陳若琪

[摘? ? 要] 黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度得到了前所未有的發(fā)展，但囿于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重實(shí)體而輕程序的法制傳統(tǒng)影響，黨內(nèi)程序性規(guī)范的功能與作用還未能受到應(yīng)有的重視。歷史地看，黨內(nèi)程序性規(guī)范歷經(jīng)了萌芽期、探索期及發(fā)展期，具有法治化、規(guī)范化、體系化的發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的總要求，黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展應(yīng)當(dāng)以“程序嚴(yán)密”為目標(biāo)，以“便利管用”為原則，以“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”為內(nèi)在機(jī)理，架構(gòu)起與實(shí)體性規(guī)范體系配套的程序性規(guī)范體系，從而提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)性、系統(tǒng)性、有效性。

[關(guān)鍵詞] 黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)制度;黨內(nèi)程序性規(guī)范;程序嚴(yán)密;規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

[中圖分類(lèi)號(hào)] D26? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）04-0049-12

一、引言

黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)受到了前所未有的重視。為了進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡(jiǎn)稱《“一五”規(guī)劃》）提出，“到建黨100周年時(shí)，全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”總目標(biāo)，為我們黨提升管黨治黨能力提供了堅(jiān)強(qiáng)制度保障，“程序嚴(yán)密”明確成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的總目標(biāo)之一。法治是依規(guī)治黨之制度性表現(xiàn)[1]，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)要求，依托黨內(nèi)法規(guī)的“法”規(guī)范屬性，黨內(nèi)法規(guī)可參照國(guó)家法律，根據(jù)規(guī)定內(nèi)容的不同、價(jià)值取向的差異、功能價(jià)值的互補(bǔ)，區(qū)分為黨內(nèi)實(shí)體性規(guī)范和黨內(nèi)程序性規(guī)范。黨內(nèi)程序性規(guī)范的設(shè)置雖然很早就已出現(xiàn)，但與法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)“程序法”與“實(shí)體法”的明確區(qū)分不同，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容相較于國(guó)家法律而言更緊、更嚴(yán)[2]，實(shí)踐操作強(qiáng)調(diào)有效、簡(jiǎn)潔，故而大多程序性規(guī)范都同實(shí)體性規(guī)范共存于同一黨內(nèi)法規(guī)文本之中，獨(dú)立且完整的黨內(nèi)程序性法規(guī)較少。為避免概念混淆，有必要對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范和黨內(nèi)程序性法規(guī)進(jìn)行區(qū)分：黨內(nèi)程序性規(guī)范是指規(guī)定以保障權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或行使，義務(wù)和責(zé)任得以履行，以追求程序正義為主要內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)條款;黨內(nèi)程序性法規(guī)是指為了保障程序正義而出臺(tái)的、主要由黨內(nèi)程序性條款組成的黨內(nèi)法規(guī)文件。前者是黨內(nèi)法規(guī)的組成要素，后者是黨內(nèi)法規(guī)的一種類(lèi)型。

從整體上看，受我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重實(shí)體而輕程序的法制傳統(tǒng)影響，目前黨內(nèi)法規(guī)制度體系中實(shí)體性規(guī)范的出臺(tái)力度遠(yuǎn)高于程序性規(guī)范[3]，黨內(nèi)程序性規(guī)范的設(shè)置總體來(lái)看比較籠統(tǒng)，其功能與作用未能受到應(yīng)有的重視，制度設(shè)計(jì)重實(shí)體而輕程序[4]，這在一定程度上限制了黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部實(shí)體性、程序性與保障性法規(guī)的配套水平，制約了黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中效力的有效發(fā)揮。從關(guān)系上看，黨內(nèi)程序性規(guī)范與黨內(nèi)實(shí)體性規(guī)范相互促進(jìn)、缺一不可、內(nèi)在統(tǒng)一，黨內(nèi)實(shí)體性規(guī)范是黨內(nèi)程序性規(guī)范發(fā)揮作用的前提，黨內(nèi)實(shí)體性規(guī)范的執(zhí)行也離不開(kāi)黨內(nèi)程序性規(guī)范的保障。目前黨內(nèi)實(shí)體性法規(guī)缺乏與之發(fā)展程度相匹配的程序性法規(guī)，這已成為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性和有效性提出了新要求，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)自此受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。對(duì)于黨內(nèi)程序性規(guī)范的討論也逐漸展開(kāi)，目前學(xué)界對(duì)黨內(nèi)程序的研究呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：一是問(wèn)題意識(shí)已經(jīng)出現(xiàn)，部分學(xué)者立足于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的視角，提出需要加強(qiáng)黨內(nèi)程序性規(guī)范建設(shè)的意見(jiàn)[5];二是缺乏專門(mén)性研究，除有個(gè)別學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定程序進(jìn)行專門(mén)研究外，對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范進(jìn)行專門(mén)性研究的成果鮮有出現(xiàn)，尚屬于黨內(nèi)法規(guī)研究中較少有學(xué)者關(guān)注的領(lǐng)域。筆者試圖拋磚引玉，通過(guò)對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范進(jìn)行歷史脈絡(luò)梳理、發(fā)展特征總結(jié)以及未來(lái)面向探討，從而引起更多學(xué)者對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范的關(guān)注和討論。

二、黨內(nèi)程序性規(guī)范的歷史嬗變

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史最早可追溯到1921年中共一大《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》的制定，與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷史相適應(yīng)，黨內(nèi)程序性規(guī)范在建黨之初也得到了初步發(fā)展。從1921年到1978年之間，黨內(nèi)程序性規(guī)范同黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程趨于一致，呈現(xiàn)出較大的隨意性與不穩(wěn)定性，制度建設(shè)缺乏規(guī)劃與統(tǒng)籌，更多依賴決策層的政治推動(dòng)與意志貫徹[6]。隨著“文革”的結(jié)束，回歸法治與弱化人治成為當(dāng)時(shí)全社會(huì)的基本共識(shí)，在黨內(nèi)治理領(lǐng)域，黨內(nèi)程序性規(guī)范的程序性保障和規(guī)范性約束功能日益受到重視，開(kāi)啟了發(fā)展的新階段。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)工作邁入了有統(tǒng)籌、重導(dǎo)向、成體系的“發(fā)展快車(chē)道”，有學(xué)者提出要直面黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中程序性、配套性黨內(nèi)法規(guī)缺乏的薄弱環(huán)節(jié)[7]，以完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。自此，黨內(nèi)程序性規(guī)范迎來(lái)了更高的建設(shè)要求和全新的發(fā)展時(shí)期。

歷史地看，黨內(nèi)程序性規(guī)范的設(shè)置歷經(jīng)了從無(wú)到有、從抽象到具體、從條款設(shè)置到獨(dú)立法規(guī)、從被動(dòng)設(shè)置到主動(dòng)配套的發(fā)展之路，每一次轉(zhuǎn)變都推動(dòng)了黨內(nèi)程序性規(guī)范向更深、更廣的方向發(fā)展，體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)制度制定工作的針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性得到增強(qiáng)，立規(guī)者的程序價(jià)值意識(shí)不斷覺(jué)醒，黨內(nèi)法規(guī)向體系化、規(guī)范化更加靠近。

（一）1921-1978：以需求為導(dǎo)向的探索期

“黨內(nèi)法規(guī)”是一個(gè)實(shí)踐探索在前、理論總結(jié)在后的概念，其在建黨之初的發(fā)展動(dòng)力多為實(shí)踐層面的現(xiàn)實(shí)需要和決策層級(jí)的意志貫徹，欠缺理論層面的制度指引和頂層設(shè)計(jì)，出于實(shí)體性規(guī)范需要程序性規(guī)范保障落實(shí)的原因，這個(gè)時(shí)期在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)了黨內(nèi)程序性規(guī)范的萌芽。此階段黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展特點(diǎn)為三方面。

1. 調(diào)整對(duì)象較為單一。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延還未得到清晰的界定，體系化的制度框架也尚未完全形成，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展總體上還不太成熟，實(shí)體性規(guī)范也處于起步的探索階段。出于當(dāng)時(shí)黨的組織建設(shè)的迫切需要及黨的先進(jìn)性和純潔性的內(nèi)在要求，一批規(guī)定入黨條件的綱領(lǐng)性文件以及黨的紀(jì)律方面的實(shí)體性規(guī)范相繼出臺(tái)，為了對(duì)入黨程序進(jìn)行規(guī)范、對(duì)黨的紀(jì)律如何執(zhí)行進(jìn)行落實(shí)，與之相配套的程序性規(guī)范雛形初現(xiàn)。比如在入黨程序方面，二大黨章明確規(guī)定“黨員入黨時(shí)，須有黨員一人介紹于地方執(zhí)行委員會(huì)”[8]，而第一次修正章程將入黨介紹人改為二人，并要求具有半年以上的黨齡。1925年后，國(guó)民革命的蓬勃發(fā)展對(duì)黨的組織建設(shè)提出了新的要求，黨中央以“通告”的形式，將入黨介紹人的人數(shù)縮減為一人，“且不限于入黨半年以上者”[9]。由此，黨員入黨的程序性條款逐漸完善起來(lái)。在黨的紀(jì)律執(zhí)行方面，伴隨著1952年《關(guān)于處理貪污、浪費(fèi)及克服官僚主義錯(cuò)誤的若干規(guī)定》[10]等一系列反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，1954年1月中共中央出臺(tái)了《關(guān)于處分黨的組織及黨員的批準(zhǔn)權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定》，主要對(duì)紀(jì)律處分、批準(zhǔn)、取消處分等問(wèn)題進(jìn)行了程序方面的具體設(shè)置，中央紀(jì)委也于1954年1月制定了富含程序性規(guī)范的《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》，這是黨的歷史上第一次在執(zhí)行紀(jì)律和維護(hù)紀(jì)律方面作出的程序性規(guī)定，為有效開(kāi)展紀(jì)律檢查工作提供了基本遵循[11]?？偟膩?lái)看，受“重實(shí)體而輕程序”傳統(tǒng)法治觀念的影響，當(dāng)時(shí)黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展程度相較實(shí)體性規(guī)范略顯滯后，調(diào)整對(duì)象較為單一，基本集中在黨的紀(jì)律執(zhí)行以及黨員入黨手續(xù)等領(lǐng)域，覆蓋范圍不夠全面。

2. 名稱使用較為隨意。在此階段，出于黨內(nèi)法規(guī)更多被視為是黨化解現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、強(qiáng)化組織動(dòng)員、完成政治任務(wù)與實(shí)現(xiàn)政黨使命的工具和手段的原因[12]，同時(shí)囿于黨內(nèi)立規(guī)水平和國(guó)民文化水平的限制，黨內(nèi)法規(guī)的制度便利功能較為凸顯，黨內(nèi)程序性規(guī)范也隨之顯現(xiàn)出規(guī)范化和法治化的水平不高的問(wèn)題。其表述方式更多強(qiáng)調(diào)通俗易懂與簡(jiǎn)便易用。另外規(guī)范性建設(shè)不足的問(wèn)題也較為明顯地體現(xiàn)在對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范的稱謂使用較為混亂、規(guī)范性不足等方面。一方面，一些富于黨內(nèi)程序性規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)文件的名稱表述不夠直觀明了，如1925年8月31日印發(fā)的《中央通告第53號(hào)》，其內(nèi)容對(duì)入黨手續(xù)進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在黨內(nèi)法規(guī)文件的名稱中卻并未有相關(guān)體現(xiàn);另一方面，對(duì)“程序”的稱謂大多使用“手續(xù)”等通俗易懂但規(guī)范性較低的稱謂方式，如“關(guān)于處分黨的組織及黨員的批準(zhǔn)權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定”“黨員標(biāo)準(zhǔn)八個(gè)問(wèn)題和入黨手續(xù)的綜合教育”“必須在查明事實(shí)后，按照規(guī)定的手續(xù)開(kāi)除出黨”“黨內(nèi)一切斗爭(zhēng)必須完全按照黨的合法手續(xù)進(jìn)行”等[13][14]。從詞義的角度來(lái)講，手續(xù)更加強(qiáng)調(diào)完備齊全，手續(xù)不齊全不一定會(huì)影響結(jié)果，可以進(jìn)行補(bǔ)辦;程序作為解決具體問(wèn)題、作出某種決定的標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程，在完備齊全的同時(shí)強(qiáng)調(diào)流程的先后順序。從邏輯學(xué)的角度來(lái)講，手續(xù)之于程序，好比局部之于全局，程序的內(nèi)涵相較于手續(xù)更強(qiáng)調(diào)過(guò)程，內(nèi)涵更加完整，手續(xù)可以視為程序的組成部分。因此，為了能夠?qū)崿F(xiàn)形式理性和程序正義，對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范的稱謂可以選擇使用含義更加準(zhǔn)確、規(guī)范性色彩更加鮮明的“程序”而非“手續(xù)”。

3.程序運(yùn)行效果不佳。在此階段，黨內(nèi)程序性規(guī)范文本的發(fā)展初見(jiàn)雛形，但實(shí)際運(yùn)行效果卻不甚理想。井岡山時(shí)期，毛澤東同志指出：“封建時(shí)代獨(dú)裁專斷的惡習(xí)慣深中于群眾乃至一般黨員的頭腦中，一時(shí)掃除不凈，遇事貪圖便利，不喜歡麻煩的民主制度?！盵15] 72作為保障決策民主、選人用人民主和選舉民主得以科學(xué)、真實(shí)、公正開(kāi)展的黨內(nèi)程序性規(guī)范，在此階段的運(yùn)行效果并不理想，普遍存在著有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)的問(wèn)題。如《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》、二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》及第一、第二次修正章程均明確規(guī)定“本綱領(lǐng)須經(jīng)全國(guó)代表大會(huì)三分之二代表同意，始得修改”“修改黨章的權(quán)限屬于全國(guó)代表大會(huì)。本黨章的解釋權(quán)屬于中央執(zhí)行委員會(huì)”，但黨章的部分內(nèi)容卻被中央（擴(kuò)大） 執(zhí)行委員會(huì)（中央委員會(huì)）、中央政治局通過(guò)的“議決案”“通告”等修訂[16]。又如1925年8月中央局第五十三號(hào)通告修改了第二次黨章修正章程中關(guān)于入黨介紹人的規(guī)定，1925年10月中共中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會(huì)通過(guò)的《組織問(wèn)題議決案》又修改了候補(bǔ)黨員的候補(bǔ)期，第三次修正章程決案更是由中央政治局會(huì)議完成，這深刻暴露出在當(dāng)時(shí)有明確條文規(guī)定的情況下，仍存在黨內(nèi)法規(guī)修訂主體不適合、修訂方式不規(guī)范的問(wèn)題。再者，二大黨章明確提出“各組，每星期由組長(zhǎng)召集會(huì)議一次;各支部每月召集全體黨員或組長(zhǎng)會(huì)議一次……”[9]，但在上海的五個(gè)黨小組中，1924年5月僅有第一組召開(kāi)了三次黨小組會(huì)議，其余四個(gè)小組的開(kāi)會(huì)次數(shù)均未達(dá)到上述要求，甚至有兩個(gè)小組一次會(huì)議也沒(méi)有開(kāi)過(guò)。此外，在黨費(fèi)的收繳方面，雖然自二大修訂黨章起黨內(nèi)法規(guī)就對(duì)黨費(fèi)繳納進(jìn)行了規(guī)定，并有“無(wú)故欠交黨費(fèi)三個(gè)月”就必須開(kāi)除出黨的條款，但到中共三大時(shí)卻仍存在“繳納黨費(fèi)的黨員不到十分之一”的問(wèn)題[9]。這些現(xiàn)象普遍存在于黨的建設(shè)的方方面面，究其緣由，黨內(nèi)程序意識(shí)不夠牢固、黨內(nèi)程序性規(guī)范發(fā)展程度不夠成熟、黨內(nèi)程序執(zhí)行力度不足等原因均會(huì)影響黨內(nèi)程序的運(yùn)行效果，從而削弱黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范作用。

（二）1978-2013：逐步規(guī)范化的調(diào)整期

1978年黨中央召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法，要根據(jù)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)。民主集中制是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的核心，也是黨內(nèi)程序性規(guī)范發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，十一屆三中全會(huì)的撥亂反正，使回歸法治與弱化人治成為基本的社會(huì)共識(shí)，為了保證黨的自身建設(shè)向著規(guī)范化、制度化方向邁進(jìn)，黨內(nèi)程序性規(guī)范乃至黨內(nèi)法規(guī)制度體系均得到了進(jìn)一步發(fā)展，此時(shí)期黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展特點(diǎn)可以概括為。

1. 覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大。在此階段，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》等一系列含有大量黨內(nèi)程序性規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)在立規(guī)、備案、審查、執(zhí)規(guī)等環(huán)節(jié)中越來(lái)越注重程序的重要價(jià)值，黨內(nèi)程序性規(guī)范的作用日益凸顯，覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大。以黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)環(huán)節(jié)為例，1990年，中國(guó)共產(chǎn)黨首次頒布“制定程序”類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)，即《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，其中第二條規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類(lèi)規(guī)章制度的總稱”。該條例的出臺(tái)標(biāo)志著官方首次對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的定義有了明確的界定，也釋放出立規(guī)者在以“制定”為代表環(huán)節(jié)的程序性保障意識(shí)不斷提高的積極信號(hào)，是黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入程序化、規(guī)范化的重要一步。

2. 程序意識(shí)得到強(qiáng)化。思想建黨和制度治黨是對(duì)古田會(huì)議思想建黨原則的繼承、發(fā)揚(yáng)和提升，在此階段，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始注重和強(qiáng)化意識(shí)領(lǐng)域的普遍倡導(dǎo)，比如在干部培訓(xùn)教材中開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“廣大黨員可以通過(guò)黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)程序，不斷擴(kuò)大對(duì)黨的決策及其執(zhí)行的參與程度”“加強(qiáng)制度的建設(shè)和研究，使黨的領(lǐng)導(dǎo)方法規(guī)范化、程序化，……規(guī)定各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)工作程序，減少工作中的隨意性，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)方法的科學(xué)性”[17]。這表明，在黨的自身建設(shè)方面，程序意識(shí)已逐漸覺(jué)醒，黨的民主集中制原則也因此得到了進(jìn)一步的發(fā)展與完善。

3. 黨章引領(lǐng)不斷增強(qiáng)。黨章作為引領(lǐng)中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展方向的旗幟，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展起著總攬性、先導(dǎo)性、引領(lǐng)性的作用。黨的十六大在修改黨章時(shí)，對(duì)黨內(nèi)議事和決策的程序做出了重大調(diào)整，增加了一些程序上的表述，為程序性規(guī)范進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)起到了示范作用。比如在黨章第十條第五項(xiàng)的規(guī)定中明確：“凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定?！贝颂幰浴包h章”這一最根本的黨內(nèi)法規(guī)為載體，對(duì)黨委內(nèi)部議事和決策提出了程序方面的要求，以提高決策的科學(xué)化、民主化水平，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系增強(qiáng)程序性規(guī)范的設(shè)置作出表率。

4. 學(xué)界學(xué)者逐漸關(guān)注。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷發(fā)展，有學(xué)者意識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的黨內(nèi)程序性規(guī)范缺位問(wèn)題，在對(duì)“加強(qiáng)黨規(guī)黨法建設(shè)”提出具體實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)，明確提出要“加強(qiáng)程序性黨規(guī)黨法建設(shè)”，并強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一直是我們黨制度建設(shè)方面的一個(gè)十分薄弱的環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨之所以出現(xiàn)有規(guī)不依、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)、違紀(jì)不糾的現(xiàn)象，并不是我們黨對(duì)黨組織和黨員的行為規(guī)范沒(méi)有作出規(guī)定，而是在于缺乏應(yīng)有的、完備的關(guān)于如何執(zhí)行，怎樣保證執(zhí)行這些規(guī)定的具體程序和法規(guī)[18]。由此，黨內(nèi)程序性規(guī)范作為黨內(nèi)法規(guī)體系中的薄弱環(huán)節(jié)受到學(xué)界的關(guān)注，但遺憾的是，目前鮮有對(duì)其進(jìn)行專門(mén)研究和討論的成果出現(xiàn)。

（三）2013年至今：全面推進(jìn)的成熟期

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)黨的制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展活力和強(qiáng)大生機(jī)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》（以下簡(jiǎn)稱《“一五”規(guī)劃》）和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重問(wèn)題的決定》的出臺(tái)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)從此邁入了全新的發(fā)展階段，黨內(nèi)程序性規(guī)范隨之迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。在此階段，黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展特征為。

1. 頂層設(shè)計(jì)不斷加強(qiáng)。在此階段，黨中央先后頒布了《“一五”規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)意見(jiàn)》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》，《“一五”規(guī)劃》中明確指出，黨內(nèi)法規(guī)制度體系要以“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”為發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定得到強(qiáng)化?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，制定黨內(nèi)法規(guī)制度方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范。簡(jiǎn)言之，中國(guó)特色社會(huì)主義制度進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提出了與程序性規(guī)范建設(shè)有關(guān)的新要求。作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，黨內(nèi)程序性規(guī)范迎來(lái)了全新發(fā)展機(jī)遇。

2. 數(shù)量和質(zhì)量雙重發(fā)展。為加強(qiáng)程序性規(guī)范的保障功能，破解黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》等一系列中央黨內(nèi)法規(guī)相繼得到制定（修訂），為發(fā)展黨員、黨組工作、黨委決策等程序方面的工作提供了基本制度遵循，填補(bǔ)了相關(guān)領(lǐng)域黨內(nèi)程序性規(guī)范的空白。這些主要由黨內(nèi)程序性規(guī)范組成的黨內(nèi)程序性法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)規(guī)范某一領(lǐng)域重要活動(dòng)的開(kāi)展有積極影響，能夠有效推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)現(xiàn)“立得住、行得通、管得了”的目標(biāo)，在很大程度上推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的提升。

3. 中央和地方上下貫通。黨實(shí)行了以統(tǒng)分結(jié)合、以上率下的黨內(nèi)法規(guī)制定體系。在此階段，黨內(nèi)程序性規(guī)范的制定主體上至中央、下至地方，向著多層面立體式的規(guī)范體系邁進(jìn)。例如主要由黨內(nèi)程序性規(guī)范構(gòu)成的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（2019年修訂）共13條，條例中涉及到有關(guān)問(wèn)責(zé)程序的規(guī)定相對(duì)比較籠統(tǒng)，并規(guī)定具體實(shí)施辦法由各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部委黨組（黨委）具體做出，這與現(xiàn)行有效的《湖北省實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例〉辦法》等地方性黨內(nèi)法規(guī)相互呼應(yīng)，此種設(shè)置體現(xiàn)出由中央到地方、由宏觀到微觀、由抽象到具體的規(guī)范化體系的逐漸形成。

綜上，歷史地看，黨內(nèi)程序性規(guī)范逐漸得到黨中央的重視，并且在內(nèi)容和體例上均得到了較為明顯的發(fā)展和完善，總體向著法治化、規(guī)范化的趨勢(shì)邁進(jìn)，究其嬗變?cè)蛑饕腥阂皇怯捎陧攲釉O(shè)計(jì)帶來(lái)的直接影響，黨內(nèi)法規(guī)作為政黨的自治規(guī)范，政策的下達(dá)和立規(guī)者意識(shí)的變化，都將影響黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)工作的頂層設(shè)計(jì)，從而直接對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范的設(shè)置造成影響;二是出于實(shí)踐需要帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)影響，黨內(nèi)實(shí)體性規(guī)范的落實(shí)離不開(kāi)黨內(nèi)程序性規(guī)范的保障，伴隨著黨內(nèi)實(shí)體性規(guī)范乃至黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷發(fā)展，對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范的現(xiàn)實(shí)需求不斷擴(kuò)大，由此促進(jìn)了黨內(nèi)程序性規(guī)范的出臺(tái);三是由于黨內(nèi)法規(guī)制度體系日漸完善帶來(lái)的制度要求，“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標(biāo)，這從制度層面對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。總體而言，黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展雖然起步較早，但已然成為了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，作為黨內(nèi)治理領(lǐng)域的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和程序保障，黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展需要得到科學(xué)的規(guī)劃和體系性的構(gòu)建，以滿足黨內(nèi)法規(guī)工作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

三、黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展特點(diǎn)

從黨內(nèi)程序性規(guī)范三個(gè)歷史階段的發(fā)展脈絡(luò)以及各個(gè)階段所呈現(xiàn)的特點(diǎn)可以看出，黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性、演進(jìn)性特征。通過(guò)梳理提煉，主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）法治化趨勢(shì)更加明顯

現(xiàn)代法治的真諦在于規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，防止國(guó)家權(quán)力侵害個(gè)人權(quán)利。其中，程序的法治化生動(dòng)體現(xiàn)了現(xiàn)代理念的秩序價(jià)值，有利于國(guó)家法治建設(shè)的順利實(shí)現(xiàn)?！胺ㄖ嗡季S是一種規(guī)則思維、程序思維，它以嚴(yán)守規(guī)則為基本要求，強(qiáng)調(diào)法律的底線不能逾越、法律的紅線不能觸碰，凡事必須在既定的程序及法定權(quán)限內(nèi)運(yùn)行”[19]。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展和完善，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系逐步完善的重要標(biāo)志，也是中國(guó)政治文明進(jìn)步的體現(xiàn)。歷史地看，黨內(nèi)程序性規(guī)范的法治化發(fā)展，主要體現(xiàn)在加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的公開(kāi)，落實(shí)對(duì)黨員權(quán)利的伸張，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督等方面。

公開(kāi)是法治的生命線[20]，也是黨內(nèi)法規(guī)效力的保障。習(xí)近平總書(shū)記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議上提出3條意見(jiàn)，其中就指出要“強(qiáng)化公開(kāi)，繼續(xù)推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、廠務(wù)公開(kāi)等，讓廣大黨員群眾在公開(kāi)中監(jiān)督，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在接受監(jiān)督中謹(jǐn)慎用權(quán)”。強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的公開(kāi)性，是以法治思維管黨治黨的重要體現(xiàn)。在黨內(nèi)法規(guī)的公開(kāi)要求上，2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定工作條例》第29條細(xì)化了黨內(nèi)法規(guī)不公開(kāi)的具體情形以及公開(kāi)的途徑和方式，修正了此前規(guī)定簡(jiǎn)單、表述模糊的問(wèn)題，使黨內(nèi)立規(guī)活動(dòng)更加透明。

法治思維需要確立有權(quán)利就有救濟(jì)、無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利的程序規(guī)則?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱《問(wèn)責(zé)條例》）作為黨從嚴(yán)治黨的利器及問(wèn)責(zé)領(lǐng)域的根本制度遵循，自2016年出臺(tái)后，對(duì)全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨發(fā)揮了不可或缺的作用。面對(duì)新情況新問(wèn)題，2019年中共中央印發(fā)了新修訂的《問(wèn)責(zé)條例》，增加了對(duì)問(wèn)責(zé)程序的設(shè)置，從啟動(dòng)、調(diào)查、報(bào)告、審批、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)問(wèn)責(zé)工作予以全面規(guī)范。其中，第20條和第21條新增了問(wèn)責(zé)對(duì)象的申訴機(jī)制及問(wèn)責(zé)決定的糾錯(cuò)機(jī)制。這是在“以義務(wù)為優(yōu)先”為價(jià)值取向的黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域[21]，通過(guò)二次分配的機(jī)制，對(duì)公平正義的缺損作出修補(bǔ)的巨大進(jìn)步，也是黨內(nèi)程序性規(guī)范向法治化方向發(fā)展的有力例證。

從黨內(nèi)法規(guī)的備案審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》在明確審查機(jī)關(guān)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，在以往的審查標(biāo)準(zhǔn)中新增了“是否符合制定權(quán)限和程序”作為“合法合規(guī)性審查”的具體要求。這表明，在黨內(nèi)法規(guī)的制定過(guò)程中，是否符合程序正義已被視為黨內(nèi)法規(guī)“合法合規(guī)性”的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（二）規(guī)范化程度不斷提升

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)立規(guī)制度建設(shè)進(jìn)程凸顯出逐步規(guī)范化的嬗變態(tài)勢(shì)，這可以從以下三個(gè)方面展現(xiàn)出來(lái)。

首先，黨內(nèi)法規(guī)制定程序的規(guī)范性取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。黨內(nèi)法規(guī)制定程序是黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中所要遵循的時(shí)間和空間上的步驟和方法[22]。1990年7月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），分起草、審定和發(fā)布三個(gè)主要部分對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行了具體設(shè)置。作為在黨內(nèi)具有“立法法”地位的文件，《暫行條例》的出臺(tái)改變了以往黨內(nèi)法規(guī)名稱使用混亂、制定權(quán)限不清、制定程序隨意的情況，為黨內(nèi)法規(guī)向科學(xué)性、規(guī)范性發(fā)展提供立規(guī)環(huán)節(jié)的制度保障。2019年9月，中共中央印發(fā)了新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》），對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布進(jìn)行了全鏈條式的細(xì)致規(guī)定，完善了黨內(nèi)法規(guī)制定的前置審核程序及審議把關(guān)機(jī)制，提高了《制定條例》的實(shí)踐性。總的來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制定程序作為黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展的“源頭”，其規(guī)范性得到了顯著增強(qiáng)。

其次，黨內(nèi)程序性規(guī)范的內(nèi)容精確性得到了提升。例如在基層組織黨代表的產(chǎn)生程序方面，1990年版《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》規(guī)定“代表的產(chǎn)生不符合規(guī)定程序的，應(yīng)責(zé)成原選舉單位重新進(jìn)行選舉;代表不具備資格的，應(yīng)責(zé)成原選舉單位撤換”，但卻未有相關(guān)條款具體對(duì)代表產(chǎn)生的程序進(jìn)行細(xì)化;2020年修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》第十條中新增了四款內(nèi)容，對(duì)代表產(chǎn)生的提名、初選、審查、確定等環(huán)節(jié)均進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定，有效提高了選舉工作中代表產(chǎn)生過(guò)程的規(guī)范性，與此同時(shí)，第十二條中還補(bǔ)充規(guī)定，“不同領(lǐng)域、不同類(lèi)型和不同層級(jí)黨的基層組織，其委員候選人的條件，根據(jù)黨中央精神和上級(jí)黨組織要求，可以結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化”。選舉作為實(shí)現(xiàn)程序正義的重要環(huán)節(jié)，能夠在一定程度上反映黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展趨向，逐漸細(xì)化的規(guī)范設(shè)置，不僅有利于程序性條款“落地”，也能夠有效防止制度成為寬嚴(yán)失度的“橡皮筋”。

再次，黨內(nèi)法規(guī)外在形式趨于規(guī)范。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)化水平不斷提高，黨內(nèi)程序性規(guī)范在立規(guī)技術(shù)的運(yùn)用、文件名稱的使用以及相關(guān)概念的選擇上均趨于規(guī)范。在立規(guī)技術(shù)上，2020年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》，將數(shù)字表達(dá)全部予以規(guī)范化，將1990年版本中“不超過(guò)一年”修改為了“不超過(guò)1年”，“五百名以上”修改為了“500名以上”，“一百至二百名”修改為了“100至200名”，“百分之二十”修改為“20%”，此種發(fā)展表明黨內(nèi)程序性規(guī)范的設(shè)置已從宏觀建制階段進(jìn)入細(xì)節(jié)規(guī)范階段，在一定程度反映出黨內(nèi)立規(guī)技術(shù)的不斷發(fā)展與成熟。在名稱使用上，《暫行條例》出臺(tái)前，黨內(nèi)法規(guī)文件沒(méi)有統(tǒng)一的名稱使用規(guī)則，黨內(nèi)法規(guī)名稱與其效力位階不相符合的情形時(shí)有發(fā)生，例如1990年中共遼寧省委制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨遼寧省黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和1994年5月中央紀(jì)委制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》均使用了“條例”的名稱。根據(jù)《暫行條例》及《制定條例》的相關(guān)規(guī)定，中央紀(jì)委和省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)均不允許使用“條例”作為名稱，此類(lèi)現(xiàn)象在《暫行條例》及《制定條例》出臺(tái)后都得到了明顯改善。在概念選擇上，在中共中央辦公廳2019年1月6日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中第四十條、第四十一條及第五十七條中首次在黨紀(jì)措施中以“留置”一詞取代了“雙規(guī)”。從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的角度來(lái)看，概念的規(guī)范化有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與貫通，去除了一些表達(dá)方式和外在形式上的阻礙。

（三）體系化程度更加完善

黨內(nèi)程序性規(guī)范的體系化，一方面是指黨內(nèi)程序性規(guī)范在同一文本中并非毫無(wú)秩序或目標(biāo)的簡(jiǎn)單拼置，其建構(gòu)與設(shè)置要遵循一定順序和邏輯[7];另一方面是指在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的總體布局之下，黨內(nèi)程序性規(guī)范也呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)化的發(fā)展趨勢(shì)。

在同一文本中，黨內(nèi)程序性規(guī)范通常以兩種形式出現(xiàn)，即單一條款或獨(dú)立章節(jié)。當(dāng)程序性規(guī)范以單一條款的形式出現(xiàn)時(shí)，其內(nèi)容多包含宏觀粗線條式的頂層設(shè)計(jì)，且此種方式較多存在于黨章、準(zhǔn)則、條例等位階較高的黨內(nèi)法規(guī)文件當(dāng)中。例如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第二十條規(guī)定“黨的地方委員會(huì)及其常委會(huì)議事決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定，實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策”。這種設(shè)置方式對(duì)配套性黨內(nèi)法規(guī)和下位黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)以及具體性條款的設(shè)置均能起到一定程度的指引作用，并且對(duì)上位與下位黨內(nèi)法規(guī)、主干與配套黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容保持邏輯的一致性與貫通性產(chǎn)生積極影響。當(dāng)程序性規(guī)范以章節(jié)的形式出現(xiàn)時(shí)，其在同一黨內(nèi)法規(guī)文件中與實(shí)體性規(guī)范相互區(qū)別、相互保障、相得益彰，在結(jié)構(gòu)排布上，呈現(xiàn)出實(shí)體性規(guī)范先于程序性規(guī)范出現(xiàn)的特點(diǎn)。例如《關(guān)于處理建國(guó)前黨員脫黨期間黨籍、黨齡問(wèn)題的幾點(diǎn)補(bǔ)充規(guī)定》第五章規(guī)定審批手續(xù)問(wèn)題的程序性規(guī)范與關(guān)于規(guī)定脫黨期間黨籍、黨齡問(wèn)題的處理原則、各種脫黨情況以及不同人員的實(shí)體性規(guī)范共同存在于同一黨內(nèi)法規(guī)文件中，自成章節(jié)，在保持相對(duì)獨(dú)立的同時(shí)又與相關(guān)實(shí)體性內(nèi)容相互呼應(yīng)。又如《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)工作規(guī)則》第二章規(guī)定會(huì)議制度、第四章規(guī)定文件審批，與“辦事機(jī)構(gòu)”“任務(wù)和職責(zé)”共同構(gòu)成這部完整的黨內(nèi)法規(guī)。再如《評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)管理辦法（試行）》第四章規(guī)定審評(píng)程序，與適用范圍、審批原則等實(shí)體性規(guī)范共同存在，相互呼應(yīng)等等。

在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的總體布局下，一方面，不同位階的黨內(nèi)法規(guī)中程序性規(guī)范漸成體系。例如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第五條規(guī)定“發(fā)展黨員，必須把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，經(jīng)過(guò)黨的支部，堅(jiān)持個(gè)別吸收的原則”。該原則性條款中涉及程序性內(nèi)容的“發(fā)展依托”“發(fā)展原則”的較為宏觀的規(guī)定均在《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》的規(guī)則性條款中得到進(jìn)一步細(xì)化。又如《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第六條規(guī)定要“嚴(yán)格按程序決策、按規(guī)矩辦事”、第八條規(guī)定“落實(shí)干部選拔任用工作紀(jì)實(shí)制度，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都規(guī)范操作”、第十一條規(guī)定“紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依紀(jì)依法按程序?qū)ι嫦訃?yán)重違紀(jì)違法行為進(jìn)行調(diào)查”。以上原則性條款體現(xiàn)了在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查職能過(guò)程中對(duì)于程序保障的相關(guān)要求，也相應(yīng)在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告辦法》《地方黨委常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告干部選拔任用工作并接受民主評(píng)議辦法》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》等黨內(nèi)法規(guī)文件中得以發(fā)展。另一方面，不同層面的黨內(nèi)程序性規(guī)范按照統(tǒng)分結(jié)合、以上率下的體例，使得黨內(nèi)程序性工作得以深入推進(jìn)和高效落實(shí)。再如包含較多程序性內(nèi)容的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》涉及到有關(guān)黨委（黨組）書(shū)記抓基層黨建工作程序的規(guī)定相對(duì)比較籠統(tǒng)，《黨委（黨組）書(shū)記抓基層黨建工作述職評(píng)議考核辦法》則進(jìn)一步細(xì)化了考核的程序性規(guī)定，這與深圳市委印發(fā)的《黨支部書(shū)記履行黨建工作職責(zé)考核辦法（試行）》等現(xiàn)行的有效的地方黨內(nèi)法規(guī)相互呼應(yīng)，形成了由中央黨內(nèi)法規(guī)——部委黨內(nèi)法規(guī)——地方黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的上下貫通、粗細(xì)有別的程序性規(guī)范體系，既包含宏觀層面起到創(chuàng)設(shè)制度作用的宏觀指引規(guī)范，也包含了具有可操作性的具體規(guī)范。

四、對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范發(fā)展面向的思考

黨內(nèi)程序性規(guī)范具有獨(dú)立的程序正義價(jià)值，同時(shí)發(fā)揮著規(guī)范權(quán)力運(yùn)作、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、減少人治恣意的關(guān)鍵作用，是黨內(nèi)實(shí)體性規(guī)范得以落實(shí)的具體路徑。黨內(nèi)程序性規(guī)范的法治化、規(guī)范化、體系化，能夠推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的規(guī)范化、科學(xué)化，有利于黨內(nèi)法規(guī)更好發(fā)揮管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的保障作用，從而深化黨內(nèi)法規(guī)體系契合中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。

（一）黨內(nèi)程序性規(guī)范要以“程序嚴(yán)密”為戰(zhàn)略發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)

2013年5月28日，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》印發(fā)，其中第 8 條規(guī)定“逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。同年11月27日，《“一五”規(guī)劃》又明確提出，到 2017 年“爭(zhēng)取基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化……”;到建黨 100 周年之際“全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。這表明，程序性規(guī)范作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，在我們黨首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)其重要性就有著準(zhǔn)確、清晰的認(rèn)識(shí)，也為黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展指明了前進(jìn)方向。

程序嚴(yán)密是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化的內(nèi)在要求，是依規(guī)治黨的制度體現(xiàn)。具體而言，程序嚴(yán)密可以從全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、可操作等4個(gè)具體環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，程序嚴(yán)密應(yīng)當(dāng)以“1+4”為基本框架對(duì)各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋，在黨的組織法規(guī)制度領(lǐng)域需要著重完善民主評(píng)議、選舉工作等方面的程序性規(guī)定，在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度領(lǐng)域應(yīng)重點(diǎn)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)程序進(jìn)行規(guī)范，在黨的自身建設(shè)法規(guī)制度領(lǐng)域要將黨的組織建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)程序性規(guī)范全覆蓋的兩個(gè)抓手，在黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度領(lǐng)域，則應(yīng)加強(qiáng)與黨員權(quán)利保障相關(guān)的程序性規(guī)范設(shè)置。其次，程序嚴(yán)密應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)為黨的純潔性和先進(jìn)性提供制度保障的高標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)資源的支配權(quán)力很大，時(shí)刻受到各種考驗(yàn)和誘惑。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部手中掌握著人民賦予的權(quán)力，在權(quán)力運(yùn)行中必須自覺(jué)接受權(quán)力制約和監(jiān)督。因此，想要永葆黨的純潔性和先進(jìn)性，需要以高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和透明化。再次，程序嚴(yán)密應(yīng)當(dāng)以良規(guī)善治為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，黨內(nèi)程序性規(guī)范目前為很多領(lǐng)域解決了“無(wú)規(guī)可依”的問(wèn)題，但在一定程度上仍然存在“牛欄關(guān)貓”等制度“形象工程”，程序作為制度得以有效執(zhí)行的保證，務(wù)必講求實(shí)效，確保其自身行得通，才能使實(shí)體性、保障性規(guī)范立得住、管得了，從而提升黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行效率。最后，程序嚴(yán)密應(yīng)當(dāng)以務(wù)實(shí)管用為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)可操作。最大限度釋放黨內(nèi)法規(guī)的制度威力，要求黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)劃、起草、審批與發(fā)布、適用于解釋、備案、清理與評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)都能按照一定程序規(guī)范運(yùn)行、落地實(shí)施，因而應(yīng)當(dāng)盡量規(guī)避程序性規(guī)范的原則性、籠統(tǒng)性表述，或?yàn)樵瓌t性表述設(shè)置相應(yīng)的配套性規(guī)范，為黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施提供明確的標(biāo)準(zhǔn)，提高黨內(nèi)法規(guī)的可行性和實(shí)效性，從而為制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能提供現(xiàn)實(shí)路徑。

（二）黨內(nèi)程序性規(guī)范要以“便利管用”為宏觀立規(guī)原則

注重對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范的建設(shè)，并非單純?yōu)辄h內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行套上冗雜程序的“絆馬索”，而是要在堅(jiān)持完善程序性規(guī)范的前提之下，以“便利管用”為宏觀立規(guī)原則，在規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)上，提高黨內(nèi)法規(guī)的操作性和時(shí)效性。

從頂層設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，黨內(nèi)程序性規(guī)范的指導(dǎo)原則經(jīng)歷了逐漸成熟的發(fā)展過(guò)程。1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第六條確立了黨內(nèi)法規(guī)制定的5項(xiàng)原則，其中一項(xiàng)為“既注重配套完備，又防止繁瑣過(guò)濫”，在此階段立規(guī)者僅注意到配套性規(guī)范的保障作用，尚未對(duì)程序性規(guī)范的重要性予以正確認(rèn)識(shí);2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條確立了黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的8項(xiàng)原則，其中之二為“有利于推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化”“注重簡(jiǎn)明實(shí)用，防止繁瑣重復(fù)”，這表明隨著黨內(nèi)法規(guī)制度不斷向體系化、規(guī)范化發(fā)展，程序作為限制恣意、專斷和裁量的保障[23]，開(kāi)始受到立規(guī)者的重視，同時(shí)也對(duì)其提出了“簡(jiǎn)明實(shí)用”的具體要求;同年，習(xí)近平總書(shū)記指出，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要“本著于法周延、于事有效的原則”，同時(shí)“確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”[24]。2019年《制定條例》第七條將此前“注重簡(jiǎn)明實(shí)用，防止繁瑣重復(fù)”的要求修改為“堅(jiān)持便利管用，防止繁瑣重復(fù)”，并刪去了“有利于推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化”的規(guī)定。2020年，中共中央辦公廳法規(guī)局結(jié)合以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)要求，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中與程序性規(guī)范相關(guān)的原則具化為“于規(guī)周延、于事有效、務(wù)實(shí)管用、簡(jiǎn)便易行，注重實(shí)體性規(guī)范和程序性、保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，既明確怎么辦，又明確違反制度規(guī)定怎么處理，確保制度針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”[4]。

綜上所述，以2019年新修訂的《制定條例》中“注重簡(jiǎn)明實(shí)用，防止繁瑣重復(fù)”的立規(guī)原則為基準(zhǔn)，結(jié)合中共中央辦公廳法規(guī)局的具體要求，可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)程序性規(guī)范在立規(guī)原則上有著鮮明的功能主義導(dǎo)向，要求立足實(shí)踐、注重效率、追求效果，這有利于黨內(nèi)法規(guī)制度擺脫落實(shí)不力的困境，也與黨內(nèi)法規(guī)“內(nèi)容是黨建，形式是法規(guī)”的本質(zhì)特征相契合[25]。同時(shí)，黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展需要處理好追求“便利管用”與權(quán)力意識(shí)深重之間的關(guān)系，黨內(nèi)程序性規(guī)范的直接目標(biāo)是使實(shí)體性規(guī)范得以落實(shí)，使黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力得到提升，而權(quán)力意識(shí)深重會(huì)視程序礙手礙腳，忌憚程序規(guī)則[26]，其二者之間會(huì)產(chǎn)生相互作用的原因，在于程序性規(guī)范會(huì)監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行，而政治性是黨內(nèi)法規(guī)與生俱來(lái)的紅色基因。因此，要謹(jǐn)防“便利管用”成為權(quán)力意識(shí)深重的合法性背書(shū)，從而削弱黨內(nèi)程序性規(guī)范應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的效能。

（三）黨內(nèi)程序性規(guī)范要以“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”為內(nèi)在機(jī)理

權(quán)力是一把“雙刃劍”，在依法治國(guó)與執(zhí)法執(zhí)政共同推進(jìn)的時(shí)代背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的行使應(yīng)最大限度地避免人治恣意，走向制度化、程序化、規(guī)范化發(fā)展軌道。習(xí)近平總書(shū)記指出：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！盵27]把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子并非一味地限制權(quán)力，而是以一定標(biāo)準(zhǔn)和程序提升權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的正當(dāng)性。

一方面，黨內(nèi)程序性規(guī)范以“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”為內(nèi)在機(jī)理有利于黨永葆先進(jìn)性和純潔性。腐敗是政黨的掘墓人，一切腐敗現(xiàn)象同黨的先進(jìn)性、純潔性都是根本對(duì)立的，而腐敗的一個(gè)明顯特征就是不按程序辦事。黨的先進(jìn)性和純潔性來(lái)自于黨員的先進(jìn)性和純潔性，構(gòu)建起嚴(yán)密的黨內(nèi)程序性規(guī)范體系，能夠從多領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及普通黨員的行為活動(dòng)，為全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨提供程序方面的剛性約束，為黨永葆先進(jìn)性和純潔性提供制度依托。因此，不僅要將制度建設(shè)貫穿于反腐敗斗爭(zhēng)之中，還要將黨內(nèi)程序性規(guī)范建設(shè)貫穿于反腐敗斗爭(zhēng)中，讓規(guī)范權(quán)力運(yùn)行成為反腐敗斗爭(zhēng)的重要內(nèi)容。

另一方面，黨內(nèi)程序性規(guī)范以“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”為內(nèi)在機(jī)理有利于黨完成從權(quán)威型政黨向法理型政黨的轉(zhuǎn)型。馬克斯·韋伯（Max Weber）曾對(duì)政治權(quán)威進(jìn)行了歷史的考察和梳理，提煉出傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威三種形態(tài)，并認(rèn)為法理型權(quán)威是最穩(wěn)定且最有效率的，是現(xiàn)代性社會(huì)最為普遍的權(quán)威類(lèi)型，其他兩種權(quán)威最終會(huì)向這種權(quán)威演變[28]。中國(guó)共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程證明，個(gè)人魅力型權(quán)威在一定時(shí)期可能發(fā)揮著重要的作用，但并非長(zhǎng)久之計(jì);在新的歷史時(shí)期，亟需構(gòu)建起以制度為本的法理型權(quán)威。在政黨權(quán)威進(jìn)行轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，需要黨內(nèi)程序性規(guī)范對(duì)民主和政治參與方式和程序予以制度性保障，構(gòu)建起黨員共同參與討論、決定和管理黨內(nèi)事務(wù)的渠道，完善民主討論制度、民主決策制度、民主選舉制度等富含程序性規(guī)范的制度內(nèi)容，才能在黨內(nèi)建立起理性的權(quán)威。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)黨內(nèi)程序性規(guī)范予以關(guān)注，在實(shí)踐中能為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”產(chǎn)生積極影響，在理論上有利于拓寬黨內(nèi)法規(guī)學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的研究視角。以發(fā)展的眼光看，用法學(xué)思維、法學(xué)邏輯，利用法學(xué)軌道去規(guī)范黨內(nèi)程序性規(guī)范的建設(shè)，是推進(jìn)依法執(zhí)政和依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，也是持續(xù)優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的必然選擇。事實(shí)上，黨內(nèi)程序性規(guī)范的發(fā)展應(yīng)屬于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)需關(guān)注的問(wèn)題之一，與之相關(guān)聯(lián)的還應(yīng)包含黨內(nèi)程序性規(guī)范與黨內(nèi)實(shí)體性規(guī)范間的關(guān)系解讀、某一方面的具體黨內(nèi)程序性規(guī)范研究、黨內(nèi)程序性規(guī)范的學(xué)理定位等黨內(nèi)程序性規(guī)范議題的研考。

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[責(zé)任編輯：汪智力]

On the Historical Evolution and Development Orientation of Procedural Norms

within the Party

CHEN Ruoqi

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the partys internal laws and regulations have undergone unprecedented development. However， due to the long-standing influence of our country's long-standing legal tradition that emphasizes entities rather than procedures， the functions and effects of procedural norms within the party have not received due attention. Historically， the procedural norms within the party have gone through a budding period， an exploratory period and a development period， and have a development trend of rule of law， standardization， and systemization. In accordance with the general requirements for the establishment of the party's legal system， the development of procedural norms within the party should aim at "strict procedures"， the principle of "convenience and effectiveness"， and the internal mechanism of "regulatory power operation". The procedural standard system supporting the standard system will improve the scientific， systematic and effective of the party's legal system.

Keywords： Inner party laws and regulations; inner party laws and systems; inner party procedural norms; strict procedures; standard power operation