呂 星 王萬英

美國政府、智庫、民間組織借2020年極端氣候之機，誤導媒體，試圖激化瀾滄江—湄公河上下游國家水資源利用的矛盾，實現自身的地緣戰(zhàn)略目標。因此，如何認識和理解瀾滄江—湄公河水資源問題，對于今后開展跨境水資源合作，實現水資源公平合理及可持續(xù)地利用，維護周邊局勢的穩(wěn)定都有著重要的現實意義。本文以越南湄公河三角洲，柬埔寨洞里薩湖，越南、老撾和柬埔寨“三河”流域和泰國呵叻高原為案例，從歷史、現狀和問題三個維度分析，揭示湄公河流域水資源開發(fā)利用面臨的問題，指出實現水資源的合理利用是下一階段湄公河水資源治理必須面對的重要問題，中國應借助瀾湄水資源合作，積極參與湄公河水資源的合理利用。

一、越南湄公河三角洲：內部問題外化

湄公河三角洲總面積為590萬公頃，其中越南占68%，約400萬公頃，占其國土面積的12%，居住著越南全國19%的人口。(2)“Transboundary Water Resources Management Issues In the Mekong Delta”，Mekong River Commission，2017，p.3.從19世紀80年代至今，越南湄公河三角洲經歷了法國殖民者時期、美國支持的南越政府時期和統一后的越南政府時期三個階段的大規(guī)模開發(fā)，已經成為世界生產力最高、“人工河渠”最發(fā)達的三角洲，生產著全國50%的稻谷、65%的水產品和70%的水果，承擔著95%的稻谷和60%的水產品出口。(3)Government Resolution 120 /NQ-CP on Sustainable and Climate-Resilient Development of the Mekong Delta of Viet Nam dated November 17，2017，p.2. (English translation)同時，三角洲也面臨地表下沉、海水倒灌、土地鹽化、生產成本快速上升等問題，嚴重威脅著該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

1.湄公河三角洲的開發(fā)歷史

在被法國殖民之前，越南湄公河三角洲只有小面積的開發(fā)，直到1867年法國殖民者控制越南，引進蒸汽動力開挖河渠，鼓勵移民開墾農田，種植水稻。從1890年到1930年，共挖掘土方約1.65億立方米，耕作農田增加了4倍多，達到200萬公頃，人口從1860年的50萬迅速增長到1930年的400多萬。(4)David Biggs et. al. “The Delta Machine：Water Management in Vietnamese Mekong Delta in Historic and Contemporary Perspectives”，in Francois Molle，Tira Foran and Mira Kakonen (eds.)，Contested Waterscapes in the Mekong Region，London：Earthscan，2009，pp.206-207； Pierre Brocheux，The Mekong Delta：Ecology，Economy，and Revolution，1860-1960，Wisconsin：University of Wisconsin-Madison，1995.之后由于經濟、政治和環(huán)境原因，法國殖民者停止了大規(guī)模的河道開挖，開始嘗試用“荷蘭圍堰”技術控制海水倒灌和洪水侵入，建村莊和農田，種植雙季稻。

1957年以后，南越政府在美國的支持下實施“湄公河三角洲開發(fā)計劃”。通過世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的貸款，雇傭亞洲國家公司繼續(xù)采用“荷蘭圍堰”技術，開發(fā)湄公河三角洲。其中日本工營公司獲得世界銀行的建設合同，在湄公河三角洲南部的海水倒灌區(qū)開墾5萬公頃的土地，當地居民開始種植雙季稻。該公司在其他省份也獲得亞洲開發(fā)銀行的合同，實施類似的工程開發(fā)。圍堰造田或護田在遏制海水倒灌的同時也阻止了水的自然流動循環(huán)，帶來了一系列的環(huán)境和健康問題。

1975年越南統一后面臨糧食短缺問題，政府鼓勵大面積種植水稻，提高農業(yè)集約化程度。海水倒灌和洪水被視為糧食生產的威脅，越南政府繼續(xù)采用“荷蘭圍堰”技術防范洪水和海水。這一時期，由于缺乏資金，影響的面積不大。但是1986年以后，越南實施“革新開放”，中央將水利投資、管理和財政權力下放給地方，解放了生產力，在市場力量的推動下三角洲迎來了第三次大規(guī)模開發(fā)，農業(yè)用地擴大到320萬公頃。隨后由于水稻種植的相對收益下降，三角洲農戶開始種植果樹和海水養(yǎng)殖，由于原有的水利系統是針對水稻設計的，其功能是季節(jié)性保護，而果樹和海水養(yǎng)殖需要水利系統具有永久性保護功能，由此需要額外投入。

正是經過三個時期的大規(guī)模開發(fā)，湄公河三角洲人工河渠四通八達，圍堰護田建立起來的村莊農田復合體成為普遍的鄉(xiāng)村景觀，徹底改變了三角洲的自然面貌，也徹底改變了水流的進退形態(tài)和節(jié)奏。

2.湄公河三角洲面臨的挑戰(zhàn)

當前湄公河三角洲面臨的問題是自然因素和人為作用相互影響的結果。湄公河三角洲大部分地區(qū)海拔0—4米，很多地方的河流沖積物厚度超過100米，南部地區(qū)受到海水自然倒灌入侵，7個地理分區(qū)中有4個區(qū)域屬于季節(jié)或全年水淹區(qū)。目前面臨的主要問題，一是發(fā)達的河網有利于雨季洪水下泄和旱季的海水倒灌，海水倒灌面積已達土地面積的20%；二是圍堰護田后大幅度地降低了系統蓄水能力和自身調水能力，加大了地下水資源的利用，地下水超采導致每年地面下沉1.1—2.5厘米，且城市下沉速度高于農村，比氣候變化帶來的海平面上升(僅為每年幾毫米)影響還大；三是河道采砂和河流泥沙減少導致河岸渠岸的坍塌，加之66%的海岸線受到侵蝕，三角洲每年損失500公頃土地；四是越南政府和農戶不得不依靠持續(xù)的投資，修建水利設施，維系現有圍堰護田的生產方式，投入不斷增加。(5)本文作者綜合了關于湄公河三角洲研究成果，提出了總結性的結論，由于涉及文獻較多，此處不一一列出。

圍堰護田徹底改變了三角洲原有的生態(tài)系統，大幅降低了蓄水能力和季節(jié)調節(jié)能力，增加了系統的脆弱性，降低了抵抗自然災害的能力。氣候變化加劇了上述問題，居民的生產和生活受到嚴重影響，威脅著湄公河三角洲的可持續(xù)發(fā)展。

3.“湄公河三角洲重建計劃”將自身問題外化

2017年11月17日越南政府發(fā)布120號政府決議，即《關于越南湄公河三角洲可持續(xù)與氣候——韌性發(fā)展的決議》(以下簡稱《決議》)。(6)Government Resolution 120 /NQ-CP on Sustainable and Climate-Resilient Development of the Mekong Delta of Viet Nam dated November 17，2017 (English translation)。此決議為湄公河三角洲的可持續(xù)發(fā)展提出了新的目標、原則、任務和組織實施的制度安排?！稕Q議》提出到2050年湄公河三角洲要成為高度發(fā)達地區(qū)，人均收入高于全國平均水平，生計安全得到保障，生態(tài)農業(yè)和高技術農業(yè)覆蓋80%，森林覆蓋率從現在的4.3%增加到9%，重要的生態(tài)系統得到保護和利用，建成現代化的、協調的社會經濟基礎設施網絡。核心內容是通過空間規(guī)劃，壓縮高耗水和易受鹽堿化危害的稻谷種植，將三角洲農業(yè)發(fā)展優(yōu)先次序從水稻、水果和水產改為水產、水果和水稻。

越南政府刻意對外忽略內部問題，將湄公河三角洲問題外部化，將三角洲的問題歸因于氣候變化和上游水資源開發(fā)利用，希望獲得國際社會的關注和支持?！稕Q議》的開頭部分明確指出，“氣候變化和海平面上升遠超預期，……湄公河三角洲上游水資源開發(fā)特別是電站建設改變水流，……給區(qū)域社會經濟發(fā)展帶來負面影響?！敝蟛庞懻搰鴥茸陨淼膯栴}。越南自然資源與環(huán)境部長在2019年胡志明市會議上指出，下沉、侵蝕和海平面上升是三角洲必須面對的問題，氣候變化的演變比預期的要快，我們需要重新評估海岸線和河岸侵蝕，找到解決辦法。作者多次參加關于湄公河流域水資源問題的國際研討會，越南學者在這些學術會議中也是避重就輕，回避自身的問題，將三角洲問題歸咎于上游水資源的開發(fā)利用。

二、柬埔寨洞里薩湖：漁業(yè)管理的效率與公平困境

柬埔寨的洞里薩湖是湄公河的“心臟”、柬埔寨的“魚倉”。它不僅是湄公河上的天然水庫，調節(jié)著河流的洪枯，保護著湄公河三角洲，也貢獻著柬埔寨60%的野生捕魚量，直接與柬埔寨20%人口的生計相關。(7)Marko Keskinen，Mira K?k?nen，Prom Tola，and Olli Varis，“The Tonle Sap Lake，Cambodia：Water-related Conflicts with Abundance of Water”，The Economics of Peace and Security Journal，Vol.2，No.2，2007，pp.49-59； Borin Un，“‘Finshing-Farming’Communities around Tonle Sap Lake，Cambodia：Fisheries Refom，Natural Resources Management and Changing Livelihood Patterns”，in David J. H. Blake and Lisa Robins(eds)，Water Governance Dynamics in Mekong Region，Selangor：SIRD，pp.221-238.擁有獨特洪水脈沖系統和全球最高淡水漁業(yè)生產力的洞里薩湖，被譽為生態(tài)系統的一顆明珠。近年來，學者、媒體和國際組織認為洞里薩湖漁業(yè)受到內外環(huán)境條件變化的威脅，難以承載人們的發(fā)展希望。

1.洞里薩湖的洪水脈沖生態(tài)系統

洞里薩湖位于柬埔寨沖積平原中心，與湄公河相連，雨季湄公河河水上漲，沿著湄公河支流洞里薩河倒流進入洞里薩湖，旱季湄公河水位下降，洞里薩湖湖水順河回歸湄公河，完成一年的循環(huán)。旱季湖面面積保持在2500—3000平方公里，雨季可擴大到10000—16000平方公里，湖面擴大3—6倍。洪水攜帶魚卵和營養(yǎng)物質，與湖濱帶表面及季節(jié)性紅樹林一起為魚類提供最佳的生長環(huán)境，使得洞里薩湖位列世界最高淡水漁業(yè)生產力的水生生態(tài)系統行列，每年的野生捕撈量估計為1萬—2.5萬噸，至少生活著296種魚類。

從水文環(huán)境看，洪水開始時間、持續(xù)時間、水量和泥沙含量是影響生態(tài)系統生產力的關鍵因素。根據湄公河委員會2018年河流現狀報告，2013—2017年平均入湖流量低于1995—2013年平均入湖流量，但仍然位于最大和最小入湖流量之間，洪水開始和結束期均早于1995—2013年平均時間，持續(xù)時間則沒有明顯變化。湄公河委員會沒有報告洞里薩湖泥沙含量的變化資料，目前的研究成果多是模型模擬的結果，估計水資源開發(fā)可能降低洪沖量，無法證實對漁業(yè)的影響。

2.過度開墾湖濱帶和過度捕撈

洪水退去后大面積的湖濱帶是重要的農業(yè)資源，隨著人口的增長和交通條件的改善，在湖濱帶從事農業(yè)生產的收益凸顯，吸引了外來及本地的投資者參與開發(fā)。湖濱帶原來沒有明確的土地產權，只是按照傳統的規(guī)則利用，如今地方政府將開發(fā)權授予外來投資者從事農業(yè)生產，投資建設水利設施，加大土地開發(fā)強度。外來投資者也刺激了本地農戶參與湖濱帶土地開發(fā)，導致雙方關系緊張，這種局面短期內很難調整。湖濱帶過度開發(fā)帶來的問題，則是湖濱帶上的原生植被退化甚至被破壞，農業(yè)生產改變了原有湖濱帶表面的性質，洪水時期水與地面形成的特殊生態(tài)系統結構受到干擾或破壞，直接威脅著魚類的生長環(huán)境。

由于漁業(yè)政策的改變，周邊社區(qū)獲得了更大的捕魚權利，在一些地方缺乏有效執(zhí)行規(guī)則的情況下，很多水面成為“公地”，吸引了更多的人參與捕魚，非法的捕魚工具屢禁不止，跨區(qū)捕魚也并非少數，在某種程度上形成了“公地的悲劇”。洞里薩湖周邊有20%以上的貧困人口，生存的壓力很大，競爭性利用有限的資源。在缺乏清晰產權、規(guī)則執(zhí)行不力和生存壓力下，出現過度捕撈就不奇怪了。有調查顯示，近年來人工養(yǎng)殖產量不斷增長，野生捕撈量則下降，且捕撈到的大魚數量在減少，這意味著野生魚類的質和量在下降。為此，柬埔寨政府采取加大魚苗投放和打擊非法捕魚的對策。

資源利用追求的是單位面積的最大產出，湖濱帶的利用在農業(yè)開墾、水產養(yǎng)殖和野生捕撈領域的邊際變化是由效率決定的。但是，在討論洞里薩湖問題時人們則更多地關注漁業(yè)或以漁業(yè)為中心，往往忽視農業(yè)開墾為一種生產模式的合理選項，從而將湖濱帶開發(fā)視為對漁業(yè)的干擾或破壞。

3.效率與公平：漁業(yè)管理的困境

在2000年以前，洞里薩湖漁業(yè)管理一直沿用法國殖民者的管理辦法，將水面劃分為35個商業(yè)捕撈區(qū)，通過市場將商業(yè)捕撈區(qū)拍賣給買家，每年10月至次年的5月開放為商業(yè)捕撈期。獲得商業(yè)捕撈的投資者一般建立圍堰或雇人保護捕撈區(qū)，阻止非法捕撈者進入自己的商業(yè)捕魚區(qū)，周邊社區(qū)漁民的捕魚空間被大大壓縮，也帶來了一些社會問題。在民間組織、學者和國際組織的呼吁下，從2001年起，柬埔寨政府決定將56%的商業(yè)捕魚區(qū)轉為社區(qū)捕魚區(qū)，下放管理權，成立社區(qū)漁民管理委員會，制定管理規(guī)則，鄉(xiāng)政府理事會負責監(jiān)管。2012年則進一步取消所有商業(yè)捕魚區(qū)，將35%的水面劃為魚類保護區(qū)，其余65%的水面則全部劃歸周邊社區(qū)管理，建立社區(qū)捕魚區(qū)，截至2013年成立了516個社區(qū)捕魚區(qū)，周邊的農戶廣泛參與捕魚。(8)Borin Un，“‘Finshing-Farming’Communities around Tonle Sap Lake，Cambodia：Fisheries Refom，Natural Resources Management and Changing Livelihood Patterns”，in David J. H. Blake and Lisa Robins(eds)，Water Governance Dynamics in Mekong Region，Selangor：SIRD，pp.221-238.農林漁業(yè)部專門成立了社區(qū)漁業(yè)發(fā)展司，根據發(fā)布的指南審批社區(qū)捕魚區(qū)。

將商業(yè)捕魚區(qū)轉變?yōu)樯鐓^(qū)捕魚區(qū)的社會目標是希望周邊的漁民從漁業(yè)中受益，幫助促進扶貧目標的實現，避免少數人從中獲益帶來社會不公平。同時假設，周邊漁民社區(qū)靠近捕魚區(qū)，與漁業(yè)資源利益攸關，有更大的動力實現可持續(xù)的捕撈。但從現有的跟蹤研究結果看，有的社區(qū)捕魚區(qū)管理得很好，有的社區(qū)管理不太好，有的社區(qū)捕魚區(qū)被地方精英攫取，獲取個人利益，部分漁政官員參與尋租，很多社區(qū)成員并未獲得利益。研究者指出管理不成功的因素主要是，很多社區(qū)成員并不了解社區(qū)捕魚區(qū)的邊界和規(guī)則，政府部門多頭管理，鄉(xiāng)政府委員監(jiān)督不力，缺乏足夠的預算進行執(zhí)法等。

從制度成本的角度來看，管理35個商業(yè)捕魚區(qū)的成本肯定低于管理516個社區(qū)捕魚區(qū)。一是厘清35個商業(yè)捕魚區(qū)的邊界比516個社區(qū)捕魚區(qū)容易，也更為清晰；二是商人有更大的動力維護自身產權；三是政府的監(jiān)管費用大大降低，整個管理體系的運作成本相對更低，更有利于可持續(xù)發(fā)展。棄商業(yè)化管理途徑而取社區(qū)管理方式，柬埔寨洞里薩湖的漁業(yè)管理陷入了效率與公平的困境中。

三、“三河”問題：對國家實力、能力和協調機制的綜合考驗

“三河”是指桑河、斯雷博河、公河3條河流，他們共同構成湄公河最重要的支流，年平均徑流量超過瀾滄江中國出境水量，對瀾滄江—湄公河流域的影響不可謂不大。流域為越南、老撾和柬埔寨共享，過去20多年的水資源開發(fā)利用，曾引發(fā)了越柬兩國的緊張關系，亞洲開發(fā)銀行和湄公河委員會正在協助越南、柬埔寨和老撾開展流域的合作，然而在討論瀾滄江—湄公河全流域關系時，“三河”問題卻往往被忽視。

1.“三河”支流對湄公河流域的重要性

“三河”均位于湄公河左岸，由桑河、斯雷博河、公河3條河流組成，流域面積7.865萬平方公里，越南和老撾為上游，柬埔寨為下游，分別占流域面積的29%、38%和33%。3條河流均發(fā)源于越南中部的高地，其中桑河和斯雷博河流經柬埔寨匯合后注入湄公河，公河則流經老撾后，在柬埔寨境內與其他2條河流匯合匯入湄公河。 “三河”流域面積僅為湄公河流域的10%，徑流量卻為湄公河流域的18%，且距離沖積平原近，對洞里薩湖和三角洲的水文條件有重要影響。

“三河”流域內人口約為350萬，以農業(yè)和漁業(yè)為主，貧困人口主要集中在山區(qū)的少數民族，他們以灌溉農業(yè)和雨育農業(yè)為主，也從事森林采集和旅游手工藝品的制作。流域內的三個國家開發(fā)重點各有不同，越南以提高山地生產力以及水電開發(fā)為主，老撾則圍繞公河以水電開發(fā)為主，柬埔寨地處下游地區(qū)且由于交通條件改善吸引大量國內移民開發(fā)“三河”的低地，發(fā)展農業(yè)更為有利。根據魚類專家研究發(fā)現，有329種魚生活在“三河”流域，包括189種洄游魚(其中64種洄游到公河，54種洄游到桑河，81種洄游到斯雷博河)，很多河底深洞是魚類繁殖場所。目前沒有準確的漁業(yè)產出數據，以桑河為例，其估計的產出從每年1000噸到10000噸不等。(9)Eric Baran，Saray Samadee，Teoh Shwu Jiau and Tran Thanh Cong，“Fish and Fisheries in the Sesan River Basin”，World Fish Center，December 2011，p.61.

2.“三河”水電開發(fā)與營運帶來的問題

“三河”流域落差大，海拔從2409米降到50米，有豐富的水能資源。早在1957年美國就通過聯合國支持并援助成立了由越南、柬埔寨、老撾和泰國組成的“下湄公河流域調查協調委員會”，將水資源開發(fā)視為對付越南共產黨的重要手段，通過勘察識別了三河流域潛在的水電站位置。由于該地區(qū)持續(xù)的動蕩，項目未能開工建設，直到20世紀90年代，越南開始建設第一個水電站。目前“三河”流域內已建成、正在建設和規(guī)劃的水電項目有40座，其中公河16座，桑河12座，斯雷博河12座，位于越南境內的最多。(10)Mark Grimsditch，“Understanding New Threats and Challenges from Hydropower Development to Biodiversity and Community Rights in the 3S River Basin”，April 2014，3S Rivers Protection Network and International River，p.76.

經過多年調查研究，越南政府于1993年開始，在桑河上建設了720兆瓦的亞力電站，項目點距下游柬埔寨僅80公里。該項目當時獲得蘇聯和烏克蘭的資金支持，瑞士國際援助署則出資修建涵洞，瑞士依利華咨詢公司負責項目的環(huán)境影響評估，世界銀行提供貸款，建設從電站到胡志明市的輸電線路。1999年9月30日亞力水壩以每秒5300立方米流量下泄，是有記錄以來最大洪水量的2倍。目擊者稱，2米高的洪峰順河而下，洪水持續(xù)2天，引起下游人員和財產的重大損失。2000年2月28—29日因技術原因水壩下泄引發(fā)洪水，在旱季的4月以每秒500—600立方米下泄，水位突然升高2米，再次給下游帶來較大傷害。電站不僅導致水位劇烈變動，還改變了徑流年內分布，從1996年到2000年的歷次洪水中共有32人遇難，并造成大量的財產損失，引發(fā)越南和柬埔寨間持續(xù)的緊張關系和矛盾。

3.水資源開發(fā)沖突與協調

許多學者對3S河流開發(fā)及亞力電站的建設、影響與沿河社區(qū)反對問題進行了系統的研究。(11)Mak Sithirith，Dams and state security：Damming the 3S rivers as a threat to Cambodian state security，Asia Pacific Viewpoint，Vol.57，No.1，2016，pp.60-75； Hirsch，P.，Wyatt，A. (2004). Negotiating Local Livelihoods：Scales Of Conflict In The Se San River Basin，Asia Pacific Viewpoint，Vol.45(1)，pp.51-68； Wyatt，Andrew & Baird，Ian，Transboundary Impact Assessment in the Sesan River Basin：The Case of the Yali Falls Dam，International Journal of Water Resources Development，Vol.23，2007 pp.427-442.亞力電站建設前，越南、柬埔寨和湄公河委員會都沒有對電站開展過跨境環(huán)境影響評估，受影響的柬埔寨臘塔納基里省和上丁省政府及當地縣政府也未收到電站運行信息。為應對電站運行的跨境影響問題，2000年2月柬埔寨當地民間組織與國際非政府組織成立了一個松散的“桑河工作組”，工作組解散后在其秘書處的基礎上成立了“桑河保護協作網絡”，與受影響的省政府、縣政府和社區(qū)合作，分別在臘塔納基里省和上丁省沿岸90個社區(qū)開展影響評估并發(fā)布評估報告。(12)Fisheries Office and NTFP，A Study of Downstream Impacts of the Yali Falls Dam in the Se San River Basin in Ratanakiri Province，Northeast Cambodia，Ratanakiri Province：the Fisheries Office，Ratanakiri Province，2000.報告指出，有5萬人受到影響，其中多為少數民族，不正常的洪水導致財產、牲畜和作物損失，不可預期的水位變化使水質、水量以及依賴于此的漁業(yè)受到影響。

2000年3月湄公河委員會訪問臘塔納基里省，4月與越南和柬埔寨的國家湄公河委員會舉行會議，越南和柬埔寨的國家湄公河委員會卻沒有積極的回應。2001年，“桑河保護協作網絡”在國際非政府組織的支持下在本地建立了更廣泛的網絡，于2002年組織了3次由村長、鄉(xiāng)長和縣長參加的會議，討論應對策略，并決定開展更為深入的研究，用科學數據和結論與國家湄公河委員會和湄公河委員會進行協商?！吧：颖Ｗo協作網絡”會議決定推舉村級代表組成“鄉(xiāng)級委員”，負責與有關部門協商。2002年11月“桑河保護協作網絡”舉辦了第一個國家層面的桑河研討會，并向柬埔寨相關國家部門的代表和湄公河委員會代表發(fā)出邀請，但他們均未出席會議，臘塔納基里省的省長和上丁省的副省長出席了會議，“桑河保護協作網絡”在會上提出了5點要求。

臘塔納基里省和上丁省政府十分支持“桑河保護協作網絡”，并協助其開展調查研究，還請求柬埔寨中央政府和湄公河委員會介入，協助解決村民面臨的問題，并公開在媒體發(fā)表自己的觀點。2000年10月湄公河委員會第七屆理事會上成立了“柬越三河聯合委員會”，2001年7月26日越南主持第一次聯合委員會會議，隨后的水質分析認為水質沒有受到影響，這一結論受到廣泛質疑。2002年4月9日柬埔寨主持第二次聯合委員會會議，越南同意開展全流域的漁業(yè)影響研究，但未能就研究計劃任務書的具體條款達成協議，影響了研究工作的及時開展。

關于桑河問題的沖突與協調機制，柬埔寨學者認為國家實力、能力和制度決定了跨境水資源的治理能力。首先，越南具有上游優(yōu)勢，其實力比柬埔寨強，在雙方的對話和談判中柬埔寨均處于不利的地位，不能有效規(guī)制越南的行為；其次，柬埔寨缺乏有效的水文數據和開展科學評估的能力，不能提出令人信服的科學證據，越南很容易以柬埔寨的申訴沒有科學依據予以反駁；最后，1995年湄公河協定本身并不完善，存在缺陷。在這個協定中，支流的水資源開發(fā)只需要履行通知義務，不用履行事前協商程序。水資源開發(fā)，特別是跨界河流水資源的開發(fā)，難免產生跨境影響和沖突，溝通、協商及制度約束始終是解決問題的最主要途徑。

四、泰國呵叻高原：政治對水利建設的影響

泰國東北部的呵叻高原被泰國規(guī)劃者視為干旱、落后、貧困、受洪水影響的地區(qū)，發(fā)展農業(yè)灌溉系統被認為是促進地方經濟發(fā)展的重要手段，可以實現一個富饒、繁榮、美麗的“綠色呵叻高原”，但70年來該嘗試并沒有實現綠色夢想，呵叻高原至今仍然是泰國最貧困的地區(qū)。有學者對呵叻高原的農業(yè)灌溉發(fā)展與居民生活進行過研究，本文作者結合既往研究成果和自己的觀察與思考總結如下：(13)Francois Mall，Philippe Floch，Buapun Promphakping and David Blake，“‘The Green Isaan’：Politics，Idealogyand IrrigationDevelopment in the Northeast Thailand”，in Francois Molle，Tira Foran and Mira Kakonen (eds)，Contested Waterscapes in the Mekong Region，London：Earthscan，2009，pp.253-282； David Blake，“Iron Triangles，Rectangles or Golden Pentagons? Understanding Power Relations in Irrigation Development Paradigms of Northeast Thailand and Northern Cambodian”，in David J. H. Blake and Lisa Robins(eds)，Water Governance Dynamics in Mekong Region，Selangor：SIRD，pp.23-56；“Thailand’s Inequality：Myths & Reality of Isan”，The Asia Foundation，Bangkok，2019.

1.呵叻高原的特點

呵叻高原位于泰國東北部，總面積15.5萬平方公里，占泰國國土總面積的30%，地勢西高東低，向東南傾斜，大部分地區(qū)海拔90—180米，表面平坦起伏不大。呵叻高原屬于季風氣候，有明顯的干濕季，年平均降雨量1300毫米，與周邊柬埔寨和老撾年均2500—3000毫米降雨量相比，屬于相對干旱的地區(qū)。高原有蒙河和棲河2條河流，其中大部分面積屬于蒙河流域，2條河流均匯入湄公河。高原大部分土壤屬于砂質土，除了河流沿岸，其他地區(qū)土壤肥力低，保水性差，農業(yè)單產低，但該區(qū)域卻是泰國重要的牲畜養(yǎng)殖區(qū)。

呵叻高原有20個省，占全國人口的33%，大多數屬于老族，有少量的高棉人，GDP占泰國的10%。根據泰國統計局2018年公布的數據，曼谷地區(qū)人均月收入45707泰銖，全國平均23839泰銖，而呵叻高原平均18802泰銖(折合人民幣3948元)，只有曼谷地區(qū)的41%，全國平均水平的79%。呵叻高原2195萬人口中，79.7%生活和工作于農村，780萬人從事農業(yè)，252萬人從事服務業(yè)，78.3萬人從事工業(yè)，25%的家庭依靠外出打工或外地家人匯款彌補家庭生活，88%的家庭背負債務。

呵叻高原同時是一個重要政治力量的競技場。20世紀50—60年代被納入美國地緣政治戰(zhàn)略中，獲得美國及其支持的下湄公河流域調查協調委員會(湄公河委員會的前身)的援助，旨在對付共產黨力量的崛起。冷戰(zhàn)結束后，由于人口比例大，可以影響選舉的結果，這里成為泰國政黨爭奪選票的重要區(qū)域，曾是“紅衫軍”重要基地。呵叻高原絕大部分人口自認為是老族，與傣族間微妙的關系亦是泰國政治的重要影響因素。

2.呵叻高原的水資源開發(fā)

傳統的農業(yè)灌溉主要是從支流筑土壩，引水灌溉河谷沖積平原上的農田。1939年，泰國皇家灌溉局便開始在呵叻高原試驗筑壩和建蓄水池。皇家灌溉局認為中小型水庫的灌溉系統最適合呵叻高原，在美國的幫助下于1951年啟動了“蓄水池計劃”，大力發(fā)展中小型水庫及其配套水利設施，到1963年共增加蓄水能力25萬立方米，增加蓄水灌溉面積4萬公頃，增加引河灌溉面積10萬公頃。

20世紀60年代，皇家灌溉局認為實施和管理中小型灌溉項目代價較高，開始考慮大型水利設施項目。日本、美國和下湄公河流域調查協調委員會開始研究大型水利設施建設，這些研究成果成為指導后來各種規(guī)劃的基礎藍本。從1965年到1972年，泰國在呵叻高原蒙河上建設了一系列大型水利工程，截至1978年新增蓄水能力4億立方米。

1976年泰國國家經濟與社會發(fā)展委員會認為大型項目是不適宜的，泰國政府遂建立“加速水資源開發(fā)委員會”，支持小型水利設施和水渠，皇家灌溉局新建小型灌溉設施4000多個，增加蓄水能力8億立方米。同期，泰國能源局在全國范圍內建立沿河電力灌溉系統，在呵叻高原的電力灌溉系統估計達到1000多座。

1987年泰國政府在英國咨詢公司的幫助下，整合原來規(guī)劃文件，重新提出大型水利設施計劃，包括各種類型的水利設施以及跨流域調水，并正式冠名為“綠色呵叻高原計劃”。1989年進一步擴大原有計劃，形成“棲河—芝河—蒙河計劃”(芝河系蒙河支流)，在蒙河下游建立了2個大型水壩，通過各種水渠和管道將大小水庫連接，將水送到需要的地方。并于2003年進一步將計劃擴大，命名為“大水網計劃”，計劃從湄公河干流調水40億立方米進入“棲河—芝河—蒙河”水網系統，但是這些大型水利計劃遭到環(huán)保組織、學者和社區(qū)農戶的強烈批評和反對，最后僅在泰國境內實施了示范性的項目。

3.“綠色呵叻高原”的推進動力及其問題

從20世紀50年代開始，建立現代國家的意識在泰國不斷被強化，經濟繁榮、生產力水平不斷提高、人民生活富足被認為是一個現代化國家的標志。而呵叻高原是一個干旱、生產水平低、落后和貧窮的地區(qū)，最根本的問題是缺乏水資源，沒有農業(yè)灌溉就不可能發(fā)展農業(yè)，沒有農業(yè)的發(fā)展就不可能有經濟發(fā)展，不可能擺脫落后和貧困狀況。這套建構起來的話語體系被學者們稱為“水利使命”，它影響著決策者、規(guī)劃者和大眾的思維方式，指導著國家的決策。直到20世紀90年代中期，這一話語體系才面臨不同的挑戰(zhàn)。

學者們從推動世界各地水利建設動力的角度分析認為，存在一個“鐵三角”的利益強化機制，政治家、官僚機構、項目建設及私人企業(yè)三方各有自己的利益，泰國也不例外。政治家為了獲得選票，必須為投票人帶來實際的利益，在廣大的農村投資水利設施是比較好的政治投資，而恰恰呵叻地區(qū)持有全國三分之一的選票，政治家有持續(xù)的動力為之；官僚機構則因此有項目和預算，從而增加機構的權力和影響力，通過項目控制水資源反過來又強化了部門的權力，在泰國有不同的官僚機構競爭水資源開發(fā)權，如皇家灌溉局、國家能源局與環(huán)境自然資源部等；項目咨詢公司和建設者通過源源不斷的合同帶來直接的經濟利益，其中，大型農場主往往是國家補貼水利設施的受益人。

地理、水生態(tài)系統以及政治選擇是導致灌溉系統未能發(fā)揮應有效益的主因。首先，呵叻高原地形平坦，起伏不大，蓄水與灌溉系統不容易形成自流灌溉，因電費和柴油價格過高，導致灌溉成本往往高到農業(yè)承受不起。其次，除河谷地帶外大部分地方屬砂質土土壤，肥力不高，農業(yè)產量低，灌溉的效率甚至比其他農業(yè)產區(qū)更低。再次，由于前述兩個因素的影響，整個效益偏低的灌溉系統，需要政府持續(xù)不斷的補貼才能維持，否則當地居民并不采納。相反，在河流下段的沖積平原，雨季被水淹沒時水產豐富，洪水補充洪泛區(qū)土地養(yǎng)分，旱季養(yǎng)殖和農業(yè)開發(fā)仍有可觀的收益，極具投資價值，但是規(guī)劃者卻忽視特殊的洪沖生態(tài)生產系統，將其視為干旱和洪水的威脅，用不適應的方式建設灌溉系統，不僅浪費資源還給環(huán)境帶來負面影響。一方面是大量的資源投入低效的高原灌溉系統，另一方面卻以程式化的水利建設妨礙河流下段沖積平原的合理利用，政治、生態(tài)與地理環(huán)境的結合使得泰國呵叻高原綠色夢想70年難圓。

五、湄公河水資源利用與治理的主要問題

1.水資源利用的時空不匹配

根據湄公河委員會發(fā)布的多項研究報告，湄公河徑流量不僅季節(jié)變幅大，年際變化亦很大，每年6—10月為雨季，11月到次年的5月為旱季，雨季來水量占全年80%～90%，流域內的洪旱現象更多的是一種自然規(guī)律。據泰國清盛觀察站多年觀察，8月平均徑流量是3月的7.8倍。柬埔寨桔井省是河流山地與壩區(qū)的分界線，9月平均來水量是4月份的16.5倍，25%的年份有“干旱”現象，25%的年份有“洪災”現象，中國全年徑流貢獻為16%(中國認可13.5%)，旱季貢獻的徑流量為24%。(14)數據來源于湄公河委員會的多份研究報告，這里不一一列出。

湄公河水資源的時空分布與水資源的利用需求不是完全匹配的。越南湄公河三角洲目前水資源利用的需求是，雨季徑流量最好控制在可接受的范圍，不要發(fā)生洪水災害，旱季則盡可能地增加徑流量，實現更好的農業(yè)灌溉，特別是減緩海水倒灌的程度。柬埔寨和越南間的內河航運需要的是維持全年相對穩(wěn)定的水位，與三角洲的矛盾不大，但是與洞里薩湖的洪沖生態(tài)系統有潛在的沖突。洞里薩湖的野生魚類的生長要求有充足的湄公河徑流回流量，并維持一定的時間，野生魚的捕撈量往往與回流量成正比。

2.水資源的合理利用問題

湄公河水資源的總量是有限的，但需求卻在不斷增長，水資源的合理利用將是長期面臨的問題。湄公河多年平均徑流量為4750億立方米，且時空分布變化大，氣候變化加劇了時空分布的不均。根據湄公河委員會統計，2015年流域內人口達到6500萬，老撾、泰國、柬埔寨和越南的人口從1960年的7000萬左右增長到2015年1.8億，1997年至2012年老撾、柬埔寨和越南GDP年增長率超過5%。2010年與2003年相比，農業(yè)用地面積占流域總面積有了較大增長，其中商業(yè)樹種增長3.29%，一年生作物增長1.58%，果樹面積增長1.35%。(15)作者根據多份研究報告整理，這里不一一列出。

農業(yè)用水量占流域總用水量80%左右，是對水資源利用壓力最大的產業(yè)。湄公河三角洲在自然狀態(tài)下，大部分區(qū)域為季節(jié)性和永久性濕地，近一個半世紀的開發(fā)已經將三角洲改變?yōu)槭澜缟a力最高的地區(qū)之一，大面積農田的開發(fā)降低了三角洲蓄水調節(jié)能力，維持三角洲生產力的財政代價很高，嚴重地威脅三角洲的農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。人口增長的壓力同樣反映在柬埔寨洞里薩湖，湖濱帶的開墾及捕魚管理方式的改變都是為了保障人口的基本生存。泰國呵叻高原70年一直試圖發(fā)展灌溉農業(yè)，先后修建200多個大小水壩，結果仍是泰國最貧困的地區(qū)。老撾提出成為“東南亞電池”的愿景以來，始終把水電開發(fā)作為國家的發(fā)展戰(zhàn)略，到2020年底約有90座水電站運行。越南在“三河”的桑河和斯雷博河上也開發(fā)了不少水電。上述這些開發(fā)帶來的累計影響已經出現，2020年10月湄公河委員會官員在會議上指出，湄公河徑流已經是“調節(jié)的徑流”，河流泥沙含量減少、濕地不斷退化及其所帶來的環(huán)境和社會等問題已經不容忽視。(16)“Can the Mekong be saved? The role of science and local knowledge in tackling the threats facing Mekong ecosystems and communities”，organized by Internews’ Earth Journalism Network (EJN) and the Sustainable Mekong Research Network (SUMERNET) ，held on Wednesday，28 October 2020，13：00—14：30 (Bangkok GMT+7 time).

3.水資源治理制度能力不足的問題

1995年越南、柬埔寨、泰國和老撾簽署《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協定》(簡稱“湄公河協定”)，成立了湄公河委員會，之后陸續(xù)簽訂了5個程序性的協定，規(guī)定了開展水資源合作的范圍、原則、決策程序和沖突解決機制等方面的合作內容。湄公河協定沒有就水資源分配提出具體的條款，只是規(guī)定了水資源開發(fā)遵循的程序，即履行告知、咨詢和特別同意的義務。成員國在支流上的水資源開發(fā)只需要履行告知義務，按照協定通知湄公河委員會秘書處；在干流上的水資源開發(fā)需要履行咨詢程序，但項目提出國有最終的決策權，老撾已經5次啟動了咨詢程序；干流上跨流域調水則需要獲得成員國的一致同意，目前尚未啟動過該程序。

湄公河跨界治理機制的職能是非常有限的，成員國在支流上的水資源開發(fā)只需要履行告知義務?！叭印蹦陱搅髁空间毓涌倧搅髁康?8%，是越南、老撾和柬埔寨共享的國際河流，卻被湄公河合作機制定義為支流，僅需要履行告知義務，下游柬埔寨失去了參與咨詢討論的機會。越南湄公河三角洲不可持續(xù)的水資源利用方式，無形中增加了對上游水資源的特殊需求，以不被國際原則認可的“現狀利用優(yōu)先”為據，一味地指責上游水資源利用的權利。柬埔寨的洞里薩湖和泰國呵叻高原水資源利用出現的問題也是水資源合理利用的問題。因此，現有的湄公河合作機制并不能解決水資源合理利用問題，必須尋找新的途徑，在保證人類生存與環(huán)境的條件下體現水資源的使用價值，遵循經濟規(guī)律。

瀾湄水資源合作應該補充現有制度的不足，就水資源合理利用問題與流域國家開展技術合作，從水資源利用規(guī)劃、節(jié)水技術、循環(huán)利用、管理制度等方面開展廣泛的合作，提高水資源的利用率，應對日益嚴峻的水資源問題。