何錫輝,黃永鵬
(1.華東師范大學 馬克思主義學院,上海 200241;2.中南大學 馬克思主義學院,湖南 長沙 410083)
黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出:“必須健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系,增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性,形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制,確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福?!盵1]這確立了新時代堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系的準則。馬克思恩格斯通過探究國家與社會之間的關系,分析權力的本原,進而闡明國家權力異化傾向及怎樣制約權力,為新時代研究權力制約監(jiān)督鋪展了理論基礎。恩格斯進一步指出,“社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關來保護自己共同的利益。但是,后來,這些機關,而其中主要的是國家權力,為了追求自己特殊的利益,從社會的公仆變成了社會的主宰”[2]。制約權力必然要求加強監(jiān)督。那么,增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性的內涵是什么?存在什么樣的關系?又如何統(tǒng)一于新時代推進國家治理現(xiàn)代化的實踐?
馬克思在建立共產主義者同盟初期便察覺到監(jiān)督的獨立權威是無產階級事業(yè)能夠取得成功的保障?!豆伯a主義者同盟章程》規(guī)定,“中央領導機關可以在區(qū)部總支部呈請之下開除整個支部。開除盟員必須通報全盟周知,同盟對被開除的盟員應像對待一切可疑分子那樣進行監(jiān)督”[3]。馬克思著重強調了中央領導機關的崇高地位,有利于推進黨內監(jiān)督。列寧對增強監(jiān)督嚴肅性作了進一步探索。列寧領導之下的俄共(布)經過浴血斗爭成為執(zhí)政黨,增強監(jiān)督的獨立權威成為國家治理的中心議題。列寧認為,“有必要成立一個同中央委員會平行的監(jiān)察委員會,由受黨的培養(yǎng)最多、最有經驗、最大公無私并最能嚴格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成”[4]。列寧主持并頒布實施了《監(jiān)察委員會條例》,詳細規(guī)定了黨的監(jiān)察委員會、黨的委員會、黨代會及監(jiān)察委員會、黨的委員會產生意見分歧所解決的方略。其中,監(jiān)督獨立性內容涉及:監(jiān)察委員會和黨的委員會都由黨代會選舉產生,二者屬于平行關系,既相互獨立又相互監(jiān)督,直接向黨代會負責,確保監(jiān)察委員會對同級黨委進行有效監(jiān)督。監(jiān)督權威性內容涉及:當監(jiān)察委員會和同級黨委在重大問題上發(fā)生分歧后,嚴格遵循平行原則,若無法達成一致意見則交由黨代會裁決處理。另外,監(jiān)察委員會可以列席蘇維埃黨委會、本級黨委會、本級黨組織的一切會議,擁有發(fā)言權。這些條例形成了權力制衡機制,一定程度上防止了集權出現(xiàn)。時至今日,盡管時代已經發(fā)生翻天覆地的變化,共產主義者同盟、俄共(布)和中國共產黨之間存在很大差異,但增強監(jiān)督嚴肅性應當體現(xiàn)相對獨立和權威卻是一脈相承的。
腐敗是我們黨面臨的最大威脅,監(jiān)督事關黨和國家的生死存亡,這就是增強監(jiān)督嚴肅性的政治高度?!按罅渴聦嵏嬖V我們,腐敗問題越演越烈,最終必然會亡黨亡國!”[5]增強監(jiān)督嚴肅性是縱深推進全面從嚴治黨的實踐指向。管黨治黨是自我革命的永恒主題,全面從嚴治黨是自我革命的時代表征。黨的十八大以來,全面從嚴治黨不僅做到了范圍的全覆蓋,還做到了向縱深發(fā)展,立體式的管黨治黨格局呈現(xiàn)出來,全面從嚴治黨的成效令世界矚目。為何全面從嚴治黨能在黨的十八大以后切實推進并取得顯著成效?一個重要原因便是監(jiān)督嚴肅性得到增強。紀檢監(jiān)察部門查處的大量違法亂紀案例有力證明:黨的十八大以來,全體黨員干部置于黨和國家監(jiān)督體系之中,表明監(jiān)督的嚴肅性得到強化,監(jiān)督成為懲治和震懾腐敗的堅強力量。增強監(jiān)督嚴肅性是推進國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。黨領導國家治理重點是處理好權力配置和規(guī)范運行的問題,讓增強監(jiān)督嚴肅性成為推進國家治理現(xiàn)代的保障。國家治理必須增強監(jiān)督嚴肅性,及時發(fā)現(xiàn)國家治理中可能存在的問題,再有的放矢地做好預防工作。為此,要準確把握政治形勢與監(jiān)督之間的關系,從政治權力、政治關系、政治組織等方面加強監(jiān)督,使監(jiān)督融入國家治理各個環(huán)節(jié),優(yōu)化改進監(jiān)督方式、控權機制、監(jiān)督目標和監(jiān)督手段,妥善解決增強監(jiān)督嚴肅性面臨的問題。黨和國家監(jiān)督體系是國家治理的重要組成部分,必須提高政治站位,強化居安思危意識,深刻理解增強監(jiān)督嚴肅性的內涵,把監(jiān)督要求內化為自覺行動。
堅持黨的集中統(tǒng)一領導,形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制,更加彰顯監(jiān)督的嚴肅性。領導權是政治的核心問題,列寧強調,“在立憲民主黨掌握領導權時,革命只能被葬送,只有在布爾什維克社會民主黨掌握領導權時,革命才能勝利”[6]。共產黨代表著歷史前進方向和人民根本利益,如果背棄了共產黨領導必然走向失敗。列寧要求:“我們的全部經驗表明,這個事業(yè)十分重要,一定要注意承認黨的領導作用問題,在討論如何進行活動、如何進行組織建設的時候,決不能忽視這一點。”[7]這意味著堅持黨的集中統(tǒng)一領導是增強監(jiān)督嚴肅性的題中應有之義。縱觀黨和國家監(jiān)督體系改革歷程,全部改革舉措都堅持黨的集中統(tǒng)一領導。黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》,十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》,將黨的集中統(tǒng)一領導以制度化的形式嵌入黨和國家監(jiān)督體系,為新時代深化監(jiān)察體制改革提供了法規(guī)保障。黨作為長期執(zhí)政的馬克思主義政黨,是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心,擁有高度政治權威,只有堅持黨的集中統(tǒng)一領導,才能增強監(jiān)督嚴肅性。值得注意的是,體現(xiàn)監(jiān)督的獨立權威是相對的,并非絕對化。因為我國的監(jiān)督體系與西方國家存在本質性差異,絕不能照搬照抄西方國家做法,搞所謂的三權分立或政黨輪替,會更容易滋生新的腐敗。增強監(jiān)督嚴肅性,必須扎根中國實際,建構具有中國特色的監(jiān)督體系,依靠黨和人民的力量發(fā)現(xiàn)問題、深化改革、強化治理。增強監(jiān)督嚴肅性要牢牢把握堅持黨的全面領導原則,促進黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察的整體謀劃與一體化落實。
理順紀檢監(jiān)察體制機制,嚴格落實“兩個為主”,保證監(jiān)督的相對獨立權威,規(guī)范權力運行。整體上看,理順紀檢監(jiān)察體制要“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導”[8]。改革紀檢監(jiān)察雙重領導體制是重要舉措。黨的十二大通過的黨章規(guī)定:“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作?!盵9]事實上,紀檢監(jiān)察工作存在上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟的問題,紀檢監(jiān)察部門盡管接受上級紀委和同級黨委的雙重領導,但人權、物權、財權都受制于同級黨委,若缺乏同級黨委的認可和支持,紀檢監(jiān)察部門很難開展工作,特別是涉及主要領導干部案件線索查辦時,往往困難重重。為此,黨中央提出紀檢監(jiān)察工作要更加具體落實,理順體制機制關系,強化監(jiān)督效力。內容上看,“兩個為主”是保證監(jiān)督相對獨立權威的鮮明要求?!安檗k腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告?!盵10]過去,紀檢監(jiān)察部門掌握重大案件線索后,會及時向同級黨委報告,征得同級黨委主要領導同意后再開展案件的初核或查處,一旦同級黨委主要領導否定案件線索,那案件查辦便無法深入?,F(xiàn)在必須向上級紀委報告,讓上級紀委同時獲得知情權,對同級黨委形成制約,令其有案必查?!案骷壖o委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主?!盵11]紀委書記和副書記一般擔任紀委和監(jiān)察委主要領導職務,他們的提名考察權以上級紀委會同組織部門為主有利于增進與上級紀委的聯(lián)系,減少體制機制的掣肘,有助于紀檢監(jiān)察部門更好地履行職責?!皟蓚€為主”的落實,建立健全了紀檢監(jiān)察體制,強化了監(jiān)督的相對獨立權威,紀檢監(jiān)察部門敢于執(zhí)紀問責、敢于監(jiān)督查辦、敢于追責問責,監(jiān)督的嚴肅性進一步增強。
增強監(jiān)督嚴肅性要求體現(xiàn)相對獨立和權威,蘊含著從黨和國家生死存亡的政治高度認識堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系的必要性,要求堅持黨的集中統(tǒng)一領導,理順監(jiān)督體制機制,促使公職人員尊重監(jiān)督、接受監(jiān)督、敬畏監(jiān)督。增強監(jiān)督嚴肅性從根本上規(guī)范了堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系的領導力量和體制機制,明確了增強監(jiān)督協(xié)同性和有效性的具體運行機制。反之,如果缺失了監(jiān)督嚴肅性,監(jiān)督權威會消失殆盡,黨和國家關于監(jiān)督的各項規(guī)定不可能得到貫徹落實,人民群眾對黨和政府的公信力會產生懷疑,增強監(jiān)督協(xié)同性和有效性則無從談起。
從堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系實際出發(fā),運用馬克思主義認識論和辯證法,作出戰(zhàn)略性和全局性的決策,至關重要。馬克思認為,世界是普遍聯(lián)系的整體,任何事物都與周圍存在這樣或那樣的聯(lián)系。堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系應當樹立普遍聯(lián)系的觀點,善于運用協(xié)同的方法思考現(xiàn)實問題。毛澤東曾以彈鋼琴的例子形象地論述說:“要產生好的音樂,十個指頭的動作要有節(jié)奏,要互相配合?!盵12]增強監(jiān)督協(xié)同性要強化“彈鋼琴”意識,實現(xiàn)時間協(xié)同、空間協(xié)同、文化協(xié)同,共同致力于堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系。
時間維度考察黨和國家監(jiān)督體系演變,形成監(jiān)督合力是歷史發(fā)展趨勢。1921年黨的一大通過的《中國共產黨綱領》規(guī)定:“工人、農民、士兵和學生等地方組織的人數(shù)很多時,可以派他們到其他地區(qū)去工作,但是一定要受當?shù)貓?zhí)行委員會最嚴格的監(jiān)督?!盵13]說明我們黨從一開始就高度重視監(jiān)督。此后,黨的二大、三大與四大所通過的黨章中均設有“紀律”章節(jié)。新中國成立后,1949年10月,成立了中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會;1949年11月,中共中央發(fā)布《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》,由朱德?lián)问兹沃屑o委書記,開啟了黨和國家監(jiān)督體系建設新征程。從1949年至1966年,中央層面分別設立了黨和國家的專職監(jiān)督機構,但縱向監(jiān)督機制延伸工作卻較為滯后,未能在全國形成完整的體系?!拔幕蟾锩逼陂g,黨和國家監(jiān)督體系受到嚴重沖擊,基本陷入癱瘓狀態(tài)。1979年1月,我們黨討論和通過了《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規(guī)定》《中共中央紀律檢查委員會第一次全體會議通告》,指出紀委的根本任務是維護黨規(guī)黨法、肅正黨風黨紀、保護黨員權利。隨后,中紀委和中組部于1979年3月發(fā)出聯(lián)合通知,要求全國范圍內都設立紀檢機構,要求黨中央和國務院隸屬的各委、辦、局都設立紀檢機構。1982年9月,黨的十二大通過的黨章對紀委產生的方式進行規(guī)定,明確各級紀委不再是同級黨委的職能部門,而是同級黨政機關的領導班子之一,提升了紀委在黨內的地位。黨章還規(guī)定中紀委在黨中央的領導之下展開工作,地方各級紀委為雙重領導體制,即接受同級黨委和上級紀委的雙重領導,該體制一直延續(xù)至今。2013年11月,黨的十八屆三中全會對如何完善雙重領導體制提出了新的要求,即強化上級紀委對下級紀委的領導,堅持“兩個為主”,優(yōu)化了黨和國家監(jiān)督體系。歷史證明,黨和國家高度重視監(jiān)督,協(xié)同推進監(jiān)督體系建設,監(jiān)督合力逐漸形成。
空間維度考察黨和國家監(jiān)督體系互動,形成監(jiān)督合力要求整合監(jiān)督資源。隨著堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系的深入,催生了深化監(jiān)察體制改革,黨和國家監(jiān)督體系趨于深度整合?;诖?,可以從內外部視角考察黨和國家監(jiān)督體系之間的互動,探索其協(xié)同性。內部視角指的是建立健全黨內監(jiān)督體系?!吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例》規(guī)定,“建立健全黨中央統(tǒng)一領導,黨委(黨組)全面監(jiān)督,紀律檢查機關專責監(jiān)督,黨的工作部門職能監(jiān)督,黨的基層組織日常監(jiān)督,黨員民主監(jiān)督的黨內監(jiān)督體系”[14]。說明監(jiān)督是紀檢部門的首要職責,但監(jiān)督體系建設絕非僅僅依靠紀檢部門就可以完成的。建立健全黨內監(jiān)督體系要堅持黨的領導,協(xié)同全面監(jiān)督、專責監(jiān)督、職能監(jiān)督、日常監(jiān)督、民主監(jiān)督等力量,發(fā)揮不同監(jiān)督方式的獨特優(yōu)勢,匯聚各方監(jiān)督力量。外部視角指的是建立健全國家監(jiān)督體系。國家監(jiān)督體系涵蓋以人大監(jiān)督為中心,包括監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、審計監(jiān)督等。黨的十八大以來,以監(jiān)督公權力為關鍵,黨中央頒布深化黨和國家機構改革方案,全面提升人大監(jiān)督能力,深度整合監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、審計監(jiān)督的監(jiān)督資源,發(fā)揮各項監(jiān)督專業(yè)特長,對違法違紀行為產生強有力的震懾。雖然黨內監(jiān)督與國家監(jiān)督側重點不完全相同,但目的都在于堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系。黨內監(jiān)督以黨章為根本,用嚴格的黨內法規(guī)約束全體黨員,國家監(jiān)督以憲法為根本,用嚴格的法律條文約束行使公權力的公職人員。中國共產黨作為執(zhí)政黨,很多黨員亦是國家公職人員,黨內監(jiān)督與國家監(jiān)督不可分割,必須推動黨內監(jiān)督同國家監(jiān)督有效貫通,將權力置于嚴密監(jiān)督之下。
文化維度考察黨和國家監(jiān)督體系共識,形成監(jiān)督合力要求培育監(jiān)督文化。迪特爾·哈勒認為,“文化”是靜止、有機、同質的人類學時代已經過去,現(xiàn)在要從人性和文化基因的視角培育優(yōu)良的監(jiān)督文化[15]。監(jiān)督文化是在長期的實踐過程中,逐漸形成的有關監(jiān)督的制度規(guī)范、心理、觀念及思想體系等方面的總和。監(jiān)督越到深處越是監(jiān)督文化之間的較量,監(jiān)督文化作為一種軟實力,對堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系具有極為重要的意義。監(jiān)督文化能夠夯實黨和國家監(jiān)督體系的思想基礎。確立思想基礎是堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系的前提。文化是思想的載體,中華傳統(tǒng)文化中的監(jiān)督因子、人民群眾創(chuàng)造的監(jiān)督文化都為黨和國家監(jiān)督體系打下深深的監(jiān)督文化烙印,監(jiān)督文化為堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系提供了思想基礎和行動指南,指引黨和國家監(jiān)督體系沿著正確的方向前行。監(jiān)督文化能夠規(guī)范黨和國家監(jiān)督體系的建設過程。制度體系建設既需要剛性的執(zhí)行力,亦需要柔性的文化感染力。缺乏文化感染力,推進制度體系建設則會喪失生命力。衡量制度體系建設是否富有生命力,最終取決于被約束者對制度體系本身的認同。增強對制度體系的認同應加強監(jiān)督文化的培育,把監(jiān)督文化融入制度體系建設,讓制度體系建設成為監(jiān)督文化培育的保障、監(jiān)督文化培育成為制度體系建設的精神支撐。監(jiān)督文化能夠營造黨和國家監(jiān)督體系的良好環(huán)境。精心營造學習環(huán)境,全體黨員、公職人員、黨員領導干部加大力氣學習黨和國家監(jiān)督體系的條例、規(guī)定、準則、法律等內容,了解堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系的具體要求;精心營造心理環(huán)境,運用心理、觀念及思想方法來教育、約束全體黨員和公職人員,使他們自覺接受監(jiān)督,帶頭執(zhí)行各項規(guī)定;精心營造輿論環(huán)境,引導主流新聞媒體準確把握堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系輿論宣傳工作的重點內容,提高輿論宣傳工作的針對性和震懾力,創(chuàng)造良好的輿論氛圍。
協(xié)同治理,是自然科學協(xié)同論和社會科學治理理論的交叉領域,為堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系提供了新的理論支撐。增強監(jiān)督協(xié)同性,從時間維度認識到形成監(jiān)督合力是歷史演進趨勢,從空間維度認識到形成監(jiān)督合力是整合監(jiān)督資源,從文化維度認識到形成監(jiān)督合力是培育監(jiān)督文化。它強調堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系應改變“九龍治水”局面,使監(jiān)督體系的構建既與改革發(fā)展相適應,又達到監(jiān)督資源集約化,促成監(jiān)督力量一體化。增強監(jiān)督嚴肅性在于規(guī)范指引,增強有效性在于效能評估,而增強協(xié)調性在于如何治理、如何相互配合、如何形成聚合力,明確了堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系的運行方式,是增強監(jiān)督嚴肅性、有效性的基本遵循。
就實際而言,有效性是衡量黨和國家監(jiān)督體系運行狀況的重要標準,能夠“發(fā)現(xiàn)治理的現(xiàn)實狀態(tài)與理想狀態(tài)的差距,明確治理改革的路徑,從而推動和引導國家的治理改革”[16]。增強監(jiān)督有效性是增強監(jiān)督嚴肅性與協(xié)同性的起始點和落腳點。起始點指的是增強監(jiān)督嚴肅性與協(xié)同性的邏輯起點是解決監(jiān)督有效性不足的問題,從而建構增強監(jiān)督嚴肅性與協(xié)同性的學理框架;落腳點指的是無論是增強監(jiān)督嚴肅性,還是增強監(jiān)督協(xié)同性,都要通過增強監(jiān)督有效性來檢驗,唯有經受住增強監(jiān)督有效性的檢驗,才能實實在在地找準增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性的功能定位。因此,增強監(jiān)督有效性是增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性的必然結果,必須釋放治理效能,凸顯增強監(jiān)督有效性的重要意義:一是客觀認識黨和國家監(jiān)督體系運行狀況,根據(jù)一系列的標準,評判運行績效,發(fā)現(xiàn)運行問題并比較治理優(yōu)劣;二是引導黨和國家監(jiān)督體系的改革方向,確立評估與評估標準,明確政治追求和政治目標;三是掌握堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系的政治話語與政治評價主動權,發(fā)揚黨的自我革命精神。要釋放治理效能,應當正視黨和國家監(jiān)督體系實際運行狀況,制定行之有效的改革措施,從治理主體、治理方式、治理標準三個方面推進,銜接好制度確立、制度運行、制度評估,為堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系破除壁壘。
釋放治理效能,增強監(jiān)督有效性,要準確把握黨的領導與多元主體之間的關系。治理是一項綜合性工程,治理主體的多元化是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的共性和趨勢。多元主體所構成的監(jiān)督治理格局中,不同主體扮演著不同角色,倘若缺乏黨的領導,多元主體則會變成一盤散沙。也就是說,只有堅持黨的領導,發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用,才能朝著釋放治理效能的目標共同邁進。一方面,黨的領導是釋放治理效能的根本保證。以執(zhí)政黨為中心的國家治理就是要將堅持黨的領導和國家機關、社會團體各自履行職責結合在一起,優(yōu)化黨的組織結構,把黨的領導落實到增強監(jiān)督有效性各個環(huán)節(jié),使黨的領導成為釋放監(jiān)督治理效能的最大制度保障。因此,要做好增強監(jiān)督有效性的頂層設計,系統(tǒng)謀劃新時代怎樣堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系,怎樣釋放治理效能,令全體人民群眾感受到治理效能所帶來的深刻變化。另一方面,多元主體是釋放治理效能的基本途徑。堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系需要各方參與配合,不斷拓寬人大、國家機關、政協(xié)、社會、公眾、媒體、科技監(jiān)督渠道,完善監(jiān)督方式,調動各方監(jiān)督治理的積極性,建設人人參與、人人盡責、人人享有的多元治理共同體,齊心協(xié)力推進監(jiān)督治理。
釋放治理效能,增強監(jiān)督有效性,要開啟理論回應現(xiàn)實的擔當,以解決制約監(jiān)督有效性發(fā)揮的問題。問題是時代的聲音,亦是推進時代進步發(fā)展的不竭動力?;仡櫲祟惿鐣l(fā)展歷史所取得的一切進步,正是在解決一個又一個的問題中實現(xiàn)的。習近平強調:“眾所周知,每個時代總有屬于它自己的問題,只要科學地認識、準確地把握、正確地解決這些問題,就能夠把我們的社會不斷推向前進?!盵17]釋放治理效能應當創(chuàng)新治理方式,牢固樹立問題意識,著眼于監(jiān)督難題破解、難關攻克、深層次矛盾和問題的化解,增強發(fā)現(xiàn)問題的敏銳性、正視問題的定力和解決問題的自覺。黨的十八屆三中全會對堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系提出了新要求;黨的十九屆三中全會頒布深化改革國家機構方案,內在包含深化國家監(jiān)察體制改革內容;黨的十九屆四中全會進一步明確堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系改革任務。毋庸置疑,過去監(jiān)督體系改革所取得的成就是巨大的,但當前及今后面臨的問題和風險依然是客觀存在的。例如,監(jiān)督體系改革面臨著黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察有機對接、轉隸人員深度融合、同級監(jiān)督、地方人情關系網等問題亟須解決。因此,堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系要堅持問題導向,一切從實際出發(fā),精準預判改革面臨的風險挑戰(zhàn),謀求改革的戰(zhàn)略主動權。具體而言,要堅持以全局的視野審視當下面臨的問題,時時刻刻保持清醒的頭腦,在事關監(jiān)督體系改革大是大非問題上不犯原則性錯誤,改革愈是深入推進愈要謙虛謹慎。此外,還要了解監(jiān)督體系改革的總體要求,把握改革具體領域、具體環(huán)節(jié)、具體任務的特點,認真做好風險防范工作,開創(chuàng)增強監(jiān)督有效性的新局面。
釋放治理效能,增強監(jiān)督有效性,要堅持為人民群眾推進、靠人民群眾發(fā)展、由人民群眾評判的有機統(tǒng)一。中國歷史上因權力濫用而滋生腐敗,最后導致人亡政息的例子一再出現(xiàn)。著名民主人士黃炎培曾赴延安,向毛澤東提出該怎樣擺脫中國歷史周期率,毛澤東回答:只有讓人民起來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。人民群眾是監(jiān)督權力的根本力量。過去一段時期,因監(jiān)督不力導致腐敗問題高發(fā),嚴重損害了黨和國家的形象。以習近平同志為核心的黨中央認識到,人民群眾對腐敗現(xiàn)象深惡痛絕,必須強力懲治腐敗,而懲治腐敗的重點是要增強監(jiān)督的有效性。加強監(jiān)督體系建設,規(guī)范權力的運行和使用,把權力關進制度的籠子里,減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,贏得人民群眾對黨和政府的衷心擁護。增強監(jiān)督的有效性要求踐行黨的群眾路線,相信人民群眾自己解放自己,虛心向人民群眾學習,尊重人民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神,調動人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性,凝聚人民群眾的智慧,促進黨和國家監(jiān)督體系的堅持與完善。人民是國家一切權力的所有者,任何事物都要接受人民群眾的評判。人民群眾對監(jiān)督的有效性感觸最深,衡量監(jiān)督的有效性要聽取人民群眾的意見,接受人民群眾的評價,讓人民群眾有更多的獲得感。
國家治理現(xiàn)代化是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn),制度建設是推進國家治理現(xiàn)代化的基本途徑。黨的十九屆四中全會以堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主題,內在要求增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性。不難發(fā)現(xiàn),增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性是推進國家治理現(xiàn)代化賦予的時代命題。從國家治理現(xiàn)代化實踐出發(fā),以解決國家治理中的突出問題為切入點,全方位監(jiān)督國家治理中的權力配置和權力運行問題,最后增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性又回歸于國家治理現(xiàn)代化實踐,指導國家治理現(xiàn)代化實踐,提升國家治理的能力和水平。
堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系是推進國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。全面從嚴治黨,是當今中國政治話語的高頻詞,它以壯士斷腕的決心深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭,敢于觸動頑疾,不敢腐的目標初步實現(xiàn),不能腐的制度規(guī)范逐漸形成,不想腐的思想教育有序進行,政治生態(tài)得到全面凈化。然而,如果局限于權力反腐或權利反腐的思維定式,不論糾多少風、查多少人、辦多少案、判多少刑,只要腐敗根源不除,一旦高壓反腐無法繼續(xù),必定會出現(xiàn)腐敗反彈,所有前期努力都會喪失殆盡。腐敗的本質是“出軌”“越軌”,許多腐敗問題都與權力配置不科學、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關。因此,反腐敗的壓力在查辦案件中,功夫卻在案外,就是建立健全監(jiān)督體系,制約和監(jiān)督權力。國家治理現(xiàn)代化體系龐大,涉及經濟、政治、文化、社會、生態(tài)各領域,堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系屬于政治領域的重要內容。國家治理現(xiàn)代化政治領域的關鍵問題是對權力行為和權力配置的規(guī)范,形成科學的權力結構,權力結構的制約是宏觀的、深層次的源頭制約,是更為根本的治本之策,堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系應運而生。監(jiān)督體系的前置和規(guī)范功能,能加強對權力運行的監(jiān)督,改善權力結構,構建更加科學、更加嚴密和更加高效的權力監(jiān)督體系,讓權力在陽光下運行,接受人民群眾的監(jiān)督。如此,推進國家治理現(xiàn)代化才可以很好地預防權力腐敗現(xiàn)象發(fā)生,克服腐敗對國家治理的負面影響,進而跳出歷史周期率。國家權力的制度安排是國家治理的基本內容,怎樣正確認識和處理權力運行規(guī)范是國家治理無法回避的問題,增強監(jiān)督有效性便是解決之道。堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系,織密織牢制度之籠,防止權力“越軌”和“出軌”,夯實國家治理的政治基礎。
推進國家治理現(xiàn)代化應當進一步堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系。黨的十八屆三中全會以后,現(xiàn)代化成為國家治理的主題詞。爾后,黨中央以系統(tǒng)性、整體性、戰(zhàn)略性思維推進國家治理,黨的領導核心地位更加鞏固,中國特色社會主義制度更加完善,國家治理現(xiàn)代化水平更加提升。黨的十九大繼續(xù)提出,等到2035年黨和國家各項制度更加完善,國家治理現(xiàn)代化基本實現(xiàn),社會主義制度將展示強勁的生命力。黨的十九屆四中全會從堅持和完善黨的領導制度體系、堅持和完善人民當家作主制度體系等十三個方面作出許多新的制度安排,回答了推進國家治理現(xiàn)代化堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么的重大理論與實踐問題。國家治理現(xiàn)代化的實踐表明,堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系是國家治理的重要組成部分,深刻影響國家治理現(xiàn)代化能否實現(xiàn)及實現(xiàn)程度如何。而今,推進國家治理現(xiàn)代化的一系列重大制度安排已經落地生根,但我們必須清醒地認識到,現(xiàn)階段推進國家治理現(xiàn)代化需要解決的矛盾和問題更為復雜,決不能掉以輕心,必須馳而不息地推進,著力破解體制機制性障礙,確保黨的各項決策部署得到貫徹落實,確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。
增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性寓于堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系及推進國家治理現(xiàn)代化之中。增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性是一種價值準則,層層遞進至黨和國家監(jiān)督體系及國家治理現(xiàn)代化。問題的復雜性,往往不是源于問題本身,而是取決于解決問題的方法離原點的距離,要求問題的解決必須回歸實踐中。增強監(jiān)督嚴肅性,應堅持黨對國家治理的領導,維護黨中央的權威,使黨中央各項決策部署迅速得到落實;增強監(jiān)督協(xié)同性,應促使國家治理內部各要素相互配合,充分整合監(jiān)督資源,形成良性互動機制;增強監(jiān)督有效性,應明確國家治理對全面建設社會主義現(xiàn)代化國家和實現(xiàn)中華民族偉大復興的意義,制定出更加科學的評價標準,推動黨和國家監(jiān)督體系更加完善。理論來源于實踐必將回歸于實踐,國家治理現(xiàn)代化的實踐土壤滋養(yǎng)了增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性的學理框架,而增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性的價值在于指導國家治理現(xiàn)代化的實踐,保障國家治理現(xiàn)代化進程中的權力配置和規(guī)范運行,避免因監(jiān)督不力而降低國家治理現(xiàn)代的能力和水平。當前,國家綜合實力獲得很大發(fā)展,社會主要矛盾已經發(fā)生轉化,然而,發(fā)展中的矛盾問題遠比不發(fā)展時多,發(fā)展之后人們需求層次更高,導致新時代推進國家治理現(xiàn)代化的難度更大、任務更艱巨、考驗更復雜,迫切需要完善黨和國家監(jiān)督體系,用增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化保駕護航。
總之,堅持與完善黨和國家體系是國家治理的重要制度安排,必須增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性和有效性。嚴肅性、協(xié)同性和有效性是差異與統(tǒng)一相結合的典范[18]。差異指的是增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性功能定位存在明顯差異,有著各自的職責使命,聚焦于監(jiān)督的對應領域;統(tǒng)一指的是三者之間并非完全割裂的,而是漸次展開、相輔相成、有機互動的整體,每一方面都對其他兩個方面產生深遠影響,形成辯證關系,統(tǒng)一于新時代推進國家治理現(xiàn)代化實踐。實踐創(chuàng)新永無止境,理論發(fā)展永無止境,對增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性的內涵及辯證關系的研究不能就此止步,還需要在實踐的檢驗中繼續(xù)升華理論形態(tài),更好地堅持與完善黨和國家監(jiān)督體系,更好地推進國家治理現(xiàn)代化。