)發(fā)展、權力運行、行為操作和廉政建設四大方向。事業(yè)發(fā)展包含政策落實高效細致、社會保障推動有力和工作考核保質保量三方面;權力運行包含重大事項集體決策、財務信息公開及時和審批制度可查可循三方面;行為操作包含制度執(zhí)行高效有力、三資管理嚴格合規(guī)和干部管理科學透明三方面;廉政建設包含個人廉潔嚴明守紀、歷年問題及時整改和崗位設置制衡得當三方面。

（二）對標思維導圖，分層星級標注

首先，審計組長根據(jù)審前調查匯集情況，結合自身經(jīng)驗，以管理和運行兩大主線繪制“標準版”內(nèi)控思維導圖。在此基礎上，召開專會部署，充分整合成員意見、查漏補洞重點標注，從深度、廣度上予以延伸，從流程、方式上予以創(chuàng)新，將思維導圖修正成“定制專屬版”，有利于資源合理分配、疑點精準發(fā)現(xiàn)、線索快速鎖定和路線嚴防偏離。

其次，審計組按對照分工，以思維導圖為基準，實施關鍵控制點測試，對未達成環(huán)節(jié)進行星級標注（見表1），并根據(jù)星級總和，按照“異常、嚴重、一般、偶發(fā)”得出終極分層判定。對于評估結果為“異?！钡沫h(huán)節(jié)，應高度警惕，由審計組長專線充分挖掘;對于評估結果為“嚴重”的環(huán)節(jié)，應引起重視，由富有經(jīng)驗的專員深度跟進;對于評估結果為“一般”的環(huán)節(jié)，應防止疏漏，由普通組員進行風險摸排;對于評估結果為“偶發(fā)”的環(huán)節(jié)，可暫且待定，按需進行工作部署。

最后，審計組長需將前期不同成員對內(nèi)控評級的跟進進行線索匯集、梳理和融合，并以此為據(jù)深入分析成因，以“是否歸屬領導干部自身原因”為標尺，將分析結果劃分主觀因素和客觀因素兩級。主觀因素可按程度性由重及輕分為惡意為之、極不作為、意識淡薄和能力不足四個層級;客觀因素可按重要性從高到低分為制度沖突、經(jīng)費不足、崗位要求和編制限制四個層級。

（三）歸集四色圖譜，分層關聯(lián)路徑

將單位內(nèi)控星級評定和問題成因歸類凝合，可制定四色分層圖（見圖1），用“紅、橙、黃、藍”四色分別標注為“異常、嚴重、一般、偶發(fā)”。

一是星級評定結果為“異常”。如歸屬成因是惡意為之，可以基本判定領導干部存在為達成不良目的而做出故意決策或掩蓋行為，且不良目的一般涉及權力或利益。審計組按照重要性原則，可集中精力深入排查個人廉潔問題;如成因是極不作為，領導干部不主動作為、消極怠工，那么勢必阻礙該單位事業(yè)的發(fā)展、權力運行的公平公正;如成因是意識淡薄，干部風險意識的淡薄會直接影響單位風險制衡的設定，異常嚴重的結果反映出內(nèi)控監(jiān)管機制形同虛設，單位權力運行、行為操作和廉政建設方面必定存在不當之處，審計組可三線并查。

二是星級評定結果為“嚴重”。如歸屬成因是意識淡薄，說明干部對風險預警的認識不深，在單位管理過程中并未給予足夠關注，使內(nèi)控機制存在多方漏洞，審計組可著重排查權力運行和廉政建設方面;如成因是個人能力不足，導致內(nèi)控漏洞嚴重，可關聯(lián)廉政建設中的崗位設置情況、歷年問題整改工作和行為操作方面，并關聯(lián)是否一定程度上阻滯了事業(yè)發(fā)展。

三是星級評定結果為“一般”。對于此結果，審計組可給予適當關注。如歸屬成因是制度沖突，可關注政策落實過程中是否存在上下矛盾、自我否定的問題;如成因是經(jīng)費不足，可關注資金綜合管理、落實保障問題;如成因是編制限制，則可關注人員管理、編額爭取問題。

四是星級評定結果為“偶發(fā)”。由于對單位管理的影響關聯(lián)度較低，暫不做討論。

三、總結梳理限制因素，建議展望聯(lián)動模式

一是內(nèi)部控制的淺表性。受各方因素影響，區(qū)（縣）級A類行政機關的內(nèi)控體系設計多針對淺表性風險，站位不高，且審計人員接觸不多、了解不深，在一定程度上影響內(nèi)部控制在經(jīng)責審計關聯(lián)過程中所起的作用。建議以合作模式對單位內(nèi)控制度進行頂層設計，通過專業(yè)團隊的指導和謀劃，完善缺陷漏洞，強化深層次聯(lián)動力。

二是經(jīng)責審計的傳統(tǒng)性。受傳統(tǒng)審計工作模式的約束，當前經(jīng)責審計工作多運用財務數(shù)據(jù)核查法，注重監(jiān)督主導、查錯必究，這將限制審計結果的層次性，影響內(nèi)部控制的整體聯(lián)動性及評價宏觀性。建議經(jīng)責審計從內(nèi)控出發(fā)，打破固化模式，創(chuàng)新工作流程，從事后監(jiān)督評價向事前預防評估發(fā)展。

三是專業(yè)人才的缺乏。思維導圖關聯(lián)模式的構建離不開高素質的專業(yè)隊伍。而當前基層審計部門往往缺少專職人才專項探索此類新型工作模式。建議通過學習培訓、交流聯(lián)動等方式提高現(xiàn)有人才的專業(yè)性，并積極加強信息化、智能化系統(tǒng)建設。

“合則強，孤則弱”，在行政機關治理新常態(tài)的背景下，將內(nèi)部控制思維導圖有效運用于經(jīng)責審計，既有助于風險疑點的迅速查找及發(fā)現(xiàn)問題的直觀呈現(xiàn)，也有利于整改建議的因地制宜及審計成果的有效利用，實現(xiàn)兩項工作的共享共贏。

（作者單位：浙江省舟山市普陀區(qū)民政局，郵政編碼：316100，電子郵箱：2006guluna@163.com）

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