張永春 梁靜 朱海燕 黃宏生

1 研究編制背景

1.1 標準制定的目的和意義

我國災害的多發(fā)頻發(fā)決定了緊急救援工作的復雜性，也對救援隊伍的專業(yè)和技術能力提出了更高的要求。自2001 年我國成立第一支地震災害專業(yè)救援隊——國家地震災害緊急救援隊以來，各級政府對專業(yè)救援隊伍大力支持、高度重視。目前，全國省級以上地震災害緊急救援隊伍已超過80 支、12000多人。然而，在救援隊伍發(fā)展突飛猛進、救援能力不斷提升的同時，也存在一些問題，比如各支隊伍的組成、裝備、能力參差不齊，信息獲取能力有限，救援隊伍管理有待規(guī)范、訓練水平有待提高，救援行動效率不高，隊伍的專業(yè)化、標準化和體系化有待進一步提高，特別是隊伍的實戰(zhàn)、協(xié)調、組織能力有待進一步增強。

為規(guī)范救援隊伍建設，提高救援隊伍在救援現(xiàn)場相互協(xié)同、相互支援、統(tǒng)一高效地開展搜救工作的能力，我國借鑒和吸納了國際先進救援理念和技術標準，組織專家投入大量精力研究編制國內搜救隊伍能力測評指南，并從2016 年起對國內救援隊分批次試點實施分級測評，將測評隊伍分為重型隊伍、中型隊伍和輕型隊伍。但是，目前國家層面僅組織開展了重型救援隊能力測評工作，對于中型和輕型隊伍的能力測評工作，原則上委托各省應急管理部門自行組織。

福建省共有各級地震災害緊急救援隊伍116 支，總人數(shù)達5973 人，其中省級隊伍4 支，人數(shù)580 人，市級隊伍22支，人數(shù)1546 人，縣級隊伍90 支，人數(shù)3847 人。市縣級的救援隊伍數(shù)量和人數(shù)遠遠超過了省級救援隊伍，這些隊伍往往第一時間趕赴受災現(xiàn)場開展救援行動，是保障福建省災區(qū)人民安全的中堅力量。但是，目前福建省僅有一支省級救援隊伍通過了國家重型救援隊能力測評，其他隊伍尤其是市縣一級隊伍尚未開展能力測評，各支隊伍組成、裝備、能力等差距較大，難以保障福建省有效開展應急救援工作。

因此，在進一步規(guī)范救援隊伍建設的同時，加強基層救援隊伍的能力分級和測評程序規(guī)范是進一步分析和提升福建省救援能力的必然要求，是實現(xiàn)救援從“被動承受”到“主動應對”的跨越。通過對救援隊伍進行系統(tǒng)分析、科學分工分崗、規(guī)范測評程序，確保災害發(fā)生時能第一時間啟動，開展有針對性的救援工作，形成一個多層次、制式化、專業(yè)化的基層緊急救援隊伍體系。

參照國際和我國救援隊能力分級測評程序和方法，研制《基層地震災害緊急救援隊能力分級測評》地方標準，重點在基層緊急救援隊的能力等級劃分、能力測評程序、能力測評材料要求等方面做出具體規(guī)定，以期通過對救援隊伍能力的分級劃分、能力測評工作進行全面、系統(tǒng)的規(guī)范，切實推進救援隊規(guī)范化建設，逐步完善與提升基層救援隊專業(yè)救援水平，使基層救援在保障人民生命財產(chǎn)等方面發(fā)揮更大的作用。

1.2 標準的制定與實施

2017 年8 月，福建省地震局和福建省標準化院聯(lián)合向原省質監(jiān)局提出申請，并于11 月獲準立項。經(jīng)過編寫起草、征求意見和標準審查等環(huán)節(jié)，《基層地震災害緊急救援隊能力分級測評》（DB35/T 1816-2019）地方標準于2019 年4 月18 日發(fā)布，于7 月18 日實施。該標準借鑒聯(lián)合國通行做法和我國重型救援隊測評成功經(jīng)驗，依據(jù)管理、搜索、營救、醫(yī)療、后勤保障五個方面綜合救援能力，對基層地震災害緊急救援隊進行能力等級劃分，并在此基礎上對輕型和中型救援隊能力等級劃分做相應規(guī)定，明確救援能力測評的基本要求、測評相關方、測評方式、測評程序和材料要求等內容。以標準化為工具，使救援能力測評工作開展更具邏輯性與實操性。該標準發(fā)布，填補了當前我國該領域標準的空白，為基層地震災害緊急救援隊和社會救援力量建設提供了參考和依據(jù)，有助于提升救援隊測評的專業(yè)性、科學性和規(guī)范性，提高救援隊專業(yè)能力和技術水平，推動救援工作有序、高效進行。

2 標準主要內容

標準依據(jù)《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《國家防震減災規(guī)劃（2006-2020年）》和《福建省防震減災條例》等要求；參照和借鑒《國際搜索與救援指南和方法》、《中國地震災害專業(yè)救援隊能力分級測評工作指南》等內容，結合福建省地震災害緊急救援隊伍建設實際情況進行編制，標準共9 條。

2.1 術語和定義

為便于對標準的理解與執(zhí)行，針對“基層地震災害緊急救援隊”作了定義，即由各級人民政府批準成立或確認的，主要負責對因地震災害或其他突發(fā)性事件造成建（構）筑物倒塌而被壓埋的人員實施緊急搜索與營救任務的專業(yè)隊伍，簡稱基層救援隊。突出描述了救援隊的主要職責。

2.2 基層救援隊能力等級劃分

依據(jù)管理、搜索、營救、醫(yī)療、后勤保障等五個方面綜合救援能力，將基層救援隊劃分為重型救援隊、中型救援隊和輕型救援隊，其中，重型救援隊能力等級劃分的基本條件由國家地震災害緊急救援主管部門進行設定，本標準只對中型救援隊和輕型救援隊能力等級劃分做相應規(guī)定，并根據(jù)不同級別救援隊在災害中的不同分工和要求，明確提出了不同的專業(yè)能力和隊伍建設要求。具體將測評項目設置為綜合能力和分項能力兩大類，其中，綜合能力又分為管理指揮能力、現(xiàn)場協(xié)調能力、自我保障能力等11 個小項，旨在從隊伍的總體情況角度對其能力進行等級劃分；分項能力除了描述五個方面的基本救援能力外，還進一步細化為9 個小項進行評價。

2.3 基層救援隊能力測評要求

從救援隊伍與測評主管部門的角度，規(guī)定了測評的基本要求?；鶎泳仍爲鶕?jù)隊伍自身能力，開展與之相適宜的能力級別測評。重型救援隊的能力測評由國家地震災害緊急救援主管部門負責。中型和輕型救援隊的能力測評由省級地震災害緊急救援主管部門負責；省級地震災害緊急救援主管部門應依據(jù)本標準的要求開展測評工作。

2.4 基層救援隊能力測評相關方

規(guī)定了省級地震災害緊急救援主管部門、測評秘書處、測評專家、測評教練、基層地震災害緊急救援主管部門等測評相關方的工作責任及測評專家、測評教練的選拔要求和選拔方式等內容。

2.5 基層救援隊能力測評方式

規(guī)定了測評的4 種方式：材料審閱、文檔檢查、場地查看、現(xiàn)場核查，可通過申請材料、文檔資料、裝備情況、救援演練等方面進行測評，并對每種測評方式的實施方法、測評內容、測評對象及具體要求做了相應規(guī)定。每種測評方式的檢查重點、形式等各不相同。

2.6 基層救援隊能力測評程序

按照時間的邏輯順序，將前文幾章串聯(lián)起來，形成一套測評固定程序，規(guī)定了申請與評估、準備與預演、正式測評演練、復測四個階段。

第一階段——申請與評估，這一階段的主要工作是提交和審理測評前的文字材料，由有意向參加測評的基層救援隊通過基層地震災害緊急救援主管部門向測評秘書處提出申請，由秘書處組織初評并上報，具體分為初步申請、初審、現(xiàn)場評估、整改完善、啟動測評等步驟，對于申請和各項材料的上報等重要時間節(jié)點做了著重說明。

第二階段——準備與預演，包括測評教練的選定與培訓、演練準備、預演、改進與完善等步驟，這一階段預計耗時最長，并且將根據(jù)預演結果決定接下來是繼續(xù)進行測評還是無法達標終止測評，因此特別提煉出來作為一個單獨條款。

第三階段——正式測評演練，具體分為相關材料的補充上報、審核與批準、正式測評演練、形成測評工作報告、測評結果的上報與下發(fā)等步驟，并對參與演練的各相關方需要遵循的規(guī)定和程序、應準備的各類文書作了詳盡的規(guī)定。

第四階段——復測，考慮到救援隊建設的人員變動、裝備折舊等情況，科學制定測評的有效期限為5 年，并規(guī)定復測的申請、程序以及免測的條件。

2.7 基層救援隊能力測評材料要求

規(guī)定了測評各階段所需提交的文字材料及其詳細內容、具體要求?？紤]到文書要求具有復雜、量大的特點，宜按照時間順序單獨作為一章進行編寫。規(guī)定的文字材料提交階段與前章規(guī)定的測評四階段一一對應，形成一以貫之的邏輯，并對各測評相關方進行分工，明確列出各方在相應階段需要準備的材料及其具體內容。

3 重要意義

福建省于2005 年成立了第一支省級地震災害緊急救援隊，其任務是對地震引起的被埋壓人員進行搜救，對地震引發(fā)的次生災害（如火災、?；沸孤?、滑坡等）被困人員進行搜救，同時也為其他災害或突發(fā)性事件提供技術支持和救援。此后，全省各地逐步成立地震災害緊急救援隊伍，并定期邀請專家進行專業(yè)培訓授課，使得福建省救援隊伍力量得到進一步增強，有力地促進防震減災工作的開展。這些隊伍在福建省2005 年“7.21”康山路山體滑坡?lián)岆U救援、“10.2”抗擊龍王臺風搶險救援及災后重建工作、2008 年汶川地震救援工作、2010 年南平泥石流事故、2013年福州速8 房屋倒塌事故、2016 年泰寧山體滑坡事故、尼伯特臺風閩清救援、2019 年2 月16 日福州市倉山區(qū)葉夏工業(yè)區(qū)葉廈村自建民房坍塌事故救援，2020 年3 月7 日泉州市鯉城區(qū)常泰街道南環(huán)路欣佳快捷酒店坍塌事故救援工作等危、難、險、急的關頭發(fā)揮了重要作用，有效保障了福建省人民的生命財產(chǎn)安全。如何將已有經(jīng)驗擴散到范圍更廣的緊急救援領域，更好地發(fā)揮現(xiàn)有救援隊伍在多種救援任務中的重要作用，全面提升其綜合應對各種突發(fā)事件的能力，是順應國家機構改革和職能劃分的必要措施，也是開展救援能力測評工作的最終目標。

為盡快建立一個多層次、制式化、專業(yè)化的基層緊急救援隊伍體系，福建省近年來借助標準化技術手段，開展了救災減災標準化領域的有益探索與實踐，先后出臺了《地震儀器烈度表》、《地震應急避難場所要求》、《地震預警信息發(fā)布》、《地震災害搜索和營救訓練要求》等地方標準。緊急救援能力是救援隊伍為使未來發(fā)生的因地震災害或其他突發(fā)性事件造成建（構）筑物倒塌所導致的人員傷亡和財產(chǎn)損失減小到最低限度，而在指揮、協(xié)調、醫(yī)療、通信、搜救行動、后勤等方面的綜合體現(xiàn)，是一個涉及諸多影響因素的復雜概念。將標準與之結合，以標準化工具對緊急救援的各類要素進行梳理，以標準為載體將緊急救援的專業(yè)要求進行固化，將有助于提升緊急救援隊測評的專業(yè)性、科學性和規(guī)范性，并進一步規(guī)范救援隊伍體系的建設，明確救援隊伍的能力水平以確定其責任分工，完善地震救援隊伍訓練規(guī)范，提升救援隊伍的啟動水平，提高救援隊專業(yè)能力和技術水平，促進救援隊伍更好地服務于群眾，推動救援工作高效進行，最大程度保障人民的利益。

4 結語

根據(jù)《中華人民共和國標準化法》第十一條：“對滿足基礎通用、與強制性國家標準配套、對各有關行業(yè)起引領作用等需要的技術要求，可以制定推薦性國家標準”。

本標準主要用于規(guī)范基層救援隊能力測評工作，指導隊伍管理與訓練，建議作為推薦性標準。

標準只有通過實施才能充分發(fā)揮它的作用。貫徹實施標準要加大宣傳力度，利用多種渠道為標準實施營造良好的社會氛圍；在標準實施后，可開展標準解讀會，結合標準培訓，使得標準及時投入使用；同時建立反饋平臺，對發(fā)現(xiàn)的問題及提出的意見進行深入探討，力求不斷推進福建省緊急救援訓練的規(guī)范發(fā)展。