劉玉靖

派駐監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，共同構(gòu)成黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的權(quán)力監(jiān)督體系，對(duì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督、營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)等具有重要意義。推進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革，是貫徹落實(shí)黨中央、中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委關(guān)于派駐機(jī)構(gòu)改革重大決策的必然要求。隨著《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》的實(shí)施，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委和各省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)推進(jìn)所屬高校紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革進(jìn)行了探索。近年來，天津省屬高校紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革的“天津模式”，創(chuàng)造性地構(gòu)建起一套對(duì)高校權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的體制機(jī)制，確保了派駐改革的徹底性、派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，全面提升了派駐監(jiān)督質(zhì)量，取得了顯著成效。

一、“天津模式”形成的背景

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)律，以前所未有的勇氣和定力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，在強(qiáng)力懲治腐敗的同時(shí)，更加注重廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，把健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，構(gòu)建起一套行之有效的權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，取得了歷史性、開創(chuàng)性成就，產(chǎn)生了全方位、深層次影響。

高校作為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)陣地，作為立德樹人、為黨育人、為國(guó)育才的主陣地，其黨組織、黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大教師被納入監(jiān)督范圍之內(nèi)實(shí)屬必然。近年來查處的一些高校領(lǐng)導(dǎo)干部和教師存在的違規(guī)違紀(jì)和腐敗問題，如領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐化、科研人員套取科研經(jīng)費(fèi)、教師在課堂或網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表不當(dāng)言論等，其根源在于高校權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制不健全、不順暢，即便是推行“三轉(zhuǎn)”“三為主”改革后也是以“事后監(jiān)管”為主，仍存在事前監(jiān)督、事中監(jiān)督不到位的問題。推進(jìn)高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)高校公共權(quán)力和公職人員的監(jiān)督，已勢(shì)在必行。

黨的十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)工作報(bào)告中指出：“黨委書記和校長(zhǎng)列入中央管理的高校紀(jì)委接受高校黨委和黨組織關(guān)系所在地地方紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)發(fā)揮主管部門黨組政治作用。推進(jìn)駐相應(yīng)主管部門紀(jì)檢監(jiān)察組協(xié)助中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委對(duì)高校紀(jì)委書記進(jìn)行考核，會(huì)同地方紀(jì)委加強(qiáng)對(duì)高校紀(jì)委工作的指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督?！边@一改革克服了過去中管高校紀(jì)委不受黨組織關(guān)系所在地地方紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的弊端，并將紀(jì)委書記納入中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的考核范圍，理順了該類高校紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，增強(qiáng)了監(jiān)督能力水平，我們稱其為“中管模式”。但數(shù)量更為龐大的省管高校卻不適用于這一模式。

在省一級(jí)制定的紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見或?qū)嵤┮庖娭?，均明確了所屬高校派駐機(jī)構(gòu)改革的要求，并積極進(jìn)行探索推動(dòng)。主要有兩種模式：一是“專員模式”。在保留高校紀(jì)委和監(jiān)察處的同時(shí)，學(xué)校黨委常委、紀(jì)委書記由省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委任命為省級(jí)“監(jiān)委駐某某大學(xué)監(jiān)察專員”，并設(shè)立專門的監(jiān)察專員辦公室。目前大部分省屬高校采用這一模式。二是“四川模式”。實(shí)行高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與駐在高校紀(jì)委合署辦公，即“一套人馬、兩塊牌子”;人員組成方面，除組長(zhǎng)一般由異地交流任職外，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組其他人員基本由駐在高校紀(jì)檢干部通過明確派駐身份的方式擔(dān)任，人員編制繼續(xù)歸屬于駐在高校。這兩種模式雖然較派駐改革之前有了較大進(jìn)步，但都保留了學(xué)校紀(jì)委和監(jiān)察處的機(jī)構(gòu)設(shè)置，無論是監(jiān)察專員還是派駐紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)仍然同時(shí)擔(dān)任學(xué)校黨委常委、紀(jì)委書記職務(wù)，具有明顯的不徹底性，使派駐的權(quán)威性和獨(dú)立性打了折扣。

為積極響應(yīng)和貫徹落實(shí)黨中央、中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委關(guān)于派駐機(jī)構(gòu)改革的重大決策，天津市出臺(tái)了關(guān)于深化市紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見和市屬高校派駐機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方案，并于2019年9月下旬完成了對(duì)15所市屬試點(diǎn)高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組（以下簡(jiǎn)稱“派駐組”）的設(shè)立和組建工作，“天津模式”正式運(yùn)行。15所試點(diǎn)高校均取消校級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察處機(jī)構(gòu)設(shè)置，派駐組代表市紀(jì)委監(jiān)委履行專責(zé)監(jiān)督職能;派駐組設(shè)組長(zhǎng)1名，副組長(zhǎng)不少于2名，并按照駐在高校教職工人數(shù)配備不少于3—9名專職工作人員，均為派駐身份;組長(zhǎng)不從駐在高校產(chǎn)生，組內(nèi)處級(jí)干部一般不從駐在高校產(chǎn)生。與前兩種模式相比較，“天津模式”是目前省屬高校派駐機(jī)構(gòu)改革最為徹底的模式，派駐組具有真正的獨(dú)立性，更有利于其發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)。

二、“天津模式”的體制機(jī)制創(chuàng)新

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，關(guān)鍵要形成一套有效管用的體制機(jī)制作保障?！疤旖蚰Ｊ健眲?chuàng)造性地構(gòu)建了派駐組運(yùn)行的五大體制機(jī)制。

1.垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。高校派駐組受市紀(jì)委監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)其負(fù)責(zé)，不再受駐在高校黨委領(lǐng)導(dǎo)。一方面，這一領(lǐng)導(dǎo)體制明確派駐組是代表市紀(jì)委監(jiān)委履行對(duì)駐在高校黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的職責(zé)，與駐在高校黨委不是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)體制上的獨(dú)立性，增強(qiáng)了其權(quán)威性。派駐組敢于監(jiān)督、動(dòng)真碰硬的底氣足了，很好地解決了高校原紀(jì)委因受學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)而導(dǎo)致的“熟人社會(huì)”難監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)問責(zé)寬松軟的問題。另一方面，由于派駐組代表市紀(jì)委監(jiān)委，高校黨委在處理一些違規(guī)違紀(jì)問題時(shí)，可以直接與派駐組溝通，聽取其意見建議，提升了相應(yīng)工作的質(zhì)量和效率。

2.日常監(jiān)督體制。為便于對(duì)駐在高校黨委的監(jiān)督，派駐組組長(zhǎng)仍擔(dān)任駐在高校黨委常委，有的高校派駐組還有1名副組長(zhǎng)擔(dān)任學(xué)校黨委委員，列席校長(zhǎng)辦公會(huì)，通過對(duì)黨委會(huì)、常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)決策內(nèi)容的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)駐在高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的直接監(jiān)督。15所試點(diǎn)高校成立機(jī)關(guān)紀(jì)委，在派駐組指導(dǎo)下、在機(jī)關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員的監(jiān)督，并履行學(xué)校原紀(jì)委的部分職責(zé);成立基層紀(jì)委（不夠成立基層紀(jì)委條件的基層黨組織設(shè)紀(jì)委委員），在派駐組指導(dǎo)下、在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)對(duì)基層黨委、領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員以及教師的監(jiān)督。15所試點(diǎn)高校構(gòu)建的“派駐組—機(jī)關(guān)紀(jì)委—基層紀(jì)委”三級(jí)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，既發(fā)揮了派駐監(jiān)督的直接監(jiān)督、統(tǒng)籌監(jiān)督作用，又實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督全覆蓋、無死角。

3.協(xié)作管理機(jī)制。為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，天津市紀(jì)委監(jiān)委出臺(tái)了關(guān)于建立派駐機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制的意見，按照“統(tǒng)籌管理、分片協(xié)作”的原則成立協(xié)作組，各組設(shè)組長(zhǎng)1名、常務(wù)副組長(zhǎng)1名、副組長(zhǎng)2名、聯(lián)絡(luò)員2名，定期向市紀(jì)委常委會(huì)匯報(bào)工作。15所試點(diǎn)高校派駐組分屬三個(gè)不同的協(xié)作組。協(xié)作組通過開展協(xié)同工作指導(dǎo)、聯(lián)合監(jiān)督檢查、協(xié)作審查調(diào)查、聯(lián)合調(diào)查研究、案件協(xié)作審理、學(xué)習(xí)交流培訓(xùn)等，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)片內(nèi)派駐組機(jī)制共建、信息共通、資源共享、力量共用、難題共解。協(xié)作機(jī)制的創(chuàng)立，有效整合了片內(nèi)監(jiān)督資源，使片內(nèi)監(jiān)督力量實(shí)現(xiàn)了“倍增”效果，全面提升了派駐監(jiān)督的質(zhì)量和效率。

4.案件處理機(jī)制?！疤旖蚰Ｊ健泵鞔_了“兩審一定”案件處理機(jī)制，即派駐組對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題線索進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)查實(shí)且符合立案條件的進(jìn)行立案審查;派駐組針對(duì)案件進(jìn)行大量取證，提交所在協(xié)作組進(jìn)行案件協(xié)作審理，提出處理建議;市紀(jì)委監(jiān)委駐市委教育工委紀(jì)檢監(jiān)察組對(duì)派駐組查處的案件進(jìn)行二次審理，履行審核、把關(guān)、監(jiān)督、制約職能;二次審理無異議后，由派駐組向駐在高校黨委發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書;經(jīng)黨委會(huì)審議后，最終確定處理結(jié)果。這一案件處理機(jī)制，增強(qiáng)了高校案件處理工作的規(guī)范化、程序化和精準(zhǔn)化，有效避免了省管高校因“人頭熟”而導(dǎo)致的人為干預(yù)案件現(xiàn)象，真正做到違規(guī)必究、違紀(jì)必查，確保黨紀(jì)面前人人平等，黨內(nèi)沒有特殊黨員。

5.考核評(píng)價(jià)機(jī)制。天津市紀(jì)委監(jiān)委將派駐組工作和人員納入直接考核評(píng)價(jià)范圍，定期聽取派駐組工作匯報(bào)，派駐組組長(zhǎng)向市紀(jì)委監(jiān)委述責(zé)述廉。同時(shí)成立考評(píng)組，通過調(diào)查問卷、談話等方式，廣泛聽取駐在高校領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)派駐組的意見建議。一方面，這種“內(nèi)外結(jié)合”的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化了市紀(jì)委監(jiān)委對(duì)派駐組的直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，刀刃向內(nèi)，有效防止了“燈下黑”問題的發(fā)生;另一方面，駐在高校反饋的意見建議有利于進(jìn)一步健全完善派駐組工作機(jī)制，更好發(fā)揮自身專責(zé)監(jiān)督和駐在高校黨委主體監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)，同時(shí)也避免了“自說自評(píng)”現(xiàn)象的發(fā)生，凸顯了對(duì)派駐組考核評(píng)價(jià)的客觀公正性。

五大體制機(jī)制之間相輔相成，共同構(gòu)成了一個(gè)“五位一體”的對(duì)駐在高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約的有機(jī)整體。其中垂直領(lǐng)導(dǎo)體制是根本，日常監(jiān)督體制是核心，協(xié)作管理機(jī)制是推手，案件處理機(jī)制是關(guān)鍵，考核評(píng)價(jià)機(jī)制是保障，實(shí)現(xiàn)了全鏈條閉環(huán)運(yùn)行，確保監(jiān)督的高質(zhì)、高效、全覆蓋。自改革以來，天津市15所高校派駐組共處置問題線索659件次，立案57件，相當(dāng)于改革前高校原紀(jì)委近兩年的立案數(shù)總和。解決了一大批積案、難案，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨持續(xù)向縱深發(fā)展，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)持續(xù)深化，校內(nèi)政治生態(tài)持續(xù)凈化優(yōu)化，黨委主體責(zé)任和政治領(lǐng)導(dǎo)力持續(xù)增強(qiáng)，“四個(gè)意識(shí)”更加牢固、“四個(gè)自信”更加堅(jiān)定、“兩個(gè)維護(hù)”更加堅(jiān)決，把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊(duì)伍、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用更加凸顯，為扎根中國(guó)大地、辦好中國(guó)特色社會(huì)主義大學(xué)提供了堅(jiān)強(qiáng)政治和組織保證。

三、改進(jìn)“天津模式”的思考

雖然“天津模式”已經(jīng)取得了顯著成效，但作為省屬高校派駐改革的一項(xiàng)大膽嘗試，畢竟僅僅經(jīng)歷了一年多的探索，在實(shí)踐層面仍有需要改進(jìn)提升的地方。要充分發(fā)揮“天津模式”的作用，還應(yīng)進(jìn)一步理順三個(gè)方面的關(guān)系。

1.進(jìn)一步理順決策、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。派駐組組長(zhǎng)作為駐在高校黨委常委，參加學(xué)校黨委全會(huì)、常委會(huì)并行使表決權(quán)，但卻不參與駐在高校黨委具體工作，這實(shí)際上不僅造成了派駐組組長(zhǎng)“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的身份矛盾，而且使其在駐在高校陷入了“只決策不落實(shí)”的尷尬境地。解決這一問題的關(guān)鍵在于派駐組組長(zhǎng)是否擔(dān)任駐在高校黨委委員、常委，擔(dān)任就會(huì)產(chǎn)生上述問題，不擔(dān)任又怕監(jiān)督不到位。因此，建議可以以市委組織部、市紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合發(fā)文的形式，明確派駐組組長(zhǎng)不擔(dān)任駐在高校黨委委員、常委，不參與黨委決策和具體工作，但列席黨委全委會(huì)、常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)（組長(zhǎng)也可委托副組長(zhǎng)列席校長(zhǎng)辦公會(huì)，代表其行使監(jiān)督權(quán)），并授予其“監(jiān)督叫停權(quán)”，即派駐組組長(zhǎng)可以代表市紀(jì)委監(jiān)委對(duì)存在違規(guī)違紀(jì)甚至違法程序和內(nèi)容的駐在高校黨委決策事項(xiàng)及時(shí)叫停，對(duì)黨委書記和黨委領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行談話并責(zé)令改正。這樣高校黨委作決策、抓落實(shí)，派駐組抓監(jiān)督、保落實(shí)，各司其職、各盡其責(zé)，協(xié)同推進(jìn)學(xué)校事業(yè)正確發(fā)展，既有效解決了實(shí)踐中存在的上述問題，又進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)督的專責(zé)化和派駐的權(quán)威性，震懾作用也更強(qiáng)更直接。

2.進(jìn)一步理順駐在高校機(jī)關(guān)紀(jì)委和基層紀(jì)委的關(guān)系。當(dāng)前，15所試點(diǎn)高校設(shè)立基層黨委的均成立了紀(jì)委，名稱以“二級(jí)紀(jì)委”為主，但這一名稱并不準(zhǔn)確。因?yàn)閷W(xué)校黨委層面已經(jīng)不設(shè)紀(jì)委機(jī)構(gòu)，不存在“一級(jí)紀(jì)委”，所以統(tǒng)一叫作“基層紀(jì)委”比較合理。15所試點(diǎn)高校的機(jī)關(guān)紀(jì)委履行學(xué)校原紀(jì)委部分職能，與基層紀(jì)委的關(guān)系不明確。原則上講，在一個(gè)單位內(nèi)，機(jī)關(guān)紀(jì)委與基層紀(jì)委屬于同一級(jí)別的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不是隸屬關(guān)系，且兩者屬于不同黨委領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)關(guān)紀(jì)委履行學(xué)校原紀(jì)委部分職能缺少相應(yīng)政策依據(jù)。建議可以以市紀(jì)委監(jiān)委的名義制定相應(yīng)政策，賦予15所試點(diǎn)高校機(jī)關(guān)紀(jì)委履行學(xué)校原紀(jì)委部分職能的權(quán)力，并明確其與基層紀(jì)委之間在某些工作上的主次關(guān)系，比如查辦案件以機(jī)關(guān)紀(jì)委為主等。也可以在派駐組指導(dǎo)下，由學(xué)校黨委制定相應(yīng)政策，明確由學(xué)校黨委授權(quán)機(jī)關(guān)紀(jì)委履行學(xué)校層面的紀(jì)檢監(jiān)察相應(yīng)職責(zé)，以及機(jī)關(guān)紀(jì)委與基層紀(jì)委之間的關(guān)系，使其開展相應(yīng)工作“師出有名”。

3.進(jìn)一步理順派駐組與駐在高校之間的財(cái)務(wù)關(guān)系。雖然這一模式明確了派駐組人員的派駐身份，且直接由市紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)、考核，但派駐組人員的工資和日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)均由市財(cái)政統(tǒng)一核撥到駐在高校年度財(cái)政經(jīng)費(fèi)中，由駐在高校財(cái)務(wù)部門按照學(xué)校相應(yīng)級(jí)別管理干部標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。這一方面使得派駐組人員因派駐高校不同而收入不同，造成“同工不同酬”的現(xiàn)象;另一方面派駐組工作既可能受制于駐在高校財(cái)務(wù)，使其成員缺乏歸屬感，又可能在財(cái)務(wù)問題上產(chǎn)生“自己查自己”的現(xiàn)象。建議可以由市紀(jì)委監(jiān)委和市財(cái)政局依據(jù)市紀(jì)委監(jiān)委其他事業(yè)單位相應(yīng)人員或者15所試點(diǎn)高校相應(yīng)管理人員工資標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，核算15所試點(diǎn)高校派駐組人員人均工資和日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，并在駐在高校財(cái)務(wù)部門設(shè)立專用賬戶，由市財(cái)政局以打包的形式每年度一次性或分季度撥付到各駐在高校專用賬戶，委托駐在高校財(cái)務(wù)部門代管代發(fā)、?？顚Ｓ?。通過理順這一關(guān)系，有效解決上述問題，進(jìn)一步強(qiáng)化派駐組的獨(dú)立性，使其監(jiān)督時(shí)的腰桿挺得更直，底氣更足，同時(shí)也可以澄清駐在高校干部和師生認(rèn)為派駐組是“學(xué)校自己花錢養(yǎng)了一幫監(jiān)督自己的人”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

“天津模式”的高質(zhì)高效運(yùn)行，為管理體制機(jī)制基本一致的我國(guó)其他省屬高校紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革，提供了可資學(xué)習(xí)借鑒、可供復(fù)制推廣的示范樣板，示范帶動(dòng)其他省屬高校推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)高校權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把高校建設(shè)成為始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)陣地，努力培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)作出新的更大的貢獻(xiàn)。

本文系天津市社科規(guī)劃項(xiàng)目“建立健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制研究”（TJDJ16-003）的階段性成果

作者系天津工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、博士

責(zé)任編輯：雙艷珍