周 帥，孟 榮，連紅軍，劉獻軍

(1.河北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院 人事處，河北 石家莊 050091；2.河北女子職業(yè)技術(shù)學院 學生處，河北 石家莊 050093；3.華北理工大學 紀委辦，河北 唐山 063210；4.河北師范大學 匯華學院，河北 石家莊 050091)

引言

新時期，“雙一流”建設是繼“211工程”“985工程”“優(yōu)勢學科創(chuàng)新平臺”“特色重點學科項目”和“高等學校創(chuàng)新能力提升計劃”后，我國為提升高等教育水平做出的又一重大戰(zhàn)略舉措，推動了高校在師資隊伍、人才培養(yǎng)、科研成果、內(nèi)部治理等方面的建設和改革。師資隊伍建設水平直接決定高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量和科研創(chuàng)新成果，是“雙一流”建設的有力支撐。隨著國家統(tǒng)籌推進“雙一流”建設，對河北省高校人才隊伍建設提出了更高要求，在以實行教師聘任制和全員聘用合同制等為核心內(nèi)容的人事制度改革中，高校編制作為師資隊伍建設的基礎(chǔ)，制約著高校的人才建設，是諸多改革之源。當前河北省高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┝撕喺艡?quán)、人員總量管理試點等一系列人事改革措施，但科學規(guī)范、自主靈活的市場化人事制度尚未完全形成，深化高校人事制度改革任重道遠。

一、文獻綜述

國外高校沒有明確的編制概念，研究主要集中于高校人才隊伍建設及管理效益等問題。美國在20世紀60年代中后期便開始關(guān)注高校人才發(fā)展，Roche G[1]指出美國高等教育存在學術(shù)道德危機，應加快高校人才隊伍建設。National Academies Press[2]論述了美國高校教師聘任制度改革由聘任制轉(zhuǎn)為具有動態(tài)性和穩(wěn)定性的終身制和非終身制相結(jié)合的聘任方式，高校由國家控制轉(zhuǎn)為自主管理，同時政府起調(diào)控作用，使得高校擁有更多的人事自主權(quán)和決定權(quán)，充分調(diào)動了高校之間的良性競爭并強化了高校責任意識，同時提出需要改革高校教師薪酬福利制度，增強教育行業(yè)吸引力，讓更多優(yōu)秀人才從事教育事業(yè)。

國內(nèi)學者集中于對高校人員編制管理問題的研究。黑建敏[3]通過分析我國高校師生比提出高校人力資源管理缺乏效益并提出高校應采用靈活的用人方式、充分利用兼職教師資源，從而提升高校人力資源管理效益。陳向東[4]通過分析我國高校人事制度改革進程和顯著特點，提出深化高校人事改革需要創(chuàng)新并提出改革重點是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、增強核心競爭力，建立適應中國特色的高校人事制度。李志峰[5]分析了事業(yè)編制的意義及行政特性，從教職人員的身份屬性及認同感和歸屬感角度對高校編制管理問題進行研究，探討了編制導致的人力資源雙重身份管理創(chuàng)新。田賢鵬[6]認為高校教師事業(yè)編制發(fā)揮了一定歷史作用，但其僵化低效的管理模式已不適應市場在資源配置中起決定作用的基本理念，并提出通過取消高校編制建立自由開放的人才流動市場。

高校教師編制管理制度作為人事管理制度的核心內(nèi)容，直接影響著現(xiàn)代大學制度改革，因此高?！熬幹啤眴栴}已經(jīng)引起國內(nèi)外研究者的廣泛關(guān)注，從研究著眼點來說主要有以下幾個方面：一是對高校人事管理政策和管理體系的研究。國內(nèi)外學者重點研究編制管理的政策法規(guī)并對其實施成果的有效性進行評價。二是分類或比較研究公立高校和私立高校兩大編制管理主體。國外學者普遍關(guān)注高校人力資源管理的效益；國內(nèi)學者主要集中于探討編制管理的現(xiàn)狀并分析原因提出針對性的改革建議。三是關(guān)于個案的編制模型優(yōu)化構(gòu)建研究，核心思想是高校編制改革應更好地適應高校長遠發(fā)展戰(zhàn)略，服務經(jīng)濟社會發(fā)展需要。綜合來看，對于高校編制改革的內(nèi)在經(jīng)濟和社會動力研究比較少，對于統(tǒng)籌推進“雙一流”建設背景下激發(fā)的高校編制改革的相關(guān)文獻不多。

二、高校編制的歷史作用和發(fā)展現(xiàn)狀

(一)高校編制的歷史作用及發(fā)展現(xiàn)狀

編制是指組織機構(gòu)的科學設置及人力資源的合理配置，是高校崗位設置、人力資源配置和財政撥款的依據(jù)。在新中國成立之初的計劃經(jīng)濟時代，高校編制受國家嚴格控制，是國家對高校人事管理和發(fā)展規(guī)模的宏觀調(diào)控手段，也是提升高校辦學經(jīng)濟效益和社會效益的重要方式，曾在推動高校師資隊伍建設、保障高校穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮過巨大作用。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，為了提升高等教育辦學活力和擴大辦學自主權(quán)，實施了人事代理和勞務派遣為主要方式的編外用人人事管理制度，我國高校編制實現(xiàn)了由中央政府進行編制核定和管理到對高校進行微觀放權(quán)的轉(zhuǎn)變，在一定程度上激發(fā)了高校教職工的工作積極性和競爭意識，拓寬了人才流動渠道，對高校的人力資源配置起到了明顯的促進作用。在全面深化改革的新時期，我國積極探索簡政放權(quán)、放管結(jié)合的高校編制改革新模式。但是，附加在高校編制上的身份屬性以及高校在自身發(fā)展過程中內(nèi)部體制機制等問題亟待解決，編制仍然是制約高校人才發(fā)展的瓶頸。

(二)河北省在高校編制改革方面所做的工作

在積極推進省內(nèi)高校“雙一流”建設的背景下，為了更有效配置高校內(nèi)部人力資源，提升高校人事管理水平，河北省積極探索高校編制改革新模式，在創(chuàng)新編制管理方面主要有以下措施：一是省教育廳等相關(guān)部門結(jié)合河北省實際情況聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革的實施意見》，明確提出“逐步推行高校人員總量管理”，省編委辦召開了創(chuàng)新高校人員總量管理試點工作協(xié)調(diào)會議并出臺了相關(guān)文件，進一步加大對高校編制改革的政策指導力度，推進高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)，改革編制管理為使用控制數(shù)核定標準的人員總量管理。二是對省內(nèi)5所教育廳直屬高校和4所市屬高校施行創(chuàng)新高校人員總量管理試點工作，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上結(jié)合各自學校實際，制定本校人員總量管理試點工作實施方案，對于擴大學校辦學自主權(quán)、激發(fā)學校辦學活力、提升校內(nèi)各崗位人員教學積極性、主動性和敬業(yè)精神具有重要意義。三是改革學科建設和崗位管理制度。進一步完善省內(nèi)高校學位授權(quán)點的動態(tài)調(diào)整機制，鼓勵支持高校申報省內(nèi)空缺或社會亟需的學位授權(quán)點，高校自主設置國家控制布點專業(yè)之外的本?？茖I(yè)，報教育部或省教育廳備案。另外，各高?？筛鶕?jù)有關(guān)規(guī)定自主制定崗位設置方案，根據(jù)自身發(fā)展情況和人才隊伍建設實際制定崗位結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整方案。四是改革人事管理方式，鼓勵試點高校內(nèi)設機構(gòu)取消行政級別，管理人員實行職員制并享有相應的職業(yè)發(fā)展機會及福利待遇，改革事前審批制為事后備案制的更加簡化的進人用人程序，對引進的海內(nèi)外高層次人才探索實行年薪制和協(xié)議工資等靈活多樣的薪酬分配制度，制定更加科學的績效考評從而激發(fā)辦學活力并提升辦學實力，強化對政策實施的監(jiān)督力度并建立更加全面的管理網(wǎng)絡確保改革政策落實到位。

三、河北省高校編制管理存在的問題

(一)編制核定政策相對滯后

高校編制是財政撥款的依據(jù)，亦是高校內(nèi)部崗位設置和人力資源配置的重要依據(jù)。2005年前后河北省機構(gòu)編制部門在國家編制政策指導下結(jié)合省內(nèi)高校實際情況出臺了地方性編制管理規(guī)定。但隨著“雙一流”建設統(tǒng)籌推進，省內(nèi)高校開展內(nèi)涵建設激發(fā)了諸如“創(chuàng)新團隊建設”、“年薪制探索”、“勞務派遣”等一系列人事制度改革措施，編制核定相關(guān)政策卻沒有及時調(diào)整和修訂，而且科研創(chuàng)新、校辦產(chǎn)業(yè)和后勤等日益社會化，與財政撥款緊密相連的編制管理政策阻礙了高校在新時期的發(fā)展活力。目前河北省各高校根據(jù)學校類型和師生比例來核定各類編制數(shù)量，統(tǒng)一的編制標準只能作為指導性意見進行宏觀調(diào)控，而各高校卻沒有適合自己的獨特的科學定編標準。即使同一類型學校也存在辦學歷史、規(guī)模層次和發(fā)展規(guī)劃等方面的差異，高校不能靈活制定適合自身發(fā)展需要的編制管理辦法。師生比定編標準在一定程度上考慮了高校在教學方面的職能，但編制核定需要綜合考慮教學、科研和工作量等諸多因素，很難精確量化，由于不同類型學科人才培養(yǎng)方式相差甚遠，師生比并不能精確反映教學實際情況。隨著省內(nèi)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，高校承擔著越來越多的科學研究和社會服務職能，工作任務和工作重點也在不斷調(diào)整變化，編制核定標準將會脫離社會發(fā)展實際。

(二)編制管理制約高校人才隊伍建設

長久以來人們受“體制內(nèi)”思想根深蒂固，“編制”制約了高校人才隊伍的健康、可持續(xù)發(fā)展。具體表現(xiàn)在兩方面：一是編制制約了高校合理的師資隊伍建設。編內(nèi)人員是事實上的終身制，相對安逸的環(huán)境導致一些“體制內(nèi)”人員缺乏工作積極性和動力。而編外人事聘用關(guān)系使得崗位穩(wěn)定性受到影響。二是編制管理方式缺乏創(chuàng)新。高校內(nèi)部管理機構(gòu)與行政級別掛鉤，缺乏自主性，與人事管理相關(guān)的績效考核評價體系和薪酬福利體系尚不完善。

四、編制改革的原因分析

(一)高校人事制度需適應開放市場經(jīng)濟

1.編制管理缺乏經(jīng)濟效益

在全面深化改革的新時期，高校人力資源配置亦應順應市場化趨勢，加快編制改革步伐，探索更加自主的市場化人事管理模式。高校編制按師生比核定編制的體系只考慮了高校教學職能而忽略了科研和社會服務職能，由政府核定編制已不能滿足高等教育發(fā)展需要。以河北省高校編制發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題為例，截止到2018年底，河北省地方普通高校共計118所，其中本科院校57所(含16所獨立學院)、?？圃盒?1所(含53所高等職業(yè)學校)。根據(jù)問卷調(diào)查情況統(tǒng)計，教職工總數(shù)合計10.54萬人，其中專任教師7.6萬人。專任教師中高級職稱人數(shù)占比約43%，其中正高級職稱1.01萬人、副高級職稱2.28萬人；碩士及以上學位占比約73%。上述教職工總數(shù)中，聘用人員合計3.37萬人，約占1/3。

表1 專任教師人員情況

目前，河北省屬高校編制規(guī)模是2005年由省編辦核定的暫控數(shù)，經(jīng)過13年高等教育大眾化的快速發(fā)展，學生規(guī)模由2005年的76.54萬增加至現(xiàn)在的127.92萬人，多數(shù)高校編制不足，個別高校已經(jīng)超編，導致高校不能根據(jù)學生規(guī)模和教學需要及時招聘編內(nèi)師資，編外用人規(guī)模越來越大，解決人員經(jīng)費給學校造成了沉重的負擔，嚴重制約高校發(fā)展。

當前我國高等教育進入了提升質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的時期，承擔著為社會培育人才、進行科研創(chuàng)新、服務經(jīng)濟發(fā)展需求的重任[9]，而河北省原有的編制政策不能很好適應省內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展要求建立的現(xiàn)代大學制度，是束縛省內(nèi)高校人才發(fā)展的制度性壁壘，需建立靈活的用人機制和市場化的人才流動體系，使高校擁有更充分的用人自主權(quán)，提升人力資源管理效率。

2.編制管理缺乏國際競爭力

在開放經(jīng)濟條件下，人才市場的全球性和高端人才的稀缺性使人才競爭在綜合國力競爭中越來越具有決定性意義，人才突破國界在全球范圍進行市場化配置，高等教育國際化成為必然趨勢。在高等教育發(fā)達的一些歐洲國家，高校有充分的教師管理權(quán)和靈活自由的教師評聘權(quán)，可以根據(jù)實際需要自由選擇符合自身辦學的專業(yè)人才，而目前我國高校人事制度體系改革尚不完善，國外高校人事管理模式在一定程度上對我國高校的編制管理形成挑戰(zhàn)，各大高校普遍面臨人才流失的風險。這種情況嚴重影響我國高等教育事業(yè)和經(jīng)濟社會的發(fā)展，迫切要求進一步深化高校編制改革，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢，借助市場力量和多種改革手段吸引海外優(yōu)秀人才加入高校師資隊伍并減少人才外流，提升我國高等教育在國際世界的競爭力。

(二)高校人事管理需適應社會治理現(xiàn)代化

1.高校編制需進一步優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

高等教育治理是國家治理體系的重要組成部分，在推進高校內(nèi)部治理體系與治理能力現(xiàn)代化的歷史背景下，政府在高校編制管理中的角色已發(fā)生根本性改變，建設以服務監(jiān)督為核心的政府管理模式成為高校編制改革的基本方向。這迫切要求加快高校編制改革步伐，順應社會治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展需求，統(tǒng)籌利用行政管理資源，節(jié)約行政成本，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化社會管理手段，建設機構(gòu)設置更加精干科學、內(nèi)部職能更加優(yōu)化、人員權(quán)責更加明確的現(xiàn)代化高校管理體系，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控與監(jiān)督的社會管理職能，推動高校內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化。

2.編制改革應體現(xiàn)社會公平

隨著產(chǎn)學研的深入推進，高校與社會領(lǐng)域合作日益頻繁，目前高校存在編內(nèi)教師與高校的人身依附關(guān)系和編外教師與高校受法律調(diào)節(jié)的人事合同關(guān)系兩種不同的利益關(guān)系，牽涉的法律問題日益頻繁，而與之相關(guān)的法律制度尚不完善。隨著編制改革的推進，雖然編制內(nèi)外教師實際待遇差別逐漸減弱，但仍然存在著身份觀念上的不平等，阻礙了公平競爭，不利于社會公平。應進一步加快編制改革步伐，削弱直至消除高校編制管理存在的不公平現(xiàn)象，創(chuàng)造更加公平、開放的學術(shù)氛圍和教育環(huán)境，從而更好發(fā)揮高校的社會公益職能，統(tǒng)籌高校與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、對策建議

(一)創(chuàng)新高校人員總量管理淡化編制作用

為響應高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合的改革措施，加快推行高校人員總量管理是進一步深化編制改革的突破口，河北省應盡快轉(zhuǎn)變政府對高校編制的行政控制為服務監(jiān)督，下放崗位設置、職稱評審、人才招聘等相關(guān)權(quán)力，擴大高校辦學自主權(quán)，激發(fā)高校辦學活力。

在財政方面，河北省應加大對高校引進學科帶頭人等頂尖人才的資源投入力度，減輕高校由于編制所限而導致的財務負擔，將推進“雙一流”建設納入預算撥款制度中統(tǒng)籌考慮[10]，通過相關(guān)專項資金給予財政支持，從嚴格的政策限制和管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匦屎托б娴哪繕斯芾?，進一步增加高校財務自主權(quán)和統(tǒng)籌安排資金的能力，充分激發(fā)高校爭建“雙一流”的動力和活力，推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

在人力資源配置方面，河北省高校應深入實際調(diào)查研究，準確了解各部門的工作職責、師生比例、學科建設等因素，根據(jù)自身發(fā)展實際情況，按規(guī)定自主制訂崗位設置方案并配置人力資源，并根據(jù)發(fā)展變化及時進行動態(tài)優(yōu)化調(diào)整。在核定崗位時注重高校內(nèi)部一線教學、科研創(chuàng)新和社會服務的合理學科梯隊建設，本著精干、高效的原則，精準配置人力資源，并嚴格規(guī)范相應崗位職責和績效評價考核。加快推進后勤產(chǎn)業(yè)化、社會化，提升高校辦學社會效益。根據(jù)人才引進和重點學科建設，各高校可依規(guī)自主制定招聘方案，通過設置具有激勵作用的薪酬動態(tài)調(diào)整體系并完善相關(guān)考核評價體系[11]，充分激發(fā)老師的工作積極性和主動性，促進人力資源的合理流動。

在制度保障方面，河北省要進一步加強編制改革過程中的配套法律法規(guī)建設，通過健全立法來實現(xiàn)對高校各個主體間利益的調(diào)整和約束，為完善高校人事制度改革提供法治保障。各高校應積極修訂完善符合自身特點的編制管理政策，主動承接好崗位設置、職稱評審、人才招聘等下放的權(quán)限，提升資源優(yōu)化和人才使用效率，促進高等教育領(lǐng)域的民主管理和學術(shù)自治，為人才發(fā)展創(chuàng)造更加公平、公正、公開的社會環(huán)境。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和社會治理能力的改善，應進一步加快編制改革中人事檔案管理和社會保障體系的統(tǒng)一化、規(guī)范化，為淡化編制過程中涉及的高校人才提供有力的社會保障。

(二)逐步縮減編制施行高校人事合同管理

河北省在施行高校人員總量管理淡化編制的基礎(chǔ)上，對省內(nèi)高校新招聘人員不再設置編制，逐步縮減編制，使得各類人員建立與高校平等自愿的聘用關(guān)系，實現(xiàn)從體制內(nèi)的人向社會人、身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變，賦予高校辦學主體地位，實現(xiàn)高校行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的平衡[12]。通過淡化身份，強化崗位，可以增強高校教職工責任感、危機感和競爭意識[13]，充分調(diào)動人才的主動性與積極性，拓寬人才流動渠道，促進高校人力資源的合理配置。當然，高校在擁有充分辦學自主權(quán)的同時應承擔相應社會責任，建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制下的現(xiàn)代大學制度，統(tǒng)籌推進“雙一流”建設，服務經(jīng)濟社會發(fā)展。