邵紅琪 劉雪艷 張 琪 原順梅 王 堅

（山東省科學(xué)技術(shù)情報研究院，山東濟南 250101）

0 引言

科技評價（項目評審、人才評價和機構(gòu)評估）向來是我國科技體制改革的熱點問題。2015年8月，黨中央、國務(wù)院出臺了《深化科技體制改革實施方案》，提出“到2020年，在科技體制改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破性成果”，實現(xiàn)“科技管理體制機制更加完善，創(chuàng)新資源配置更加優(yōu)化，科技人員積極性、創(chuàng)造性充分激發(fā)”等目標(biāo)，并從“建立健全科技和金融結(jié)合機制”“改革人才培養(yǎng)、評價和激勵機制”“構(gòu)建更加高效的科研體系”三個方面（即項目、人才、機構(gòu)）提出了明確的改革方案。2018年5月，習(xí)近平總書記在兩院院士大會上的講話中明確指出，“科技體制改革還存在一些有待解決的突出問題”，“‘項目多、帽子多、牌子多’等現(xiàn)象仍較突出，科技投入的產(chǎn)出效益不高”[1]。要解決這些突出的問題，舉措之一就要進(jìn)一步深化科技評價制度改革，優(yōu)化科研項目評審管理機制、改進(jìn)科技人才評價方式、完善科研機構(gòu)評估制度、加強監(jiān)督評估和科研誠信體系建設(shè)。2018年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》[2]，從指南編制、專家選用、項目評審、項目驗收及績效評價等多個方面進(jìn)一步優(yōu)化科研項目評審管理機制，推進(jìn)科技創(chuàng)新對經(jīng)濟社會發(fā)展。隨后，國家和各省相繼出臺了相關(guān)文件，推進(jìn)了科技項目評審的改革。然而，盡管我國科技項目評審改革已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，但是總體來看進(jìn)展還是較慢，仍然缺乏更進(jìn)一步的理論指導(dǎo)。對于科技項目評審，國內(nèi)外相關(guān)機構(gòu)都作了有益的嘗試，取得了成功的做法和經(jīng)驗。本文將借鑒國內(nèi)外成功的做法和經(jīng)驗，采用問卷調(diào)查的方式發(fā)現(xiàn)山東省在深化項目評審改革過程中存在的問題，并深刻剖析關(guān)鍵問題，對深化科技項目評審改革提出對策建議，以期為相關(guān)科研工作者提供參考借鑒。

1 成功的實踐經(jīng)驗

對于科技項目評審，國內(nèi)外相關(guān)機構(gòu)都進(jìn)行了有益的嘗試，取得了成功的做法和經(jīng)驗。在國外，英美等國家開展了大量的科技項目評審工作，積累了豐富的經(jīng)驗。如在美國，科技項目管理所涉及的內(nèi)容包括立項、過程管理（人、財、物的配置）、調(diào)控（項目進(jìn)度、各協(xié)作部的關(guān)系）、成果的表達(dá)形式（論文、報告、實物等）及評價。在重大科技項目管理方面的做法：一是選項公開，引入競爭機制；二是技術(shù)專家和經(jīng)濟專家綜合評審項目的技術(shù)可行性及商業(yè)可行性；三是專家獨立評審，避免相互干擾影響；四是明確項目負(fù)責(zé)制，滾動實施等[3]；五是建立“內(nèi)外結(jié)合、分層分級”的立體化科技項目監(jiān)督模式，注重對科技項目的監(jiān)督問責(zé)[4]；六是項目成果轉(zhuǎn)化方面，美國政府保留部分發(fā)明項目的專利權(quán)，并通過某種形式給予承包商其一定的補償，這樣既保證了國家利益，也維護(hù)了項目承包商的私人收益。這有利于激發(fā)其研發(fā)積極性，并且增加投入提高科研能力、完善科研設(shè)備、加強教育和培訓(xùn)[5]。在英國，主要通過引入競爭機制來增加優(yōu)秀項目的入選數(shù)量，如國防研究機構(gòu)的專用科研經(jīng)費也允許民用科研機構(gòu)參與競爭申請[6]。英國有一套健全的科研項目評價體系來確保高水平院校能獲得更多資助。其中，由本專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威專家組成的評審委員會確保了項目的先進(jìn)性，同行評審已向相關(guān)科研領(lǐng)域延伸[7]，其評價指標(biāo)包括已發(fā)表的科技論文質(zhì)量和數(shù)量、發(fā)明專利等內(nèi)容，而重大科技計劃項目主要由第三方專業(yè)評估機構(gòu)開展相關(guān)評估工作。在項目申報階段，研究單位不但需要負(fù)責(zé)核算間接成本和分?jǐn)傊苯映杀?，更為重要的是其需要對申請人提交的項目進(jìn)行預(yù)審，對其預(yù)算的直接成本部分進(jìn)行核對，以保證預(yù)算的合理性[8-9]。同時，建立了對科學(xué)研究的長期跟蹤和準(zhǔn)確判斷，科技項目要求至少在項目結(jié)束5年之后繼續(xù)提交數(shù)據(jù)報告，盡量擴展研究數(shù)據(jù)收集的時間跨度[10]。

在我國，科技項目評審也取得了一定的成效，國家及各省出臺了一系列相關(guān)政策文件和制度，見表1 和表2 所示。如科技部建立了項目指南編制和發(fā)布機制，采取預(yù)申報、正式申報、組織專家評審、結(jié)果公示的項目評審流程，確保項目評審公開、公平、公正，并且科技部還建立了約10 萬人組成的專家數(shù)據(jù)庫和小的同行同領(lǐng)域?qū)＜覕?shù)據(jù)庫，在項目評審時，參加評審的專家是在同行同領(lǐng)域?qū)＜覕?shù)據(jù)庫內(nèi)抽取，且將根據(jù)不同項目制定不同驗收流程，在項目驗收后還會組織專家對成果應(yīng)用情況進(jìn)行檢查。又如浙江省對于省科技廳重點研發(fā)計劃和基礎(chǔ)公益項目都會在全省范圍內(nèi)征集技術(shù)需求，項目指南分領(lǐng)域?qū)W科編制形成初稿后，還要進(jìn)行匯總分析，對于重復(fù)部分、交叉學(xué)科部分進(jìn)行處理，保證了項目指南的系統(tǒng)性和合理性，同時還建立了專家回避制度和全程監(jiān)督機制，保證評審的公平、公正。浙江省大部分重大項目都采取先網(wǎng)評后答辯的方式，整個流程都進(jìn)行相應(yīng)的公示。而在專家選取使用過程中實行專家分級制，即根據(jù)項目大小來確定專家人數(shù)和根據(jù)項目體量確定專家級別，并且專家?guī)斓母率峭ㄟ^專家定期登錄自己的賬號更新信息并提供新的成果來實現(xiàn)的。

表1 國家出臺的相關(guān)政策和文件

表2 各省出臺的相關(guān)文件

2 山東省科技項目評審的現(xiàn)狀

2.1 相關(guān)政策

國務(wù)院《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》頒布后，各省結(jié)合自身實際情況，也相繼出臺了《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的實施意見》。表3 是蘇浙豫黑冀桂川魯發(fā)布文件的概況。

2019年7月，山東省人民政府辦公廳以深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革為科技管理改革的突破口，優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)廣大科技人員和各類創(chuàng)新主體的積極性、創(chuàng)造性，印發(fā)了《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的實施意見》[11]，從建立項目指南編制與發(fā)布機制、實施項目分類評審方式、完善項目評審標(biāo)準(zhǔn)和程序、規(guī)范評審專家選取使用、提高項目評審質(zhì)量效率、優(yōu)化項目成果評價驗收和強化科技計劃績效評估等7 個方面著手，使得項目評審更加科學(xué)公正。2020年1月，山東省科技廳發(fā)布了《省科技廳深化科技管理體制改革 加快流程再造》[12]，圍繞科技計劃項目、高科技人才、創(chuàng)新平臺、科技獎勵等遴選評審的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深挖體制機制改革潛力，強化流程再造，提升行政效能，呼應(yīng)社會關(guān)切，助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 科研項目分類

目前，山東省設(shè)有自然科學(xué)基金項目、重大基礎(chǔ)研究項目、重大科技創(chuàng)新工程和重點研發(fā)計劃等4 大類的科技計劃（表4）。

2.3 評審方式及流程

山東省設(shè)立的科研項目具有嚴(yán)格的評審制度，認(rèn)真執(zhí)行評審方法和流程，確?？蒲许椖吭u審質(zhì)量和效率。下面以山東省重大科技創(chuàng)新工程項目評審為例，闡釋山東省科研項目評審的方法和流程。山東省重大科技創(chuàng)新工程項目是一項重要的科技計劃。對于重大科技創(chuàng)新工程項目的評審具有嚴(yán)格的評審制度和方法。山東省科技廳于2020年5月印發(fā)了《山東省重大科技創(chuàng)新工程項目管理暫行辦法》[15]，指出重大工程項目采取競爭立項、定向委托、組閣揭榜等方式予以支持，并根據(jù)需要適時調(diào)整支持方式，其中揭榜制項目分技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化兩大類，組閣制項目則實行首席專家負(fù)責(zé)制。該文件的出臺進(jìn)一步深化了科技計劃管理改革，更有效地組織實施了山東省重大科技創(chuàng)新工程，充分發(fā)揮了科技支撐引領(lǐng)作用。

表3 蘇浙豫黑冀桂川魯發(fā)布《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的實施意見》概況

對于山東省重大科技創(chuàng)新工程項目評審的流程，首先由需求方提出要求；然后由省科技廳進(jìn)行審核、發(fā)布項目指南和公布揭榜方條件，揭榜后進(jìn)行項目評審，對評審合格的提出立項建議，面向全社會公式，公示無異議后立項；最后強化過程管理，按規(guī)定進(jìn)行項目的績效評價和解題驗收。圖1 是采用揭榜組閣制的山東省重大科技創(chuàng)新工程項目流程。

3 問卷調(diào)查

3.1 問卷內(nèi)容

為提高問卷的靈活性、內(nèi)容廣泛性和全面性，收集到更廣范圍的信息，更加深入地發(fā)現(xiàn)和探究相關(guān)問題，探詢到更具參考價值的意見和建議，課題組采取開放式問卷的方式設(shè)計了以下5個問題，確保了本次問卷調(diào)查內(nèi)容全面性和針對性。①科技人員參與過山東省哪些科技項目的評審工作？②科技人員申報過山東省哪些科技項目？③科技人員認(rèn)為山東省的科技項目評審存在哪些問題？④科技人員對山東省的科技項目評審有何意見或者建議？⑤科技人員認(rèn)為國內(nèi)外在科技項目評審方面有哪些經(jīng)驗可以借鑒？

3.2 樣本信息

在實際操作過程中，本課題組隨機抽取了1 739 名專家并通過電子郵件的方式進(jìn)行了問卷的發(fā)放，共回收433 份，回收率達(dá)24.9%，然后在回收問卷中選取了421 份有效問卷進(jìn)行內(nèi)容的整理和分析。調(diào)查對象的信息見表5。

4 科技項目評審存在的問題

通過問卷調(diào)查、專家咨詢和政策文件對比，發(fā)現(xiàn)山東省科技項目評審過程中存在的問題和需要改善的方面。主要集中在項目指南編制及發(fā)布、評審專家選取使用、項目評審標(biāo)準(zhǔn)與程序、項目驗收及績效評價等方面。

圖1 揭榜組閣制的山東省重大科技創(chuàng)新工程項目評審流程

表5 調(diào)查對象基本信息

4.1 指南編制及發(fā)布

項目指南及發(fā)布方面的問題主要集中在項目指南編制不夠完備、充分，項目碎片化突出，指南分類有待完善，指南發(fā)布機制不完善，項目申報限制性條件過多和申報單位資質(zhì)審核不夠嚴(yán)格等方面（表6）。

4.2 評審專家選取使用

專家的選取和使用關(guān)系到整個項目評審過程的公平性和合理性，然而目前山東省在專家選取使用方面還存在一些問題，如評審專家的水平差異大和組成結(jié)構(gòu)不盡合理、評審專家選取不合理、分層分類管理不到位、有些專家責(zé)任心不夠、評審專家的培訓(xùn)力度不夠且存在圈子文化現(xiàn)象等（表7）。

4.3 項目評審標(biāo)準(zhǔn)與程序

雖然近年來山東省各類科研項目的評審工作的客觀性、公正性都在不斷提高，但是仍存在一些問題，這些問題主要集中在評審形式過于單一，評審周期過長、效率不高，評審時間倉促、質(zhì)量不高，評審意見公開力度不夠，評審過程不夠公開透明，異議反饋機制不健全等（表8）。

4.4 項目驗收及績效評價

在項目驗收及績效評價方面，仍然存在項目嚴(yán)進(jìn)寬出問題（表9）。

5 對策與建議

5.1 關(guān)于指南編制方面的建議

（1）建立項目指南形成機制。項目指南編制采用“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方式進(jìn)行，一方面廣泛吸納各級部門、行業(yè)協(xié)會、高校、科研院所、優(yōu)勢企業(yè)、地方以及產(chǎn)業(yè)界、科技社團(tuán)和社會公眾的共同參與并提出需求，另一方面聘請組織專家進(jìn)行指南編制并對各級提出的需求進(jìn)行論證。另外，可建立重大項目和突發(fā)事件的及時快速立項機制，從而形成“需求式”“目標(biāo)式”“供給式”一體的立體型科技專項支持體系。不同科技計劃類別項目指南根據(jù)分類原則，逐步建立差異化的指南形成機制，同時應(yīng)設(shè)置績效目標(biāo)。

表6 指南編制及發(fā)布方面問題概況

表7 評審專家選取使用問題概況

表8 項目評審標(biāo)準(zhǔn)與程序問題概況

表9 項目驗收及績效評價問題概況

（2）形成項目指南發(fā)布制度。編制“十四五”科技計劃項目申報指南，然后每年根據(jù)實際情況在確定的時間進(jìn)行修訂和發(fā)布，通過多種途徑和方式讓科研人員知曉，并給申報者預(yù)留充足的準(zhǔn)備材料時間。

（3）細(xì)化項目立項，明確側(cè)重點。省科技計劃項目立項進(jìn)一步細(xì)化，從自然科學(xué)、科技重大專項、重點研發(fā)計劃、科技基地、人才專項和技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項等方面對立項側(cè)重點進(jìn)行明確；既要關(guān)注本省優(yōu)勢、重點和關(guān)系民生發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，也要超前布局前沿重大技術(shù)；既要注重基礎(chǔ)研究，也要加大應(yīng)用研究的重視程度。

（4）確定項目體量及課題數(shù)量。堅持集中力量辦大事原則，確定合適的項目體量；加強頂層設(shè)計，確保課題之間緊密聯(lián)系和避免課題重疊，從而形成一個有機整體。

（5）明確項目組織實施方式。根據(jù)分類管理、精準(zhǔn)施策的原則要求，進(jìn)一步細(xì)化項目類別，并根據(jù)分類明確不同類型項目的具體組織實施方式。積極探索“舉薦制”等非共識項目評審立項機制和在全國乃至全球范圍通過公開競爭的方式遴選確定承擔(dān)單位。

（6）強化項目申報要求和環(huán)節(jié)。對項目申報對象、范圍、支持的條件、重點、資助標(biāo)準(zhǔn)及實施年限進(jìn)行明確。加強山東省科技計劃管理信息系統(tǒng)的利用，推行項目全程“留痕”管理，逐步實現(xiàn)無紙化申報；最大限度地放寬申報前置條件，精簡項目申報流程，推行“材料一次報送”制度，凡能夠通過公開渠道查詢的資質(zhì)、信用等信息或已經(jīng)提交過的信息，申報單位不再提供相關(guān)證明材料，避免各項材料的重復(fù)提交；除項目指南另有要求外，省屬（級）高等院校、科研機構(gòu)、平臺等實行直接申報。加強項目申報立項查新查重，保證項目的新穎性和創(chuàng)新性，使資助資金物盡其用。建立負(fù)面清單，對信用有問題的申報者限制其申報項目。

5.2 關(guān)于專家選用方面的建議

（1）完善專家?guī)旖ㄔO(shè)。建立專家?guī)斓哪苓M(jìn)能出機制，定期更新評審專家?guī)?，按照行業(yè)領(lǐng)域、學(xué)術(shù)水平、研究層次、年齡等條件來組建專家?guī)欤纬筛咚?、立體的專家?guī)臁＝⑼晟频脑u審專家誠信系統(tǒng)和評價機制，設(shè)立專家黑名單，對于存在嚴(yán)重異議的項目，經(jīng)調(diào)查后，對于確定有嚴(yán)重問題的專家，建議放入專家黑名單庫中。

（2）加強專家培訓(xùn)力度。定期組織專家進(jìn)行項目評審和誠信方面的培訓(xùn)，提升專家的專業(yè)性；建立完善的評審專家誠信系統(tǒng)，避免惡意壓低或抬高評價成績。

（3）優(yōu)化專家選取使用。根據(jù)分類評審原則，根據(jù)專家擅長領(lǐng)域、研究層次對其進(jìn)行評審項目的分配，使評審更有針對性。為防止人情干擾，一方面積極鼓勵省外專家參與評審，另一方面也不能因為回避制度而放棄省內(nèi)本領(lǐng)域具有一定影響力的專家。

（4）及時公開專家信息。在評審專家選取后，及時向社會公布專家名單和從事行業(yè)領(lǐng)域，接受社會的監(jiān)督。

5.3 關(guān)于項目評審方面的建議

（1）簡化評審流程，提高評審效率。盡可能簡化評審流程，推行無紙化辦公，提高申報系統(tǒng)的利用率。縮短評審周期，加快評審進(jìn)程，縮短項目受理后到項目立項的時間。

（2）深入開展分類分層評審。對不同研究層次項目實行分類評審，在不唯論文、專利、獎項的前提下，針對基礎(chǔ)型、應(yīng)用型、理論型等科技項目制定不同評價標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵自由探索，提升創(chuàng)新能力；對不同領(lǐng)域的項目分開評審，根據(jù)領(lǐng)域情況確定評審周期。

（3）提升評審質(zhì)量。固定項目提交和評審時間或提早發(fā)通知，讓科研人員有計劃地及時地準(zhǔn)備好提交所需材料。合理確定項目評審的時間安排和專家評審項目工作量，確保評審專家在充分了解項目和評審規(guī)則的基礎(chǔ)上，獨立作出科學(xué)評審結(jié)論。

（4）保證評審的公平性。采取雙盲原則，進(jìn)行專業(yè)評審，或強化真正意義上的第三方評價；建立“項目負(fù)責(zé)人績效檔案”“評審專家信譽檔案”等，進(jìn)一步增加項目評審的公開性和透明性，從而提升其公平性。公布專家意見，并提供討論和上訴的機會，暢通申報者的申訴渠道。

5.4 關(guān)于項目驗收及績效評價方面的建議

（1）落實嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出制度。杜絕項目嚴(yán)進(jìn)寬出情況，強化對項目評審全周期的考核。加強項目驗收結(jié)題、績效評估工作，加大結(jié)題難度，加強對項目成果的監(jiān)督考評，將績效考核落在實處。

（2）建立容錯機制。為科研人提供充分嘗試和犯錯的機會，提高其科研積極性。

6 結(jié)語

本文通過問卷調(diào)查、專家咨詢，并與相關(guān)省市政策文件對比，找出山東省在科技項目評審各個流程環(huán)節(jié)存在的問題和短板，再結(jié)合問卷中的建議和國內(nèi)外成功的經(jīng)驗和做法，提出山東省在深化科技項目評審改革方面的對策與建議。只有在項目指南形成和發(fā)布機制、項目立項體量和申報環(huán)節(jié)、專家?guī)斓耐晟坪瓦x取使用、專家誠信建設(shè)、項目評審流程、項目驗收等方面建立完善的制度體系，以及政府、機構(gòu)、學(xué)會、高校等多方面共同參與和協(xié)同工作，才能保證山東省深化科技項目評審改革切實落到實處并產(chǎn)生較好的效果。