戴 妍 王奕迪

（陜西師范大學(xué)，陜西西安710062）

一、問(wèn)題的提出

“治貧先治愚，扶貧先扶智?！苯逃亲钄嘭毨ТH傳遞的治本之策， 教育扶貧是中國(guó)特色扶貧體系的重要組成部分， 在民族地區(qū)貧困治理過(guò)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和戰(zhàn)略性作用。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)， 民族地區(qū)教育扶貧政策經(jīng)歷了初步建設(shè)、規(guī)范發(fā)展和精準(zhǔn)發(fā)力等階段，政策頂層設(shè)計(jì)日趨完善，政策配套日臻健全，政策內(nèi)容日益精準(zhǔn)，政策目標(biāo)基本覆蓋全域教育，政策體系初步形成。 隨著教育扶貧政策在民族地區(qū)的落實(shí)與推進(jìn)，民族地區(qū)的教育發(fā)展取得了令人矚目的成就，但由于致貧因素復(fù)雜、貧困人口多、貧困面積廣、貧困程度深等原因， 民族地區(qū)教育扶貧政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了較為明顯的“邊際效用遞減”現(xiàn)象，也暴露出一些問(wèn)題。

民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行是指中央及地方政府將基于國(guó)情、 區(qū)情和民情而制定的教育扶貧政策方案付諸于實(shí)踐， 以解決民族地區(qū)教育扶貧實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程， 是我國(guó)教育扶貧事業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，影響其過(guò)程及效果的因素多元且復(fù)雜。 美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯（Thomas B.Smith）最早建構(gòu)了影響政策執(zhí)行因素及其過(guò)程模型，他在《政策執(zhí)行過(guò)程》一文中提出了一種旨在分析政策執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)影響因素的生態(tài)關(guān)系動(dòng)態(tài)框架， 學(xué)術(shù)界將其視為研究政策執(zhí)行過(guò)程的典型研究范式。他指出，一旦將政策視為張力（tension）的產(chǎn)生力量，就必須考慮政策執(zhí)行的語(yǔ)境， 即構(gòu)成張力生成矩陣的政策相關(guān)因素，其主要包括理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境四個(gè)核心因素。[1]這些因素在政策執(zhí)行的相互作用過(guò)程中生發(fā)張力并滲透于政策執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)，影響政策執(zhí)行效果，與此同時(shí)，依據(jù)反饋結(jié)果促進(jìn)或抑制政策效果的真正發(fā)揮（見(jiàn)圖1）。 史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型可為分析民族地區(qū)教育扶貧政策的執(zhí)行過(guò)程提供新的視角和框架。 鑒于此，本研究基于該模型，分析了影響民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行的制約因素， 多維呈現(xiàn)民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并在此基礎(chǔ)上嘗試著提出破解之道，以期為提升民族地區(qū)教育扶貧政策的執(zhí)行效力、優(yōu)化民族地區(qū)教育扶貧政策的制定和執(zhí)行實(shí)踐提供可借鑒經(jīng)驗(yàn)。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

二、民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行的影響因素

史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型既有助于從宏觀上把握民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境等要素間的有機(jī)聯(lián)系和可能呈現(xiàn)的矛盾沖突， 又有利于從微觀上分析上述各要素在民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中的具體效用， 探索民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行困境與破解路徑。

（一）理想化政策

史密斯認(rèn)為理想化政策（idealized policy）應(yīng)具備合法性、合理性、可行性以及可操作性等特質(zhì)，是政策制定者試圖引導(dǎo)的一種理想化互動(dòng)模式，其主要受政策形式、類型、計(jì)劃和形象的影響。[2]在政策執(zhí)行過(guò)程中， 理想化政策意味著具有系統(tǒng)完善的頂層設(shè)計(jì)，而頂層設(shè)計(jì)是否明確、合理與可行等，在一定程度上決定著政策的貫徹與落實(shí)。

首先， 政策目標(biāo)的明確性是政策執(zhí)行精準(zhǔn)發(fā)力的前提條件。 民族地區(qū)基于貧困人口類型設(shè)計(jì)教育扶貧政策， 有助于其政策執(zhí)行行為聚焦于真實(shí)的政策目標(biāo)群體。[3]這是科學(xué)施策、精準(zhǔn)施策的前提條件。所以，民族地區(qū)教育扶貧政策的精準(zhǔn)性與靶向性關(guān)涉政策執(zhí)行能否做到政策到戶、 政策到人，實(shí)現(xiàn)真扶貧，扶真貧。具體而言，精準(zhǔn)性的政策目標(biāo)為政策執(zhí)行提供明確的行動(dòng)方向， 避免執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)政策精神內(nèi)涵的誤解。 靶向性的政策目標(biāo)使得政策行為更具針對(duì)性，便于政策執(zhí)行因時(shí)、因地、因人制宜。 其次，政策內(nèi)容的合理性是政策執(zhí)行順利達(dá)成的基本要求。 政策內(nèi)容是一切后續(xù)行動(dòng)的基礎(chǔ)， 其科學(xué)合理性和可行性不僅決定了政策能否順利執(zhí)行， 也會(huì)直接影響政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其成員對(duì)政策的認(rèn)知與其政策執(zhí)行行為， 進(jìn)而影響政策執(zhí)行效果。[4]最后，政策及其目標(biāo)的一致性和連貫性是持續(xù)推動(dòng)政策執(zhí)行的動(dòng)力保障。 教育事業(yè)的發(fā)展并非一蹴而就， 其效果也非立竿見(jiàn)影，需要持續(xù)不懈的投入與努力。保證民族地區(qū)教育扶貧政策目標(biāo)、 內(nèi)容的系統(tǒng)一致性和前后連貫性，有助于累積疊加教育扶貧政策成效，促使民族地區(qū)教育獲得長(zhǎng)足、穩(wěn)定的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)民族地區(qū)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)

執(zhí)行機(jī)構(gòu)（implementing organization）是政策執(zhí)行行為的具體承擔(dān)者， 其組織結(jié)構(gòu)與其成員資質(zhì)、 領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知風(fēng)格與特質(zhì)及其執(zhí)行方案和執(zhí)行能力等因素影響著政策執(zhí)行理想目標(biāo)的達(dá)成。[5]

首先， 執(zhí)行機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性是保障政策執(zhí)行的重要條件。 民族地區(qū)教育扶貧執(zhí)行機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性主要表現(xiàn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)縱向組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)化與同級(jí)部門分工的平衡化。[6]如果民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定， 就無(wú)法形成通暢高效的工作鏈條， 就會(huì)因執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)耗而造成機(jī)構(gòu)功能的損失。其次，領(lǐng)導(dǎo)層的認(rèn)知風(fēng)格與特質(zhì)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生影響。 地方領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)上層決策的理解、 認(rèn)可與貫徹落實(shí)將直接影響地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的具體執(zhí)行行為。如果地方領(lǐng)導(dǎo)層了解程度越深、認(rèn)可程度越高、支持力度越大，那么政策執(zhí)行便越易于取得良好效果。 民族地區(qū)各級(jí)教育扶貧部門對(duì)民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行的高位引領(lǐng)、 高位聚能與高位推進(jìn)， 是政策得以徹底貫徹落實(shí)的重要保障。 此外，地方領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)方式、技巧是否為目標(biāo)群體所接受也會(huì)對(duì)政策執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。最后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行方案和執(zhí)行能力直接影響政策執(zhí)行效果。 政策執(zhí)行方案為政策執(zhí)行提供方向和原則依據(jù)， 其完成情況在一定程度上取決于執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其成員的政策執(zhí)行能力， 二者缺一不可。而具備高素質(zhì)、掌握高技巧的高水平的機(jī)構(gòu)成員是創(chuàng)造性執(zhí)行政策的關(guān)鍵，其能力、素質(zhì)水平的高低直接影響政策任務(wù)的完成。[7]在政令明確的基礎(chǔ)上， 政策執(zhí)行效率和效果主要取決于基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其成員的執(zhí)行能力和具體的執(zhí)行行為。

（三）目標(biāo)群體

目標(biāo)群體（target group）是政策實(shí)施的對(duì)象群體，是政策執(zhí)行成效的直接影響者。在政策執(zhí)行過(guò)程中，目標(biāo)群體受政策影響最大，是政策損益的被動(dòng)接受者。 其對(duì)政策執(zhí)行的影響主要體現(xiàn)在目標(biāo)群體的組織化程度、 先前的政策經(jīng)驗(yàn)以及領(lǐng)導(dǎo)層特質(zhì)等方面。[8]

首先， 目標(biāo)群體的組織化程度影響政策執(zhí)行的效率。 高度組織化的目標(biāo)群體不僅能夠以共同體的形式參與政策執(zhí)行過(guò)程，以整體帶動(dòng)個(gè)體，而且能夠管制其組織成員的個(gè)體行為， 并以統(tǒng)一的政策法令予以規(guī)約，推動(dòng)政策的高效執(zhí)行。由于民族地區(qū)教育扶貧政策目標(biāo)群體數(shù)量大、類型多、分布廣，且受民族地區(qū)獨(dú)特歷史文化背景的影響，形成了固定的思維方式與行為模式， 使得民族地區(qū)各區(qū)域整體間異質(zhì)性比較突出， 還存在目標(biāo)群體的主體行為差異顯著現(xiàn)象， 這對(duì)民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行產(chǎn)生或多或少的影響。其次，目標(biāo)群體的先前政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)政策執(zhí)行至關(guān)重要。 先前的政策經(jīng)驗(yàn)是指在先前政策制定與執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題認(rèn)定、方案規(guī)劃及合法化、執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果等各方面認(rèn)識(shí)的積累， 為后續(xù)政策制定與執(zhí)行提供參照依據(jù)。[9]其中，目標(biāo)群體對(duì)已執(zhí)行政策的認(rèn)同度、參與度與滿意度也會(huì)對(duì)目標(biāo)群體的后續(xù)行為產(chǎn)生一定影響。 若是民族地區(qū)教育扶貧政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)未能從目標(biāo)群體的立場(chǎng)出發(fā)因人、 因地制宜地執(zhí)行政策，或受限于自身能力導(dǎo)致執(zhí)行不力，未能發(fā)揮教育扶貧政策實(shí)效， 降低了目標(biāo)群體對(duì)后續(xù)政策的期待， 將會(huì)導(dǎo)致其在后續(xù)政策執(zhí)行中選擇部分接受政策或拒絕接受政策， 致使政策執(zhí)行效果大打折扣。最后，目標(biāo)群體的領(lǐng)導(dǎo)層特質(zhì)也對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)層，他們能夠更好地摸清下情， 更好地代表所屬區(qū)域貧困人口的利益與意愿， 在民族地區(qū)貧困人口中具有一定的威信力，能夠有力推動(dòng)教育扶貧政策的執(zhí)行。但政策執(zhí)行效果也會(huì)受到其領(lǐng)導(dǎo)層管理水平、 領(lǐng)導(dǎo)能力等特質(zhì)的限制。 若是民族地區(qū)教育扶貧領(lǐng)導(dǎo)層具有靈活科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方法和較高的領(lǐng)導(dǎo)能力， 能夠充分發(fā)揮其正向作用， 則有利于教育扶貧政策執(zhí)行行為在民族地區(qū)的高效展開(kāi)。

（四）執(zhí)行環(huán)境

環(huán)境因素是指能夠影響政策執(zhí)行或受政策執(zhí)行影響的因素，主要涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等因素。 史密斯認(rèn)為，在政策執(zhí)行過(guò)程中，多元環(huán)境因素會(huì)聚合在一起凝結(jié)成為一條約束性路徑，政策必須通過(guò)這條路徑來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行，[10]在主客觀環(huán)境更為復(fù)雜的民族地區(qū)， 該路徑對(duì)政策執(zhí)行更具約束性。其中，影響民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行的環(huán)境主要有自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。

一方面，自然環(huán)境是指與政策執(zhí)行密切聯(lián)系、相互作用的自然因素及條件。 盡管民族地區(qū)自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)較為完好，但其地形復(fù)雜、交通不便、 氣候多變等地理特征仍對(duì)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、教育文化的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，也對(duì)民族地區(qū)教育扶貧事業(yè)添置多重障礙。 雖然信息技術(shù)的發(fā)展在很大程度上破解了自然條件對(duì)于教育發(fā)展的桎梏， 但民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行的縱深發(fā)展卻還與自然條件的支撐程度息息相關(guān)。 另一方面，社會(huì)環(huán)境指由人以及人的活動(dòng)形成的，并對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)產(chǎn)生直接影響的各種社會(huì)因素。[11]民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行績(jī)效能否取得突破性進(jìn)展， 與其多元化的社會(huì)成員以及復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)。 由于民族地區(qū)教育扶貧政策目標(biāo)群體間存在較大差異， 教育扶貧政策需要提供更多樣化的服務(wù)，以滿足不同目標(biāo)群體的脫貧需求。民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行進(jìn)程因受其歷史、 地域等文化環(huán)境的影響，呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的文化樣態(tài)，具有鮮明的民族特色， 這些文化環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。這也決定了政策執(zhí)行過(guò)程不是靜態(tài)的、僵化地將政策內(nèi)容付諸實(shí)踐以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的單線性過(guò)程，而是需要政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部協(xié)調(diào)互動(dòng)、執(zhí)行系統(tǒng)與外部環(huán)境交換能量的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。[12]因此，在民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行進(jìn)程中，需對(duì)政策執(zhí)行環(huán)境予以高度重視。

三、民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境

由于主客觀條件復(fù)雜、新舊矛盾相互交織，民族地區(qū)教育發(fā)展不平衡、不穩(wěn)定、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題難以得到徹底解決， 使得其教育扶貧政策執(zhí)行面臨多重困境。本研究基于史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，從政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及政策環(huán)境四個(gè)維度剖析民族地區(qū)教育扶貧政策的執(zhí)行困境。

（一）政策存在內(nèi)在限制性導(dǎo)致政策執(zhí)行力度減弱

理想化政策在史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型中是影響政策執(zhí)行的首要因素， 它重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的淵源、合理性和可行性等方面。由于民族地區(qū)相較于其他貧困地區(qū)呈現(xiàn)出貧困人口多、貧困范圍廣、致貧因素復(fù)雜、 致貧原因疊加、 脫貧難度大的特殊性，[13]對(duì)民族地區(qū)教育扶貧政策文本質(zhì)量提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求， 但當(dāng)前民族地區(qū)教育扶貧政策文本仍存在以下問(wèn)題。其一，民族地區(qū)教育扶貧政策文本的模糊性和政策要求的籠統(tǒng)性使得政策執(zhí)行目標(biāo)缺乏明確性。 如2015 年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》提出，到2020 年，民族地區(qū)教育整體發(fā)展水平及主要指標(biāo)接近或達(dá)到全國(guó)平均水平， 逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化的目標(biāo)。 只對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)做原則性規(guī)定和說(shuō)明，而不涉及具體的行為要求，[14]就容易出現(xiàn)忽視各民族地區(qū)實(shí)際情況而采用“一刀切”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，[15]造成民族地區(qū)教育脫貧質(zhì)量參差不齊、地域發(fā)展差距拉大等問(wèn)題。其二，民族地區(qū)教育扶貧政策方案與實(shí)際境況有所脫節(jié)使得政策執(zhí)行難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期成效。如在《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案（2018-2020 年）》中提出，精準(zhǔn)建立教育扶貧臺(tái)賬， 穩(wěn)步提升教育基本公共服務(wù)水平等具體要求， 然而并未結(jié)合深度貧困地區(qū)的貧困現(xiàn)狀做出詳細(xì)說(shuō)明與針對(duì)性部署。 這將會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)的執(zhí)行活動(dòng)缺乏基礎(chǔ)與標(biāo)尺， 使得執(zhí)行行為目的茫然、路徑混亂。 其三，民族地區(qū)教育扶貧政策缺少連續(xù)性與一致性， 使得政策執(zhí)行難以形成政策合力。 政策的連續(xù)性與一致性對(duì)于各政府間持久的政策協(xié)作至關(guān)重要，而民族地區(qū)教育扶貧“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”拼湊應(yīng)對(duì)式政策制定與執(zhí)行方式割裂了政策之間的有機(jī)聯(lián)系，[16]政策之間的相互作用力較弱， 也在一定程度上造成了政策資源的重疊與浪費(fèi)， 這對(duì)充分發(fā)揮政策合力產(chǎn)生了消極影響。

（二）機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力不足導(dǎo)致政策執(zhí)行效益受損

高效合理的實(shí)踐需以正確的認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)正確理解政策目標(biāo)， 精準(zhǔn)把握政策要義是政策順利執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提。 政策執(zhí)行的效果受制于執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其成員的執(zhí)行能力， 并為其所擇取的執(zhí)行方式所影響。 由于民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員囿于相當(dāng)封閉的外部環(huán)境以及自身素質(zhì)水平，存在著對(duì)上層決策定位不清、把握不準(zhǔn)、認(rèn)識(shí)不足等問(wèn)題，如部分基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)將教育扶貧簡(jiǎn)單地理解為擴(kuò)大資金撥款、 改善辦學(xué)條件、提高補(bǔ)助學(xué)金金額等，[17]這些問(wèn)題在政策執(zhí)行過(guò)程中表現(xiàn)為尋求短期成效和直接利益， 以短視眼光行戰(zhàn)略，工作思路窄，急功近利，致使機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力不足。[18]也就是說(shuō)，民族地區(qū)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其成員的執(zhí)行能力未達(dá)到實(shí)現(xiàn)理想化政策目標(biāo)的應(yīng)有水平，加之復(fù)雜的自然、人文地理環(huán)境，政策目標(biāo)難以滿足差異化的需求。[19]其機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力不足主要體現(xiàn)在:其一是執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明，機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)責(zé)不對(duì)稱。 機(jī)構(gòu)之間職責(zé)分工不明容易引發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其成員推卸責(zé)任、規(guī)避義務(wù)、互相推諉等消極意識(shí)，[20]這不利于確立政策執(zhí)行者的主體責(zé)任感，同時(shí)也增加了政策執(zhí)行的難度。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的多層級(jí)行政體制和政策執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)導(dǎo)致信息的損耗與不對(duì)稱，各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)不暢，造成執(zhí)行偏差以及政策資源浪費(fèi)等問(wèn)題。 其二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)同合作機(jī)制缺失。 我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)普遍存在系統(tǒng)分離、條塊分割的現(xiàn)象，[21]對(duì)于民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)也不例外， 尤其對(duì)于民族地區(qū)教育扶貧政策地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)而言，存在組織渙散、內(nèi)部職能交叉重疊等問(wèn)題，各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)調(diào)合作機(jī)制，不利于政策順利執(zhí)行。

（三）目標(biāo)群體認(rèn)知偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行通道不暢

目標(biāo)群體作為政策的直接受眾， 其對(duì)政策的了解、 認(rèn)可與回應(yīng)程度決定了理想化政策的執(zhí)行進(jìn)度與執(zhí)行效果。 民族地區(qū)教育扶貧政策的目標(biāo)群體主要是民族地區(qū)尚未脫貧以及已脫貧但仍存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的貧困人口。這些貧困人口的觀念、意愿、態(tài)度等內(nèi)生性因素顯著影響著政策執(zhí)行進(jìn)程，在思想和行為上呈現(xiàn)出教育價(jià)值觀念滯后、 異化等共性問(wèn)題，[22]究其原因則主要在于目標(biāo)群體主觀性引起對(duì)政策的認(rèn)知偏差。一方面，認(rèn)知偏差導(dǎo)致目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同度降低。 目標(biāo)群體對(duì)上層決策及執(zhí)行機(jī)構(gòu)的認(rèn)同會(huì)直接影響政策執(zhí)行的方向是否正確及其進(jìn)程是否順利。 民族地區(qū)教育扶貧政策目標(biāo)群體的綜合素質(zhì)不高， 對(duì)政策的認(rèn)識(shí)不足，且各地存在較大文化差異，由此形成的認(rèn)知沖突將使目標(biāo)群體產(chǎn)生冷漠、 叛逆甚至抵抗等行為，致使政策不能全面順利執(zhí)行。 另一方面，認(rèn)知偏差造成目標(biāo)群體對(duì)先前政策經(jīng)驗(yàn)的滿意度降低。 由于民族地區(qū)教育扶貧先前的政策經(jīng)驗(yàn)并未給目標(biāo)群體帶來(lái)立竿見(jiàn)影的經(jīng)濟(jì)效益， 也未完全滿足目標(biāo)群體的需求。在主客觀條件受限情況下，目標(biāo)群體的短視性與自利性促使目標(biāo)群體更為關(guān)注眼前利益、個(gè)人利益和局部利益，進(jìn)而影響其政策體驗(yàn)與執(zhí)行。 在民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中， 目標(biāo)群體存在趨向以自身利益為主導(dǎo)選擇行為方式， 未能正確認(rèn)識(shí)民族地區(qū)教育扶貧政策對(duì)于貧困人口以及民族地區(qū)整體發(fā)展的重要作用。 這些目標(biāo)群體的認(rèn)知偏差導(dǎo)致對(duì)政策認(rèn)同度與滿意度有所降低， 使得目標(biāo)群體的參與度也不高，阻滯了政策執(zhí)行順暢性。

（四）執(zhí)行環(huán)境建設(shè)乏力導(dǎo)致政策執(zhí)行基礎(chǔ)薄弱

任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都要受所處環(huán)境的影響和制約。政策環(huán)境是構(gòu)成政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，政策執(zhí)行往往需要以環(huán)境為支撐，環(huán)境的支撐性越強(qiáng)，則政策的適應(yīng)度就越高，政策執(zhí)行就越順利。但受民族地區(qū)地理位置、生態(tài)環(huán)境、資源條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、歷史人文的影響和制約， 其教育扶貧政策執(zhí)行環(huán)境建設(shè)較為乏力。 一方面，民族地區(qū)自然環(huán)境的相對(duì)封閉性造成政策信息滯后與閉塞，目標(biāo)群體不知曉與自身相關(guān)的具體政策信息，便無(wú)法參與政策執(zhí)行過(guò)程中去，滋長(zhǎng)了目標(biāo)群體對(duì)基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的依賴性，使目標(biāo)群體的認(rèn)可度與參與度降低。[23]另一方面，由于我國(guó)民族地區(qū)大雜居、小聚居交錯(cuò)雜居的人口分布特點(diǎn)， 使得民族地區(qū)的社會(huì)文化環(huán)境彼此交融， 各民族文化相互影響的同時(shí)也會(huì)造成文化矛盾與沖突。 而統(tǒng)一的上層決策很難兼顧各個(gè)民族的歷史文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等因素， 使民族地區(qū)教育扶貧政策在執(zhí)行過(guò)程中若是未能獲得民族地區(qū)社會(huì)文化的認(rèn)可和接納， 則必然受到目標(biāo)群體的阻撓。 民族地區(qū)社會(huì)環(huán)境除了政治經(jīng)濟(jì)、文化教育等環(huán)境外，還包括民族地區(qū)的制度結(jié)構(gòu)、管理體制和管理方式等。盡管黨和國(guó)家對(duì)民族地區(qū)教育扶貧政策給予了高度重視， 但層級(jí)管理體制使得地方在政策執(zhí)行過(guò)程中擁有更多的自主權(quán)， 在具體政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、評(píng)估、反饋及獎(jiǎng)懲等配套機(jī)制，或是這些機(jī)制未能有效發(fā)揮作用，[24]都會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，不能為政策執(zhí)行提供良好的支撐環(huán)境。

四、民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行困境的破解之道

史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型是通過(guò)建制和反饋階段對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中四個(gè)因素的張力和沖突關(guān)系進(jìn)行處理，以達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一狀態(tài)的過(guò)程，從而減少各因素之間因相互作用而產(chǎn)生的阻力。 為減少民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中梗阻現(xiàn)象，破解政策執(zhí)行困境，實(shí)現(xiàn)政策效益的合理釋放，基于史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，聚焦政策提出、制定及落實(shí)全過(guò)程， 探索民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行困境的破解之道。

（一）優(yōu)化政策頂層設(shè)計(jì)，調(diào)整政策執(zhí)行導(dǎo)向

科學(xué)、 合理且可行的理想化政策既包括綜合性的宏觀政策，又包括具有針對(duì)性的微觀政策。為解決民族地區(qū)教育扶貧政策文本存在的內(nèi)在限制性，政策頂層設(shè)計(jì)應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)教育扶貧實(shí)況，增強(qiáng)政策的精準(zhǔn)性、可行性以及系統(tǒng)性，調(diào)整政策執(zhí)行導(dǎo)向，提高政策執(zhí)行力度。

首先，明確政策目標(biāo)，提高政策執(zhí)行精準(zhǔn)性。政策的精準(zhǔn)性主要體現(xiàn)在層級(jí)性和針對(duì)性上。 依據(jù)民族地區(qū)的特殊性， 教育扶貧政策頂層設(shè)計(jì)既要考慮宏觀決策的全面部署、美好藍(lán)圖、制度框架以及政策體系，也要考慮中微觀決策的基層實(shí)踐。通過(guò)科學(xué)制定教育扶貧規(guī)劃， 細(xì)化具體條目增強(qiáng)政策明確性；健全教育扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制，摸底和建檔立卡實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別； 因人因地制定針對(duì)性幫扶措施，精準(zhǔn)滴灌促進(jìn)教育扶貧精準(zhǔn)發(fā)力；明確劃分教育扶貧管理責(zé)任， 確權(quán)明責(zé)實(shí)現(xiàn)教育扶貧精細(xì)化管理；加強(qiáng)民情調(diào)查保障按需分配，多方聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶等策略提高政策執(zhí)行精準(zhǔn)性。

其次，優(yōu)化政策內(nèi)容，增強(qiáng)政策執(zhí)行可行性。教育政策內(nèi)容合理性是教育政策合規(guī)律性和合目的性統(tǒng)一。 民族地區(qū)教育扶貧政策以提高民族地區(qū)目標(biāo)群體的教育質(zhì)量和水平為向?qū)В?以提升其科學(xué)文化素質(zhì)為宗旨， 以助力其掌握脫貧致富的知識(shí)和技能為目標(biāo)，斬?cái)嗝褡宓貐^(qū)的貧困基因，激發(fā)民族地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力， 促進(jìn)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展，徹底擺脫貧困。[25]為保障民族地區(qū)教育扶貧政策的執(zhí)行效果，依據(jù)合理的政策內(nèi)容，要遵循實(shí)事求是的思想路線，做到具體問(wèn)題具體分析，不遮掩、不虛報(bào)，避免“空、平、泛”等問(wèn)題；要秉持調(diào)查研究的優(yōu)良作風(fēng)， 保證搜集信息的全面性與真實(shí)性，提升政策執(zhí)行的科學(xué)性；要堅(jiān)持協(xié)商對(duì)話的基本方法，加強(qiáng)政策研究者、決策者和執(zhí)行者之間的溝通與合作， 切實(shí)增加教育扶貧政策執(zhí)行的可行性。

最后，完善政策體系，增強(qiáng)政策執(zhí)行系統(tǒng)性。為保障民族地區(qū)各級(jí)教育行政部門和民族工作部門的政策執(zhí)行行為接續(xù)連貫， 在民族地區(qū)教育扶貧政策的制定過(guò)程中，要注重政策內(nèi)容的繼承性、政策實(shí)施持續(xù)時(shí)間、 政策實(shí)施持續(xù)時(shí)間的適度性以及政策實(shí)施過(guò)程的整體連貫性，[26]以增強(qiáng)政策的聚焦效果以及政策疊加效應(yīng)，規(guī)避“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳” 的碎片化政策可能造成的資源重疊和浪費(fèi)，更有利于政策執(zhí)行效果積蓄發(fā)力，有效發(fā)揮政策合力。

（二）增強(qiáng)機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力，健全政策執(zhí)行機(jī)制

理想化的民族地區(qū)教育扶貧政策需要各層級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的積極響應(yīng)與因地制宜的政策執(zhí)行才能達(dá)成目標(biāo)。 而機(jī)構(gòu)響應(yīng)程度和政策執(zhí)行效果受制于傳統(tǒng)政策執(zhí)行體制的封閉性、 執(zhí)行權(quán)責(zé)的模糊性以及機(jī)構(gòu)成員執(zhí)行能力的有限性。因此，為進(jìn)一步提高民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行的效率和效果，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)能力，健全政策執(zhí)行機(jī)制，破解政策執(zhí)行效益受損問(wèn)題。 具體而言，一方面，執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其成員是將政策付諸于實(shí)施的執(zhí)行主體，要發(fā)揮自身的主體能動(dòng)性，加強(qiáng)對(duì)政策內(nèi)涵和精神的認(rèn)知。 執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其成員的知識(shí)、素質(zhì)、態(tài)度和能力決定著政策能否順利執(zhí)行， 他們對(duì)政策內(nèi)涵與精神的把握影響政策執(zhí)行的效果。 民族地區(qū)教育扶貧政策受歷史文化等因素影響， 較之其他地區(qū)更為復(fù)雜。因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中更需從民族地區(qū)貧困人口的根本利益出發(fā)， 提高執(zhí)行主體的執(zhí)行能力，掃除政策認(rèn)知障礙，領(lǐng)會(huì)政策精神與實(shí)質(zhì)，發(fā)揮教育扶貧政策應(yīng)有成效。 另一方面，要厘清權(quán)責(zé)、分工明確，健全政策執(zhí)行機(jī)制。 在民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行中， 為杜絕執(zhí)行主體錯(cuò)位、責(zé)任真空，需確權(quán)明責(zé)，建立執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，使得執(zhí)行主體的權(quán)力與責(zé)任保持一致，保障權(quán)力得以合理行使；為防止執(zhí)行主體之間推卸責(zé)任、規(guī)避義務(wù)的產(chǎn)生，各執(zhí)行主體需分工明確、各司其職， 建立多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)執(zhí)行主體間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)， 在堅(jiān)守原則和協(xié)同合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，[27]從而切實(shí)提升教育扶貧政策執(zhí)行能力。

（三）提高目標(biāo)群體認(rèn)知，確保政策執(zhí)行效力

目標(biāo)群體作為政策的直接利益相關(guān)者， 對(duì)政策的認(rèn)知與態(tài)度直接影響到政策的執(zhí)行程度和執(zhí)行效果。 為矯正民族地區(qū)教育扶貧政策目標(biāo)群體的認(rèn)知偏差， 應(yīng)致力于增強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)民族地區(qū)教育扶貧政策的認(rèn)同度、參與度和滿意度，提高目標(biāo)群體認(rèn)知能力， 實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行通道的順暢。 首先， 增進(jìn)目標(biāo)群體的政策認(rèn)同度。 政策認(rèn)同度是建立在正確認(rèn)識(shí)政策的基礎(chǔ)之上， 如果目標(biāo)群體缺乏對(duì)教育扶貧政策本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，就會(huì)喪失對(duì)執(zhí)行主體的信任和對(duì)政策的信心，進(jìn)而導(dǎo)致其缺乏自主脫貧的思想力量。 執(zhí)行主體應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)教育扶貧的現(xiàn)實(shí)境遇，積極、主動(dòng)與目標(biāo)群體交流溝通， 拓寬目標(biāo)群體的政策信息獲取渠道， 促進(jìn)目標(biāo)群體真正認(rèn)識(shí)到教育改變命運(yùn)，明確自身生存與發(fā)展的權(quán)利意識(shí)，激發(fā)其主體自覺(jué)，進(jìn)而逐漸消除“精神貧困”。 其次，提高目標(biāo)群體的政策參與度。 政策執(zhí)行效力不僅取決于執(zhí)行主體的執(zhí)行行為， 也在很大程度上取決于目標(biāo)群體自覺(jué)自愿而非被迫的遵守。[28]在民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中， 由于目標(biāo)群體多處于被動(dòng)地位， 其意愿與態(tài)度會(huì)直接影響其對(duì)政策執(zhí)行的參與度。執(zhí)行主體通過(guò)提高目標(biāo)群體的自覺(jué)性，調(diào)動(dòng)其積極性與主動(dòng)性， 激發(fā)其自主性與自發(fā)性來(lái)加強(qiáng)其對(duì)政策的參與度。最后，增加目標(biāo)群體的政策滿意度。 政策成效是執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體之間相互作用的產(chǎn)物，因此，既要重視政策執(zhí)行過(guò)程中的信息反饋，利益的協(xié)調(diào)，又要關(guān)注利益主體是否獲得滿意的結(jié)果。[29]如果真正要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)教育扶貧政策目標(biāo)群體對(duì)政策滿意度， 需通過(guò)優(yōu)化教育扶貧資源配置，提高有限資源的利用率；創(chuàng)新教育扶貧幫扶形式，因人制宜幫扶；催生內(nèi)生動(dòng)力，提高政策的獲得感；加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，保證政策落實(shí)等方式，有效發(fā)揮政策效應(yīng)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)教育脫貧。

（四）改善政策執(zhí)行環(huán)境，建構(gòu)政策執(zhí)行生態(tài)

政策的執(zhí)行受其所處環(huán)境的影響和制約，政策只有與其所處的環(huán)境達(dá)成平衡， 才能取得理想的執(zhí)行效果。 為改善民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行環(huán)境建設(shè)乏力境況，應(yīng)積極改善政策執(zhí)行環(huán)境，建構(gòu)政策執(zhí)行生態(tài)， 從而夯實(shí)民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行基礎(chǔ)。 首先，拓寬宣傳路徑，提升教育扶貧支持度。 民族地區(qū)目標(biāo)群體對(duì)政策的支持力度不足，大多因?yàn)檎咝畔⒌氖Ш?。由于民族地區(qū)自然環(huán)境復(fù)雜，文化多樣，易出現(xiàn)對(duì)政策理解偏差、影響政策執(zhí)行效果等問(wèn)題。因此，借助現(xiàn)代化傳媒工具，拓寬信息公開(kāi)渠道，加強(qiáng)宣傳，起到告知、宣傳、教育以及影響的作用，增進(jìn)貧困人口對(duì)政策的理解、認(rèn)同和支持。其次，提高政策執(zhí)行透明度，加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督。 政策執(zhí)行若是缺乏有效的制約與監(jiān)督，則易導(dǎo)致權(quán)力的濫用并滋生腐敗。為防止民族地區(qū)教育扶貧政策淪為一紙空文， 應(yīng)建立責(zé)任清單， 剛性約束民族地區(qū)教育扶貧政策落實(shí)的脫貧責(zé)任；構(gòu)建信息公開(kāi)的政策監(jiān)督體系，提高政策執(zhí)行過(guò)程的透明度， 增進(jìn)執(zhí)行主體與目標(biāo)群體之間的信任感；完善監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，[30]以保障教育扶貧政策的真正落實(shí)。最后，增強(qiáng)人文關(guān)懷，發(fā)揮教育扶貧“造血”功能。經(jīng)濟(jì)貧困只是民族地區(qū)貧困的表象， 其根源在于目標(biāo)群體的能力缺乏以及精神貧瘠。因此，為民族地區(qū)教育扶貧政策目標(biāo)群體進(jìn)行精神解困與心理支持， 需要在物質(zhì)性幫扶的基礎(chǔ)上， 既可以通過(guò)志向幫扶提振民族地區(qū)貧困人口自主脫貧的信念與信心， 激發(fā)其內(nèi)源性動(dòng)力， 又可以通過(guò)智力幫扶增強(qiáng)貧困人口自主脫貧的素養(yǎng)與能力，為其自我發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

結(jié) 語(yǔ)

教育扶貧立足“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯期， 是推動(dòng)民族地區(qū)教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。 民族地區(qū)教育扶貧政策作為其教育扶貧體系的重要組成部分， 其執(zhí)行過(guò)程及其效果影響民族地區(qū)教育扶貧事業(yè)發(fā)展質(zhì)量。當(dāng)前，民族地區(qū)教育扶貧政策在執(zhí)行過(guò)程中仍存在某些梗阻現(xiàn)象，影響政策執(zhí)行，未能實(shí)現(xiàn)最佳成效。為破解民族地區(qū)教育扶貧政策的執(zhí)行困境， 應(yīng)將政策執(zhí)行過(guò)程視為生態(tài)工程，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和執(zhí)行環(huán)境出發(fā)， 聚焦民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行全過(guò)程， 優(yōu)化民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行生態(tài)系統(tǒng)，提升民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行成效，推進(jìn)后脫貧時(shí)代民族地區(qū)教育扶貧， 以期助力民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)中華民族共同體的繁榮昌盛。