包恒

摘? ?要：基層是國(guó)家治理的最末端，也是服務(wù)群眾的最前沿。黨的十九屆四中全會(huì)為構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局提供了根本遵循。雅安市通過(guò)基層減負(fù)、黨建強(qiáng)基和授權(quán)賦能“三步走”勾勒出了新時(shí)代基層社會(huì)治理的雅安方案。深化城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)尊重民族差異性，善于挖掘基層經(jīng)驗(yàn)和推廣市外經(jīng)驗(yàn)，并強(qiáng)化基層治理的法治保障。

關(guān)鍵詞：基層治理;基層減負(fù);黨建強(qiáng)基;授權(quán)賦能;法治保障

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須緊緊依靠基層、聚力建強(qiáng)基層。構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，必須破除基層任務(wù)繁重、組織不強(qiáng)、能力不足等問(wèn)題。雅安，位于四川盆地西緣，素有“川西咽喉”“藏區(qū)門戶”之稱。近年來(lái)，雅安市在推進(jìn)基層社會(huì)治理中精準(zhǔn)發(fā)力，形成了具有示范效應(yīng)和推廣價(jià)值的“雅安經(jīng)驗(yàn)”。

一、雅安市“三步走”推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的具體做法

（一）以基層減負(fù)為先手棋

基層減負(fù)是解綁基層政府工作壓力、釋放基層政府治理潛能的先手棋。針對(duì)職能部門濫用責(zé)任書、屬地管理等方式下移責(zé)任、“甩鍋”基層的情況，雅安市通過(guò)制定黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任清單、厘清監(jiān)督主體責(zé)權(quán)邊界，做深做細(xì)日常監(jiān)督、壓緊壓實(shí)主體責(zé)任，督促領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé)、各盡其責(zé)，防止責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁。

1.嚴(yán)控“層層加碼”。雅安市在區(qū)分各級(jí)黨委（黨組）、黨委（黨組）書記、班子成員、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的基層組織和普通黨員6類監(jiān)督主體的情況下，制定了《雅安市各級(jí)黨委（黨組）履行黨內(nèi)全面監(jiān)督責(zé)任清單》《雅安市各級(jí)黨委（黨組）書記履行黨內(nèi)監(jiān)督第一責(zé)任人清單》等6張責(zé)任清單。分門別類地梳理出31項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng)、112條工作措施，明確6類責(zé)任主體不分層級(jí)普遍適用、不得層層加碼，各級(jí)不再轉(zhuǎn)發(fā)或重新制定清單，有效杜絕了層層制定責(zé)任清單、層層清單照抄照搬、層層轉(zhuǎn)發(fā)印發(fā)、層層責(zé)任遞減不落實(shí)等形式主義問(wèn)題。全市各級(jí)黨組織和黨員只需“照單辦事”、抓好落實(shí)。

2.優(yōu)化“監(jiān)督考核”。雅安市采取“日常檢查+專項(xiàng)督查”相結(jié)合的方式，把黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任清單落實(shí)情況作為日常監(jiān)督和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的重要內(nèi)容。按照“清單制+責(zé)任制”工作法，對(duì)照清單將檢查事項(xiàng)具體化、項(xiàng)目化，增強(qiáng)監(jiān)督考核工作的科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)效性。通過(guò)全面落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督，真正牽住了責(zé)任制這個(gè)“牛鼻子”，有力地推動(dòng)了各級(jí)各部門主體責(zé)任的層層落實(shí)。2019年，雅安市年度督查檢查考核事項(xiàng)從2018年的553項(xiàng)減為73項(xiàng)。除中央和四川省委明確規(guī)定的簽訂責(zé)任書和“一票否決”事項(xiàng)外，市、縣兩級(jí)自行設(shè)立的相關(guān)事項(xiàng)均被全部取消。但廣大黨員干部工作力度不減、標(biāo)準(zhǔn)不降，基層干部有了更多時(shí)間和精力抓落實(shí)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)持續(xù)向好，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得明顯進(jìn)步。

（二）以基層黨建為主軸線

推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，確?；鶎又卫硎冀K保持正確的政治方向。雅安市大力推進(jìn)黨的建設(shè)不斷向基層延伸，以“大抓基層、大抓基礎(chǔ)”為重點(diǎn)，在全市實(shí)施“先鋒領(lǐng)航·全域提升”基層黨建攻堅(jiān)行動(dòng)，突出全地域、全領(lǐng)域、全時(shí)域“三個(gè)全域”整體提升，抓住支部星級(jí)爭(zhēng)創(chuàng)、黨員積分管理、書記頭雁培育“三個(gè)關(guān)鍵”分類推進(jìn)，細(xì)化百日攻堅(jiān)、示范培育、全域提升“三個(gè)步驟”接續(xù)實(shí)施，建立跟蹤落實(shí)、結(jié)果掛鉤、動(dòng)態(tài)調(diào)整“三項(xiàng)機(jī)制”推動(dòng)落實(shí)，全面增強(qiáng)基層政治功能、提升基層組織力，進(jìn)一步夯實(shí)黨的執(zhí)政根基、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

1.突出“三個(gè)全域”整體提升。聚焦黨組織全面覆蓋、有效覆蓋，從地域、領(lǐng)域、時(shí)域三個(gè)維度入手。一是“全地域”提升。打破地域限制、產(chǎn)業(yè)壁壘，創(chuàng)新組織設(shè)置，探索黨建功能區(qū)服務(wù)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的模式，推動(dòng)黨組織“上產(chǎn)業(yè)鏈”“進(jìn)專合社”“入農(nóng)業(yè)園”。構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的組織體系，做到無(wú)死角、無(wú)盲區(qū)。二是“全領(lǐng)域”建強(qiáng)。整體謀劃、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村、社區(qū)、機(jī)關(guān)、中小學(xué)、國(guó)有企業(yè)、非公企業(yè)和社會(huì)組織7大領(lǐng)域的黨建工作。農(nóng)村重點(diǎn)緊扣“一抓四促”，抓好農(nóng)民工“歸雁計(jì)劃”，發(fā)展好集體經(jīng)濟(jì);社區(qū)重點(diǎn)圍繞基層治理，抓好社區(qū)“黨建三進(jìn)”，探索社區(qū)管理改革;國(guó)企重點(diǎn)圍繞體制創(chuàng)新，抓好“強(qiáng)基固本、鑄魂興企”;學(xué)校、醫(yī)院重點(diǎn)整治“上熱、中溫、下冷”問(wèn)題;機(jī)關(guān)重點(diǎn)整治“燈下黑”問(wèn)題;“兩新”組織重點(diǎn)解決“兩個(gè)覆蓋”質(zhì)量不高的問(wèn)題。三是“全時(shí)域”從嚴(yán)。保持全面從嚴(yán)定力，把嚴(yán)的要求貫穿于基層黨建的全過(guò)程，推動(dòng)黨支部抓好基層建設(shè)、支部書記履行好帶頭作用、黨員發(fā)揮好日常作用。

2.抓住“三個(gè)關(guān)鍵”分類推進(jìn)。堅(jiān)持“抓兩頭帶中間”，緊緊抓住黨支部、支部書記和黨員三個(gè)關(guān)鍵，實(shí)施分類考評(píng)、分類定級(jí)、分類施策，建立一批基礎(chǔ)扎實(shí)、攻堅(jiān)克難的堡壘支部，培養(yǎng)一批勇于擔(dān)當(dāng)、能征善戰(zhàn)的頭雁書記，樹立一批政治過(guò)硬、敢打硬仗的先鋒黨員。一是支部星級(jí)爭(zhēng)創(chuàng)“強(qiáng)堡壘”。分類設(shè)置各領(lǐng)域黨支部星級(jí)評(píng)定指標(biāo)體系，結(jié)合“三分類三升級(jí)”開展黨支部星級(jí)評(píng)定，推動(dòng)各領(lǐng)域黨支部晉位升級(jí)。二是書記頭雁培育“作表率”。開展黨支部書記星級(jí)管理，每?jī)赡暝凇拔逍菚洝敝信嘤u(píng)選一批“雅州好書記”并給予獎(jiǎng)勵(lì)，示范提升帶頭人隊(duì)伍建設(shè)水平。三是黨員積分管理“爭(zhēng)先鋒”。分類制定黨員積分指標(biāo)體系，采用“月積分、季公示、年評(píng)比”的方式，建立積分臺(tái)賬、規(guī)范積分管理，引導(dǎo)黨員嚴(yán)規(guī)矩、明紀(jì)律、走在前。

3.細(xì)化“三個(gè)步驟”接續(xù)實(shí)施。通過(guò)百日攻堅(jiān)、示范培育、全域提升三個(gè)步驟，接續(xù)推進(jìn)基層黨建攻堅(jiān)行動(dòng)。一是百日攻堅(jiān)。聚焦支部標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，鎖定36項(xiàng)重點(diǎn)攻堅(jiān)任務(wù)，按照節(jié)點(diǎn)要求，一個(gè)一個(gè)補(bǔ)短板、一項(xiàng)一項(xiàng)抓落實(shí)，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域黨支部設(shè)置基本規(guī)范。二是示范培育。分地域、分領(lǐng)域選定260個(gè)基層黨組織開展支部星級(jí)評(píng)定、書記頭雁培育、黨員積分管理試點(diǎn)，細(xì)化階段任務(wù)、健全工作機(jī)制。三是全域提升。以點(diǎn)帶面常態(tài)化、全領(lǐng)域推進(jìn)支部星級(jí)爭(zhēng)創(chuàng)、書記頭雁培育和黨員積分管理，形成支部爭(zhēng)先、書記爭(zhēng)帶、黨員爭(zhēng)優(yōu)的良好態(tài)勢(shì)。

4.建立“三項(xiàng)機(jī)制”推動(dòng)落實(shí)。堅(jiān)持用抓項(xiàng)目的方式抓落實(shí)，著力建立體制機(jī)制，推動(dòng)責(zé)任壓實(shí)、部署落實(shí)、效果求實(shí)。一是建立跟蹤落實(shí)機(jī)制。建立市季度例會(huì)、縣鄉(xiāng)月例會(huì)、片區(qū)推進(jìn)會(huì)制度，定期分析研判，常態(tài)化調(diào)研指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)攻堅(jiān)行動(dòng)過(guò)程的管控。二是建立結(jié)果掛鉤制度。將星級(jí)評(píng)定與黨建目標(biāo)考核、表彰激勵(lì)、評(píng)先評(píng)優(yōu)等掛鉤，加大對(duì)五星級(jí)黨支部黨建工作經(jīng)費(fèi)的支持力度。三是建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。打破“一評(píng)定終身”的傳統(tǒng)模式，支部、書記和黨員星級(jí)評(píng)定均采取一年一評(píng)的方式進(jìn)行，每年按不低于5%的比例隨機(jī)抽查復(fù)核得分和評(píng)星情況，嚴(yán)肅處理降低標(biāo)準(zhǔn)、弄虛作假的支部和個(gè)人。

（三）以授權(quán)賦能為源動(dòng)力

黨的十九屆四中全會(huì)提出：“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)?！敝卫碇匦南乱剖菍?shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理由虛入實(shí)的客觀要求。授權(quán)賦能以激發(fā)人的內(nèi)部動(dòng)力，強(qiáng)化社會(huì)主體有效參與的方式推動(dòng)治理重心下移基層。

1.隊(duì)伍賦能，強(qiáng)化基層治理人才支撐。針對(duì)基層人才“引進(jìn)難、留下難、成長(zhǎng)難”的問(wèn)題，雅安市通過(guò)大力推進(jìn)人才發(fā)展體制機(jī)能改革，引導(dǎo)人才向基層一線流動(dòng)。一是建立引才工作機(jī)制，破解基層人才引進(jìn)難題。通過(guò)改進(jìn)引才方式，推動(dòng)公務(wù)員招錄政策繼續(xù)向基層傾斜。廣泛開展干部人才交流活動(dòng)、在校大學(xué)生交流活動(dòng)，爭(zhēng)取高層次人才來(lái)雅掛職。全面實(shí)施優(yōu)秀農(nóng)民工歸雁計(jì)劃，大力引導(dǎo)本土人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。二是建立良好環(huán)境氛圍，破解基層人才留下難的問(wèn)題。通過(guò)改進(jìn)人才管理模式，將基層一線人才納入智慧人才云平臺(tái)管理，實(shí)現(xiàn)人才動(dòng)態(tài)及時(shí)掌握、人才事務(wù)適時(shí)辦理。提高基層一線待遇，營(yíng)造尚賢重才的社會(huì)氛圍，推動(dòng)事業(yè)留人、情感留人、待遇留人政策落實(shí)。三是建立干事創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，破解基層人才成長(zhǎng)難題。加大基層人才內(nèi)培力度，出臺(tái)符合邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層一線實(shí)際的人才評(píng)價(jià)機(jī)制。推行“訂單式培訓(xùn)、菜單式教學(xué)、跟蹤式服務(wù)”等技能人才培訓(xùn)模式。通過(guò)上掛下派、技術(shù)下鄉(xiāng)、幫扶到村等，搭建基層人才在改革最前沿、發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)和鄉(xiāng)村第一線的廣闊舞臺(tái)。

2.要素賦能，加強(qiáng)基層治理技術(shù)保障。技術(shù)治理是超越外部協(xié)同和內(nèi)部整合的治理模式[1]。新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視用科學(xué)技術(shù)管理社會(huì)，體現(xiàn)了科學(xué)管理的價(jià)值取向。技術(shù)治理在基層治理實(shí)踐中的運(yùn)用也頗為廣泛，雅安市即通過(guò)強(qiáng)化智能系統(tǒng)技術(shù)支撐，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，破除數(shù)據(jù)壁壘，提升基層治理的“精準(zhǔn)度”。一是建設(shè)社區(qū)安防系統(tǒng)。注重將現(xiàn)代科技手段運(yùn)用到社區(qū)治理中去，使城鄉(xiāng)接合部基本實(shí)現(xiàn)“天網(wǎng)”工程全覆蓋、“雪亮”工程管重點(diǎn)。二是建設(shè)智慧小區(qū)系統(tǒng)，試點(diǎn)智慧小區(qū)建設(shè)，智慧小區(qū)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)接入四川省公安廳“AI能力層”系統(tǒng)，做到及時(shí)響應(yīng)、快速處理。三是建設(shè)群眾網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)。健全以政務(wù)外網(wǎng)為骨干、社區(qū)微信公眾號(hào)為支撐、黨員骨干和小區(qū)居民聯(lián)系群為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)體系，及時(shí)傳遞黨委政府聲音，宣傳法律法規(guī)和民生政策，開展掌上問(wèn)政、線上受理和情況反饋，讓數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑路。

3.群眾賦能，夯實(shí)基層治理群眾基礎(chǔ)。黨的十九大提出：“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”雅安市深化“自治治本治源、法治治惡治亂、德治治心治魂”的基層治理理念，推動(dòng)基層自治、法治、德治齊頭并進(jìn)、相促相融。一是堅(jiān)持居民自治。健全居委會(huì)主導(dǎo)、業(yè)委會(huì)主體、樓棟長(zhǎng)領(lǐng)頭、居民群眾參與的四級(jí)自治體系，建立社區(qū)重要事項(xiàng)實(shí)行黨委提議、兩委商議、多方審議、會(huì)議決議、群眾評(píng)議的“五議工作法”，讓群眾自己的事自己干，大家的事商量辦。二是堅(jiān)持厲行法治。開展法治宣傳進(jìn)家門，邀請(qǐng)法官、檢察官、警官、律師到社區(qū)參與基層治理、化解矛盾糾紛。健全縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)三級(jí)矛盾糾紛調(diào)解平臺(tái)和人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解相銜接的矛盾糾紛多元化解機(jī)制。完善社區(qū)公共法律服務(wù)，做到小事不出小區(qū)、大事不出社區(qū)。三是崇尚德治。結(jié)合重要節(jié)慶和傳統(tǒng)節(jié)日開辦社區(qū)大舞臺(tái)，舉辦道德小講堂，評(píng)選身邊微典型，開展愛(ài)心義剪、院壩晚會(huì)等公益活動(dòng)，大力營(yíng)造崇尚道德、親鄰互助的社會(huì)環(huán)境。

二、雅安市“三步走”推進(jìn)基層社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

雅安市通過(guò)實(shí)施基層減負(fù)、黨建強(qiáng)基和授權(quán)賦能“三板斧”搭建起了基層治理的基本框架，形成了一些可復(fù)制、可推廣的基層治理的經(jīng)驗(yàn)和做法。

（一）注重步步為營(yíng)

2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》決定將2019年作為“基層減負(fù)年”。此前，在“屬地管理”的原則下，上級(jí)政府常以“責(zé)任狀”的方式將任務(wù)壓到“第一責(zé)任人”（一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)）的頭上。但是，一方面基層政府缺乏剛性執(zhí)行政策的條件，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)政策執(zhí)行資源（人、財(cái)、物） 的掌握不足和行政、? 事業(yè)編制數(shù)量不夠等[2]; 另一方面，隨著“放管服”改革的大力推進(jìn)，行政事權(quán)向基層轉(zhuǎn)移成為一種趨勢(shì)，然而以充分調(diào)動(dòng)基層一線積極性和突出上級(jí)監(jiān)督檢查職能的“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革在部分地方卻異化成了上級(jí)政府將工作簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)移給基層?！吧厦媲l線，下面一根針?！痹诿媾R上級(jí)政府剛性考核的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不拿出大量的人、財(cái)、物作為支撐，這就擠壓了基層政府本身被賦予的建設(shè)基層政權(quán)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)基層群眾等事項(xiàng)的資源和空間。

在此背景下，雅安市制定黨內(nèi)監(jiān)督“六張責(zé)任清單”。其中，各級(jí)黨委（黨組）黨內(nèi)全面監(jiān)督責(zé)任8項(xiàng)、黨委（黨組）書記黨內(nèi)監(jiān)督第一責(zé)任人責(zé)任4項(xiàng)、班子成員黨內(nèi)監(jiān)督分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任4項(xiàng)、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)黨內(nèi)專項(xiàng)監(jiān)督責(zé)任8項(xiàng)、黨的基層組織黨內(nèi)日常監(jiān)督責(zé)任4項(xiàng)和普通黨員黨內(nèi)民主監(jiān)督責(zé)任3項(xiàng)，既確保人人都有“責(zé)任田”，又把抽象的責(zé)任轉(zhuǎn)化為可操作、可量化的具體事項(xiàng)。督促各部門、人員各負(fù)其責(zé)、各盡其責(zé)，大大消解了責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層帶來(lái)的政策執(zhí)行資源張力。

在此基礎(chǔ)上，雅安市以黨建引領(lǐng)為主軸，建強(qiáng)基層治理“主心骨”，將鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿基層治理的紅線，充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用。一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。建立市、縣（區(qū)）、街道、社區(qū)四級(jí)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的機(jī)制，制定“任務(wù)清單”，逐一明確領(lǐng)辦單位，逐項(xiàng)推動(dòng)落地落實(shí)。市級(jí)部門、縣（區(qū)）、街道黨組織書記分級(jí)分片聯(lián)系社區(qū)和小區(qū)。二是強(qiáng)化組織力量。在街道全覆蓋組建區(qū)域化黨建工作指導(dǎo)委員會(huì)，83個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)健全黨建工作聯(lián)席會(huì)議制度。街道、社區(qū)黨組織橫向聯(lián)動(dòng)駐區(qū)單位、結(jié)對(duì)單位600余個(gè)，每月召開區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)?？v向推進(jìn)組織覆蓋“一竿子插到底”，125個(gè)安置小區(qū)、老舊大院成立黨組織。三是強(qiáng)化組織基礎(chǔ)。實(shí)施“先鋒領(lǐng)航·全域提升”基層黨建攻堅(jiān)行動(dòng)，開展支部星級(jí)評(píng)定、書記頭雁培育、黨員積分管理，量化考評(píng)、動(dòng)態(tài)管理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)20%以上基層黨組織、10%以上基層黨支部書記、60%以上基層黨員達(dá)到五星。

姜曉萍教授認(rèn)為：“新時(shí)代的基層治理已經(jīng)不僅僅是資源驅(qū)動(dòng)的治理，而是基于資源下沉條件下，以基層黨組織為引領(lǐng)的整體性治理?！盵3]因此，基層治理中的授權(quán)賦能必須是基于黨建社建融合下的授權(quán)賦能，必須以黨的組織優(yōu)勢(shì)、整合優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，以基層黨組織為軸心帶動(dòng)基層社會(huì)各主體、各要素有序運(yùn)作。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，雅安市在建強(qiáng)基層黨建主軸的前提下進(jìn)行授權(quán)賦能。一是賦能治理隊(duì)伍，既注重引進(jìn)高層次人才隊(duì)伍，又注重培養(yǎng)專業(yè)化技術(shù)骨干。雅安市通過(guò)與復(fù)旦大學(xué)、電子科技大學(xué)等高校共建大學(xué)實(shí)習(xí)基地，引進(jìn)了2000名在校大學(xué)生到鄉(xiāng)村實(shí)踐和30余名博士研究生到縣（區(qū)）開展課題調(diào)研、專題講座。圍繞根雕、茶葉等地方特色產(chǎn)業(yè)和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)用工需求，培育技能人才5000余名，讓有勞動(dòng)力的貧困家庭中每戶至少有1個(gè)勞動(dòng)力掌握一門就業(yè)技能。二是賦能治理技術(shù)，既注重運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)強(qiáng)化基層治安防控，又注重使用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)升級(jí)社會(huì)服務(wù)。通過(guò)“天網(wǎng)工程”“雪亮工程”點(diǎn)位的建設(shè)和改造，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村三級(jí)綜治中心的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等構(gòu)筑基層風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)體系。通過(guò)建立和運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”人才管理平臺(tái)，推進(jìn)公共服務(wù)事項(xiàng)“上網(wǎng)”來(lái)優(yōu)化社會(huì)服務(wù)。三是賦能基層群眾，既鼓勵(lì)讓當(dāng)?shù)赜型?、愿奉獻(xiàn)、懂法律的人員參與到基層矛盾糾紛的化解工作中，又營(yíng)造群策群議、共商共治的基層治理參與環(huán)境。

從基層減負(fù)到黨建強(qiáng)基再到授權(quán)賦能呈現(xiàn)出梯次型層層遞進(jìn)的關(guān)系：基層減負(fù)釋放基層潛能，黨建強(qiáng)基建強(qiáng)基層核心，授權(quán)賦能激發(fā)治理活力，有序推進(jìn)的基層治理方式讓基層治理工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（二）注重多措融合

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建“基層社會(huì)治理新格局”。然而，基層社會(huì)治理頭緒繁多、牽涉面廣，構(gòu)建基層治理新格局需要各方合力共治，需要注重多措融合。

1.基層減負(fù)與加強(qiáng)監(jiān)督相融合。雅安市以監(jiān)督加壓的方式為基層減負(fù)，注重把黨內(nèi)監(jiān)督與基層減負(fù)相融合。針對(duì)不同的責(zé)任主體，將31項(xiàng)責(zé)任事項(xiàng)細(xì)化分解為112條工作要求及措施，對(duì)監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督路徑、監(jiān)督方式和監(jiān)督效果等做出規(guī)范，避免因監(jiān)督職責(zé)不明、監(jiān)督重點(diǎn)不突出、監(jiān)督方式不完善等引起監(jiān)督責(zé)任空轉(zhuǎn)。

此外，雅安市落實(shí)緊盯領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”，督促各級(jí)黨委（黨組）書記切實(shí)擔(dān)負(fù)起黨內(nèi)監(jiān)督第一責(zé)任人職責(zé)，做到既掛帥又出征;各級(jí)黨委（黨組）班子成員落實(shí)“一崗雙責(zé)”，在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)，以“關(guān)鍵少數(shù)”的帶頭落實(shí)推動(dòng)“絕大多數(shù)”的自覺(jué)落實(shí)。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)同同級(jí)黨委抓好責(zé)任清單認(rèn)領(lǐng)、執(zhí)行、監(jiān)督、考核，構(gòu)建了縱向到底、橫向到邊、務(wù)實(shí)管用的黨內(nèi)監(jiān)督體系。

通過(guò)制定責(zé)任清單落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督，各級(jí)各部門主體責(zé)任得到層層落實(shí)，轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、“甩鍋”基層的情況得到極大改善?；鶎訙p負(fù)，關(guān)鍵在于理順各級(jí)關(guān)系、提升治理效能，讓“屬地管理”權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)對(duì)等，實(shí)現(xiàn)基層事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。此外，在“放管服”改革背景下，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、部門依據(jù)哪些法律法規(guī)和通過(guò)怎樣的程序、方式下放行政權(quán)力到基層，作出了明確規(guī)定，確保合法、合理下放事權(quán)，讓基層政府真正接得住、用得好。

2.黨政主導(dǎo)與群眾自治相融合?；鶎狱h組織在基層治理中具有天然優(yōu)勢(shì)，必須發(fā)揮引領(lǐng)作用。雅安市堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過(guò)程，唱響黨在基層治理中的“最強(qiáng)音”。通過(guò)實(shí)施“先鋒引領(lǐng)·全域提升”基層黨建攻堅(jiān)行動(dòng)等，狠抓基層黨支部規(guī)范提升，建好、建強(qiáng)村（社區(qū)）黨支部，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，讓黨支部真正成為廣大群眾的主心骨、基層治理的主旗手。

在基層黨組織的引領(lǐng)下，雅安市緊緊依靠基層群眾推動(dòng)基層治理。譬如，雅安市蘆山縣通過(guò)群眾自愿自主、自建自管、自評(píng)自議的方式，在全縣47個(gè)村（社區(qū)）和255個(gè)村民小組均成立了以村干部、“兩代表一委員”、返鄉(xiāng)“五老”、教師、醫(yī)生等為主要成員的有威望、愿奉獻(xiàn)、懂法律的基層勸慰組織，充實(shí)完善法律援助組織和矛盾糾紛調(diào)解專家?guī)臁Ｑ虐彩惺蘅h構(gòu)建了以人民為主體的“1+N”矛盾糾紛多元化解體系，建立工業(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民工工資、水電移民、生態(tài)環(huán)保等9個(gè)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解會(huì)，“萬(wàn)事好商量”“老萬(wàn)工作室”等8個(gè)調(diào)解工作室，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)，100個(gè)村（社區(qū)）人民調(diào)解組織，形成了強(qiáng)大的基層群眾治理力量。

雅安市基層社會(huì)治理堅(jiān)持將黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾參與相結(jié)合，黨政主導(dǎo)把好方向，群眾參與發(fā)揚(yáng)民主。通過(guò)持續(xù)擴(kuò)大黨組織在基層治理中的覆蓋面和影響力，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用;支持和鼓勵(lì)不同行業(yè)的人員充分參與到基層社會(huì)治理的各領(lǐng)域、全過(guò)程，激發(fā)人民群眾的內(nèi)生動(dòng)力，讓人民群眾在基層社會(huì)治理中擁有更多的參與感和獲得感。

三、關(guān)于深化雅安市基層社會(huì)治理的思考

推進(jìn)基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)，形成具有雅安特色的基層社會(huì)治理格局，需要不斷深化對(duì)城鄉(xiāng)基層治理的認(rèn)識(shí)。這不僅要充分認(rèn)識(shí)基層社會(huì)治理中的民族差異性，也要善于發(fā)掘和推廣基層社會(huì)治理中的成熟經(jīng)驗(yàn);不僅要充分借鑒先進(jìn)地區(qū)的基層治理經(jīng)驗(yàn)，也要善于運(yùn)用法治思維和法治方式保障基層社會(huì)治理。

（一）因地制宜：充分認(rèn)識(shí)基層社會(huì)治理的民族差異

雅安市接壤甘孜、阿壩、涼山等民族地區(qū)。境內(nèi)有彝族、藏族等多個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)，民族地區(qū)（主要是民族鄉(xiāng)）由于諸多因素交織，往往聚集于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)、宗教、民族等因素疊加使得民族地區(qū)形成了其獨(dú)特的治理模式。推進(jìn)基層社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)重視民族聚居區(qū)與非民族聚居區(qū)的差異性，總結(jié)民族聚居區(qū)對(duì)基層治理的特殊需求，并將現(xiàn)代化的治理要素嵌入到獨(dú)特的民族文化中，增強(qiáng)民族聚居區(qū)與治理現(xiàn)代化的相適應(yīng)性[4]。

以雅安市滎經(jīng)縣為例：上世紀(jì)八十年代以來(lái)，滎經(jīng)縣周邊地區(qū)大量少數(shù)民族同胞因生活條件差等原因自發(fā)遷入滎經(jīng)縣農(nóng)村。2005年9月起，滎經(jīng)縣公安機(jī)關(guān)派工作組為已定居的少數(shù)民族同胞對(duì)接辦理戶籍遷移手續(xù)，并于2006年申報(bào)成立了寶峰彝族鄉(xiāng)和民建彝族鄉(xiāng)兩個(gè)民族鄉(xiāng)，現(xiàn)共有彝族同胞3300人左右。按照川府函〔2017〕7號(hào)文件的政策，滎經(jīng)縣享受民族地區(qū)待遇。

滎經(jīng)縣充分尊重民族差異性，形成了民族地區(qū)基層社會(huì)治理的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)：一是充實(shí)工作力量，將優(yōu)秀的少數(shù)民族干部充實(shí)到縣民族宗教事務(wù)局和兩個(gè)民族鄉(xiāng)。二是完善管理機(jī)構(gòu)，2019年，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)要求，滎經(jīng)縣民族宗教事務(wù)局與縣委統(tǒng)戰(zhàn)部合署辦公，黨對(duì)民族工作的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)?？h人大、政協(xié)“民族宗教工作專委會(huì)”繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)、建言獻(xiàn)策、促進(jìn)團(tuán)結(jié)等作用。三是加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)，每年堅(jiān)持開展彝族年、火把節(jié)等少數(shù)民族節(jié)慶活動(dòng)，新建改建2所衛(wèi)生院，新建塔子山幼兒園，完善少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理等。四是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)與上級(jí)部門對(duì)接，將提升民族鄉(xiāng)道路交通建設(shè)、發(fā)展民族鄉(xiāng)茶產(chǎn)業(yè)、培育挖掘民族文化、提高旅游收入等作為重點(diǎn)發(fā)展方向。

除滎經(jīng)縣外，雅安市石棉縣、漢源縣、寶興縣等多地均擁有民族聚居區(qū)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持重視民族地區(qū)與非民族地區(qū)的差異性，挖掘民族地區(qū)基層治理的積極因素，并適當(dāng)導(dǎo)入現(xiàn)代化的治理要素。

（二）自下而上：善于挖掘基層社會(huì)治理的成熟經(jīng)驗(yàn)

自上而下的改革是推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的主要實(shí)現(xiàn)方式，但是基層社會(huì)治理的成熟經(jīng)驗(yàn)同樣值得總結(jié)和推廣。發(fā)掘基層社會(huì)治理中的成熟經(jīng)驗(yàn)，分析其可復(fù)制可推廣的可能，以點(diǎn)帶面促進(jìn)共同發(fā)展同樣應(yīng)當(dāng)成為基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。

雅安市名山區(qū)解放鄉(xiāng)高崗村首創(chuàng)的“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、區(qū)處理”的農(nóng)村垃圾分類處理模式，解決了農(nóng)村垃圾亂丟棄、難收集、難轉(zhuǎn)運(yùn)、難處理的問(wèn)題，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，被譽(yù)為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“高崗村模式”。“高崗村模式”按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、無(wú)縫對(duì)接、全面覆蓋、責(zé)任到人”的原則，確定了“垃圾分類、源頭減量、經(jīng)費(fèi)保障、長(zhǎng)效管理”的工作思路，建立了鄉(xiāng)村垃圾“區(qū)指導(dǎo)、鄉(xiāng)監(jiān)督、村落實(shí)、戶分類、人人有責(zé)”的責(zé)任體系，明確了村委會(huì)為四級(jí)網(wǎng)格責(zé)任主體，延伸環(huán)境監(jiān)督觸角，采取“三方監(jiān)督”等措施。近年來(lái)，雅安市踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，以農(nóng)村垃圾治理、污水治理、廁所革命、村容村貌提升和畜禽養(yǎng)殖廢物資源化利用為主攻方向，著力改善農(nóng)村人居環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境干凈整潔有序。其抓手之一就是在全市全面推廣農(nóng)村垃圾處理的“高崗村模式”。

事實(shí)上，基層還有許多治理經(jīng)驗(yàn)值得被挖掘。例如，石棉縣探索的“多區(qū)疊加”基層治理模式面向老工礦區(qū)、水電移民庫(kù)區(qū)、民族地區(qū)、全國(guó)地震監(jiān)測(cè)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的“多區(qū)疊加”地區(qū)，針對(duì)長(zhǎng)期存在的移民后扶、舊城改造、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、農(nóng)村權(quán)屬爭(zhēng)議、民族矛盾糾紛等突出問(wèn)題，創(chuàng)新探索出了有效提升“多區(qū)疊加”基層社會(huì)治理水平的方式和途徑。

（三）他山之石：學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)的試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)

他山之石，可以攻玉。先進(jìn)地區(qū)的基層治理在某些方面可以說(shuō)是先行了一步，這對(duì)于發(fā)展落后地區(qū)構(gòu)建基層治理新格局具有相當(dāng)?shù)膮⒄諆r(jià)值。譬如，起源于廣東和山東的“一肩挑”，也稱“兩委合一”模式。這種模式鼓勵(lì)村黨組織書記競(jìng)選村委會(huì)主任，或者通過(guò)黨內(nèi)選舉程序讓當(dāng)選的村委會(huì)主任出任村黨組織書記?！皟晌弦弧币馕吨妩h支部將直接行使管理職能，在一定程度上減少了村黨組織和村委會(huì)因“爭(zhēng)權(quán)”而產(chǎn)生的摩擦[5]。中共四川省委十一屆六次全會(huì)通過(guò)的《中共四川省委關(guān)于深入貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的決定》提出：“全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任，到下一輪村‘兩委換屆完成后總體實(shí)現(xiàn)‘一肩挑。”城市社區(qū)同樣如此。西部地區(qū)基層“兩委”實(shí)施“一肩挑”和“交叉任職”則應(yīng)更多地參考東部省市的成熟經(jīng)驗(yàn)，既要在基層治理中將黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處，避免黨的領(lǐng)導(dǎo)被虛化，但同時(shí)也應(yīng)堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)不包辦，避免基層黨組織權(quán)力泛化的現(xiàn)象。

此外，在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理方面，成都市在2017年9月專門成立了城市社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，以統(tǒng)籌推進(jìn)城市社區(qū)治理工作，并形成了“一核多元”的治理體系?！耙缓恕奔茨軌虬l(fā)揮基層治理的主體整合權(quán)、組織整合權(quán)和功能整合權(quán)的基層黨組織;“多元”即基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理體系，例如社區(qū)自治體系、社會(huì)組織協(xié)同體系和社區(qū)居民參與體系等。在完善基層公共服務(wù)方面，廣州市白云區(qū)率先設(shè)立了24小時(shí)自助服務(wù)區(qū)，并圍繞教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等46類民生事項(xiàng)開展政府購(gòu)買公共服務(wù)工作。成都市武侯區(qū)推行集中審批服務(wù)，將全區(qū)128項(xiàng)行政許可事項(xiàng)和45項(xiàng)其他行政權(quán)力集中辦理，所有審批事項(xiàng)只要加蓋“行政審批專用章”即生效，等等[6]。

雅安市要在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合自身資源條件，充分借鑒先行地區(qū)的試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)推進(jìn)雅安基層治理現(xiàn)代化具有促進(jìn)作用。

（四）強(qiáng)法固基：不斷完善基層社會(huì)治理的法治保障

法治是治國(guó)理政的基本方式。推進(jìn)基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)，必須發(fā)揮法治固根本、保預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，將基層治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能[7]。中共四川省委十一屆六次全會(huì)提出要“推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地方立法”“推動(dòng)加快制定四川省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例”“推動(dòng)街道辦事處工作地方立法”“推動(dòng)全省生活垃圾分類地方立法”“推動(dòng)修訂《四川省物業(yè)管理?xiàng)l例》”等。這彰顯出黨委政府把基層社會(huì)治理納入法治化軌道，充分提高基層社會(huì)治理法治保障的決心。

新修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》賦予設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。雅安市可充分運(yùn)用法治手段，在立法、執(zhí)法、司法和普法各個(gè)方面充分運(yùn)用法治思維，推動(dòng)法治建設(shè)向基層延伸。比如，已經(jīng)實(shí)施的“‘誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法責(zé)任制”方案、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系等應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持落實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

基層是社會(huì)的細(xì)胞和基礎(chǔ)，基層的治理水平將直接影響到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，不僅要有序推進(jìn)、多措并舉，而且應(yīng)當(dāng)充分尊重基層社會(huì)治理的民族差異，發(fā)掘推廣基層治理的成熟經(jīng)驗(yàn)，善于借鑒先進(jìn)地區(qū)的試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化鞏固基層社會(huì)治理的法治保障，共同構(gòu)建基層社會(huì)治理的新格局。

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[4]胡業(yè)勛.民族地區(qū)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)異質(zhì)性及其法治化：以四川藏彝地區(qū)為例[J].行政管理改革，2019（07）：75-82.

[5]翟昌民.“一肩挑”模式效果迥異背后的體制根源：黨組織對(duì)村民自治發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的體制探索[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2010（06）：8-11.

[6]賀玲，薛成有.公共服務(wù)事項(xiàng)下放后基層承接能力研究：以成都市龍泉驛區(qū)為例[J].行政與法，2019（02）：68-76.

[7]本報(bào)評(píng)論員.把城鄉(xiāng)基層治理納入法治化軌道：論深入學(xué)習(xí)貫徹省委十一屆六次全會(huì)精神[N].四川日?qǐng)?bào)，2019-12-11（01）.