段洪波，劉金輝

(1.河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行 滄州分行，河北 滄州 61001)

2015年以來(lái)，中國(guó)中央專項(xiàng)扶貧資金已連續(xù)4年保持每年200萬(wàn)億的增量，各地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金同樣保持較大增幅。產(chǎn)業(yè)扶貧作為內(nèi)源式扶貧方式之一，已經(jīng)成為精準(zhǔn)扶貧最關(guān)鍵的一部分，同時(shí)也是財(cái)政扶貧資金的重要組成部分。習(xí)近平指出，“產(chǎn)業(yè)興旺是解決農(nóng)村一切問(wèn)題的前提”。產(chǎn)業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，是帶領(lǐng)貧困群眾實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收的重要手段，是脫貧攻堅(jiān)工作可持續(xù)發(fā)展的重要保障。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施需要財(cái)政扶貧資金的支持，隨著國(guó)家對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧工作的重視，產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入力度也越來(lái)越大，但在產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)施過(guò)程中，仍存在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇的可行性與科學(xué)性不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用與管理效率不高、扶貧企業(yè)帶貧積極性較弱、貧困戶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目參與度較低等問(wèn)題，這些問(wèn)題導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效的降低，進(jìn)而影響了貧困群眾的脫貧進(jìn)程。

隨著財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增加，國(guó)家和地方對(duì)于資金績(jī)效也越來(lái)越重視，各省、市財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果已成為政府績(jī)效考核的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由此，在賦予地方政府財(cái)務(wù)自主權(quán)的同時(shí)，如何建立一套全面、科學(xué)、適用性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)確保產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用的“精準(zhǔn)效益”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資源配置，已成為一項(xiàng)亟待解決的重要課題。

一、產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

本文產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建主要依據(jù)國(guó)務(wù)院下發(fā)的《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》(財(cái)農(nóng)〔2017〕115號(hào))，其中指出財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循以下原則:聚焦精準(zhǔn)、突出成效；科學(xué)規(guī)范、公正公開(kāi)；分類分級(jí)、科學(xué)統(tǒng)一；強(qiáng)化監(jiān)督、適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。在實(shí)踐方面主要借鑒湖南省嘉禾縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)，涉及產(chǎn)業(yè)扶貧資金安排、使用、管理、績(jī)效等情況，指標(biāo)設(shè)計(jì)遵循分級(jí)分類、績(jī)效相關(guān)原則。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)選擇需要依據(jù)客觀與科學(xué)性、全面性、可操作性、定量與定性指標(biāo)相結(jié)合原則。

(一)基于BSC的產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)維度及指標(biāo)的確定

平衡計(jì)分卡(BSC)由Robert Kaplan與David Norton于1992年提出，是一種以財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)4個(gè)維度為核心的績(jī)效考核方式。傳統(tǒng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)的設(shè)計(jì)往往比較注重對(duì)資金撥付和使用效果的評(píng)價(jià)，而忽視對(duì)資金監(jiān)管以及幫扶對(duì)象滿意度方面的評(píng)價(jià)。平衡計(jì)分卡可以從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)4個(gè)維度，對(duì)資金投入、資金過(guò)程、資金成效以及幫扶對(duì)象滿意度的評(píng)價(jià)。因此，引入平衡計(jì)分卡一方面能夠?qū)⒚撠毮繕?biāo)細(xì)化到平衡計(jì)分卡的4個(gè)維度，另一方面也可以保障評(píng)價(jià)體系的全面性。

1.層級(jí)劃分與目標(biāo)層設(shè)置。在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，將具體指標(biāo)劃分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層。對(duì)于目標(biāo)層的設(shè)置，考慮到產(chǎn)業(yè)扶貧資金具有非市場(chǎng)化的性質(zhì)，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)與平衡計(jì)分卡特點(diǎn)，將平衡計(jì)分卡原有的4個(gè)維度分別調(diào)整為“幫扶對(duì)象滿意度”“資金效益”“資金管理”和“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”。

2.指標(biāo)的設(shè)計(jì)。在對(duì)平衡計(jì)分卡4個(gè)維度進(jìn)行調(diào)整之后，具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)要緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，充分體現(xiàn)評(píng)價(jià)對(duì)象行為結(jié)果。因此，在構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)，以全面性、科學(xué)性、可操作性原則為基礎(chǔ)，結(jié)合平衡計(jì)分卡特點(diǎn)的同時(shí)緊扣產(chǎn)業(yè)扶貧脫貧目標(biāo)，在現(xiàn)有評(píng)價(jià)理論的指導(dǎo)下完成對(duì)準(zhǔn)則層、指標(biāo)層的指標(biāo)設(shè)計(jì)。

(1)幫扶對(duì)象滿意度維度。幫扶對(duì)象的滿意度是針對(duì)建檔立卡戶對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用情況、使用成效以及對(duì)相關(guān)部門扶貧工作的滿意度調(diào)查，從側(cè)面反映了產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)施情況。

對(duì)于“幫扶對(duì)象滿意度”維度下準(zhǔn)則層與指標(biāo)層設(shè)計(jì)如表1所示。

表1 幫扶對(duì)象滿意度目標(biāo)層級(jí)結(jié)構(gòu)

(2)資金效益維度。“資金效益”主要從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩大方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，是產(chǎn)業(yè)扶貧資金成效最直接的體現(xiàn)。對(duì)于“資金效益”維度下準(zhǔn)則層與指標(biāo)層設(shè)計(jì)如表2所示。

表2 資金效益目標(biāo)層級(jí)結(jié)構(gòu)

(3)資金管理維度?！百Y金管理”維度主要從產(chǎn)業(yè)扶貧資金撥付使用和監(jiān)督管理兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)考核產(chǎn)業(yè)扶貧資金是否得到有效利用、資金的監(jiān)管制度能否充分發(fā)揮作用等。具體指標(biāo)設(shè)計(jì)如表3所示。

表3 資金管理目標(biāo)層級(jí)結(jié)構(gòu)

(4)學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度?！皩W(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”維度主要是針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧責(zé)任部門進(jìn)行的評(píng)價(jià)，包括財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部等。責(zé)任部門在產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中起主導(dǎo)作用，也是產(chǎn)業(yè)扶貧資金高效使用的保障。這一維度下的評(píng)價(jià)主體包含責(zé)任部門和工作人員，主要體現(xiàn)在工作人員產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)政策、業(yè)務(wù)熟練水平以及部門培訓(xùn)情況。“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”維度下，具體的準(zhǔn)則層與目標(biāo)層指標(biāo)如表4所示。

表4 學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)目標(biāo)層級(jí)結(jié)構(gòu)

(二)基于AHP的產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置

層次分析法(AHP)是由美國(guó)學(xué)者T.L.Satty于20世紀(jì)70年代提出。層次分析法原理是將復(fù)雜決策的目標(biāo)分解成多指標(biāo)的若干層次，對(duì)各個(gè)層次的元素進(jìn)行“兩兩比較”的重要性判斷，最終確定各元素權(quán)重，從而形成定性與定量相結(jié)合的綜合性評(píng)價(jià)。中國(guó)地方政府在進(jìn)行扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)多采用德?tīng)柗品?專家評(píng)議打分法)、多因素綜合評(píng)價(jià)法等，這些方法的主觀性強(qiáng)，相比而言，層次分析法更加客觀，以此得出的評(píng)價(jià)結(jié)果更為科學(xué)。本文運(yùn)用層次分析法進(jìn)行評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)設(shè)置流程如圖1所示。

圖1 產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置流程

1.建立遞階層次結(jié)構(gòu)模型。首先需要對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)所涉及的因素進(jìn)行分級(jí)分層，由于本文研究的是基于平衡計(jì)分卡的產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)，所以將四個(gè)維度(幫扶對(duì)象滿意度、資金效益、資金管理、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng))定為目標(biāo)層并作為一級(jí)指標(biāo)層A；其次將準(zhǔn)則層作為二級(jí)指標(biāo)層B；最后將各項(xiàng)細(xì)化的指標(biāo)層劃歸到三級(jí)指標(biāo)層C中，遞階層次結(jié)構(gòu)模型具體情況如表5所示。

表5 遞階層次結(jié)構(gòu)表

2.構(gòu)建“兩兩比較”判斷矩陣。在構(gòu)造“兩兩比較”判斷矩陣時(shí)應(yīng)當(dāng)按照其相對(duì)重要性，對(duì)每一層級(jí)的各個(gè)指標(biāo)給出數(shù)值形式的判斷結(jié)果，并寫成矩陣形式。相對(duì)重要性程度通常用數(shù)字1-9以及它們的倒數(shù)來(lái)表示，如表6所示。

表6 比例標(biāo)度表

通過(guò)查閱統(tǒng)計(jì)資料和政府工作報(bào)告，并向貧困縣退出第三方評(píng)估專家、扶貧辦有關(guān)專家和主管人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、村干部等共23位專家學(xué)者發(fā)放產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)重要性問(wèn)卷，將收集到的調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行匯總并取平均值，最終形成產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)打分的基礎(chǔ)。

產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)層(目標(biāo)層A)的相對(duì)重要性進(jìn)行兩兩比較后，得到的結(jié)果如表7所示。Aij的具體數(shù)值表示要素Ai與Aj重要性比較的結(jié)果。當(dāng)A2，4=5，即時(shí)，表示在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中A2(資金效益)比A4(學(xué)習(xí)與成長(zhǎng))明顯重要。

表7 目標(biāo)層指標(biāo)判斷矩陣

重要性判斷用判斷矩陣表示如下:

首先，求判斷矩陣A連乘積的方根:

其次，將方根矩陣歸一化后，得到如下矩陣W:

最后計(jì)算最大特征值λmax:

3.層次單排序及一致性檢驗(yàn)。(1)一致性指標(biāo)CI

其中n為矩陣階數(shù)。

(2)一致性比例CR。通過(guò)查表8，可知RI=0.90。

依據(jù)公式:

CR值遠(yuǎn)小于0.1，可見(jiàn)目標(biāo)層符合一致性原則，因此，權(quán)向量W中的元素可以表示相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重。

表8 RI標(biāo)準(zhǔn)值表

同理，可以得到準(zhǔn)則層B和指標(biāo)層C的各指標(biāo)權(quán)向量，在進(jìn)行層次單排序及一致性檢驗(yàn)時(shí)CR值都遠(yuǎn)小于0.1，均符合一致性檢驗(yàn)要求。因此，權(quán)向量W中的元素均可以表示相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重值。

4.層次總排序及一致性檢驗(yàn)。對(duì)層次總排序進(jìn)行一致性檢驗(yàn)將有助于驗(yàn)證整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的有效性。依據(jù)如下公式:

可見(jiàn)，總層次檢驗(yàn)同樣滿足一致性檢驗(yàn)要求。

基于此，由AHP法所計(jì)算出的目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層的各指標(biāo)綜合權(quán)重情況如表9所示。通過(guò)各指標(biāo)權(quán)重可以看出，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中不僅要注重產(chǎn)業(yè)扶貧資金的經(jīng)濟(jì)效益，還要注重產(chǎn)業(yè)扶貧資金的群眾滿意度?？梢?jiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)更加側(cè)重于效果性。

表9 產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重匯總表

(三)產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

在完成產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)和權(quán)重設(shè)置后，評(píng)價(jià)體系還需要有一套較為詳盡的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)?；诖?，在遵循定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)原則基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并充分聽(tīng)取了貧困縣退出第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)、扶貧辦、財(cái)政局等相關(guān)專家學(xué)者的意見(jiàn)，確定了本文產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，最終形成完整的產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系如表10所示。

表10 產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系

二、J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)

(一)J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)

J縣位于河北省西北部，地處京津冀都市圈與晉冀蒙經(jīng)濟(jì)圈交匯處，屬燕山—太行山特困片區(qū)。J縣十年九旱，生態(tài)環(huán)境較為脆弱；農(nóng)村人口老齡化，因病致貧問(wèn)題比較突出；龍頭企業(yè)較少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高。J縣2019年整合各級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金共16733.63萬(wàn)元，共安排涉農(nóng)整合項(xiàng)目9大類，305個(gè)項(xiàng)目，其中產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目安排資金達(dá)到11021.34萬(wàn)元，占全部整合資金的65.86%，其中光伏扶貧115個(gè)村集中式電站項(xiàng)目安排資金7891.95萬(wàn)元，每年的發(fā)電收益可達(dá)到3000余萬(wàn)元；安排特色種養(yǎng)業(yè)補(bǔ)貼2360.22萬(wàn)元；安排扶貧車間、資產(chǎn)收益項(xiàng)目資金769.17萬(wàn)元。

J縣3年整合涉農(nóng)資金6.26億元，全部安排到具體項(xiàng)目，大力發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，編制了《J縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)與產(chǎn)業(yè)脫貧規(guī)劃(2018—2025年)》，建立了產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目庫(kù)，合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。評(píng)價(jià)過(guò)程中，工作組根據(jù)客觀性評(píng)價(jià)原則采用分層抽樣的方法，抽取了672戶建檔立卡戶進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，抽取的樣本覆蓋全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

在產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用滿意度方面，調(diào)查結(jié)果顯示，全部建檔立卡戶對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用表示滿意，認(rèn)為J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金公開(kāi)透明，全部應(yīng)用到通過(guò)科學(xué)論證的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目上。在產(chǎn)業(yè)扶貧資金成效方面，98.96%的建檔立卡戶對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧資金成效表示比較滿意，另外1.04%的建檔立卡戶不太滿意的原因是經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)收入不夠穩(wěn)定。在產(chǎn)業(yè)幫扶工作方面，有652戶建檔立卡戶比較認(rèn)可產(chǎn)業(yè)幫扶工作，產(chǎn)業(yè)幫扶工作認(rèn)可度為97.02%。在政策法規(guī)方面，J縣先后出臺(tái)了《J縣提升產(chǎn)業(yè)扶貧質(zhì)量水平三年行動(dòng)指導(dǎo)意見(jiàn)》《J縣扶貧開(kāi)發(fā)和脫貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施細(xì)則》《產(chǎn)業(yè)扶貧后續(xù)幫扶和鞏固提升實(shí)施方案》《J縣扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》等一系列產(chǎn)業(yè)扶貧方面的政策法規(guī)，經(jīng)專家組評(píng)議并與其他縣區(qū)橫向比較，認(rèn)為J縣產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)政策法規(guī)健全。

在經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)率方面，據(jù)工作組實(shí)地走訪調(diào)研抽取的672戶建檔立卡戶中有651戶表示經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)，占比96.88%。在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目成本效益率方面，J縣《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施意見(jiàn)》要求村集體投入到項(xiàng)目主體的資金，期限原則上為3-5年，實(shí)施主體每年按高于投入資金的7%作為資產(chǎn)收益，按照協(xié)議規(guī)定時(shí)間向村集體支付。J縣所投資的奶牛養(yǎng)殖項(xiàng)目、肉驢養(yǎng)殖項(xiàng)目、肉牛養(yǎng)殖項(xiàng)目以及光伏扶貧項(xiàng)目全部達(dá)到7%的成本收益標(biāo)準(zhǔn)。但在對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金進(jìn)行核查時(shí)發(fā)現(xiàn)，有47.5萬(wàn)扶貧車間項(xiàng)目、140萬(wàn)資產(chǎn)收益項(xiàng)目和626.4萬(wàn)光伏扶貧電站三個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，資金占比8.14%。在產(chǎn)業(yè)覆蓋率方面，J縣因戶施策，對(duì)癥下藥開(kāi)展產(chǎn)業(yè)幫扶工作。對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困戶，通過(guò)發(fā)展特色種養(yǎng)、電商、家庭手工業(yè)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)增收；對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的貧困戶，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、光伏扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等獲得穩(wěn)定收益。工作組實(shí)地調(diào)研抽取的672戶建檔立卡戶中產(chǎn)業(yè)扶貧覆蓋率為89.58%，由此可見(jiàn)，J縣產(chǎn)業(yè)覆蓋率有待提高。在就業(yè)帶動(dòng)率方面，J縣2019年貧困勞動(dòng)力累計(jì)就業(yè)7107人，完成目標(biāo)任務(wù)的182.2%；“四種渠道”就業(yè)4435人，完成目標(biāo)任務(wù)的387.3%，總體來(lái)看，J縣就業(yè)帶動(dòng)率指標(biāo)超額完成。在龍頭企業(yè)帶貧率方面，J縣有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)16家，其中省級(jí)龍頭企業(yè)2家，市級(jí)14家，全部積極參與到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。J縣帶貧龍頭企業(yè)比率為100%，但經(jīng)專家組綜合評(píng)估認(rèn)為J縣龍頭企業(yè)數(shù)量較少，穩(wěn)定帶貧能力不強(qiáng)，因此扣除0.5分。在人口減貧率方面，2019年J縣計(jì)劃脫貧5960戶，10573人，實(shí)際脫貧5766戶，10144人，人口減貧率為95.94%。

在資金撥付使用方面，工作組通過(guò)查閱政府文件和實(shí)地走訪調(diào)查了解到，2019年度J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金計(jì)劃60天內(nèi)完成財(cái)政授權(quán)支付，實(shí)際產(chǎn)業(yè)扶貧資金撥付用時(shí)60天，資金撥付及時(shí)率100%；J縣2019年度應(yīng)撥付產(chǎn)業(yè)扶貧資金金額為15659.23萬(wàn)元，實(shí)際撥付15659.23萬(wàn)元，資金到位率為100%；其中303萬(wàn)支持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)資金閑置，實(shí)際投入使用產(chǎn)業(yè)扶貧資金15356.23萬(wàn)元，產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用率為96.13%，有3.87%的資金轉(zhuǎn)結(jié)到下年使用。在資金監(jiān)督管理方面，產(chǎn)業(yè)扶貧投入到實(shí)施主體的資金，一般不超過(guò)實(shí)施主體凈資產(chǎn)的20%，投入的項(xiàng)目都是市場(chǎng)前景較好、經(jīng)營(yíng)效益穩(wěn)定、群眾樂(lè)于參與的，并未發(fā)現(xiàn)資金項(xiàng)目違規(guī)問(wèn)題。J縣管理部門加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧資金項(xiàng)目監(jiān)管，及時(shí)公開(kāi)公示，開(kāi)展專項(xiàng)檢查，實(shí)行績(jī)效自評(píng)，確保項(xiàng)目規(guī)范、資金安全。經(jīng)過(guò)實(shí)地走訪核查發(fā)現(xiàn)，J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金全面推行公開(kāi)公示制度，產(chǎn)業(yè)扶貧資金的分配和使用在政府政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)站定期公示，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的分紅情況在扶貧手冊(cè)均有列示，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的進(jìn)展情況及資金流向在村務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行公示，資金使用透明度高。J縣建立了縣鄉(xiāng)村各級(jí)臺(tái)賬制度，資金去向和收益較為明晰，產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)檔案資料比較完善。經(jīng)工作組和專家組綜合評(píng)議認(rèn)為，J縣產(chǎn)業(yè)扶貧檔案資料完善。在項(xiàng)目驗(yàn)收合格率方面，J縣9月份已完成產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收，九類產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收全部合格。其中特色種植業(yè)扶貧，帶動(dòng)了貧困戶7518戶、貧困人口16142人；特色養(yǎng)殖業(yè)扶貧帶動(dòng)貧困戶693戶、貧困人口1544人；光伏扶貧產(chǎn)業(yè)共建設(shè)3個(gè)集中式電站、188個(gè)村集體和338戶屋頂分布式電站，年收益近5000萬(wàn)元，帶動(dòng)1.1萬(wàn)戶建檔立卡戶增收。

J縣2019年著力加強(qiáng)“三支隊(duì)伍”建設(shè)，通過(guò)干部培訓(xùn)常態(tài)化、駐村幫扶全覆蓋、脫貧攻堅(jiān)黨旗紅、入戶走訪“六個(gè)一”、紀(jì)律作風(fēng)大整頓等一系列舉措，打造出一支作風(fēng)優(yōu)良、善作善成的扶貧干部隊(duì)伍。J縣對(duì)扶貧人員定期進(jìn)行培訓(xùn)，并制定了《農(nóng)村干部管理考核實(shí)施意見(jiàn)(試行)》，星級(jí)管理、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。在實(shí)地考核中，存在少數(shù)村級(jí)干部對(duì)扶貧相關(guān)政策理解不準(zhǔn)確不深入的情況。J縣全面開(kāi)展“能力提升”工程，累計(jì)舉辦扶貧專題培訓(xùn)班17期，培訓(xùn)各部門干部9000多人次；組織25名干部，參加了國(guó)辦定點(diǎn)扶貧縣黨組織書記專題培訓(xùn)。經(jīng)專家組評(píng)議，J縣扶貧機(jī)構(gòu)定期培訓(xùn)制度執(zhí)行良好。

表11 J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)各指標(biāo)評(píng)分明細(xì)表

續(xù)表11

綜上，J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)得分為94.76分，給予J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效優(yōu)秀的結(jié)論①《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》(財(cái)農(nóng)〔2017〕115號(hào))第十條規(guī)定:對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)所設(shè)定的指標(biāo)逐項(xiàng)計(jì)分后確定總得分，根據(jù)得分將評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為四個(gè)等級(jí)，分別為:優(yōu)秀(≥90分)、良好(≥80分，＜90分)、及格(≥60分，＜80分)、不及格(＜60分)。。但從評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，J縣產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目成本效益率得分率為71.5%、產(chǎn)業(yè)覆蓋率得分率為89.6%、龍頭企業(yè)帶貧率得分率為70.2%，得分率較低。因此，J縣下一步應(yīng)以提高項(xiàng)目成本效益、提升產(chǎn)業(yè)覆蓋率、增強(qiáng)龍頭企業(yè)帶貧能力為重點(diǎn)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧工作。

(二)J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效存在的問(wèn)題

1.產(chǎn)業(yè)扶貧覆蓋效果有待提升。通過(guò)前文的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可以看出，J縣產(chǎn)業(yè)覆蓋率指標(biāo)得分率較低。J縣的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要集中在種養(yǎng)業(yè)、林業(yè)和光伏產(chǎn)業(yè)，其中種養(yǎng)業(yè)2019年共扶持8613戶，林業(yè)提供就業(yè)崗位10644個(gè)，光伏產(chǎn)業(yè)覆蓋188個(gè)村集體、1.1萬(wàn)戶。根據(jù)工作組實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，J縣產(chǎn)業(yè)覆蓋效果不佳主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是建檔立卡戶產(chǎn)業(yè)覆蓋率較低，從數(shù)據(jù)分析結(jié)果來(lái)看，J縣建檔立卡戶產(chǎn)業(yè)覆蓋率為89.58%，不達(dá)預(yù)期；二是產(chǎn)業(yè)覆蓋面較窄，J縣產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要是種養(yǎng)業(yè)、林業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，對(duì)新型高附加值產(chǎn)業(yè)的培育力度不大，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧資金效益不高。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)穩(wěn)定帶貧能力較弱。在前文的績(jī)效評(píng)價(jià)中，J縣龍頭企業(yè)帶貧率指標(biāo)得分率為70.2%，反映出J縣龍頭企業(yè)帶貧效果不理想。J縣有16家市級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，其中有2家省級(jí)龍頭企業(yè)?？傮w來(lái)看，J縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)數(shù)量較少，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量不多、規(guī)模不大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不夠完善，多數(shù)企業(yè)自身發(fā)展能力不足，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力和扶貧濟(jì)困能力較弱，助力脫貧成效不夠明顯。工作組經(jīng)過(guò)綜合分析認(rèn)為J縣龍頭企業(yè)帶貧效果不佳的原因主要有兩方面:一是帶貧企業(yè)中多數(shù)為中小企業(yè)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在收入不穩(wěn)定、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的問(wèn)題，這導(dǎo)致部分企業(yè)效益較低，貧困群眾收入不高；二是多數(shù)企業(yè)以簡(jiǎn)單的入股分紅方式進(jìn)行幫扶，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中貧困群眾參與度低，導(dǎo)致多數(shù)貧困群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足，積極性不高。

3.產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金統(tǒng)籌管理科學(xué)性不強(qiáng)。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，J縣產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目成本效益率指標(biāo)得分率為71.5%，表示J縣產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金管理不夠科學(xué)。例如，J縣2019年共安排產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金15356.23萬(wàn)元，其中資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目資金140萬(wàn)元，工作組在對(duì)這部分資金進(jìn)行核查時(shí)發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，原因是J縣將資產(chǎn)收益項(xiàng)目資金投入到了帶貧能力不強(qiáng)的種植產(chǎn)業(yè)專業(yè)合作社和生態(tài)養(yǎng)殖公司?？梢?jiàn)，J縣在對(duì)資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目選擇上不夠科學(xué)，沒(méi)有綜合分析所選企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和帶貧能力。J縣2019年安排光伏扶貧項(xiàng)目資金達(dá)7891.95萬(wàn)元，收益可達(dá)3000萬(wàn)元以上。但J縣對(duì)光伏扶貧的收益分配方式多為平均分配，無(wú)法很好地激發(fā)貧困群眾的積極性。由此可以看出，J縣在對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金的統(tǒng)籌管理不夠科學(xué)，在對(duì)項(xiàng)目資金的投入之前沒(méi)有做好調(diào)研工作，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的收益沒(méi)有做到科學(xué)分配，從而導(dǎo)致了項(xiàng)目開(kāi)展緩慢、項(xiàng)目資金成本效益率較低、貧困群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力的不強(qiáng)等問(wèn)題。

(三)J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效的優(yōu)化建議

1.多措并舉實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧全覆蓋。提升產(chǎn)業(yè)扶貧覆蓋率是提高貧困群眾滿意度和產(chǎn)業(yè)扶貧質(zhì)量的重要途徑。針對(duì)J縣產(chǎn)業(yè)扶貧覆蓋效果不佳的問(wèn)題，本文從產(chǎn)業(yè)覆蓋到戶和拓寬產(chǎn)業(yè)覆蓋面兩個(gè)角度進(jìn)行分析。

J縣建檔立卡戶產(chǎn)業(yè)覆蓋率較低的問(wèn)題，主要由以下原因?qū)е?一是產(chǎn)業(yè)扶貧工作人員工作落實(shí)不到位，存在識(shí)別不精準(zhǔn)、工作不細(xì)致等問(wèn)題；二是建檔立卡戶自身參與度不夠，脫貧積極性不高，脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足；三是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目自身帶貧能力較弱。因此，第一，J縣應(yīng)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)保障，建立扶貧工作人員績(jī)效考評(píng)制度，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，簽訂“軍令狀”層層壓實(shí)責(zé)任，持續(xù)提高產(chǎn)業(yè)扶貧工作能力；第二，應(yīng)加強(qiáng)思想扶貧力度，促進(jìn)“精神脫貧”，加快轉(zhuǎn)變貧困戶思想觀念，引導(dǎo)其樹立自強(qiáng)自立、自力更生、不等不靠的正確觀念，從而積極參與到產(chǎn)業(yè)扶貧中來(lái)；第三，積極整合財(cái)政涉農(nóng)資金發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要突出帶貧導(dǎo)向，擴(kuò)大貧困群眾參與度與受益面。

針對(duì)產(chǎn)業(yè)覆蓋面較窄的問(wèn)題，本文認(rèn)為J縣應(yīng)積極拓寬產(chǎn)業(yè)覆蓋面，以鄉(xiāng)村旅游業(yè)為主攻點(diǎn)，促進(jìn)帶貧產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游業(yè)在助貧工作中有隱性和顯性兩大方面優(yōu)勢(shì)。在隱形方面，旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展有利于文化交流，有助于貧困群眾落后觀念的轉(zhuǎn)變從而實(shí)現(xiàn)“精神脫貧”。在顯性方面，旅游業(yè)促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的同時(shí)能夠帶來(lái)更多就業(yè)崗位，可以充分解決剩余貧困勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。因此，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)可以拓寬J縣產(chǎn)業(yè)覆蓋面，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)扶貧效果。

2.培育壯大特色產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中可以起到推動(dòng)作用，是產(chǎn)業(yè)扶貧可持續(xù)的關(guān)鍵。一方面，龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中可以起到示范引領(lǐng)作用，可以擔(dān)負(fù)起更多的社會(huì)責(zé)任；另一方面，龍頭企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、收益可持續(xù)、扶貧精度高，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金投入到龍頭企業(yè)中能夠更好地保證資金的安全和收益率。因此，J縣應(yīng)大力培育和引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，尤其是著力鞏固和提升特色扶貧產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)產(chǎn)品精深加工等。要想引導(dǎo)龍頭企業(yè)積極帶貧，就要實(shí)施針對(duì)龍頭企業(yè)的優(yōu)惠政策。比如在開(kāi)展資產(chǎn)收益扶貧過(guò)程中，財(cái)政資金應(yīng)優(yōu)先入股扶貧龍頭企業(yè)；扶貧龍頭企業(yè)申請(qǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款的，可以根據(jù)其帶動(dòng)貧困戶規(guī)模，享受差別化貼息政策；扶貧龍頭企業(yè)可以按照規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

針對(duì)貧困群眾在產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中參與度低而導(dǎo)致帶貧效果不明顯的問(wèn)題，要完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)貧困群眾的積極性，做到不養(yǎng)“懶漢”。倡導(dǎo)龍頭企業(yè)和具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的貧困戶攜手開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，形成“企業(yè)+貧困戶”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，依法簽訂合作協(xié)議，貧困戶生產(chǎn)、提供產(chǎn)品，新型經(jīng)營(yíng)主體提供服務(wù)、收購(gòu)產(chǎn)品，形成穩(wěn)定購(gòu)銷關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙贏。

3.完善產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金科學(xué)管理制度。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的發(fā)展需要資金的支持，產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效的高低和資金的科學(xué)使用息息相關(guān)。要提高產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效，就要建立完善的資金管理制度。在資金投入方面，要實(shí)施資金投放“差異化”，避免資金的平均分配。加大對(duì)高附加值的農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的資金投入力度，能夠有效地增加貧困戶收益，提高產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效。在資金管理方面，要強(qiáng)化責(zé)任，嚴(yán)格督查考核，將產(chǎn)業(yè)扶貧重點(diǎn)項(xiàng)目安排、帶動(dòng)貧困村和貧困戶情況納入扶貧開(kāi)發(fā)信息平臺(tái)。建立縣、鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目臺(tái)賬，工作進(jìn)展情況每季度匯總，半年總結(jié)，年底考核。在收益分配方面，要實(shí)行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益分配“差異化”，避免收益的平均分配。資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目要向無(wú)勞動(dòng)力的殘疾人貧困戶傾斜，防止“泛福利化”；光伏扶貧項(xiàng)目收益由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)統(tǒng)籌，而不是簡(jiǎn)單分紅，資金投放傾向于公益崗位和勞動(dòng)密集型企業(yè)，帶動(dòng)更多貧困勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就業(yè)，充分激發(fā)貧困群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力。

三、結(jié) 語(yǔ)

2020年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要大力發(fā)展富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，積極推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。中國(guó)每年的財(cái)政扶貧資金中有60%以上用于產(chǎn)業(yè)扶貧，可見(jiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有重要地位，產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)施離不開(kāi)扶貧資金的支持，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究對(duì)提高產(chǎn)業(yè)扶貧質(zhì)量起到重要作用。

本文總結(jié)目前扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)以及存在的問(wèn)題，以平衡計(jì)分卡為基礎(chǔ)選擇了“幫扶對(duì)象滿意度”“資金效益”“資金管理”和“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”4個(gè)維度共20個(gè)指標(biāo)，利用層次分析法進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重設(shè)置，結(jié)合現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)專家學(xué)者意見(jiàn)確定產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最終形成本文的產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。其次，本文以J貧困縣為例，將本文構(gòu)建的體系運(yùn)用于J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)，得到J縣產(chǎn)業(yè)扶貧資金績(jī)效優(yōu)秀的結(jié)論。針對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出了提升產(chǎn)業(yè)覆蓋面、壯大產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、完善項(xiàng)目資金管理制度等建議，以此為其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用管理給予新的思路以及切實(shí)可行的借鑒。