李慶瑞

(1.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266200；2.阜陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236037)

黨的十九屆四中全會(huì)提出的“國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”，應(yīng)包括至少兩個(gè)層面的要求，第一是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化包含常態(tài)化國(guó)家治理能力和非常態(tài)(公共危機(jī))情境下社會(huì)公共危機(jī)治理能力兩個(gè)方面。第二是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化不僅包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化等層面的一攬子治理制度，還應(yīng)包含國(guó)家、市域、基層三個(gè)層級(jí)的良性權(quán)責(zé)配置及運(yùn)行機(jī)制。2020年初，突如其來(lái)的新冠病毒肆虐全國(guó)，黨和政府舉全國(guó)之力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，彰顯了國(guó)家層面的治理體系現(xiàn)代化水平，而武漢市乃至湖北省地方政府信息披露不及時(shí)、決策遲緩、部分基層官員懶政怠政等基層治理失效問題的對(duì)比則顯示出市域和基層有效治理能力的缺失。權(quán)威體制和有效治理二者的矛盾是始終貫穿于中國(guó)政體內(nèi)部的深刻矛盾[1]，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，反映的是國(guó)家治理制度的健全完善，在中國(guó)體現(xiàn)于集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，而國(guó)家治理能力反映的則是執(zhí)行力，集中體現(xiàn)于省級(jí)及以下政府的治理效能。

以行動(dòng)力提升治理效能為核心觀點(diǎn)，從新型權(quán)力觀理論出發(fā)，通過梳理學(xué)界關(guān)于政府危機(jī)治理能力的論述，反思非常態(tài)情境下，地方政府行動(dòng)能力的提升空間，從而構(gòu)建以行動(dòng)力為核心的政府治理能力結(jié)構(gòu)，以期為政府危機(jī)治理能力提升提供借鑒。

一、理論基礎(chǔ)——以行動(dòng)能力為基礎(chǔ)的政府危機(jī)治理能力

權(quán)力的拉丁詞源是“Potere”，意為“能夠”，或具有做某事的能力，由此可見，權(quán)力和能力有一定的關(guān)聯(lián)，因循時(shí)間脈絡(luò)，追溯權(quán)力的內(nèi)涵，探尋不同學(xué)者對(duì)權(quán)力的理解，可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力內(nèi)涵不同，對(duì)統(tǒng)治者的治理能力要求不同，與之相對(duì)應(yīng)的治理方式也不盡相同。馬克思在政治層面研究權(quán)力，他認(rèn)為權(quán)力隨生產(chǎn)力發(fā)展出現(xiàn)，以暴力實(shí)施[2]。韋伯的權(quán)力觀以支配為本質(zhì)，他指出“行動(dòng)者在一個(gè)社會(huì)關(guān)系中可以排除抗拒以貫徹其意志的機(jī)會(huì)[3]，并由此提出傳統(tǒng)型、魅力型以及法理型三種權(quán)威。?？聞t將權(quán)力定義為是一種無(wú)關(guān)政權(quán)、無(wú)關(guān)主體和無(wú)中心的社會(huì)關(guān)系中普遍存在的一種關(guān)系[3]。托馬斯·戴伊認(rèn)為“權(quán)力是社會(huì)體制中職位的標(biāo)志，一旦占據(jù)地位，不論他們有所作為或者無(wú)所作為，都對(duì)其他人的行為有著很大的影響”[4]，早期權(quán)力觀強(qiáng)調(diào)以暴力方式保障其實(shí)施，因此，軍事能力、保衛(wèi)能力便是基本的治理能力要求，而治理方式則多為暴力強(qiáng)制。

20世紀(jì)60年代后，城市政治學(xué)關(guān)注權(quán)力主體，形成了亨特的精英主義城市觀和達(dá)爾的多元主義城市觀。達(dá)爾將權(quán)力定義為“甲對(duì)乙擁有權(quán)力是指甲能使乙做其本來(lái)不一定去做的事”，其權(quán)力觀因襲了韋伯的權(quán)力觀[5]，20世紀(jì)70年代，城市政治學(xué)側(cè)重研究權(quán)力主體為了什么參與公共政策的制定[6]，由此形成了以卡斯特爾、列斐伏爾和哈維為代表的新馬克思主義城市理論和以莫洛奇、彼得森為代表的城市增長(zhǎng)機(jī)器理論。這一時(shí)期，城市治理能力側(cè)重城市統(tǒng)治精英的能力，其治理方式也分化為精英統(tǒng)治和多元治理。

新型權(quán)力觀的研究始于彼得森，豐富于斯通，隨城市治理理論的研究而不斷深化。在論述增長(zhǎng)機(jī)器理論時(shí)，彼得森認(rèn)為權(quán)力是“能夠游說(shuō)他人為共同的目標(biāo)做出貢獻(xiàn)”[7]，即各方協(xié)作共同促進(jìn)發(fā)展的能力；20世紀(jì)80年代，城市政體理論占據(jù)主流，其理論集大成者斯通認(rèn)為，政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)力量沒有一方能獨(dú)當(dāng)一面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的目標(biāo)，因此他提出一種基于社會(huì)生產(chǎn)模式的權(quán)力觀，即政府加強(qiáng)與非正式制度的聯(lián)系以提高社會(huì)治理能力，這種權(quán)力觀認(rèn)為應(yīng)在府際、公私之間建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的非正式合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的目的，至此，城市政治學(xué)發(fā)展至治理理論階段。20世紀(jì)90年代以后，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程催生了跨區(qū)域組織和跨國(guó)組織，城市治理理論占據(jù)主流地位，重點(diǎn)探討公私合作和跨域治理。多中心治理模式以及新區(qū)域主義、尺度重構(gòu)理論等相繼出現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)區(qū)域主義的單一府際合作，走向不同層級(jí)的政府與社會(huì)組織的合作，最終邁向跨區(qū)域多部門多邊界的合作共治。由此可見，20世紀(jì)80年代至今，學(xué)者認(rèn)識(shí)到權(quán)力不再局限于精英，而更加強(qiáng)調(diào)多元的治理方式，治理能力也更多在于如何在自組織網(wǎng)絡(luò)中共同管理社會(huì)公共事務(wù)。

由此可見，不同于傳統(tǒng)權(quán)力觀的支配式關(guān)系，新型權(quán)力觀主張多主體在自組織網(wǎng)絡(luò)中共同管理社會(huì)公共事務(wù)(表1)，它同治理理論在治理主體、治理方式、治理原則、權(quán)力來(lái)源、權(quán)力向度等方面趨于一致，本質(zhì)上都是協(xié)調(diào)多方主體以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的行動(dòng)能力[8]，新型權(quán)力觀為構(gòu)建城市治理能力體系提供新的理論視角。

表1 傳統(tǒng)權(quán)力觀和新型權(quán)力觀及其對(duì)應(yīng)的治理模式比較

二、非常態(tài)下政府行動(dòng)能力的提升是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路

自十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一命題以后，學(xué)者多從國(guó)家層面研究治理能力，對(duì)地方政府治理能力和城市治理能力的研究仍略顯單薄。在城市治理能力方面，邊勇(2010)從投入、機(jī)制、結(jié)果和效果四個(gè)層面，將治理的參與、公正、有效、管制、法治、透明、廉潔7個(gè)維度分解為76項(xiàng)子指標(biāo)，用以測(cè)量城市治理水平[9]；閔學(xué)勤(2015)將良好城市治理的標(biāo)準(zhǔn)界定為城市發(fā)展的可持續(xù)性、政府下放權(quán)力和資源、公平參與決策過程、提供公共服務(wù)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率以及決策者和所有利益相關(guān)者的透明度和責(zé)任制等[10]。夏志強(qiáng)(2017)將城市治理能力歸納為城市動(dòng)員能力、城市管理能力、城市發(fā)展能力和精細(xì)治理能力[11]。陸軍(2019)從政府、居民和第三方機(jī)構(gòu)三個(gè)視角構(gòu)建了城市社區(qū)治理能力三級(jí)測(cè)量指標(biāo)[12]。最新的聯(lián)合國(guó)人居署關(guān)于城市能級(jí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，則包括聚集度、聯(lián)系度、軟要素、硬因素、財(cái)務(wù)因素以及技術(shù)創(chuàng)新因素等[13]。而關(guān)于政府治理能力的研究，學(xué)者多以治理現(xiàn)代化為背景提出政府能力提升策略。梅永愿(2017)提出以五大發(fā)展理念推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的五個(gè)著力點(diǎn)[14]，章力丹(2017)則建議通過轉(zhuǎn)變觀念、提高人員素質(zhì)、加強(qiáng)法治建設(shè)等方面推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化[15]，另外，政治治理能力、適應(yīng)能力、統(tǒng)合能力[16]等也成為政府治理能力的要義。

關(guān)于公共危機(jī)事件中的政府治理能力的研究相對(duì)零散。李建斌(2011)認(rèn)為政府應(yīng)從觀念轉(zhuǎn)變、輿論引導(dǎo)、制度完善、機(jī)構(gòu)匹配等方面應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)化背景下面臨的危機(jī)[17]。何永軍(2010)以西南干旱為例，提出通過強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、培育第三部門、構(gòu)建社會(huì)參與機(jī)制、加強(qiáng)信息交流等方式提升政府自然災(zāi)害危機(jī)治理能力[18]。其他學(xué)者多選取某一特定角度，或是研究公共危機(jī)中政府的傳媒角色[19]，或是研究公共危機(jī)治理中政府與公民的關(guān)系[20]，鮮少有對(duì)政府治理能力的系統(tǒng)研究，更不用說(shuō)從新型權(quán)力觀角度對(duì)其的分析。

鑒于公共危機(jī)下政府治理能力研究的單薄性，嘗試以新型權(quán)力觀為視角，從提升城市政府行動(dòng)能力這一核心命題出發(fā)，構(gòu)建城市治理能力體系。

三、行動(dòng)能力構(gòu)建——實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)環(huán)節(jié)

(一)動(dòng)員社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的能力

公共衛(wèi)生事件、突發(fā)自然災(zāi)害、公共安全事件等危機(jī)事件具有突發(fā)性、廣泛性、持續(xù)性等特點(diǎn)，隨著城市化進(jìn)程的不斷深化，城市治理愈加復(fù)雜，而危機(jī)時(shí)刻的城市治理更是千頭萬(wàn)緒，單獨(dú)依靠政府力量難以完成，亟需社會(huì)組織、公眾等多元主體參與其中。一方面，政府需要具有動(dòng)員能力。危難時(shí)刻，政府需要借助網(wǎng)絡(luò)媒體等方式，以正面引導(dǎo)的方式進(jìn)行立意構(gòu)建，將紛繁多樣的公眾目標(biāo)變?yōu)榻y(tǒng)一公認(rèn)的行動(dòng)目標(biāo)，只有不斷化解不同主體之間的分歧，才能確保團(tuán)結(jié)行動(dòng)者，一致對(duì)抗危機(jī)事件。另一方面，政府需要具備協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)多元主體的資源優(yōu)化配置和有效行動(dòng)協(xié)作。為了完成突發(fā)任務(wù)，政府要結(jié)合多元主體的不同資源優(yōu)勢(shì)及其合理有效的資源訴求，實(shí)現(xiàn)資源的科學(xué)配置和有效部署，避免危機(jī)治理資源的閑置浪費(fèi)。同時(shí)，政府通過恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方式，鼓勵(lì)通過相互補(bǔ)充、相互扶持的工作態(tài)度，實(shí)現(xiàn)多元主體密切配合，以協(xié)同合作帶來(lái)目標(biāo)優(yōu)化。

社會(huì)組織在此次新冠疫情中的表現(xiàn)喜憂參半，其中最大的問題便是社會(huì)組織的聯(lián)合行動(dòng)并不明顯，這不僅與中國(guó)社會(huì)組織本身發(fā)育程度有關(guān)，根本原因還在于缺乏全國(guó)層面統(tǒng)一的溝通平臺(tái)，而想要建立一個(gè)全國(guó)性的行業(yè)組織以實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的統(tǒng)籌推進(jìn)，則需要政府有相應(yīng)的能力和擔(dān)當(dāng)。因此，如上所述，政府必須具備動(dòng)員協(xié)調(diào)能力，最大限度動(dòng)員、協(xié)調(diào)多元主體力量，壯大城市公共危機(jī)治理的行動(dòng)力量，不斷夯實(shí)城市危機(jī)治理的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)高效的協(xié)同治理。

(二)貫徹中央統(tǒng)一政令與地方靈活行動(dòng)的能力

我國(guó)是單一制國(guó)家，從組織結(jié)構(gòu)上看，“有機(jī)整體、上下銜接、政令統(tǒng)一”是縱向政府關(guān)系的基本原則。上級(jí)的責(zé)任和壓力經(jīng)過層層下壓，使地方政府層級(jí)越低，工作任務(wù)越重，而由于財(cái)政分權(quán)制的實(shí)施，又使得地方具有一定的自主權(quán)，由此，中央決策統(tǒng)一和地方分散執(zhí)行則是中國(guó)政府治理的現(xiàn)實(shí)局面。新冠疫情期間，中央政府要求以屬地落實(shí)防疫責(zé)任，堅(jiān)決遏制病毒的聚集性擴(kuò)散，中央指導(dǎo)性的意見落實(shí)到不同層級(jí)，政府的執(zhí)行出現(xiàn)了百花齊放的局面。如河南省的硬核防控、浙江省的大數(shù)據(jù)追蹤、北京市的科技防疫等等，雖形式不同，但政策目標(biāo)一致。不同城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文地理?xiàng)l件、先天資源稟賦等有所不同，政策執(zhí)行過程不可能追求全國(guó)一致性，因此，地方政府就應(yīng)該在堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮地方積極性，而地方積極性如何發(fā)揮，則有賴于地方政府從地方實(shí)際出發(fā)的謀劃和行動(dòng)能力。危機(jī)事件在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生后，各省份的表現(xiàn)不盡相同，如武漢市作為疫情集中爆發(fā)地，其防疫形勢(shì)嚴(yán)峻，此時(shí)地方政府是在中央指導(dǎo)組的有力指揮下，保持中央的政令統(tǒng)一，地方政府的自主性相對(duì)其他省份較弱。而其他省份由于疫情形勢(shì)的嚴(yán)峻程度不同，則可根據(jù)實(shí)際情況開展不同的重點(diǎn)工作，如西藏疫情防控壓力較小，地方政府僅需嚴(yán)防輸入型病例即可，再如商業(yè)行會(huì)較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的浙江，政府在中央的集中領(lǐng)導(dǎo)下，一方面利用大數(shù)據(jù)技術(shù)篩查流入人員，另一方面充分調(diào)動(dòng)商會(huì)的力量進(jìn)行重點(diǎn)人群排查、防疫物資捐贈(zèng)等工作，充分發(fā)揮社會(huì)組織的力量，走出一條具有浙江特色的防疫抗疫之路。

(三)正確處理多重矛盾，各司其職和協(xié)調(diào)部門聯(lián)動(dòng)的能力

公共危機(jī)事件中各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起。就此次新冠肺炎而言，褒貶不一的網(wǎng)絡(luò)輿情、民眾對(duì)諸如黃岡衛(wèi)健委等政府的不信任、對(duì)病毒的恐慌等多種矛盾共生共現(xiàn)，自媒體環(huán)境對(duì)政府的危機(jī)治理能力提出了更高的要求，信息公開、政府公信力、抑制物價(jià)上漲、阻斷病毒等都是政府要解決的矛盾，對(duì)其中任何一個(gè)矛盾的不當(dāng)處理都有可能牽一發(fā)而動(dòng)全身。政府需在確立阻斷疫情這一主要矛盾的情況下，妥善處理各種矛盾。其一，有效緩解疫情是其他所有矛盾的出發(fā)點(diǎn)，只有解決了主要矛盾，才是處理其他矛盾的關(guān)鍵。其二，就其他矛盾的處理而言，需要政府處理好各部門各司其職和部門間協(xié)調(diào)的關(guān)系。政府可協(xié)調(diào)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力，實(shí)現(xiàn)多部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保在疫情防控的同時(shí)，既保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，也維護(hù)好民眾的基本權(quán)益，在履行政府職責(zé)的同時(shí)，提高民眾對(duì)政府的信任度。

(四)提高城市治理技術(shù)手段，打破信息孤島的能力

隨著新基建的提出，智慧城市、城市大腦等建設(shè)更加如火如荼，信息技術(shù)在城市危機(jī)管理中的應(yīng)用，不僅僅體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)等信息基礎(chǔ)設(shè)施，更重要的是要有貫穿到社區(qū)的綜合信息服務(wù)平臺(tái)。信息系統(tǒng)只是基礎(chǔ)硬件設(shè)施，而信息技術(shù)的有效性則取決于各個(gè)系統(tǒng)之間的有機(jī)銜接和信息共享。疫情期間，各類信息統(tǒng)計(jì)軟件紛紛出現(xiàn)，個(gè)人行程追蹤系統(tǒng)、健康填報(bào)系統(tǒng)等，雖內(nèi)容不盡相同，但目的一致，出現(xiàn)很多重復(fù)填報(bào)的現(xiàn)象，這不僅增加了居民的填報(bào)任務(wù)，而且也給不同政府部門工作人員增加了負(fù)擔(dān)，是典型的信息孤島的現(xiàn)象。各級(jí)政府應(yīng)該有信息整合能力，統(tǒng)籌謀劃大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，做到一個(gè)類別只設(shè)置一個(gè)系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)不同部門的信息共享。譬如在疫情初期，對(duì)流動(dòng)人口的數(shù)據(jù)進(jìn)行提取，科學(xué)、定量的研判疫情的傳播；疫情發(fā)展期，利用大數(shù)據(jù)及相關(guān)學(xué)科方法對(duì)疫情擴(kuò)散傳播進(jìn)行高精度分析，為準(zhǔn)確預(yù)測(cè)疫情提供建議；同時(shí)，可以設(shè)計(jì)疫情防控統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)，每個(gè)居民僅需填報(bào)安康碼、個(gè)人每日行程即可，疫情相關(guān)數(shù)據(jù)在系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)維護(hù)，為各級(jí)政府、各個(gè)部門的疫情防控提供重要支撐……當(dāng)然，大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在危機(jī)管理應(yīng)用的過程中，政府的作用是打破信息孤島，同時(shí)保證信息資源的安全性。

四、結(jié)語(yǔ)與展望

聚焦城市治理能力，從新型權(quán)力觀與城市治理理論的融合取向入手，認(rèn)為新型權(quán)力觀與治理都是基于協(xié)調(diào)多方主體的行動(dòng)能力。城市政府的行動(dòng)能力與城市治理能力是正相關(guān)關(guān)系。以行動(dòng)能力為關(guān)鍵詞，結(jié)合中國(guó)實(shí)踐，力圖構(gòu)建基于新型權(quán)力觀，即行動(dòng)能力的城市治理能力體系。

從資源優(yōu)化能力、靈活行動(dòng)能力、聯(lián)防聯(lián)動(dòng)能力、信息整合能力等方面探討城市危機(jī)治理過程中政府行動(dòng)能力的提升。值得說(shuō)明的是，政府的治理領(lǐng)域?qū)挿?，治理主體多元，治理手段多樣，無(wú)論是常態(tài)的城市治理，還是公共危機(jī)事件下的危機(jī)管理，都是一個(gè)復(fù)雜的治理過程，研究并不試圖構(gòu)建一個(gè)面面俱到的治理能力體系，只是圍繞行動(dòng)能力，提取城市政府的危機(jī)管理核心能力。