王 晶 譚 昳 渠天欣 朱 敏 沈建忠

（中國生物技術發(fā)展中心，北京 100039）

“十三五”期間，按照中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革精神，將973 計劃、863 計劃等若干科技計劃整合形成國家重點研發(fā)計劃（以下簡稱“重點專項）”。根據(jù)科學技術部網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016—2018年，共啟動67個重點專項，總概算1 210 億元。其中，生物、醫(yī)藥及人口健康領域共有13 個重點專項，合計212.57 億元，占總概算的18%。

中國生物技術發(fā)展中心（以下簡稱“生物中心”）是直屬于科學技術部的事業(yè)單位。自1983年成立以來，一直專注于生物、醫(yī)藥及人口健康領域的科技計劃管理，先后承擔863 計劃、支撐計劃（攻關計劃）、重大專項、973 計劃、惠民計劃、國家重點研發(fā)計劃等生物、醫(yī)藥及人口健康領域多種類型科技計劃項目的管理工作，目前承擔9 個重點專項的管理任務，占生物、醫(yī)藥及人口健康領域重點專項的69%。近年來，黨中央、國務院高度重視科技創(chuàng)新，不斷深化科技體制改革和科技計劃改革，推動基層減負，出臺了一系列政策文件。生物中心通過舉辦相關會議、實地調(diào)研、中期檢查等方式加強與項目承擔單位的溝通與交流，及時了解目前國家重點研發(fā)計劃經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的問題。總體來看，目前科研人員及科研管理人員對國家科技計劃改革總體評價較好，基層減負取得顯著成效，大多數(shù)科研單位均能按照最新的政策文件并結合本單位實際情況制定相關管理辦法，并對科研經(jīng)費的使用實施有效監(jiān)管。但是，仍有部分單位及科研人員對最新的政策文件理解不深入，導致政策落地難，“報銷難”“跑斷腿”等現(xiàn)象仍然存在。

為了進一步加強國家重點研發(fā)計劃經(jīng)費監(jiān)管，助力科技創(chuàng)新，本文將在闡述國家重點研發(fā)計劃經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀、分析重點專項經(jīng)費在使用中存在問題的基礎上，結合生物中心重點專項經(jīng)費監(jiān)管的實踐，提出相應的對策建議。

1 經(jīng)費監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.1 中央財政科研資金管理改革概況

近年來，按照科技計劃管理改革的有關要求，為做好重點研發(fā)計劃組織實施，國家相關部門制定發(fā)布了涵蓋預算編報與評估、項目調(diào)整、綜合績效評價等方面的一系列管理辦法和配套細則（表1），不斷深化中央財政科研資金管理改革，致力于建立健全科研項目資金管理機制，使科研項目資金管理機制既遵循科研活動規(guī)律，又符合依法管理財政資金要求。

1.1.1 優(yōu)化管理，減輕科研人員負擔

一是簡化預算編制要求。通過縮表和合并“同類項”等措施，進一步完善預算編制要求與表格，更加符合科研活動規(guī)律和特點。按照間接成本補償機制，項目經(jīng)費分為直接費用和間接費用。其中，間接費用使用分段超額累退比例法計算并實行總額控制。簡化預算測算說明和編報表格，以及會議費/差旅費/國際合作交流費預算測算依據(jù)和說明的要求。二是精簡檢查，減少信息填報和材料報送。加強部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，清理規(guī)范委托中介開展的檢查評審，切實精簡檢查數(shù)量。合并年度報告和預算執(zhí)行報告，不再單獨編報年度財務決算報告，減少紙質(zhì)材料報送數(shù)量。三是合并財務與技術驗收，實行項目一次性綜合績效評價。由技術專家和財務專家共同組成的專家組從項目任務和資金兩方面進行評議并形成項目的綜合績效評價結果。

表1 近年來出臺的相關改革文件及管理制度、細則

1.1.2 權限下放，賦予項目單位更大自主權

共下放6 項自主權：調(diào)劑項目預算、制定符合科研特點的報銷規(guī)定、決定差旅會議標準、安排人員績效獎勵、自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費、結余資金按規(guī)定留用。其中，項目預算的調(diào)劑除項目預算總額調(diào)劑、課題間預算調(diào)劑、單位間預算調(diào)劑和設備費總額調(diào)增外，其他一般調(diào)整如設備費預算總額調(diào)減、設備費內(nèi)部預算結構調(diào)整、擬購置設備的明細發(fā)生變化，以及其他科目的預算調(diào)劑權下放給承擔單位。在激勵政策方面，一是提高間接費用比重，加大績效激勵力度（表2）。項目承擔單位可以在核定的間接費用比例范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排績效支出，并與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤，以加大對科研人員激勵力度。二是明確勞務費開支范圍，不設比例限制。參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等，都可以開支勞務費及相應人員的社保費用。項目聘用人員的開支標準，參照當?shù)乜茖W研究和技術服務業(yè)從業(yè)人員平均工資水平，根據(jù)其在項目研究中承擔的工作任務確定，突出科研項目資金對“人”的重視和支持。

1.1.3 加強監(jiān)管，強化主體責任

一是強化項目的主體責任。項目結余資金留用或上繳與項目綜合績效評價結果掛鉤。當項目綜合績效評價結論為結題或未通過時，項目下所有課題結余經(jīng)費將全部上繳。二是強化承擔單位的主體責任。要求承擔單位細化完善各項制度，發(fā)揮科研項目和資金管理主體責任，做好組織實施和支撐服務，落實已下放的自主權。相關制度和審批手續(xù)需提交項目管理部門備案。

表2 間接費用占扣除設備購置費后直接費用的比例上限

1.2 生物中心的重點專項經(jīng)費使用情況

生物、醫(yī)藥及人口健康領域重點專項共布局13 個，其中生物中心承接管理數(shù)字診療裝備研發(fā)、重大慢性非傳染性疾病防控研究、干細胞及轉化研究、生物安全關鍵技術研發(fā)、生物醫(yī)用材料研發(fā)與組織器官修復替代、主動健康和老齡化科技應對、食品安全關鍵技術研發(fā)、中醫(yī)藥現(xiàn)代化研究以及合成生物學9 個重點專項，占該領域總專項數(shù)量的69%，合計151 億元，占該領域總概算的71%。

2018—2019年，按照重點專項工作安排，生物中心對“干細胞及轉化研究”“數(shù)字診療裝備研發(fā)”“重大慢性非傳染性疾病防控研究”“生物醫(yī)用材料研發(fā)與組織器官修復替代”“生物安全關鍵技術研發(fā)”5 個重點專項共360 個項目進行了中期檢查，占以上5 個重點專項2016—2018年已立項項目總數(shù)量的68.2%。除“干細胞及轉化研究”重點專項外，其余重點專項中期檢查項目數(shù)比例均超過70%。

中期檢查結果顯示，90%以上的項目達到較好及以上。大多數(shù)科研單位能夠積極落實國家科技計劃改革政策，承接下放到科研單位的自主權，簡化報銷流程，切實為科研人員減負，如部分科研單位依據(jù)最新政策同時結合本單位實際情況，及時制定本單位經(jīng)費管理辦法，并利用網(wǎng)頁、手機端App、微信等，實現(xiàn)報銷一站式服務。另外，企業(yè)對于國家科技計劃改革的各項政策執(zhí)行取得了積極成效，如企業(yè)的科研儀器設備采購流程更為簡化，可自行采購設備的自由度更高；科研助理制度認可度更高；在報銷流程、預算調(diào)劑等方面獲得科研人員的高度認可度等。

2 存在問題

生物中心的中期檢查結果顯示，重點專項在“落實法人單位責任”“預算執(zhí)行和調(diào)劑”“會計核算與資金使用”3 方面存在的問題較為突出，有超過1/5 的項目出現(xiàn)以上問題。突出表現(xiàn)在以下兩個方面：一是預算執(zhí)行率較低,經(jīng)費支出與研究進度需求不匹配。超過90%的項目預算執(zhí)行率低于50%，2/3 的項目預算執(zhí)行率低于30%，甚至還有個別項目預算執(zhí)行率為零。二是制度不夠完善或滯后。部分科研實力較強的高校、科研院所已經(jīng)建立起較完善的管理制度和工作細則，但是對于科研實力較弱的企業(yè)、醫(yī)院，以及中西部科研單位，還存在制度不完善或沒有根據(jù)最新政策及時更新單位內(nèi)部管理規(guī)定的現(xiàn)象，缺乏有針對性的財務制度文件，項目財務助理制度未建立，新政策不能完全落實。“撥款慢”也是出現(xiàn)比較多的問題之一，項目牽頭單位收到經(jīng)費后，未能按照要求向課題承擔單位及時撥款，延遲課題經(jīng)費的執(zhí)行，從而影響了項目整體執(zhí)行情況。另外，部分項目還存在“材料不準確或不全”“未單獨核算”“未提供明細賬”“自籌經(jīng)費未及時到位”“預算科目進行了調(diào)劑未及時履行報批手續(xù)等”等問題。

總體來看，按照科研單位承擔項目數(shù)量進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)承擔項目數(shù)量較多（3 項及以上）的單位對于項目的管理明顯好于承擔項目數(shù)量較少（1 ～2 項）的單位。分析上述存在的問題主要有以下幾方面的原因。

（1）政策落實存在困難?？萍几母镎吲c行業(yè)主管部門政策仍然存在不夠協(xié)同甚至部分相沖突的問題，不同項目承擔單位對于政策的承接能力存在差異，致使部分科技改革政策難于完全落地，如財務制度的完善、科研財務助理制度的落實等。審計部門尤其是會計師事務所在財務審計時把握的尺度不一致[1]，有的甚至機械地按照預算核定支出，對單位批準的科研項目預算調(diào)劑不認可，導致項目承擔單位在落實政策時“顧慮重重”，科研經(jīng)費“不敢花”和“不能花”。另外，信息化手段沒有完全普及和應用，也導致財務報銷效率難以提高[2]。

（2）部分項目執(zhí)行存在困難。一是不同類別項目預算執(zhí)行的進度有差異。如臨床研究類項目由于病例收集進度存在很大的不確定性，有的甚至由于各種原因無法收集到[3]，導致經(jīng)費無法按照預算執(zhí)行。二是部分儀器設備采購時間較長，報銷難等問題仍然存在[4]。三是項目承擔單位把經(jīng)費下?lián)茏鳛檎{(diào)控參與單位按進度執(zhí)行任務的重要手段，有意控制下?lián)芙?jīng)費。四是信息化程度有限。項目管理涉及的科研、財務、審計等多部門的信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)不能實現(xiàn)共享，致使科研人員在各部門之間“跑斷腿”[5]。

3 監(jiān)管措施

3.1 加強政策宣傳培訓

生物中心重視政策宣貫，在每年召開的各重點專項項目啟動會和工作推進會上，對國家出臺的各項科技創(chuàng)新改革政策進行深度解讀，深受項目單位及人員好評。但由于受到會議規(guī)模的限制，每次會議每個項目組只能派2 ～3 人參加，這與每個項目組平均擁有骨干研究人員20 人以上相比，只有10%左右的人員能參加學習培訓。

3.2 總結各科研單位經(jīng)費監(jiān)管風險點

生物中心對近十年來全國主要科研單位的經(jīng)費風險報告進行了數(shù)據(jù)挖掘，掌握了各科研單位較為精準的風險點數(shù)據(jù)和變化趨勢。在此基礎上，生物中心對重點專項的承擔單位進行了較為精準化的經(jīng)費監(jiān)管指導、監(jiān)管與服務。

3.3 在中期檢查中開展創(chuàng)新服務

一是在中期檢查報告中為項目單位提供“自查指引”，列出項目單位應制定的相關制度和細則，以提示項目單位及時制定和更新相關制度，落實科技計劃管理改革政策。二是踐行減表行動，即在中期檢查之前設置“預評審”環(huán)節(jié)，提前組織財務專家評審項目中期檢查材料，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)費監(jiān)管問題并反饋項目單位，帶著問題上會，以便作出更加全面客觀的判斷。三是提煉中期檢查指標體系，規(guī)范評價標準，量化評分指標，提高檢查結果的可比性。四是中期檢查形成財務檢查報告，并對檢查結果進行系統(tǒng)分析，跟進督導，針對個別項目進行現(xiàn)場指導。生物中心在中期檢查中開展的創(chuàng)新服務有利于深入了解研究進展情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決實施過程中存在的問題，督促項目負責人和牽頭單位按要求完善內(nèi)部管理，解決政策落實的“最后一公里”。

今后，生物中心將進一步加強宣傳督導，推動政策落地。一是進一步加強對科研單位的集中培訓和專題輔導，擴大宣傳培訓的覆蓋面。尤其是針對西部地區(qū)[6]和中小企業(yè)[7]、地方高校及研究院所[8]等政策承接能力較差項目承擔單位集中宣貫和培訓。二是加強對會計師事務所的政策培訓，在科研經(jīng)費支出認定、報銷標準、科研經(jīng)費使用審計標準等方面形成統(tǒng)一標準[9]。三是積極擴展宣傳渠道。通過生物中心網(wǎng)站、微信公眾號、專項微信群，采用漫畫、宣傳小冊子或典型問題答疑等方式，對最新政策、常見典型問題以及先進經(jīng)驗與做法進行解讀、宣傳。四是持續(xù)加強督導，采取隨機抽查的方式，強制要求項目承擔單位落實國家科技政策，并提高預算執(zhí)行率。

4 結語與建議

近年來，黨中央、國務院出臺的一系列政策文件，極大地提升了我國科技創(chuàng)新環(huán)境，也為科研經(jīng)費的監(jiān)管提出了更高的要求。生物中心在科研經(jīng)費管理與監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題應引起重點專項的專業(yè)管理機構的高度重視。生物中心在科研經(jīng)費管理與監(jiān)管中取得的經(jīng)驗為重點專項的專業(yè)管理機構提供借鑒，進一步釋放創(chuàng)新活力，更好地服務于科技創(chuàng)新工作。

重點專項的專業(yè)管理機構和承擔專項的科研單位是科技計劃經(jīng)費監(jiān)管的重要參與者。科研單位也應加強科研經(jīng)費管理與監(jiān)管。（1）及時制定內(nèi)部相關政策，推動政策落地。一要認真學習掌握國家出臺的各項科技創(chuàng)新改革政策文件精神，在此基礎上制定學校細化規(guī)定，及時制定科研單位內(nèi)部的相關政策。二要結合各科研機構實際情況，加強內(nèi)部政策宣講和培訓，提高科研人員及相關管理人員對單位內(nèi)部管理制度的知曉率[10]。（2）推動科研單位信息化建設，建立智能財務平臺[11]。一要通過實現(xiàn)系統(tǒng)的智能審核，理順業(yè)務流程，提升財務管理效率。二要利用財務微信號等新媒體手段發(fā)布財務資訊、公告通知，提供項目經(jīng)費使用情況、報銷進度查詢服務等，使科研人員隨時隨地了解新規(guī)定，學習財務知識[12-13]。（3）加強對重點項目階段性監(jiān)督檢查?？蒲袉挝还芾聿块T應實時關注項目的經(jīng)費使用情況，做到問題早發(fā)現(xiàn)、早處置，避免出現(xiàn)結題審計前一次性“預算調(diào)劑”的情況。強化整改項目跟蹤，及時研究針對性解決辦法與措施。