近年來(lái)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，我國(guó)能源消耗數(shù)量急劇增加，大氣污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，影響到人民群眾正常生產(chǎn)生活秩序，也制約著實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的總目標(biāo)。對(duì)此，我國(guó)政府采取有力措施，先后制定并修改了一系列的法律法規(guī)措施，如《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《大氣污染防治法》等以遏制日益嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題。治理大氣污染、改善空氣質(zhì)量，是群眾所盼、民生所系，也是考核政府履行環(huán)保責(zé)任的重要依據(jù)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)依據(jù)環(huán)境審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用績(jī)效審計(jì)方法，對(duì)審計(jì)主體的環(huán)境管理活動(dòng)做出評(píng)價(jià)，是政府治理環(huán)境的重要手段之一。一套科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是實(shí)施績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵因素，是充分發(fā)揮績(jī)效審計(jì)作用的基礎(chǔ)。本文依據(jù)大氣環(huán)境治理的特征，構(gòu)建基于PSR模型的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以山東省為例對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行應(yīng)用與分析，以期為未來(lái)審計(jì)實(shí)踐提供借鑒。

一、基于PSR模型的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（一）PSR模型的作用機(jī)理

PSR模型是指壓力（Press）—狀態(tài)（State）—響應(yīng)（Response）模型（以下簡(jiǎn)稱PSR模型）。該模型于1979年由David J.Rapport和TonyFriend提出后，被聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)署（UNSD）、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）及聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員（UNCSD）作為評(píng)價(jià)某區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一種重要工具，如圖1所示。該模型以人類與自然的關(guān)系作為出發(fā)點(diǎn)，人類在活動(dòng)中消耗了大量的自然資源，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了負(fù)面壓力（P），進(jìn)而改變了自然資源和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況（S），為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，人類社會(huì)將做出相應(yīng)的反應(yīng)（R）來(lái)修復(fù)、預(yù)防自然資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響。

圖1 PSR模型框架

本文以PSR模型為框架構(gòu)建大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，清晰展示出資源高效利用、大氣污染物排放、大氣環(huán)境治理與大氣環(huán)境狀況間的協(xié)同效應(yīng)，形成了大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作的邏輯結(jié)構(gòu)：大氣環(huán)境污染壓力（P）為改善大氣環(huán)境狀況（S）提供了機(jī)遇，大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)（R）能夠降低人類活動(dòng)對(duì)大氣環(huán)境產(chǎn)生的壓力（P），進(jìn)而改善大氣環(huán)境狀況（S）。該模型體現(xiàn)了大氣環(huán)境治理結(jié)果（S）與影響結(jié)果的各種因素（P、R）之間的平衡和互動(dòng)。

（二）大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置

本文依據(jù)層次分析法的基本原理，基于PSR模型構(gòu)建大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，該體系包含項(xiàng)目層、準(zhǔn)則層和要素層三個(gè)層次。項(xiàng)目層是待評(píng)價(jià)的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目；準(zhǔn)則層包括壓力（P）、狀態(tài)（S）及響應(yīng)（R）三個(gè)維度指標(biāo)；要素層是針對(duì)準(zhǔn)則層三個(gè)維度分別設(shè)置具體化的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。其中，壓力（P）維度擬從污染物排放、資源利用情況及社會(huì)發(fā)展水平三個(gè)方面構(gòu)建具體評(píng)價(jià)指標(biāo)；狀態(tài)（S）維度擬從大氣質(zhì)量狀況和居民的大氣生活質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面構(gòu)建具體評(píng)價(jià)指標(biāo)；響應(yīng)（R）維度擬從環(huán)保資金投入、法律法規(guī)及環(huán)境監(jiān)管三個(gè)方面構(gòu)建具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（三）大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)除構(gòu)建指標(biāo)體系外，還需要合理分配各指標(biāo)的權(quán)重。本文采用層次分析法確定各指標(biāo)的權(quán)重，為此構(gòu)建層次模型將項(xiàng)目層設(shè)為一級(jí)指標(biāo)，賦予權(quán)重為1。分別構(gòu)建準(zhǔn)則層、要素層判斷矩陣，采用標(biāo)度法兩兩指標(biāo)進(jìn)行比較，根據(jù)1-9評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分析各指標(biāo)之間的重要性，結(jié)合專家打分，綜合專家意見(jiàn)，確定各層次判斷矩陣。運(yùn)用YAAHP（11.0）軟件對(duì)各層次判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，保證評(píng)判結(jié)果的客觀性。受篇幅所限，矩陣、權(quán)重及一致性檢驗(yàn)不再贅述。各具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重=上一層次各指標(biāo)權(quán)重*各要素指標(biāo)權(quán)重。

本文構(gòu)建的基于PSR模型的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及各指標(biāo)權(quán)重具體見(jiàn)表1。

表1 大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（四）大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)方法

在評(píng)價(jià)方法選取上，本文擬采用等級(jí)評(píng)價(jià)法。具體評(píng)價(jià)過(guò)程為，以既定標(biāo)準(zhǔn)值為基準(zhǔn)，基準(zhǔn)分為80分。若被審計(jì)年度激勵(lì)型指標(biāo)數(shù)值增加或約束型指標(biāo)數(shù)值減少可正向加分，賦予相應(yīng)分值；激勵(lì)型指標(biāo)數(shù)值減少或約束型指標(biāo)數(shù)值增加按變化幅度反向打分評(píng)價(jià)。依據(jù)層次分析法建立評(píng)價(jià)模型，具體如下：

其中：A為大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)綜合得分，X為準(zhǔn)則層維度評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，Y為要素層評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，Z為具體指標(biāo)層評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，W為具體指標(biāo)層評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分，q為準(zhǔn)則層維度，i為要素層指標(biāo)的數(shù)量，j為具體評(píng)價(jià)指標(biāo)層指標(biāo)的數(shù)量。結(jié)合實(shí)際審計(jì)情況，依據(jù)計(jì)算得出的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)綜合得分情況（A），將90-100評(píng)為優(yōu)秀等級(jí)，70-89評(píng)為良好等級(jí)，60-69評(píng)為合格等級(jí)，60分以下為不合格。

二、大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系案例應(yīng)用

山東省系我國(guó)傳統(tǒng)能源消耗大省，結(jié)構(gòu)性污染突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)增加動(dòng)能不足，截至2011年底，全省煤炭消耗量3.8億噸，約占全國(guó)的1/10，主要污染物排放量大，排放強(qiáng)度高，二氧化硫及氮氧化物排放量居全國(guó)第一。為深入貫徹黨的十八大精神，按照建設(shè)生態(tài)山東的總體要求，以治理大氣污染倒逼能源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，山東省先后出臺(tái)《山東省2013-2020年大氣污染防治規(guī)劃行動(dòng)計(jì)劃》（分三期）《山東省節(jié)能減排工作方案》《山東省大氣污染防治條例》等多項(xiàng)政策治理措施，治理效果明顯，成績(jī)顯著，日益滿足了人民群眾對(duì)良好空氣質(zhì)量的要求。基于此，本文以山東省為例，探索基于PSR模型的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系案例應(yīng)用。

（一）指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)結(jié)果

1.數(shù)據(jù)來(lái)源。本文以2017年數(shù)據(jù)作為分析樣本，以《中國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《山東省2013-2020年大氣污染防治規(guī)劃行動(dòng)計(jì)劃》（第二期）《山東省大氣污染防治條例》等文件中的既定目標(biāo)以及同時(shí)期國(guó)家均值、長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)作為2017年標(biāo)準(zhǔn)值，通過(guò)查閱《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《山東省統(tǒng)計(jì)年鑒》《山東省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》等資料獲取2017年各指標(biāo)實(shí)際數(shù)據(jù)。邀請(qǐng)環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者進(jìn)行打分，從而得到各項(xiàng)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)，測(cè)算結(jié)果如表2所示。

表2 2017年山東省大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)得分

2.評(píng)價(jià)結(jié)果。根據(jù)表3的專家打分結(jié)果，得出山東省大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)綜合得分：

A=80.26分，屬于良好等級(jí)，這表明山東省大氣環(huán)境質(zhì)量狀況整體情況較好，大氣污染整治取得了一定的階段性效果。

（二）評(píng)價(jià)結(jié)果分析

1.總體分析。所建立的層次分析評(píng)價(jià)模型中響應(yīng)層權(quán)重最高，達(dá)到0.5390，其次是狀態(tài)層和壓力層，分別達(dá)到0.2973和0.1638。與此同時(shí)，在指標(biāo)層對(duì)最終審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果影響較大的是環(huán)保資金投入、環(huán)境監(jiān)管和大氣質(zhì)量狀況，分別達(dá)到0.2695、0.2695和0.1486。

依據(jù)綜合得分80.26分，可知2017年山東省大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)等級(jí)為良好。結(jié)合近幾年山東省大氣環(huán)境狀況，可以看出山東省在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)充分認(rèn)識(shí)到了大氣環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，然而在煤炭能源消費(fèi)比重，第二產(chǎn)業(yè)GDP比重方面仍需改善。山東省應(yīng)加強(qiáng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各項(xiàng)政策的落實(shí)，對(duì)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)放及專項(xiàng)使用情況實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)，提高專項(xiàng)資金使用率及到位率。

2.具體指標(biāo)分析。在對(duì)綜合得分進(jìn)行等級(jí)評(píng)價(jià)的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)各項(xiàng)具體指標(biāo)進(jìn)行分析比較，找出綜合得分上升或下降的原因。從表2可以看出，單位GDP能耗下降百分比、單位GDP煙（塵）排放量、二氧化硫年平均濃度指標(biāo)情況有較大好轉(zhuǎn)，而人口密度、空氣質(zhì)量生態(tài)資金補(bǔ)償率、空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償資金專項(xiàng)使用率指標(biāo)較標(biāo)準(zhǔn)值有較大不足，其余指標(biāo)情況保持較好。這表明2017年山東省在大氣資源消耗和污染物排放方面總體控制較好，但相應(yīng)的響應(yīng)措施有待加強(qiáng)，尤其是在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、增加空氣質(zhì)量專項(xiàng)治理項(xiàng)目數(shù)量，及時(shí)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償資金方面有較大的提升空間。

3.審計(jì)建議。鑒于評(píng)價(jià)結(jié)果，得出審計(jì)建議，山東省在后續(xù)的防治過(guò)程中應(yīng)當(dāng)做到：一是加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，削減煤炭能源消耗比重，增加新能源供應(yīng)范圍；二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升第三產(chǎn)業(yè)占比；三是加大監(jiān)管力度，監(jiān)督高能耗、高污染企業(yè)達(dá)標(biāo)排放；四是開(kāi)展專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)，確保資金?？顚Ｓ茫嵘Y金使用效率；五是各級(jí)政府部門應(yīng)共建共治共享，保障各項(xiàng)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確有效，增強(qiáng)環(huán)境治理的合力。

三、總結(jié)與展望

環(huán)境績(jī)效審計(jì)作為環(huán)境審計(jì)的一個(gè)重要分支，在提高環(huán)境治理效果方面發(fā)揮著獨(dú)特作用。而一套行之有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，也是形成審計(jì)結(jié)論的重要依據(jù)，直接關(guān)系到環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確與否。隨著我國(guó)大氣污染治理工作常態(tài)化，實(shí)施大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)將呈現(xiàn)邊際上的持續(xù)的漸進(jìn)變遷。因此，本文為未來(lái)開(kāi)展大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)提供借鑒的同時(shí)，建議在具體實(shí)施過(guò)程中也應(yīng)注意幾個(gè)問(wèn)題。

第一，完善法律制度。在全面依法治國(guó)的背景下，建議在《審計(jì)法》及其實(shí)施條例中增加關(guān)于環(huán)境審計(jì)的制度及條例，使環(huán)境審計(jì)有法可依，有章可循，確保環(huán)境審計(jì)具有持續(xù)性。

第二，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)模式。大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)屬于審計(jì)與環(huán)境保護(hù)交叉領(lǐng)域，涉及的審計(jì)數(shù)據(jù)較多且分散，項(xiàng)目審批部門較多且專業(yè)化水平高。因此，可構(gòu)建以“大氣環(huán)境審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)”為重要載體，整合大氣環(huán)境政策、大氣環(huán)境資金、大氣環(huán)境項(xiàng)目等多維度信息，在提高審計(jì)效率的同時(shí)，及時(shí)向社會(huì)公眾披露審計(jì)結(jié)果。

第三，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。針對(duì)績(jī)效審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的政策不落實(shí)、決策失誤、重大環(huán)境事故等問(wèn)題，運(yùn)用績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果予以問(wèn)責(zé)，并將審計(jì)報(bào)告移交主管部門，作為評(píng)定領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的重要依據(jù)。同時(shí)，將問(wèn)責(zé)結(jié)果對(duì)社會(huì)公開(kāi)，真正發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)作用。

[圖片新聞]

荊州市審計(jì)局在開(kāi)展市復(fù)員退伍軍人精神病醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，緊扣特殊病群康復(fù)治療重點(diǎn)，積極關(guān)注醫(yī)院落實(shí)有關(guān)政策，以及設(shè)施設(shè)備建設(shè)、管理、運(yùn)用等情況，助力地方醫(yī)療及福利救助事業(yè)健康發(fā)展。圖為審計(jì)人員現(xiàn)場(chǎng)核查設(shè)備購(gòu)置與運(yùn)用情況。

（張小松 楊栩 攝影報(bào)道）