房紹坤 任怡多

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012)

作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，黨的十九大報告明確提出要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”[1]。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對于探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運行機制，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入具有深遠(yuǎn)意義。其中，有序推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容和核心要義。在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革進(jìn)程中，股權(quán)設(shè)置涉及股權(quán)主體資格的認(rèn)定、股權(quán)具體種類的設(shè)立、股權(quán)管理模式的選擇、股權(quán)各項權(quán)能的實現(xiàn)等方面，意味著對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的認(rèn)可，直接關(guān)系到成員集體收益分配權(quán)的實現(xiàn)，是集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。自農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來，關(guān)于股權(quán)設(shè)置中集體股的存廢問題，理論界與實務(wù)界的爭論一直未曾停止，是否設(shè)置集體股成為目前最為棘手的難題。所謂集體股，是指按集體資產(chǎn)凈額的一定比例折股量化，由全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的股份。[2]是否設(shè)置集體股關(guān)乎每一位農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的切身利益，在很大程度上會對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的徹底性和集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的實現(xiàn)產(chǎn)生影響。因此，本文結(jié)合集體股存廢之爭的理論淵源和實踐探索，對集體股的設(shè)置問題展開法律分析，以期能夠更好地適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需要，實現(xiàn)法理邏輯和制度建構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對全面推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全方位保障農(nóng)民合法權(quán)益以及全速推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所裨益。

一、集體股存廢之爭的現(xiàn)實考察

(一)集體股存廢之爭的政策導(dǎo)向

為完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，全面深化農(nóng)村改革，中共中央、國務(wù)院于2016年12月印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱為《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》)。作為一部關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革頂層設(shè)計的綱領(lǐng)性文件，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》針對集體股的存廢問題，給出了指導(dǎo)性意見供各試點地區(qū)參考，明確指出股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股(1)《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員個人享有的股權(quán)稱為“成員股”，一些試點地區(qū)將其稱為“個人股”。實際上，成員股與個人股的內(nèi)涵相同，本質(zhì)上不存在任何差異，只是在表述方式上有所不同。為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。這表明對于是否設(shè)置集體股，中央政策是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定權(quán)限，不采取傳統(tǒng)“一刀切”的做法，允許各試點地區(qū)根據(jù)自身的實際發(fā)展情況，自主決定集體股的設(shè)置問題。

在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)設(shè)置與管理，各試點地區(qū)依據(jù)中央政策賦予的自主權(quán)，結(jié)合本地區(qū)資源稟賦、歷史傳承和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，制定了適合本地區(qū)特點的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施意見和集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與管理辦法，對集體股的設(shè)置問題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，形成了三種不同的政策導(dǎo)向。

第一，要求設(shè)置集體股?？v觀全國設(shè)置集體股試點地區(qū)的指導(dǎo)意見，絕大多數(shù)地區(qū)在要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置集體股的同時，還明確規(guī)定了設(shè)置集體股的比例上限，強調(diào)設(shè)置集體股不能超過一定的限度。例如，《韶山市村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)設(shè)置與管理暫行辦法(試行)》要求，村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)原則上按集體股和個人股兩種類型設(shè)置，集體股所占比例原則上不超過20%；大慶市肇州縣《永樂鎮(zhèn)新祥村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)股份量化指導(dǎo)意見》規(guī)定，股權(quán)設(shè)置以個人股為主，集體股不得超過總股權(quán)份額的30%；齊齊哈爾市依安縣《先鋒鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)設(shè)置和資產(chǎn)股份量化實施方案》強調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)設(shè)置為集體股和個人股，集體股占總股份的比例原則上不得超過30%。此外，一些試點地區(qū)關(guān)于集體股設(shè)置比例的規(guī)定較為特殊，有別于類似上述規(guī)定的其他大多數(shù)地區(qū)。例如，北京市大興區(qū)規(guī)定集體股的設(shè)置比例為30%和35%兩檔，供試點村根據(jù)本村實際情況選擇。[3]廣東省東莞市規(guī)定在無經(jīng)營性凈資產(chǎn)或集體收入不能維持社區(qū)行政管理費用和公益性開支的村組，只設(shè)置集體股，集體股的設(shè)置比例為100%。[4]值得注意的是，截至目前，全國僅有吉林、黑龍江、安徽、湖北、寧夏五個省份在省級文件中，提出集體股的上限應(yīng)控制在15%至30%之間[5]，其他省份在省級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施意見中均未對集體股的設(shè)置比例作出明確規(guī)定。

第二，禁止設(shè)置集體股。通過歸納整理禁止設(shè)置集體股試點地區(qū)的指導(dǎo)意見，可以發(fā)現(xiàn)，各試點地區(qū)在禁止設(shè)置集體股的具體規(guī)定上存在一定的差異，主要包括以下三種情形：一是僅規(guī)定禁止設(shè)置集體股。例如，江蘇省蘇州市吳中區(qū)以不設(shè)集體股為引導(dǎo)，采取“一人一股”“基本股和享受股結(jié)合”“家庭股和人頭股結(jié)合”等多種配股方式，科學(xué)合理地配置股權(quán)[6]；安徽省天長市將集體經(jīng)營性資產(chǎn)凈額按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)全部折股量化到人，只設(shè)置個人股，不設(shè)集體股。[7]二是在規(guī)定禁止設(shè)置集體股的同時，明確運用公積公益金制度予以代替。如《婁底市婁星區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化和管理指導(dǎo)意見》規(guī)定，股權(quán)設(shè)置原則上不設(shè)置集體股，只設(shè)置成員股，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以提取一定比例的公積金、公益金；河北省館陶縣在股權(quán)設(shè)置上，要求原則上不設(shè)置集體股，在集體收益分配中提取公積金、公益金。[8]三是在規(guī)定禁止設(shè)置集體股的同時，明確運用公積公益金制度予以代替，并進(jìn)一步規(guī)定公積公益金的提取比例。例如，廣東省佛山市南海區(qū)在股權(quán)設(shè)置上，明確規(guī)定只設(shè)個人股，不設(shè)置集體股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在收益分配時，必須先提取40%的公積公益金和福利費后才能向個人分配。[9]

第三，區(qū)別對待模式。鑒于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有地區(qū)差異化的特征，各試點地區(qū)針對集體股的設(shè)置問題態(tài)度不一。據(jù)此，除了要求設(shè)置集體股和禁止設(shè)置集體股兩種情形以外，個別試點地區(qū)還存在依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)決定是否設(shè)置集體股的現(xiàn)象。例如，上海市以是否撤村改制為劃分標(biāo)準(zhǔn)，在《關(guān)于推進(jìn)本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的若干意見》中規(guī)定，撤制村原則上不設(shè)立集體股，未撤制的村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)立一定比例的集體股；黑龍江省、遼寧省以量化地區(qū)是否實行村改居為劃分標(biāo)準(zhǔn)，要求對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快、已實行村改居，且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部納入城市社會保障體系的村，提倡不設(shè)置集體股，未實行村改居的地區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)立一定比例的集體股。(2)《中共黑龍江省委 黑龍江省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》(十二)中規(guī)定：“股權(quán)設(shè)置……對已實行村改居，且集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部納入城市社會保障體系，無遺留問題的村可不設(shè)集體股……并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核、縣級農(nóng)村經(jīng)營管理部門批準(zhǔn)后方可實施?！薄吨泄策|寧省委 遼寧省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》規(guī)定：“對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快、已實現(xiàn)‘村改居’的地方，提倡不設(shè)置集體股，其日常公共事業(yè)支出，可以通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決?！?/p>

(二)集體股存廢之爭的試點總結(jié)

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策文件的指導(dǎo)下，各試點地區(qū)紛紛針對集體股的設(shè)置問題開展實踐探索。從全國改革情況來看，截至2017年底，完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革的組、村、鎮(zhèn)三級單位，共設(shè)立股東1.12億人(個)，其中集體股東91.6萬人(個)，成員股東1.09億人(個)，分別占股東總數(shù)的0.8%和97.2%。[10]原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點情況》顯示，首批29個縣(市、區(qū))股份權(quán)能改革試點在股權(quán)設(shè)置上，大多以成員股為主，普遍不設(shè)立集體股。由此可見，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中，集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置以成員股為主，集體股在總股權(quán)數(shù)中占比較低，部分村集體在改革過程中，選擇一次性消除集體股，將集體資產(chǎn)全部折股量化給集體成員。[11]在上述總體發(fā)展趨勢的主導(dǎo)下，集體股存廢之爭政策導(dǎo)向下的三種情形也隨之發(fā)生了相應(yīng)改變。

第一，要求設(shè)置集體股的地區(qū)產(chǎn)生設(shè)置比例降低的趨勢。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司同志指出，近年來全國各地集體股的設(shè)置比例逐年下降，2019年底為13%。[5]從實踐來看，設(shè)置比例的逐年下降包括兩種情況：其一，相比于改革之初，要求設(shè)置集體股的地區(qū)集體股的設(shè)置比例逐年下降；其二，設(shè)置集體股的地區(qū)數(shù)量不斷減少[12]，導(dǎo)致全國設(shè)置集體股的比例逐年降低。就集體股設(shè)置比例下降而言，原農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)管總站同志指出，在產(chǎn)權(quán)改革初期階段，大多數(shù)試點地區(qū)設(shè)置的集體股比例較高，一般占總股份的30%左右(3)例如，北京市門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)臥龍崗村股份經(jīng)濟(jì)合作社、海淀區(qū)玉淵潭鄉(xiāng)股份經(jīng)濟(jì)合作社、昌平區(qū)小湯山鎮(zhèn)大柳樹村股份經(jīng)濟(jì)合作社的集體股設(shè)置比例均為30%。，更有部分地區(qū)高達(dá)60%—70%。[12]但是，隨著改革試點工作的深入推進(jìn)，越來越多的地區(qū)設(shè)置較低比例的集體股，整體上呈現(xiàn)出集體股設(shè)置比例逐漸下降的發(fā)展態(tài)勢。例如，天津市濱海新區(qū)僅有16個行政村設(shè)置了集體股，約占所有完成改革試點工作行政村的12%，在設(shè)立集體股的行政村中，集體股的設(shè)置比例均在5%以內(nèi)[13]；湖北省武穴市也是如此，集體股的設(shè)置比例僅約為5%。(4)湖北省武穴市共量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)和已評估作價的資源性資產(chǎn)82.03億元，其中成員股本77.93億元，集體股本4.1億元，集體股占總股份的比例僅為4.998%。

第二，禁止設(shè)置集體股的地區(qū)數(shù)量逐漸增加。正如農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司同志所指出的，近年來設(shè)置集體股的地區(qū)數(shù)量逐年減少，部分試點在推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)程中，集體股經(jīng)歷了由設(shè)置到不設(shè)置的實踐嬗變。[12]例如，江蘇省蘇州市自2001年推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革以來，在經(jīng)歷試點探索、加快推進(jìn)和轉(zhuǎn)型升級三個階段的實踐經(jīng)驗積累后，于2015年針對集體股的設(shè)置問題作出重新調(diào)整：要求凡今后新組建的社區(qū)股份合作社，一律實行股權(quán)固化，不再設(shè)置集體股；已經(jīng)設(shè)置集體股的社區(qū)股份合作社，要爭取在本輪股權(quán)固化改革中予以調(diào)整核銷，將其全部量化為個人股，確保集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)量化明晰、徹底。[14]又如，廣州市天河區(qū)在實行農(nóng)村股份合作制之初，規(guī)定股份合作經(jīng)濟(jì)組織將固定資產(chǎn)量化到人時,應(yīng)當(dāng)設(shè)置60%以上的集體股，以充分體現(xiàn)集體所有的公有制性質(zhì)。隨著集體股的弊端在實踐中日益顯現(xiàn)，1993年底天河區(qū)決定取消集體股的設(shè)置,并將現(xiàn)存的集體股全部量化到人。[15]

第三，區(qū)別對待模式的劃分標(biāo)準(zhǔn)更為客觀化。隨著集體產(chǎn)權(quán)改革不斷向縱深推進(jìn)，一些試點地區(qū)以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低”作為是否設(shè)置集體股的標(biāo)準(zhǔn)，促使區(qū)別對待模式下的劃分標(biāo)準(zhǔn)向客觀層面轉(zhuǎn)化，以保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織社會公共服務(wù)職能的實現(xiàn)。例如，寧夏回族自治區(qū)和安徽省均規(guī)定，對于集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱、以農(nóng)業(yè)為主、負(fù)債較多的村，可以設(shè)置一定比例的集體股。(5)《寧夏回族自治區(qū)黨委 人民政府關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》(六)中規(guī)定：“股份合作制改革……對于集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱、以農(nóng)業(yè)為主、負(fù)債較多的村，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定，可設(shè)置一定比例的集體股，但最高不得超過15%，集體股獲得的分紅主要用于集體擴大再生產(chǎn)、集體公益事業(yè)、彌補福利費缺口、彌補以前年度虧損和轉(zhuǎn)增積累等方面……推動鄉(xiāng)村振興。”《中共安徽省委 安徽省人民政府關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》(七)中規(guī)定：“穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革……對于集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱、以農(nóng)業(yè)為主、負(fù)債較多的村，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定，可設(shè)置一定比例的集體股，但集體股占總股本的比例一般不超過20%……防止少數(shù)人操控。”事實上，前述上海市“是否撤村改制”和黑龍江省、遼寧省“是否實行村改居”的劃分標(biāo)準(zhǔn)建立在政府主導(dǎo)的自上而下改革的基礎(chǔ)之上，受到當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的影響，存在行政機關(guān)強制干預(yù)的現(xiàn)象，因而具備相當(dāng)程度的主觀化色彩。相對而言，以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低”作為是否設(shè)置集體股的劃分標(biāo)準(zhǔn)，則是根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的客觀情況，關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的量化指標(biāo)，從本質(zhì)上衡量集體股設(shè)置與否的必要性，抓住了集體股設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵和精髓，實現(xiàn)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新突破。

二、集體股存廢之爭的理論闡釋

(一)集體股存廢之學(xué)理爭鳴

針對集體股的設(shè)置問題，學(xué)術(shù)界一直存在較大爭議，主要形成了“設(shè)置集體股”和“廢除集體股”兩種觀點分歧，其各自理由歸納總結(jié)如下。

主張設(shè)置集體股的理由主要有：第一，唯有設(shè)置集體股，才能充分體現(xiàn)集體所有的公有制性質(zhì)，實現(xiàn)公有制經(jīng)濟(jì)對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障收入合理分配的調(diào)節(jié)功能。[16]若在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中不保留集體股，集體資產(chǎn)將被全部量化到成員個人手中，那么集體經(jīng)濟(jì)將不復(fù)存在。據(jù)此，從維護(hù)集體所有制、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和保護(hù)集體財產(chǎn)所有者權(quán)利的角度考慮，應(yīng)當(dāng)設(shè)立集體股。[17](6)在黑龍江調(diào)研過程中，部分主管農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的實務(wù)人員指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。其中，分的層面是指集體土地家庭承包經(jīng)營，統(tǒng)的層面是指集體統(tǒng)一經(jīng)營，也就是通常所說的集體經(jīng)濟(jì)。設(shè)置集體股是雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)的層面”的體現(xiàn)，是落實集體所有制和實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)的必然要求。第二，由于廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在缺乏足夠的公共財政覆蓋和社會保障制度不健全的問題，故為滿足公共物品供給和集體成員福利的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須承擔(dān)大量的公共服務(wù)職能與社會保障任務(wù)。通過設(shè)置集體股的方式，能夠解決公共事業(yè)經(jīng)費開支和為成員提供公共福利的問題。[18](7)事實上，這不僅是學(xué)者們主張設(shè)置集體股的最主要理由，也是實踐中農(nóng)民支持設(shè)置集體股的最主要原因。根據(jù)筆者2019—2020年在湖北省、湖南省、黑龍江省、重慶市、成都市13個市(區(qū))的42村581位農(nóng)民進(jìn)行的調(diào)查，在面對“您認(rèn)為是否應(yīng)該設(shè)置集體股”這一問題時，有89.67%的村民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)置集體股。通過進(jìn)一步的了解發(fā)現(xiàn)，絕大部分村民支持設(shè)置集體股的理由在于集體應(yīng)當(dāng)留存部分資金發(fā)展集體公共事業(yè)，從而為集體成員提供更多的公共服務(wù)。第三，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村行政事務(wù)緊密相連，故在農(nóng)村集體資產(chǎn)中，包含學(xué)校、公園、村辦公室等非經(jīng)營性資產(chǎn)。這類資產(chǎn)不僅無法收回投資，還另需定期加以維護(hù)，因而不能折股量化給股東，將其設(shè)置為集體股較為適宜。[19]第四，通過設(shè)置集體股，將其用于歸還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)和解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的遺漏成員、折股量化計算錯誤等遺留問題。[20]

主張不設(shè)置集體股的理由主要有：第一，在將集體資產(chǎn)折股量化到成員時，還保留一部分資產(chǎn)設(shè)置為集體股，會產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，[21]這與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的初衷相違背，是改革極其不徹底的表現(xiàn)。同時，隨著集體資產(chǎn)日益積累和人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣，設(shè)置集體股會對集體資產(chǎn)管理和二次分配留下隱患。[22]第二，鑒于目前實現(xiàn)村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)分離”仍面臨層層阻礙，實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員與村干部“交叉任職”的現(xiàn)象十分普遍，這會導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)形同虛設(shè)。在這樣的情形下，若設(shè)置集體股，更會加劇集體資產(chǎn)利用分配不透明的現(xiàn)象，最終侵害到集體成員的權(quán)益。[23]第三，設(shè)置集體股意味著股權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出面臨著不完全的流轉(zhuǎn)退出，因為理論上個人股流轉(zhuǎn)退出后，其仍然享有集體股的權(quán)益，存在對剩余集體股的索取權(quán)。[24]

(二)集體股廢除之法理基礎(chǔ)

本文認(rèn)為，基于法理邏輯和股權(quán)本質(zhì)，集體股應(yīng)當(dāng)廢除，主要依據(jù)如下。

1.設(shè)置集體股有?；痉ɡ?，存在重重弊端

第一，設(shè)置集體股違背股權(quán)的本質(zhì)，導(dǎo)致法律關(guān)系混亂。盡管集體資產(chǎn)股權(quán)來源于農(nóng)民集體成員權(quán)，代表每個成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額，而非一般意義上的股權(quán)。(8)全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文認(rèn)為：“一般意義上的‘股’，代表的是資產(chǎn)，持有者有權(quán)依法對自己持有的‘股’進(jìn)行處置。但集體產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的所謂‘股’，其實只是指每個成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額，因為集體的資產(chǎn)是不可分割給個人的?！钡牵瑯幼鳛橐豁椆蓹?quán)，在基本管理制度和運行規(guī)則上，集體資產(chǎn)股權(quán)與公司法中的股權(quán)存在著相當(dāng)多的共通之處，故其亦應(yīng)遵循股權(quán)的基本原理，不得與股權(quán)的本質(zhì)屬性相悖。而設(shè)置集體股違背股權(quán)的基本特性，具體表現(xiàn)為以下四個方面。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法履行作為股東的基本出資義務(wù)。雖然股份經(jīng)濟(jì)合作社的財產(chǎn)構(gòu)成不同于現(xiàn)代企業(yè)的出資制度，但是股東獲得股權(quán)均須以付出相應(yīng)的對價為前提。農(nóng)村集體資產(chǎn)基于集體成員投入的財產(chǎn)和付出的勞動不斷積累而形成，屬于集體成員集體所有，集體成員以其對集體資產(chǎn)積累的貢獻(xiàn)大小確定所擁有的股權(quán)份額。這實際上相當(dāng)于對其出資的確認(rèn)，體現(xiàn)成員對其享有的股份具備物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，由于產(chǎn)權(quán)主體界定不清，實踐中集體股股東已經(jīng)異化為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又沒有獨立于集體成員而專屬于自己的財產(chǎn)，無法履行作為股東的基本出資義務(wù)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有明晰的財產(chǎn)用于出資，集體股的設(shè)置明顯缺乏法理依據(jù)。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織陷入持有自己股份的困境。為推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，各試點地區(qū)普遍設(shè)立了股份經(jīng)濟(jì)合作社，集體股即是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所持有的股權(quán)。鑒于成員集體的高度抽象化特征，法律規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表其行使權(quán)利。據(jù)此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體股的股東。然而，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是股份經(jīng)濟(jì)合作社。(9)《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》(十二)中規(guī)定：“發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟(jì)合作社……妥善處理好村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系?！边@就產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自己持有自己股份的現(xiàn)象，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具備法人和股東的雙重身份，不僅在股份經(jīng)濟(jì)合作社內(nèi)部形成異常冗雜的股權(quán)結(jié)構(gòu)，妨礙成員股股東權(quán)利的正常行使，還造成法律關(guān)系混亂的局面，影響股份經(jīng)濟(jì)合作社對外的經(jīng)營管理活動。

再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織喪失股東的基本權(quán)利——表決權(quán)。為有效規(guī)范公司自持股份的行為，公司法明確規(guī)定，公司持有的本公司股份不享有表決權(quán)和利潤分配請求權(quán)。(10)參見《公司法》第103、166條。在這樣的理論指引下，一些試點地區(qū)運用類比推理的法律方法，得出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有自己的股份亦不享有表決權(quán)的結(jié)論。據(jù)此，對集體股的權(quán)能進(jìn)行限制，直接規(guī)定集體股不具備表決權(quán)能，以達(dá)到規(guī)避“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象的目的。然而，集體股作為一種普通股，表決權(quán)應(yīng)屬于其基本權(quán)能之一，代表著股東對股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營管理的控制權(quán)，是股東實現(xiàn)自身權(quán)益的重要方式。上述做法忽視了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特別性，將其與公司類的營利法人進(jìn)行完全等同地考慮。(11)由于公司持有本公司的股份在法理上違反資本充實原則，故公司法明令禁止此類行為，規(guī)定只有基于公司減資、合并、員工持股計劃等特定情形才能產(chǎn)生，并應(yīng)將股份及時予以轉(zhuǎn)讓或注銷。因而，在公司持有期間，相應(yīng)的股權(quán)不能享有股東權(quán)利；然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有自己股份是由于實踐中集體股的享有主體異化為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而形成的。事實上，設(shè)置集體股的目的是將部分集體收益用于發(fā)展集體公共事業(yè)，為集體成員提供公共服務(wù)。這就要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有并行使對部分集體收益的分配權(quán)，據(jù)此，表決權(quán)和分紅權(quán)是集體股股權(quán)的重要內(nèi)容。故，二者產(chǎn)生的原因存在顯著差異，不能直接援用公司法的規(guī)定剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東權(quán)利。因而，簡單套用公司法的相關(guān)規(guī)定，“一刀切”地剝奪集體股的表決權(quán)，嚴(yán)重違背了股權(quán)的本質(zhì)屬性。

最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不承擔(dān)清償責(zé)任。與任何市場主體一樣，股份經(jīng)濟(jì)合作社在開展經(jīng)營活動時，面臨著許多不可預(yù)知的風(fēng)險，因而涉及彌補虧損的責(zé)任承擔(dān)問題。考慮到集體股承載著集體的公共利益，試點地區(qū)普遍要求成員股股東以其持有的股權(quán)份額為限承擔(dān)清償責(zé)任，而集體股股東卻無須負(fù)擔(dān)任何虧損。然而，依據(jù)股東股權(quán)平等原則，作為持股類別同屬普通股的股東，集體股股東在享受集體收益的同時，亦應(yīng)與成員股股東一樣承擔(dān)股份經(jīng)濟(jì)合作社的虧損。因此，實踐中為強化集體股的公益功能，免除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織清償責(zé)任的做法，制造了集體股背離股權(quán)本質(zhì)的法理悖論。

第二，設(shè)置集體股會造成產(chǎn)權(quán)歸屬不清，引發(fā)二次改制的困境。長期以來，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格，嚴(yán)重侵蝕了農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)，阻礙了農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。其中，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是推進(jìn)各項改革的前提和基礎(chǔ)，這要求明確集體資產(chǎn)為哪些人所享有以及其占有的具體份額是多少。然而，設(shè)置集體股使得一部分集體資產(chǎn)仍然處于巴澤爾所說的“公共領(lǐng)域”(12)巴澤爾指出：“除非產(chǎn)權(quán)得到完全界定——在交易成本為正的情況下，這是永遠(yuǎn)做不到的——部分有價值的產(chǎn)權(quán)將總是處在公共領(lǐng)域中?！睆倪@個意義上說，產(chǎn)權(quán)的公共領(lǐng)域是指產(chǎn)權(quán)未被界定清楚的資產(chǎn)的屬性或者未被明確定價的資產(chǎn)屬性。，產(chǎn)生集體產(chǎn)權(quán)歸屬主體界定不清的問題，這與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)背道而馳。更何況，設(shè)置集體股未來還會面臨再次改制和再次分配的難題，這不僅為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員帶來新的問題，還對深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革造成更多的負(fù)擔(dān)。

第三，設(shè)置集體股易形成“內(nèi)部人”控制，產(chǎn)生尋租腐敗問題。盡管名義上集體股屬于集體成員集體所有，但實質(zhì)上卻由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表持股，這使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有獨立的股權(quán)利益，并產(chǎn)生與集體成員利益相沖突的法律后果。因而，在追求自身利益最大化目標(biāo)的有限理性驅(qū)使下，以村干部為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者往往會利用集體股資產(chǎn)收益的控制權(quán)和剩余分配權(quán)，攫取大部分的集體資產(chǎn)租值，并在實際運行中控制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策權(quán)，從而形成“內(nèi)部人”控制的局面，顯著增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理的內(nèi)生交易費用，[25]甚至在一定程度上滋生尋租腐敗問題，最終嚴(yán)重侵害集體成員的切身利益。

2.設(shè)置集體股的理由不具備正當(dāng)性基礎(chǔ)

如前所述，相當(dāng)一部分學(xué)者主張設(shè)置集體股，認(rèn)為集體股是集體所有制的象征，是集體公共事業(yè)開支的重要資金來源，是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的必備要素。然而，從法律層面進(jìn)行深入分析，這些學(xué)者提出的理由并不具有正當(dāng)性。

首先，集體所有制規(guī)定了集體資產(chǎn)由集體占有，即集體邊界范圍內(nèi)的生產(chǎn)資料、財產(chǎn)、要素資源屬于集體成員集體所有；集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體資產(chǎn)增進(jìn)共同利益的經(jīng)濟(jì)形式。[26]集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是生產(chǎn)要素的組合方式，不是財產(chǎn)的所有制問題，集體所有制探討的才是集體所有權(quán)的歸屬問題，集體經(jīng)濟(jì)不等于集體所有制經(jīng)濟(jì)。[12]黨的十六屆三中全會提出，要使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，股份合作成為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效組織形態(tài)。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革通過將集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到每個集體成員，充分調(diào)動集體成員的積極性和主動性，激發(fā)農(nóng)民的勞動熱情與內(nèi)生動力，推動集體經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。據(jù)此，集體經(jīng)營性資產(chǎn)股權(quán)既是集體成員享有集體所有權(quán)的創(chuàng)新性表達(dá)，也是農(nóng)民落實農(nóng)村集體所有制的重大突破。[27]股份合作制本身就是集體所有制的實現(xiàn)形式和集體經(jīng)濟(jì)的運行機制，這與是否設(shè)置集體股不存在任何關(guān)聯(lián)。主張設(shè)置集體股是維護(hù)集體所有制和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)必要條件的觀點，沒有認(rèn)清集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，混淆了集體資產(chǎn)股份合作制改革與工商企業(yè)股份制改造之間的關(guān)系，是在理論層面上對集體股產(chǎn)生的誤讀。

其次，從理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營者，承擔(dān)經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能；而村民委員會是農(nóng)村公共事務(wù)的管理者，承擔(dān)發(fā)展集體公共事業(yè)和為成員提供公共福利的社會管理職能。按照國家推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的資金應(yīng)當(dāng)由國家財政來負(fù)擔(dān)，不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能范圍，亦不應(yīng)當(dāng)由其來承擔(dān)相應(yīng)的費用。然而，實踐過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會實行“政經(jīng)分離”后，村委會沒有獨立的經(jīng)濟(jì)來源，無法滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需要。同時，加之各級政府財政的扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，故仍需農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來負(fù)擔(dān)集體公共事業(yè)和成員社會保障的開支。(13)根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2004〕3號)和國務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2009〕32號)的規(guī)定，集體補助是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集的重要組成部分。不過，即使為化解目前所處的現(xiàn)實困境，需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)開支，但囿于集體股所存在的種種弊端，故也不宜采取設(shè)置集體股的方式來實現(xiàn)。

再次，基于非經(jīng)營性資產(chǎn)的公益屬性與集體股承載的公共事業(yè)職能相一致的原因，而將非經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化為集體股，進(jìn)而強調(diào)集體股設(shè)置必要性的觀點，在折股量化的資產(chǎn)范圍上產(chǎn)生了嚴(yán)重的錯誤認(rèn)識。根據(jù)《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》的要求，針對三類農(nóng)村集體資產(chǎn)，國家分別采取不同的改革措施：對于資源性資產(chǎn)，要落實確權(quán)登記頒證工作；對于經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)著力推進(jìn)股份合作制改革；對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，要建立統(tǒng)一運行管護(hù)機制。其中，股權(quán)量化的資產(chǎn)范圍為經(jīng)過清產(chǎn)核資確認(rèn)的集體經(jīng)營性資產(chǎn)，資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)原則上均不納入折股量化的范圍。據(jù)此，既然不能將非經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，就不會以此為客體設(shè)置股權(quán)，也就不存在股權(quán)設(shè)置的問題。而作為集體資產(chǎn)股權(quán)的一種基本類型，集體股是集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化后，在股權(quán)設(shè)置環(huán)節(jié)加以探討的內(nèi)容。那么，針對非經(jīng)營性資產(chǎn)，在根本不存在股權(quán)設(shè)置問題的情況下，亦不會出現(xiàn)設(shè)置集體股這一具體股權(quán)類型的后續(xù)問題。因此，在非經(jīng)營性資產(chǎn)尚未被納入股份化改革范疇的前提下，又何來將其折股量化為集體股，并以此作為設(shè)置集體股的主要依據(jù)呢？

最后，將集體股用于歸還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)和解決集體產(chǎn)權(quán)改革的遺留問題實乃多此一舉。一方面，根據(jù)財政部印發(fā)的《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在年終收益分配前清理債務(wù)。(14)《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》(二十九)中規(guī)定：“村集體經(jīng)濟(jì)組織在進(jìn)行年終收益分配工作以前，要準(zhǔn)確地核算全年的收入和支出；清理財產(chǎn)和債權(quán)、債務(wù)；搞好承包合同的結(jié)算和兌現(xiàn)。”由此可見，清償農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)發(fā)生在集體收益分配前，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在收益分配前，按照年初的預(yù)算額度，從集體收益中拿出一部分資金先行償還債務(wù)。而集體股產(chǎn)生于集體收益分配，對應(yīng)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織清償債務(wù)后的凈利潤。據(jù)此，在集體股產(chǎn)生之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)已經(jīng)清償完畢，二者在發(fā)生時間上具有先后順序。因而，主張將集體股用于清償債務(wù)，并以此作為設(shè)置集體股理由的觀點，混淆了二者之間的邏輯關(guān)系；另一方面，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，若清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員身份、股權(quán)設(shè)置等各項工作均建立在群眾民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主決定并得到群眾的充分認(rèn)可，產(chǎn)權(quán)改革就不會產(chǎn)生遺留問題。退一步講，即便產(chǎn)生了遺漏成員、折股量化計算錯誤等遺留問題，也可以通過利用集體新增資產(chǎn)再折股量化的方式加以解決。

(三)集體股廢除后宜構(gòu)建公積公益金制度

實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅面臨化解歷史債務(wù)、擴大生產(chǎn)規(guī)模及彌補經(jīng)營虧損的現(xiàn)實窘境，還需要承擔(dān)集體公共事業(yè)和成員社會保障的開支。這就要求其保留部分資金用于滿足發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)的需要。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要采用設(shè)置集體股或提取公積公益金兩種方式保留該部分資金。相比之下，提取公積公益金的方式既能有效避免集體股帶來的各種問題，又能達(dá)到與其殊途同歸之效果，實乃目前為止最為適宜的方式。

1.公積公益金替代集體股的正當(dāng)性分析

公積金是公司的儲備金，是公司在資本額之外保留的一部分資金。其在維持公司資產(chǎn)和增強公司信用等方面發(fā)揮了積極作用，對公司的存續(xù)和發(fā)展具有重要意義，兩大法系均對公司設(shè)立公積金提出了明確的要求。同時，作為當(dāng)代世界合作社的成功典范，西班牙蒙德拉貢合作社要求將可分配收益的10%留作社會基金，用于社區(qū)福利和教育。[28]這意味著可以通過從合作社中提取一定比例的盈余，滿足發(fā)展公共事業(yè)和提供公共福利的需要。此項社會基金制度具有現(xiàn)代公益金制度的雛形，為構(gòu)建公益金制度提供了有益啟迪。

為促進(jìn)各類市場主體持續(xù)發(fā)展，履行其服務(wù)成員的社會責(zé)任，我國逐漸建立起了公積公益金制度。根據(jù)現(xiàn)行《公司法》的規(guī)定，公司提取的公積金用于彌補公司的虧損、擴大公司生產(chǎn)經(jīng)營或者轉(zhuǎn)為增加公司資本(15)參見《公司法》第168條。；1993年《公司法》規(guī)定，“公司提取的法定公益金用于本公司職工的集體福利”(16)隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，住房制度改革促使企業(yè)從統(tǒng)包建設(shè)職工住房的負(fù)擔(dān)中解脫出來，“分離企業(yè)辦社會職能”的舉措使得企業(yè)擺脫建設(shè)職工集體福利設(shè)施的包袱，這導(dǎo)致作為二者資金來源的法定公益金喪失存在的意義。因此，2005年全國人大常委會修訂《公司法》，取消了原有法定公益金的相關(guān)條款。；《村合作經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)制度(試行)》規(guī)定，“公益金用于集體福利等公益設(shè)施建設(shè)，包括興建學(xué)校、醫(yī)療站、福利院、電影院、幼兒園等”。這表明公積公益金的功能在于為本單位有效彌補虧損、擴大生產(chǎn)規(guī)模及集體公共事業(yè)支出提供資金支持。據(jù)此，從功能和作用的角度來講，提取公積公益金與設(shè)置集體股所欲達(dá)到的目的完全一致，全然可以取代集體股所發(fā)揮的效用。況且，公積公益金制度并非一項新生事物，而是經(jīng)過理論和實踐雙重檢驗的成熟產(chǎn)物，在我國長達(dá)近30年的實施過程中未產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，實現(xiàn)了法律效果與社會效果的統(tǒng)一。因而，公積公益金替代集體股具有現(xiàn)實可行性和較強的可操作性。

另外，根據(jù)《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從集體收益和其他來源中提取公積公益金。其中，集體收益是公積公益金的主要來源，其他途徑包括接受捐贈的資產(chǎn)、對外投資中資產(chǎn)重估溢價、征用土地補償費以及拍賣“四荒地”使用權(quán)收入等。(17)《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》(二十四)中規(guī)定：“村集體經(jīng)濟(jì)組織對投資者投入的資產(chǎn)要按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評估。投入的勞務(wù)要合理計價。村集體經(jīng)濟(jì)組織接受捐贈的資產(chǎn)計入公積公益金；對外投資中，資產(chǎn)重估確認(rèn)價值與原賬面凈值的差額計入公積公益金；收到的征用土地補償費及拍賣荒山、荒地、荒水、荒灘等使用權(quán)收入，計入公積公益金?！备鶕?jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年11月印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》的規(guī)定，集體股來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體收益。(18)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第45條規(guī)定：“本社本年可分配收益按以下順序進(jìn)行分配：(一)提取公積公益金，用于轉(zhuǎn)增資本、彌補虧損以及集體公益設(shè)施建設(shè)等；(二)提取福利費，用于集體福利、文教、衛(wèi)生等方面的支出；(三)按持有本社經(jīng)營性資產(chǎn)份額(股份)分紅?！睆馁Y金來源上講，集體股與公積公益金均主要提取自農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體收益，并且對應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織清償債務(wù)后剩余的凈利潤。不過，設(shè)置集體股是在股權(quán)設(shè)置時直接保留一定比例的集體股份，而提取公積公益金是在股權(quán)設(shè)置時將所有股份分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，然后再對股份收益按股提取資金。[23]這將產(chǎn)生不同的法律后果，引發(fā)設(shè)置集體股而出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)主體界定不清、設(shè)立專門管理機構(gòu)徒增成本等一系列問題。況且，相對來講，集體股的資金來源較為單一，公積公益金的來源渠道更加廣泛，長期積累的公共資金將更為豐富。據(jù)此，公積公益金不僅能夠涵攝集體股的應(yīng)有功能，還具備強大的制度優(yōu)勢，規(guī)避集體股所存在的各種問題，因而是解決集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)實困境的最佳方式。

2.集體股廢除之公積公益金的制度設(shè)計

為切實發(fā)揮公積公益金的作用，實現(xiàn)推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，當(dāng)前亟需完善具體的制度設(shè)計。為此，通過明確公積公益金的法律性質(zhì)、具體用途、提取比例及操作程序，能夠規(guī)范公積公益金的管理與使用，實現(xiàn)公積公益金承載的制度價值。

第一，公積公益金在會計科目上屬于所有者權(quán)益，在法律性質(zhì)上歸集體成員集體所有。根據(jù)《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》的規(guī)定，公積公益金屬于所有者權(quán)益，應(yīng)將其列入所有者權(quán)益類會計科目。(19)《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》(二十三)中規(guī)定：“村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有者權(quán)益包括資本、公積公益金、未分配收益等。”另據(jù)《企業(yè)會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》的規(guī)定，所有者權(quán)益是投資者對企業(yè)凈資產(chǎn)的所有權(quán)。(20)《企業(yè)會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》第26條規(guī)定：“所有者權(quán)益是指企業(yè)資產(chǎn)扣除負(fù)債后由所有者享有的剩余權(quán)益。公司的所有者權(quán)益又稱為股東權(quán)益。”由此可見，公積公益金屬于企業(yè)投資者的資產(chǎn)利益，投資者是公積公益金的所有權(quán)主體。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，公積公益金主要是從集體收益中提取的，而集體收益由集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，故公積公益金取自集體成員，集體成員集體對其享有所有權(quán)。另外，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提取公積公益金的受益主體和負(fù)擔(dān)主體均是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，故不會出現(xiàn)公司中法定公益金的投資者是股東，受益人是職工而引發(fā)的利益沖突問題。

第二，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，具有區(qū)別于營利法人的特別之處，故其所提取公積公益金的用途亦具備特別性。一方面，公積金的主要用途在于：(1)償還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史債務(wù)。根據(jù)一般會計原理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在年終收益分配前先行償還債務(wù)，在虧損未得到全部彌補之前不得分配收益。據(jù)華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心2018年發(fā)表的調(diào)查報告顯示，截至2006年底，全國村級債務(wù)規(guī)模為4 000億元。[29](21)由于此后沒有開展此項統(tǒng)計工作，故村級債務(wù)缺乏最新的全國性數(shù)據(jù)。結(jié)合近年來媒體報道的相關(guān)內(nèi)容看，目前我國村級債務(wù)問題依然嚴(yán)峻，各地歷史債務(wù)數(shù)額巨大。(22)筆者2020年11月在黑龍江省的調(diào)研中了解到，2018年黑龍江省統(tǒng)計上報的9 008個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)債總額為206億元，村均債務(wù)為228.7萬元。因此，若嚴(yán)格遵循營利法人的基本原理，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還清全部債務(wù)后再進(jìn)行收益分配，那么將在未來幾年甚至十幾年內(nèi)都無法向農(nóng)民分配集體收益。這將極大地打消農(nóng)民參與改革的積極性，無法實現(xiàn)讓農(nóng)民分享紅利的目標(biāo)，有悖于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的初衷。有鑒于此，可以在確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按時償還當(dāng)期債務(wù)的基礎(chǔ)上，將提取的公積金用于每年化解一定比例的歷史債務(wù)，從而有效兼顧債權(quán)人權(quán)益和農(nóng)民的利益。(2)彌補遭遇的意外虧損?！都w產(chǎn)權(quán)改革意見》要求，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運行新機制，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位。(23)《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》(五)中規(guī)定：“改革目標(biāo)……管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運行新機制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值……形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系?！薄吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(四)中規(guī)定：“基本原則——把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位……逐步實現(xiàn)共同富裕?！边@表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在運營過程中，應(yīng)當(dāng)充分參與市場競爭活動。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要從事出租類保值的經(jīng)營活動，但仍然會面臨不確定的經(jīng)營風(fēng)險。為防備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織遭受風(fēng)險所帶來的意外虧損，應(yīng)當(dāng)按期提取一定比例的公積金加以應(yīng)對。(3)擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。相比公司類營利法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過商業(yè)銀行等金融機構(gòu)獲取貸款，實現(xiàn)自身融資需求的方式存在一定的現(xiàn)實障礙。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，如建設(shè)大棚種菜栽果，投資養(yǎng)殖項目等。為此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過提取公積金的方式，滿足其擴大再生產(chǎn)所需的資金需要。另一方面，公益金的用途是滿足集體公共事業(yè)和成員福利保障的需要，其應(yīng)當(dāng)用于實現(xiàn)集體成員的共同利益，不能服務(wù)于單個成員的個人利益，主要包括以下內(nèi)容：(1)農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)，如農(nóng)村公共道路的修建和維護(hù)、公共水利設(shè)施的建設(shè)和維修、環(huán)衛(wèi)設(shè)施和文化設(shè)施的建設(shè)等；(2)發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，如辦好村小學(xué)、托兒所、幼兒園等；(3)發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，如完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持村衛(wèi)生室建設(shè)等；(4)健全農(nóng)村社會保障體系，如開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險工作，發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)為重點的社會福利事業(yè)等。

第三，公積公益金的提取比例應(yīng)當(dāng)在國家規(guī)定的區(qū)間范圍內(nèi)，由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。一方面，由于公積公益金的提取比例過高，會損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，削弱農(nóng)民的改革熱情和積極性。據(jù)此，國家應(yīng)當(dāng)規(guī)定公積公益金提取的比例上限，明確公積公益金提取比例的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，具體可以參考改革實踐中設(shè)置集體股的比例上限，即一般不得超過集體收益的30%。另一方面，鑒于各地的實際情況千差萬別，不同村集體的現(xiàn)實發(fā)展需要各有差異。因此，應(yīng)當(dāng)允許各地區(qū)結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在國家規(guī)定的公積公益金提取區(qū)間范圍內(nèi)，授權(quán)章程規(guī)定或經(jīng)成員(代表)大會民主決議本集體經(jīng)濟(jì)組織提取公積公益金的具體比例。實際操作路徑為：各地核算每年償還債務(wù)、彌補虧損、擴大再生產(chǎn)以及公共道路維修、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村民醫(yī)療養(yǎng)老上學(xué)等公共事業(yè)所需的費用，計算出其所占當(dāng)年總支出的比例，并綜合近幾年的比例得出平均數(shù)值，此平均比例即為本集體經(jīng)濟(jì)組織提取公積公益金的比例。

第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在提取公積公益金時，應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的操作程序。首先，由股份經(jīng)濟(jì)合作社理事會制訂本社年度收益分配方案，并提交成員(代表)大會審議(24)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第22條規(guī)定：“理事會行使下列職權(quán)：(一)召集、主持成員(代表)大會，并向其報告工作……(五)起草本社年度財務(wù)預(yù)決算、收益分配等方案，并提交成員(代表)大會審議……(九)履行成員(代表)大會授予的其他職權(quán)。”；其次，三分之二以上具有表決權(quán)的成員(代表)參加大會并經(jīng)成員(代表)表決權(quán)總數(shù)過半數(shù)通過，成員(代表)大會審議批準(zhǔn)年度收益分配方案。再次，將年度收益分配(25)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第15條規(guī)定：“成員大會行使下列職權(quán)：(一)審議、修改本社章程……(八)審議、批準(zhǔn)本社集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務(wù)經(jīng)營計劃、年度財務(wù)預(yù)決算、年度收益分配方案……(十一)法律、法規(guī)、政策和章程規(guī)定應(yīng)由成員大會決定的其他事項。”第16條規(guī)定：“成員大會由理事會召集，每年不少于一次。成員大會實行一人一票的表決方式。召開成員大會應(yīng)當(dāng)有三分之二以上具有表決權(quán)的成員參加。成員大會對一般事項作出決議，須經(jīng)本社成員表決權(quán)總數(shù)過半數(shù)通過；對修改本社

(26)章程，決定相關(guān)人員取得或喪失本社成員身份，本社合并、分立、解散以及變更法人組織形式，以及集體資產(chǎn)處置等重大事項作出決議，須經(jīng)本社成員表決權(quán)總數(shù)的三分之二以上通過?！狈桨笀筻l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)備案。(27)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第43條規(guī)定：“本社根據(jù)當(dāng)年經(jīng)營收益情況，制訂年度收益分配方案。年度收益分配方案應(yīng)當(dāng)明確各分配項目和分配比例，經(jīng)成員(代表)大會審議通過后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)備案。”最后，根據(jù)年度收益分配方案，按照分配項目和分配比例的要求，提取公積公益金。同時，在集體收益分配順序上，提取公積公益金位于第一順位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在分配當(dāng)年集體收益時，應(yīng)當(dāng)先提取公積公益金，再按照股份比例進(jìn)行分紅。(28)參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第45條。

需要注意的是，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》和《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》均明確要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從集體收益中提取一定比例的福利費，用于集體福利、文教、衛(wèi)生等方面的支出。(29)參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第45條?！洞寮w經(jīng)濟(jì)組織會計制度》將“應(yīng)付福利費”列為一項會計科目，規(guī)定該科目核算村集體經(jīng)濟(jì)組織從收益中提取，用于集體福利、文教、衛(wèi)生等方面的福利費(不包括興建集體福利等公益設(shè)施支出)，包括照顧烈軍屬、五保戶、困難戶的支出，計劃生育支出，農(nóng)民因公傷亡的醫(yī)藥費、生活補助及撫恤金等。但福利費與公益金的功能大體相似，且福利費已不再契合當(dāng)今社會發(fā)展趨勢，故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在進(jìn)行收益分配時，亦應(yīng)取消福利費的提取。主要理由有：一方面，公益金是企業(yè)單位或生產(chǎn)單位，為了興辦文化事業(yè)或公共福利所籌措的共同資金。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公益金不僅包括興建集體公益設(shè)施的支出，還包含興辦各項科教文衛(wèi)事業(yè)以及為集體成員提供社會保障的集體福利費用。然而，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》和《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》不當(dāng)限縮了公益金的內(nèi)涵，將公益金的用途限定于集體公益設(shè)施建設(shè)，并將本歸屬公益金項下的集體福利事業(yè)支出納入福利費的范疇，混淆了二者之間的關(guān)系。(30)《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》規(guī)定，將公積公益金用于彌補福利費的不足，這既不當(dāng)擴張了公積公益金的用途范圍，還在實質(zhì)上將公積公益金與福利費混為一談。據(jù)此，公益金能夠涵攝福利費的內(nèi)涵，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無須在提取公益金之外，再另提取一定比例的福利費。另一方面，鑒于職工福利費是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是我國傳統(tǒng)分配體制的一部分，在本質(zhì)上與職工工資無差異，已不再符合市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實需要。故《企業(yè)會計準(zhǔn)則第9號——職工薪酬》取消了原“應(yīng)付福利費”會計科目，將職工福利費列入“應(yīng)付職工薪酬”科目進(jìn)行核算。同樣，隨著農(nóng)村社會保障體系逐步建立，農(nóng)民享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇，集體成員的社會保障支出一部分納入國家財政的范圍，另一部分通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提取公益金的方式得以解決，故提取集體福利費已不再合乎時宜。

三、現(xiàn)存集體股的解決路徑

盡管現(xiàn)階段仍然存在主張設(shè)置集體股的呼聲，但大多數(shù)學(xué)者和實務(wù)人員一致認(rèn)為，未來應(yīng)當(dāng)逐漸取消集體股的設(shè)置。結(jié)合部分試點地區(qū)的現(xiàn)實做法，針對目前各試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)存的集體股，本文建議采取以下三種方式進(jìn)行適當(dāng)處理。

(一)轉(zhuǎn)變?yōu)楣e公益金

國家推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，成立了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，賦予其特別法人的法律地位，并對具體組織形式、法人治理機制及經(jīng)營管理制度做出了相應(yīng)的安排。但是，在會計制度上卻并未制定配套規(guī)則，仍然沿用2004年財政部印發(fā)的《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》。鑒于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之前，并不存在集體資產(chǎn)股份化的問題，因而《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》中不涉及任何有關(guān)集體股的會計核算規(guī)定。根據(jù)調(diào)研試點地區(qū)的實踐做法，各地普遍將集體股列入公積公益金科目進(jìn)行核算。盡管在會計科目上，集體股與公積公益金列為同一會計科目進(jìn)行核算。但在將集體股轉(zhuǎn)變?yōu)楣e公益金時，不能在會計科目內(nèi)部直接進(jìn)行轉(zhuǎn)換，否則將有悖于基本會計制度，造成會計賬目之間的混亂。具體操作路徑應(yīng)當(dāng)為：先將集體股對應(yīng)的集體收益返還至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體收益之中，再將該部分集體收益提取為公積公益金。

需要強調(diào)的是，由于集體股與公積公益金的功能用途基本一致，故在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運營過程中，設(shè)置集體股與提取公積公益金不能并存。然而，實踐中將二者并用的現(xiàn)象卻屢見不鮮。例如，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織在進(jìn)行收益分配時，既應(yīng)在第一順序提取公積公益金，又要設(shè)置集體股參與集體收益分配。(31)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第45條規(guī)定：“本社本年可分配收益按以下順序進(jìn)行分配：(一)提取公積公益金，用于轉(zhuǎn)增資本、彌補虧損以及集體公益設(shè)施建設(shè)等；(二)提取福利費，用于集體福利、文教、衛(wèi)生等方面的支出；(三)按持有本社經(jīng)營性資產(chǎn)份額(股份)分紅?！贝髴c市《肇州縣股份經(jīng)濟(jì)合作社收益分配指導(dǎo)意見》要求，各村股份經(jīng)濟(jì)合作社以自然年度為經(jīng)營周期，在每個經(jīng)營周期滿后，首先提取一定比例的法定公積金，再將剩余利潤按照集體股所占30%的比例進(jìn)行分紅。這不僅造成提取資金的職能重復(fù)，導(dǎo)致公共資金的比例過大，產(chǎn)生過度的閑置和浪費，還占用集體成員的股權(quán)份額，使得分配到農(nóng)民個人的股份減少，嚴(yán)重?fù)p害成員的切實利益。因此，在全面推行公積公益金制度時，應(yīng)當(dāng)全面取消集體股的設(shè)置，集體經(jīng)濟(jì)組織不能將二者共存并用。

(二)全部量化為成員股

根據(jù)《民法典》第261條的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。同時，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是將農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體成員集體。由此可見，農(nóng)民集體是集體所有權(quán)的法定主體。然而，鑒于“農(nóng)民集體”本身帶有的濃厚政治色彩和高度抽象性，故從本質(zhì)上來講，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才是集體資產(chǎn)的最終所有者和集體收益的最終享受者。據(jù)此，集體股來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體收益，而集體資產(chǎn)的全部收益屬于本集體成員集體所有，故集體股的享有者是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此，集體股屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，將現(xiàn)存的集體股全部量化為成員股，從而取消集體股的設(shè)置，具備充分的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。具體操作路徑為：將集體股按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員現(xiàn)有的股權(quán)比例進(jìn)行量化，全部轉(zhuǎn)為成員股并分配給集體成員。

事實上，即使是在目前設(shè)置集體股的試點地區(qū)中，實務(wù)部門負(fù)責(zé)人員也普遍將集體股視為一項階段性或過渡性的股權(quán)。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不斷提高，待國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財政能力發(fā)展到較高階段，農(nóng)村社會保障體系基本健全，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，村級無任何債務(wù)的時候，應(yīng)當(dāng)將集體股量化為成員股，適時取消集體股的設(shè)置。例如，大慶市《肇州縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革股份量化指導(dǎo)意見》規(guī)定：“集體股可以視為過渡性措施來設(shè)置，在新型集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)過較長時間運行，處理完遺留問題，沒有需要補繳的費用，集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部納入城市社會保障體系，且其他條件成熟時，可以取消集體股，其份額可按照改制時的個人股比例進(jìn)行量化?！钡?，鑒于目前仍處于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的初期階段，大多數(shù)村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力尚未顯現(xiàn)。因此，現(xiàn)階段若將集體股全部量化為成員股，還需從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體收益中提取一定比例的公積公益金，用于滿足償還歷史債務(wù)、彌補意外虧損、擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模以及發(fā)展集體公共事業(yè)的需要，這在現(xiàn)階段還缺乏現(xiàn)實可行性。

(三)降低集體股的設(shè)置比例

盡管逐步取消集體股的設(shè)置是未來的發(fā)展趨勢，但為維護(hù)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，將現(xiàn)存的集體股予以一次性地全部廢除并不現(xiàn)實。為此，如前所述，許多試點地區(qū)采取降低集體股設(shè)置比例的方式實現(xiàn)廢除集體股的目標(biāo)。相比前兩種廢除路徑，逐漸降低集體股設(shè)置比例的方式實施時間相對較長，推進(jìn)過程較為緩慢，法律成效不夠顯著，但因舉措本身的謙抑緩和屬性，事實上更易被廣大農(nóng)民接受和認(rèn)可。針對各試點地區(qū)現(xiàn)存集體股的降低比例，鑒于在集體股的設(shè)置問題上，《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員極大的自主權(quán)，規(guī)定是否設(shè)置集體股、采用何種方式設(shè)置以及具體設(shè)置多少比例完全由集體成員民主討論決定。據(jù)此，從總體上講，在取消集體股的設(shè)置進(jìn)程中，集體股的降低比例亦屬各試點地區(qū)自主決定的范疇，應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員(代表)大會民主討論決定。

然而，若集體股設(shè)置比例的降低幅度過大，不僅難以適應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實需要，還會過度超越廣大農(nóng)民的認(rèn)知范圍，在一定程度上違背農(nóng)民的意愿。(32)結(jié)合2019—2020年在湖北省、湖南省、黑龍江省、重慶市、成都市13個市(區(qū))42村的調(diào)研情況，筆者發(fā)現(xiàn)，由于目前宣傳力度和政策普及程度較低，農(nóng)民普遍缺乏對公積公益金制度的正而降低幅度過小，又無法實現(xiàn)盡早廢除集體股的目標(biāo)。因此，各試點地區(qū)集體股比例的降低幅度既不宜過高，也不宜過低，國家應(yīng)當(dāng)明確集體股設(shè)置比例的降低幅度，形成對各地集體股降低比例的有益指導(dǎo)。具體來講，鑒于目前在設(shè)置集體股的試點地區(qū)中，已經(jīng)呈現(xiàn)出集體股設(shè)置比例逐年下降的趨勢，國家可以這些試點地區(qū)集體股的設(shè)置情況為實踐樣本，在綜合考量各地集體股實際利用情況的基礎(chǔ)上，分析各地集體股設(shè)置比例降低的影響因素，重點考察歷史債務(wù)的償還情況、公共事業(yè)的現(xiàn)實需要和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的接受程度等，由此計算出在特定的時間范圍內(nèi)，集體股設(shè)置比例的合理降低幅度，平衡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與廣大農(nóng)民群體的利益，從而穩(wěn)步取消現(xiàn)存集體股的設(shè)置。

四、結(jié)語

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是具有“四梁八柱”性質(zhì)的重大改革，[30]關(guān)系農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)的未來走向和農(nóng)民的財產(chǎn)收入，是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決“三農(nóng)”突出問題的關(guān)鍵。集體資產(chǎn)股份合作制改革中集體股的設(shè)置問題，直接影響股份經(jīng)濟(jì)合作社的股權(quán)設(shè)置、治理機制、利益分配和虧損承擔(dān)。運用公積公益金制度替代集體股的設(shè)置不僅高度契合未來發(fā)展趨勢，還促進(jìn)股份經(jīng)濟(jì)合作社實現(xiàn)高效運營，這對于維護(hù)集體成員權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革初衷具有積極意義。

確認(rèn)識，誤以為只有設(shè)置集體股才能解決償還歷史債務(wù)、彌補意外虧損、擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模及集體公共事業(yè)開支等問題，因而廣大農(nóng)民普遍希望設(shè)置集體股。在這樣的改革背景下，若集體股設(shè)置比例的降低幅度過大，農(nóng)民的思想觀念在短時間內(nèi)難以轉(zhuǎn)變，在認(rèn)知上恐怕一時難以接受，由此易對產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生抵觸情緒，阻礙各項改革舉措落地落實，甚至可能會成為改革向前推進(jìn)的阻力。據(jù)此，盡管取消集體股的設(shè)置是大勢所趨，但在廢除集體股的過程中，也不可操之過急，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的意愿，穩(wěn)步取消集體股的設(shè)置。