蔣小翼 吳 迪

沿海地帶陸海相連、環(huán)境復(fù)雜，是人類居住和經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較活躍的地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，每天約有70多萬公斤的污染物從陸地流向海洋，(1)Manuel Uche-Soria，Carlos Rodríguez-Monroy，“Solutions to Marine Pollution in Canary Islands’ Ports：Alternatives and Optimization of Energy Management ”，Resources 8(2)，2019，pp.1-17.人類由陸地直接向海洋排放廢棄物是造成海洋嚴(yán)重污染的主要原因之一。(2)Mao Zhu，Xue Xiongzhi，Tian Haiyan and Michael Adi Uchenna，“How will China realize SDG 14 by 2030? A case study of an institutional approach to achieve proper control of coastal water pollution”，Journal of environmental management (230)，2019，pp.53-62.在我國，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的加速增長，人類活動產(chǎn)生的污染物在沿海地區(qū)不斷排放，導(dǎo)致海域水質(zhì)嚴(yán)重惡化。盡管我國為此采取了部分入海污染物排放管控措施，但是海洋環(huán)境仍在持續(xù)惡化，海水污染不斷發(fā)展成為海洋生態(tài)系統(tǒng)災(zāi)害：一些沿海水域，如渤海灣，面臨大面積的赤潮等極端污染問題；并且有部分水域出現(xiàn)水質(zhì)惡化導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)災(zāi)害，如長江口，有害藻華和缺氧已成為季節(jié)性現(xiàn)象。因此，目前我國亟需建立有效的入海污染物排放管控機制，促進(jìn)海洋污染防治。

一、我國的入海污染物排放管控

(一)入海污染物的界定

入海污染物是指在人類活動過程中，直接或間接向海洋輸送、傾倒、拋灑或者滲漏的物質(zhì)或能量，包括污水、化學(xué)物質(zhì)、泄漏的石油、顆粒物、塑料垃圾以及溫室氣體、船舶產(chǎn)生的垃圾等水質(zhì)污染帶來的或直接傾倒的污染物。(3)“Marine Pollution：Meaning，Causes，Effects，Control Measures. Environment，Essays and Paragraphs”，https：//www. importantindia.com/23704/marine-pollution-meaning-causes-effects-control-measures/，visited on 9 September 2020.本文所涉及的污染物主要包括受污染水質(zhì)攜帶排入或直接排入海洋的污染物。

(二)入海污染物排放管控手段

入海污染物排放的管控，是海洋環(huán)境治理的一部分內(nèi)容，屬于環(huán)境治理范疇，可適用環(huán)境治理的管控手段。根據(jù)對經(jīng)濟(jì)主體排污行為影響方式的不同，環(huán)境治理范疇下的管控手段可分為“命令和控制型”(command and control，CAC)以及“以市場為基礎(chǔ)的激勵型”(market-based incentive，MBI)。(4)趙玉民、朱方明、賀立龍：《環(huán)境規(guī)制的界定、分類與演進(jìn)研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2009年第6期，第86頁。

1. 命令和控制型管控手段

命令和控制型的管控手段，是指直接影響排污者做出有利于環(huán)保選擇的制度，屬于行政手段。目前各個國家使用的管控手段主要包括排污許可、排污總量控制和排污標(biāo)準(zhǔn)。

排污許可是直接管理排污行為的核心工具，往往是其他手段的前提，由環(huán)境保護(hù)法律對企業(yè)的入海排污行為以及政府對企業(yè)的監(jiān)督范圍作出規(guī)定，并通過頒發(fā)許可證等法律文書的形式載明。排污總量控制是指對可排放入海的污染物總量進(jìn)行測算、確定以及控制，在一定時間內(nèi)綜合經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會等條件，采取對污染源允許和控制一定排放量的形式，將一定空間范圍內(nèi)相關(guān)污染源產(chǎn)生的所有污染物排放量控制在環(huán)境質(zhì)量容許的限度內(nèi)。排污標(biāo)準(zhǔn)是指根據(jù)環(huán)境容量測算并確定統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從而制定各類生產(chǎn)生活活動中的入海污染物排放凈化質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(污染物種類限制、濃度限制)、污染物數(shù)量限額標(biāo)準(zhǔn)等。對于超許可范圍、超總量、超標(biāo)準(zhǔn)排放者，政府可依據(jù)法律文件勒令其停產(chǎn)(停止使用或運作)或者收取懲罰性費用。

2. 以市場為基礎(chǔ)的激勵型管控手段

以市場為基礎(chǔ)的激勵型管控手段，指的是政府利用市場方式引導(dǎo)企業(yè)排污行為，激勵排污者自主減少排污，使整體污染狀況趨于受控和優(yōu)化的制度，是一種經(jīng)濟(jì)手段。屬于該類型的具體手段包括排污稅費、使用者稅費、產(chǎn)品稅費、補貼、可交易的排污許可證、押金返還等。其中，目前研究和使用較多的管控手段包括利用市場和創(chuàng)建市場兩種方式，利用市場主要是指征收排污稅費，而創(chuàng)建市場則是指排污權(quán)交易。(5)李停：《市場結(jié)構(gòu)、環(huán)境規(guī)制工具與R&D激勵》，《中國經(jīng)濟(jì)問題》2016年第4期，第109頁。

排污收費(稅)是指國家以法定程序按照繳費標(biāo)準(zhǔn)向排污者征收排污費或排污稅的措施。該措施伴隨20世紀(jì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展而產(chǎn)生，最早由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出，理論基礎(chǔ)在于環(huán)境資源價值理論和環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性的存在。該機制的具體操作是，政府制定排污收費標(biāo)準(zhǔn)，然后由企業(yè)或個人自行確定排污量、直接支付排污費或按照要求交納排污稅，即要求污染者承擔(dān)其污染行為對社會損害的責(zé)任，把外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)在化，以促進(jìn)污染者積極治理污染。(6)姚俊穎：《我國排污稅費制度功能嬗變和發(fā)展方向》，《理論與改革》2016年第3期，第180頁。此外，美國于20世紀(jì)70年代最先實施排污權(quán)交易制度，該制度是指在確定污染物排放總量控制目標(biāo)的前提下，利用市場機制，允許政府和企業(yè)、企業(yè)和企業(yè)之間進(jìn)行污染物排放交易的權(quán)利。該手段的目標(biāo)為通過允許排污權(quán)指標(biāo)完成較好的企業(yè)出售排污指標(biāo)，以及排污指標(biāo)需求高的企業(yè)按需購買指標(biāo)，促使企業(yè)為降低成本而升級生產(chǎn)技術(shù)、減少污染物排放量，在提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的同時兼顧環(huán)境保護(hù)問題。

(三)入海污染物排放管控機制

機制是由立法、具體的制度和實施細(xì)則、實施效果評價和監(jiān)督制度等構(gòu)成的，具有動態(tài)化特征。入海污染物排放管控機制，即海洋排污管控機制，應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)，以規(guī)定具體實施手段的制度或者條例為主要內(nèi)容，并引入評價監(jiān)督制度，以動態(tài)化過程實現(xiàn)海洋污染防治與海洋環(huán)境改善的效用。此外，前述兩種傳統(tǒng)排污管控手段，構(gòu)成管控機制的主要內(nèi)容。

(四)我國入海污染物排放管控現(xiàn)狀

我國的海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律體系，主要以2015年修訂實施的《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ)，包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》等一系列行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有的法律體系規(guī)定了排污許可等入海污染物排放管控手段，但并未建立統(tǒng)一機制，實踐中存在著立法體系不完善，管控手段不協(xié)調(diào)，各級海洋行政執(zhí)法力量分工與權(quán)責(zé)不明，且缺乏評價監(jiān)督制度等問題。

入海污染物排放管控機制是在實踐中構(gòu)建形成和趨于完善的。上世紀(jì)五六十年代，伴隨著工業(yè)發(fā)展，污染物不斷排入海洋，導(dǎo)致美國和日本的海洋水環(huán)境日益惡化。隨后，兩國制定和實施了海洋排污管控手段，并逐步形成機制。到七八十年代，兩國沿海海洋環(huán)境已經(jīng)得到了較大改善。研究兩國海洋排污管控機制，或可為我國海洋污染防治進(jìn)程中入海污染物管控機制的立法與實踐提供借鑒。本文將從管控機制的立法和具體實施的角度考察兩國入海污染物排放管控機制。

二、美國入海污染物排放管控機制

(一)法律依據(jù)

1.《倫敦公約》和《倫敦議定書》

在20世紀(jì)50—70年代，世界各國越來越關(guān)注人類活動對海洋環(huán)境的影響。1972年的《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋公約》(Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter)即《倫敦公約》(London Convention)，(7)United States Environmental Protection Agency，“1972 Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter (London Convention)”，https：//www.EPA.gov/sites/production/files/2015-10/documents/lc1972.pdf，visited on 9 September 2020.是保護(hù)海洋環(huán)境不受人類活動影響的首批國際協(xié)定之一。美國于1974年4月29日批準(zhǔn)了《倫敦公約》，成為公約締約國，該公約于1975年8月30日生效。《倫敦公約》締約方同意通過實施監(jiān)管項目來評估廢棄物傾倒的必要性和潛在影響，一般禁止傾倒有毒有害的污染物，對于可傾倒的廢棄物，公約則要求締約國采取特別有效的防范措施并簽發(fā)海上傾倒廢物的特別許可證?！秱惗刈h定書》(1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter，1972)(8)United States Environmental Protection Agency，“1996 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter，1972 (London Protocol)”，https：//www.EPA.gov/sites/production/files/2015-10/documents/lpamended2006.pdf，visited on 9 September 2020.對《倫敦公約》進(jìn)行了補充和修正。除了“倒排清單”上注明的廢物，該議定書禁止所有其他廢物排向海洋。雖然美國尚未批準(zhǔn)《倫敦議定書》，但有關(guān)聯(lián)邦法律的制定和執(zhí)行使美國的行動與該議定書的部分條款具有一致性。這些構(gòu)成美國海洋排污管控機制的國際法依據(jù)。

《倫敦公約》和《倫敦議定書》要求締約方須就已簽發(fā)的所有海洋傾倒許可證和進(jìn)行的監(jiān)測活動提交年度報告。根據(jù)該要求，美國環(huán)境保護(hù)署(EPA)和美國海洋安全局共同制定并向國際海事組織出口處的《倫敦公約》和《倫敦議定書》秘書處提交美國年度海洋傾倒報告。通過《倫敦公約》和《倫敦議定書》，美國與許多其他國家通過合作減少和防止海洋傾倒造成的污染。

2.《清潔水法案》

美國最高立法機關(guān)通過的1972年《清潔水法案》(CWA)，是美國水污染控制的整體性立法，也是對《倫敦公約》的執(zhí)行。由于現(xiàn)實中存在大量污染物通過水體排入海洋的情況，所以該法案可作為美國海洋排污管控的國內(nèi)執(zhí)法依據(jù)?！肚鍧嵥ò浮返膬?nèi)容主要包括兩大部分：一部分關(guān)于聯(lián)邦政府對市政污水處理設(shè)施建設(shè)提供資金援助的授權(quán)，在法案的第二篇和第四篇得以重點關(guān)注；另一部分為針對工業(yè)和市政污水排放的法律規(guī)范和執(zhí)法措施，借此建立了排污許可制度，奠定了海洋排污許可制度形成的基礎(chǔ)。(9)United States Environmental Protection Agency，“Clean Water Act”，p.326，33 U.S.C. § 1251 et seq. (1972)，https：//www.EPA.gov/laws-regulations/summary-clean-water-act. Pdf，visited on 10 September 2020.

《清潔水法案》設(shè)立的一個基本原則為：除非得到排污許可證，任何個人和單位在任何地點任何時間向水體中排污都是違反法律的；設(shè)立的一個基本制度為“全國污染物減排”制度(NPDES)：規(guī)定工業(yè)和市政排污設(shè)施需要獲取排污許可證，每一個NPDES排污許可證中都應(yīng)當(dāng)包含對污染處理的技術(shù)要求、尾水的濃度和數(shù)量限制、達(dá)標(biāo)截止日期等信息。此外，法案授權(quán)EPA對于不同的工業(yè)污染源(如鋼鐵企業(yè)、有機化學(xué)制造業(yè)、石油化工行業(yè)等)，制定最佳可行技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)，還要求每個州針對本州水體實際情況建立相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。EPA(或授權(quán)的州政府)負(fù)責(zé)發(fā)放排污許可證，以此規(guī)范排污源。排污許可證體現(xiàn)對排污總量的控制，州政府則通過確立水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對具體水體的水質(zhì)進(jìn)行控制，并向EPA提出反饋，以此形成了排污許可、排污總量控制和排污標(biāo)準(zhǔn)三種排污管控手段協(xié)調(diào)運行的法律制度。其后，美國國會在1997年《清潔水法案》中確立了“排污權(quán)信用交易制度”，并于2003年正式出臺《水質(zhì)交易政策》，鼓勵市場主體參與污染權(quán)買賣的交易市場，構(gòu)建中央控制模式。該模式由聯(lián)邦政府管控排放總量，并且在各州之間建立州際排污權(quán)交易市場，形成了以市場為導(dǎo)向的排放權(quán)交易制度。

3.《海洋保護(hù)、研究和保護(hù)區(qū)法》

1988年美國的《海洋保護(hù)、研究和保護(hù)區(qū)法》(MPRSA)，也稱為《海洋傾廢法》，(10)United States Environmental Protection Agency，“Marine Protection，Research，and Sanctuaries Act”，p.525，16 U.S.C. § 1431 et seq. and 33 U.S.C. §1401 et seq. (1988)，https：//www.EPA.gov/laws-regulations/summary-marine-protection-research-and-sanctuaries-act，visited on 9 September 2020.應(yīng)1972年《倫敦公約》的要求，第一章載有管理海洋傾倒的許可和執(zhí)行規(guī)定，第二章授權(quán)進(jìn)行海洋研究。相較于《清潔水法案》，MPRSA屬于專門的海洋排污管控立法。該法案明確禁止或限制對人類健康、福利、便利設(shè)施、海洋環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)或經(jīng)濟(jì)潛力產(chǎn)生不利影響的海洋傾倒(主要在物質(zhì)種類、數(shù)量和地點等方面)。

MPRSA規(guī)定，一般禁止運輸任何以海洋為傾倒目的地的物質(zhì)，但獲許可證授權(quán)的除外，EPA負(fù)責(zé)制定海洋傾廢標(biāo)準(zhǔn)，用于評估許可證申請。(11)United States Environmental Protection Agency，“Section 101 of the MPRSA”，p.527，33 U.S.C. §1411，https：//www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2014-title33/pdf/USCODE-2014-title33-chap27.pdf，visited on 9 September 2020.根據(jù)MPRSA，EPA負(fù)責(zé)建立審查和評估海洋傾廢許可證申請的標(biāo)準(zhǔn)并簽發(fā)除疏浚材料外的其他材料的海洋傾倒許可證。就疏浚材料而言，美國陸軍工兵部隊(USACE)負(fù)責(zé)根據(jù)EPA的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)簽發(fā)海洋傾倒許可證，且必須經(jīng)過EPA的審查和書面同意；EPA還負(fù)責(zé)指定和管理各種材料的海洋處理場址，且和USACE共同為每個指定的海洋疏浚材料處置場地制定現(xiàn)場管理和監(jiān)測計劃。EPA具體實施該法的《海洋傾廢條例》公布在《聯(lián)邦法規(guī)第40號法典》，(12)United States Environmental Protection Agency，“Code of Federal Regulations for the Marine Protection，Research and Sanctuaries Act Part 228”，https：//www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?SID=a46e681e24cfe1acdefc48f37ed69686&mc=true&tpl=/ecf，visited on 9 September 2020.其中包括頒發(fā)海洋傾廢許可證的標(biāo)準(zhǔn)和程序。此外，美國依據(jù)MPRSA第四章，設(shè)立了《1988年海岸保護(hù)法》，(13)United States Environmental Protection Agency，“Shore Protection Act”，33 U.S.C. §2601 et seq. (1988)，https：//www.govinfo.gov/app/collection/uscode/，visited on 9 September 2020.禁止沒有許可證和編號或其他標(biāo)志的船只在沿海水域內(nèi)運輸城市或商業(yè)廢物，并規(guī)定由EPA在與美國海岸警衛(wèi)隊協(xié)商的情況下，負(fù)責(zé)制定從廢物來源、接收設(shè)施和船舶等方面管理廢物裝載、保護(hù)、卸載和清理的法規(guī)。

(二)機制實施經(jīng)驗

1.多種手段協(xié)調(diào)管控

美國海洋排污管控機制協(xié)調(diào)運用多種手段。在《清潔水法案》和《海洋傾廢條例》授權(quán)的前提下，EPA針對污染物的種類、排放量、排放特征和對環(huán)境及人體健康的影響程度，采用不同的許可證類型實施排污許可手段。同時，輔之以排污標(biāo)準(zhǔn)手段，授權(quán)州政府通過制定當(dāng)?shù)厮|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的方式，對本地水質(zhì)進(jìn)行控制，并向EPA提出反饋，有利于從水質(zhì)源頭管控污水排向海洋。

污染物大部分是首先入水影響水質(zhì)，再流入海洋造成海洋污染，所以海洋排污管控重點應(yīng)關(guān)注水質(zhì)問題。美國管控水質(zhì)污染最典型的手段為排污總量控制。EPA在管控污染物入水的過程中實施排污“最大日負(fù)荷總量”制度，提出了總量分配及應(yīng)考慮的因素，并基于此在全國范圍內(nèi)實行污染物排放許可證制度。1983年，美國水法開始實施以水質(zhì)限制為基點的排污總量控制。在排污標(biāo)準(zhǔn)下限制排污總量并作相應(yīng)的許可分配。各州在統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，根據(jù)本州的實際情況，靈活采用不同的污染物入水總量控制方法，如季節(jié)總量控制、變量總量控制等方法應(yīng)對水環(huán)境惡化的趨勢，配合排污標(biāo)準(zhǔn)和排污許可制度實施。自該法律實施以來，美國的水環(huán)境污染控制取得成效。相應(yīng)地，隨污水入海的污染物數(shù)量與種類在此過程中亦得到管控。

同時，美國基于最佳可行技術(shù)這一技術(shù)手段，協(xié)調(diào)排污許可、排污標(biāo)準(zhǔn)和排污總量控制的實施：一方面，“最佳可行技術(shù)”來源于行業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和證明(比如達(dá)到全行業(yè)前5%的工藝要求)，而海洋排污管控中的許可證制度是獲取完整、可靠行業(yè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)?；谠S可證審批過程收集的行業(yè)數(shù)據(jù)，州政府制定排污標(biāo)準(zhǔn)，其中涵蓋對入海污染物排放量、排放濃度、排放速率等的要求，排污許可首先是排污標(biāo)準(zhǔn)和排污總量控制實施的基礎(chǔ)。另一方面，海洋排污管控的全過程均需以標(biāo)準(zhǔn)控制，即排污管控對污染物原料、生產(chǎn)、處置等環(huán)節(jié)均有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和總量要求，而排污許可制度后續(xù)也給予了排污標(biāo)準(zhǔn)和排污總量控制制度相應(yīng)的保障。許可證頒發(fā)之后，后續(xù)的審查、變更等記載不僅包含所排放污染物的種類和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放總量限值、年度遵守污染物標(biāo)準(zhǔn)的保證書及檢測、記錄、報告要求等信息，還包含這些信息在技術(shù)發(fā)展下的變化，全過程監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)實施和總量控制情況。因此，該過程體現(xiàn)了三種手段的協(xié)調(diào)配合與互相作用。

此外，在入海水質(zhì)管控上，美國還繼續(xù)研究并使用了市場型手段，使其在入海污染物管控機制中發(fā)揮了重要作用。美國并未以排污收費(稅)的機制作為海洋排污管控，或者說水環(huán)境凈化管控的主要手段，而是廣泛實施了排污交易手段。1977年，美國通過《清潔水法案》確立了“排污權(quán)信用交易制度”，并在2003年正式出臺《水質(zhì)交易政策》，鼓勵多元化的市場主體參與市場買賣水污染權(quán)，滿足不同主體的交易目的，同時也有利于提高交易市場的活躍程度，保障對污染物的直接入水、間接入海實施管控。

2.管控以技術(shù)為導(dǎo)向

美國的海洋排污管控機制注重技術(shù)支撐。在實施水質(zhì)排污標(biāo)準(zhǔn)手段中，EPA的具體實施條例較為細(xì)致，對每一個行業(yè)應(yīng)當(dāng)適用哪一類入水污染物處理技術(shù)制定了一系列的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，即EPA針對具體類別的排污行業(yè)，制定了基于最佳可行的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)效益分析的廢水指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。(14)United States Environmental Protection Agency，“Industrial Effluent Guidelines”，https：//www.EPA.gov/eg/industrial-effluent-guidelines，visited on 9 September 2020.相關(guān)的技術(shù)依據(jù)和計算過程涉及的所有數(shù)據(jù)都公布在相關(guān)網(wǎng)站上。在技術(shù)測評上，美國高度重視科技發(fā)展對排污行為管控的驅(qū)動作用，比如在排污許可方面提倡以最佳可行技術(shù)作為綜合許可制度的構(gòu)建基礎(chǔ)，以技術(shù)達(dá)標(biāo)作為許可相關(guān)主體排污活動的依據(jù)。推廣以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督排污活動，要求企業(yè)采用創(chuàng)新技術(shù)或者替代技術(shù)在一定時間內(nèi)達(dá)到排污標(biāo)準(zhǔn)，才能在許可之下進(jìn)行持續(xù)性的生產(chǎn)行為。

3.引入評價監(jiān)督制度

美國海洋排污管控機制中的評價監(jiān)督制度實施體現(xiàn)在兩方面。一方面是對排污行為實施主體的監(jiān)督，評價其排污行為并對其設(shè)置責(zé)任追究制度。排污許可、排污總量控制和排污標(biāo)準(zhǔn)制度本身屬于行政手段，所以具有強制性的固有特征，強制性使其成為海洋排污管控最行之有效的手段。美國EPA或各州環(huán)保局可根據(jù)排污主體的違法程度，通過行政命令或刑事處罰等方式嚴(yán)厲懲罰違法違規(guī)向海洋排污的企業(yè)，比如《清潔水法案》中包含了對于企業(yè)違反許可證排污追究責(zé)任的規(guī)定。(15)United States Environmental Protection Agency，“Clean Water Act”，p.326，33 U.S.C. § 1251 et seq. (1972)，https：//www.EPA.gov/laws-regulations/summary-clean-water-act. pdf，visited on 9 September 2020.

另一方面是對整個海洋排污管控機制的監(jiān)督。美國的相關(guān)法律規(guī)定了污染物排放管控的透明制度，例如在排污許可的申報和審批過程中，實施透明公開的公眾參與和決策形式；在許可證申請和實施階段，涉及海洋排污點源的所有信息在環(huán)保部門的網(wǎng)站上及時公開，向公眾提供參與排污許可證頒發(fā)決策的機會。此外，美國EPA公開海洋排污管控的相關(guān)條約、立法、條例以及指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)等一系列文件，并公示決定頒發(fā)的所有海洋傾廢許可證以及海洋傾廢管理的相關(guān)報告，即公示與海洋傾廢相關(guān)的所有管控事項，如禁止向海洋排放的材料表、海洋傾倒管理事項時間表、海洋傾倒一般許可證、緊急許可證、向海洋傾倒疏浚物料以及向海洋傾倒魚類廢物的相關(guān)事項等。公開透明的評價監(jiān)督制度，有利于海洋排污主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定和程序申請排污許可，也便于公眾監(jiān)督海洋排污管控機制的實施過程與實施效果。

三、日本入海污染物排放管控機制

(一)重要法律依據(jù)

1.《海洋基本法》與《環(huán)境基本法》

《倫敦公約》等是日本實施海洋排污管控的國際法依據(jù)。此外，日本作為四面環(huán)海的島國，為保護(hù)本國賴以生存和發(fā)展的海洋環(huán)境，制定和實施了一系列海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)。2007年，日本兩院高票通過《海洋基本法》，這部法律作為日本的“海洋憲章”，確立了“海洋的開發(fā)、利用與海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)” 等基本理念。(16)胡德坤、江月：《日本〈海洋基本法〉框架下的政策進(jìn)展研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(人文科學(xué)版)2016年第6期，第15頁?！董h(huán)境基本法》是日本環(huán)境保護(hù)的框架性規(guī)定，其所確立的環(huán)境保護(hù)原則和理念貫穿于日本其他環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法之中。該法第十六條規(guī)定了水質(zhì)污染的環(huán)境基準(zhǔn)，(17)日本環(huán)境省官網(wǎng)，《環(huán)境基本法》第三節(jié)第十六條，http：/ /www. env. go. jp/en/nature/ nps/park/keyword. html，登錄時間：2020年9月12日。區(qū)分了河川和海域不同的水質(zhì)基準(zhǔn)。(18)日本環(huán)境省官網(wǎng)，《有關(guān)水質(zhì)污濁的環(huán)境基準(zhǔn)》，http：//www.env.go.jp/kijun/mizu.html，登錄時間：2020年9月12日。其中，海域水質(zhì)基準(zhǔn)是海洋排污管控的重要排污標(biāo)準(zhǔn)手段，具體制度的實施依賴于其他配套法律。這兩部法律關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的法律理念為日本實施海洋排污管控提供基本指導(dǎo)。

2.《公共水域水質(zhì)保全法》《水質(zhì)污濁防止法》和《海洋污染與海上災(zāi)害防止法》

作為環(huán)海國家，日本的入海污染物排放管控工作起步較早。20世紀(jì)50年代，日本頒布了《公共水域水質(zhì)保全法》和《工廠排污規(guī)制法》，拉開了針對陸源污染物的海洋排污管控序幕。至今，日本已經(jīng)積累了長達(dá)半個多世紀(jì)的污染物管治經(jīng)驗，出臺了十余部相關(guān)政策法規(guī)，造就了瀨戶內(nèi)海、琵琶湖等成功的治理范例?！端|(zhì)污濁防止法》規(guī)定了排污總量規(guī)制基準(zhǔn)，(19)日本環(huán)境省官網(wǎng)，《水質(zhì)污濁防治法》第四條，https：//elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=345AC0000000138，登錄時間：2020年9月12日。運用排污總量控制手段管控水域水質(zhì)污染。在此基礎(chǔ)上，日本專門出臺了《海洋污染與海上災(zāi)害防止法》，直接管控海洋排污，并制定了相應(yīng)的施行規(guī)則，明確規(guī)定了海洋排污許可制度等，(20)日本環(huán)境省官網(wǎng)，《海洋污染與海上災(zāi)害防止法》第五章第二十至第二十四條，https：//elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=345AC0000000136_20170908_426AC0000000073&openerCode=1，登錄時間：2020年9月12日。成為管控船舶油污以及向海洋排放廢棄物的專項法律文件。

3.《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》

《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》專門針對瀨戶內(nèi)海海域治理和排污管控，其實際上是一個模式化的區(qū)域管控機制，相應(yīng)的配套法律文件還包括《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)基本計劃》和《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法實行規(guī)則》。這些法律文件全面規(guī)劃了瀨戶內(nèi)海海域的海洋環(huán)境治理和污染管控方案，規(guī)定了水質(zhì)凈化和廢棄物填埋等規(guī)則以及排污總量控制手段和改善水質(zhì)的排污標(biāo)準(zhǔn)手段，將各項管控任務(wù)明確分配至各級行政單位負(fù)責(zé)，全面實施海洋排污管控，以恢復(fù)水質(zhì)。瀨戶內(nèi)海區(qū)域性的管控機制取得了比較明顯的成效。隨后，日本繼續(xù)實施區(qū)域性的海洋環(huán)境保護(hù)方案，出臺了《關(guān)于有明海和八代海再生的特別措施法》，其中規(guī)定了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和排污總量控制手段，實施沿海海岸保全計劃，對海洋排污實施嚴(yán)格管控。(21)日本環(huán)境省官網(wǎng)，“水質(zhì)保全”綜合目錄，http：//www.env.go.jp/hourei/05/，登錄時間：2020年9月12日。

(二)機制實施經(jīng)驗

1.多主體分工參與

日本的海洋排污管控機制是在法律不斷發(fā)展和技術(shù)不斷進(jìn)步中逐步完善的，其中典型經(jīng)驗為排污總量控制手段的發(fā)展。20世紀(jì)60年代末期，日本最早提出總量控制理論，1971年開始研究水質(zhì)總量控制計劃，1973年批準(zhǔn)了《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》。該法首次在廢水排放管理中引入了總量控制，制定了三年的總量控制目標(biāo)，并以化學(xué)耗氧量(COD)為指標(biāo)限額頒發(fā)許可證。日本環(huán)境省于1977年正式提出“水質(zhì)污染總量控制”方法，并于1984年在東京灣、伊勢灣及瀨戶內(nèi)海具體實行該方法，配合排污許可證制度，嚴(yán)禁無證排放，最終使三海灣80%以上的主要污染源受到控制，改善了海域環(huán)境污染狀況。

這一手段的發(fā)展過程展現(xiàn)了日本在海洋排污管控機制方面集中調(diào)動行政力量、多方主體共同參與的優(yōu)勢經(jīng)驗。首先，日本針對入海污染物排放管控的政策與法律問題，形成了從中央到地方、涵蓋海洋內(nèi)閣會議、海洋咨詢會議以及各級地方政府委員會的政策實施和咨詢系統(tǒng)；其次，各級海洋行政主管部門依據(jù)相關(guān)政策法律的明確規(guī)定確立具體的職權(quán)和分工；最后，日本運用激勵和規(guī)制機制，鼓勵基層組織、社會團(tuán)體和公民成為政策實施的主體，實現(xiàn)多元化主體參與對海洋污染的治理。例如，在瀨戶內(nèi)海的污染管控中，當(dāng)?shù)卣块T成立了環(huán)境保全知事、市長聯(lián)絡(luò)會，配合中央政府的環(huán)境主管部門環(huán)境省，承擔(dān)治理瀨戶內(nèi)海的協(xié)調(diào)工作，使管控政策實施過程中遇到的問題能及時得到解決。(22)張繼平，熊敏思，顧湘：《中日海洋環(huán)境陸源污染治理的政策執(zhí)行比較及啟示》，《中國行政管理》2013年第6期，第 45—48頁。

2.全方位實施管控

日本建立了全方位的海洋排污管控機制，采取的手段涵蓋法律、行政、經(jīng)濟(jì)、教育等多個領(lǐng)域。法律是日本管控污染物的主要手段，除《環(huán)境基本法》《海洋基本法》等一般法外，還制定了《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》等專門性法規(guī)。在有法可依的前提下，日本中央政府采用指導(dǎo)為主的行政手段和激勵為主的經(jīng)濟(jì)手段，使各地方更好地制定和實施針對本區(qū)域的具體管控制度。值得一提的是，日本于2003年頒布實施了《環(huán)境教育法》，充分運用教育手段，通過環(huán)保宣傳等活動，提高公民環(huán)保意識，引導(dǎo)公眾自我約束污染物排放行為，促進(jìn)全民參與海洋環(huán)境治理。

3.引入評價監(jiān)督制度

日本在實施環(huán)境治理政策的過程中關(guān)注對實施過程和效果的評價與監(jiān)督，海洋排污管控機制作為環(huán)境治理政策與法律中的重要部分也不例外。評價與監(jiān)督的主體主要包括政府機構(gòu)、非政府組織、社會團(tuán)體以及公眾。在入海污染物管控的具體實施過程中，國務(wù)大臣負(fù)責(zé)推行海洋污染治理政策，內(nèi)閣總理大臣負(fù)責(zé)監(jiān)督國務(wù)大臣的執(zhí)行情況，形成了責(zé)任分工明確，權(quán)責(zé)一致的行政系統(tǒng)內(nèi)部互相監(jiān)督的方式，有利于提高政策實施的效率；在各級涉海職能部門中還設(shè)有各類行政審議會，賦予其咨詢和監(jiān)督的職能，由經(jīng)驗豐富的政府官員、專家學(xué)者及社會各界代表組成。(23)侯志山：《外國行政監(jiān)督制定與著名反腐機構(gòu)》，北京：北京大學(xué)出版社2004年版，第218—236頁。此外，日本的學(xué)術(shù)團(tuán)體對海洋環(huán)境的保護(hù)工作也起到了促進(jìn)和監(jiān)督作用。日本的科研機構(gòu)和大學(xué)實驗室承擔(dān)了大量的海洋環(huán)境監(jiān)測工作，對政策的實施效果實行實時評價和監(jiān)督。日本廣布環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，通報監(jiān)測結(jié)果，以環(huán)境省的名義統(tǒng)一發(fā)布海洋環(huán)境污染治理結(jié)果等信息。借此，其他社會團(tuán)體和公眾可以通過媒體、網(wǎng)絡(luò)對相關(guān)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督。在排污信息公開方面，值得一提的是日本1999年7月頒布的《關(guān)于掌握特定化學(xué)物質(zhì)環(huán)境釋放量以及促進(jìn)改善管理的法律》，其中規(guī)定了環(huán)境污染物排放與轉(zhuǎn)移等級制度，提高化學(xué)類污染物管理的透明度，對于防止化學(xué)物品通過污水或者其他渠道排入海洋起到重要的公開提示作用。

四、美日入海污染物排放管控機制經(jīng)驗對我國的啟示

美國的海洋排污管控機制包含從國際公約、法案到具體執(zhí)行條例的法律體系。日本海洋排污管控機制中建立了包括政府機構(gòu)、社會團(tuán)體和普通民眾等多元化主體的海洋污染治理政策評價監(jiān)督體制。根據(jù)上述國家排污管控的情況，建立海污染物排放管控機制，應(yīng)以實施管控的法律依據(jù)為前提，調(diào)動各級海洋污染治理的行政執(zhí)法力量積極實施管控，協(xié)調(diào)使用各項排污管控手段，并引入對管控效果進(jìn)行評價監(jiān)督的制度保障?；诖?，針對我國入海污染物排放管控的問題，可以得到如下啟示。

(一)健全法律規(guī)范體系

從美國和日本的實施情況來看，其均建立了較為完備的法律規(guī)范體系，確立了一系列治理海洋污染、保護(hù)海洋環(huán)境的原則，且為法律的有效實施制定了保障性管理規(guī)定，從行為規(guī)范到法律責(zé)任等方面都有污染物排放管控的法律依據(jù)。

在管控立法方面，可借鑒法律制度體系構(gòu)建的完整性，完善立法，制定相應(yīng)規(guī)定和具體的管控手段。首先，按照“有法可依”的基礎(chǔ)和前提，制定專門的海洋污染防治法。其次，針對現(xiàn)有從中央到地方關(guān)于海洋污染治理的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，加強體系化建設(shè)，解決法律位階不明和脫離地方實際等問題。第三，將海洋排污管控的法律文件按照指導(dǎo)性和實踐性加以區(qū)分。例如美國在全國性海洋排污管控立法之下，各州根據(jù)其具體情況規(guī)定和實施排污標(biāo)準(zhǔn)手段。我國可以結(jié)合全國多地已經(jīng)開展試點工作的客觀情況，在統(tǒng)一的海洋污染立法和政策之下，授權(quán)試點省市依據(jù)地方實際制定相關(guān)制度，實現(xiàn)政策、立法與具體制度和試點制度的銜接與統(tǒng)一，建立具體可操作的海洋排放管控法律體系。最后，實現(xiàn)信息公開，數(shù)據(jù)透明，推動公眾參與。我國可以規(guī)定由各地方政府部門和交易機構(gòu)根據(jù)管控機制立法，具體實施有針對性的管控手段，并向社會公眾公布。

(二)強化技術(shù)支持

排污總量控制和排污標(biāo)準(zhǔn)的確定包含技術(shù)性因素，污染物管控中技術(shù)不可或缺。美國以“最佳可行技術(shù)”確立企業(yè)生產(chǎn)活動可產(chǎn)生污染的標(biāo)準(zhǔn)和污染物種類、數(shù)量等排放標(biāo)準(zhǔn)，從而以技術(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行排污許可的認(rèn)證。日本確定排污總量，也是以一定的檢測與污染處理技術(shù)來測定污染物排放控制的最佳允許總量。在使用排污收費(稅)和排污權(quán)交易等手段時，收費(稅)的費(稅)率和幅度會根據(jù)技術(shù)測定的污染物的質(zhì)量、污染后處理技術(shù)的利用代價進(jìn)行調(diào)整。因此，技術(shù)是支持污染物排放管控機制順利實施的重要條件，技術(shù)的客觀性和發(fā)展性使污染物排放的管控機制有了改革創(chuàng)新和進(jìn)一步發(fā)展的空間。

一方面，入海污染物源頭眾多且復(fù)雜，依靠技術(shù)設(shè)備才能對海洋排污點源和面源進(jìn)行實時監(jiān)測，以監(jiān)控污水?dāng)y帶污染物排入海洋，或者污染物直接被傾倒入海的情況；另一方面，技術(shù)為實現(xiàn)分類管控以及總量控制提供科學(xué)依據(jù)，依靠現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)測定海洋環(huán)境的污染物容納量并確立排污標(biāo)準(zhǔn)，以及依據(jù)技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)行最佳標(biāo)準(zhǔn)來衡量企業(yè)等排污者的污染物進(jìn)化技術(shù)的研發(fā)狀況，衡量其為承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任所付出的成本，從而掌握對違規(guī)超標(biāo)排污的行為進(jìn)行懲罰的具體依據(jù)，增強排污管控的可操作性。由此，我國可借鑒美日的經(jīng)驗，管控立法和管控行為的實施均以技術(shù)為導(dǎo)向，以技術(shù)為客觀工具，加強環(huán)境目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，分地區(qū)實施固定監(jiān)測，對污染物實施分類管控，建立自上而下的技術(shù)支持系統(tǒng)。

(三)多角度完善管控機制

1.協(xié)調(diào)命令和控制型手段與以市場為基礎(chǔ)的激勵型手段

在市場化模式逐漸盛行的背景下，以市場為基礎(chǔ)的激勵型手段與命令和控制型手段之間應(yīng)當(dāng)是互補的關(guān)系，二者共同形成入海污染物排放的管控機制。命令型手段是市場型手段實施的基礎(chǔ)和保障，而后者又是增強前者靈活性和適應(yīng)性的現(xiàn)實工具，所以應(yīng)加強兩者的銜接與協(xié)調(diào)。我國可以借鑒美日的機制體系：以技術(shù)測定的排污總量控制為基礎(chǔ)，明確排污標(biāo)準(zhǔn)和排污許可事項，在排污許可的基礎(chǔ)上確定排污行為收費(稅)的力度；在排污許可和排污總量控制的范圍內(nèi)建立排污權(quán)交易市場，鼓勵將排污管控內(nèi)化在市場運行中以解決負(fù)外部性問題；建立信息公開、公眾參與等機制評價和監(jiān)督制度，從而實現(xiàn)入海污染物管控機制內(nèi)部手段和體制之間的銜接與協(xié)調(diào)。

2.建立多主體、全方位機制實施體系

多主體強調(diào)海洋排污管控行政力量的調(diào)配和權(quán)責(zé)明晰。美國在入海污染物管控中實施多元化主體協(xié)調(diào)機制，EPA與州政府互相配合使用排污標(biāo)準(zhǔn)手段，與美國陸軍工兵部隊(USACE)在海洋排污許可按照污染物類別分工負(fù)責(zé)，與美國海岸警衛(wèi)隊在入海污染物的源頭處理等方面合作制定管理規(guī)范，實現(xiàn)了各方主體相互配合與互相制衡。日本除行政系統(tǒng)的執(zhí)法力量外，還從經(jīng)濟(jì)、教育等其他領(lǐng)域全方位促進(jìn)海洋排污管控機制的運行。首先是自上而下形成多方行政主體協(xié)調(diào)實施海洋排污管控的體系，其次結(jié)合法律、經(jīng)濟(jì)和教育等多領(lǐng)域的環(huán)保手段，最終形成了全社會全方位實施管控、參與海洋環(huán)境治理的機制。鑒于此，我國可積極調(diào)動從中央到地方與海洋保護(hù)相關(guān)的行政力量，建立多方主體共同參與且統(tǒng)一制衡的體系，以法律手段規(guī)范海洋排污管控的行政執(zhí)法，以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整排污主體的行為，以信息公開和教育手段促進(jìn)社會公眾參與管控。

3.增強評價監(jiān)督制度建設(shè)

海洋排污管控機制的實施，不僅限于直接的排污主體和行政執(zhí)法者，一般公眾也在污染物管控方面發(fā)揮作用。一方面，海洋排污管控可以直接從需求層面刺激污染者在生產(chǎn)和銷售過程中注重海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行，減少公眾高污染產(chǎn)品的消費；另一方面，關(guān)于海洋環(huán)境污染治理的部分成本是由公眾負(fù)擔(dān)的，比如政府直接給予入海污染物處理機構(gòu)的財政補貼、污染者轉(zhuǎn)嫁在產(chǎn)品售價中的部分稅費等。因此，排污管控機制的順利實施必須建立在公眾參與并支持的社會環(huán)境之下。對此，美國在排污許可的申報和審批過程中實施透明公開的公眾參與和決策形式，將排污交易質(zhì)量納入公眾審議評價和監(jiān)督建議范圍內(nèi)。日本通過教育手段深入宣傳海洋環(huán)境保護(hù)理念，深化民眾的海洋環(huán)境保護(hù)主體意識，呼吁公眾融入排污管控機制的制定過程，并且通過信息公開的方式向公眾傳播海洋污染管控知識以及海洋環(huán)境保護(hù)理念。我國可建立廣泛的公眾參與機制，保障公民參與海洋排污管控的主體權(quán)利。通過公眾的評價和監(jiān)督提升機制的科學(xué)性和實效性，同時保障公共環(huán)境保護(hù)參與的公平性，促進(jìn)全社會參與入海污染物管控過程。

結(jié) 語

入海污染物復(fù)雜多樣，治污重在對人類的排污活動實施有效管控。有效的管控依賴于聯(lián)動機制的構(gòu)建，運用排污許可、排污標(biāo)準(zhǔn)、排污總量控制、排污收費(稅)和排污權(quán)交易等多種手段，結(jié)合實際情況建立適用于不同地區(qū)的具有針對性的管控機制。管控機制的建立，以完善法律體系為基礎(chǔ)，提供調(diào)整排污行為的法律依據(jù)并協(xié)調(diào)管控手段的實施；以提升技術(shù)水平、促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為機制實施提供客觀物質(zhì)支撐；制定具體化的管理制度、確保各級海洋排污管控行政主體權(quán)責(zé)明確，形成結(jié)合地區(qū)特色與實際的機制；同時，引入評價與監(jiān)督制度，對實施效果進(jìn)行有效評估，最終實現(xiàn)海洋環(huán)境治理的目標(biāo)。