洪燁 中共祁門縣委黨校

一、引言

政府1986年成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、在省市縣鄉(xiāng)各級(jí)設(shè)立貧開發(fā)辦公室，堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，有目標(biāo)、有計(jì)劃、有組織的開展扶貧工作，取得了巨大成就。2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湖南考察調(diào)研扶貧開發(fā)工作時(shí)第一次明確提出了“精準(zhǔn)扶貧”理念，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面打響。2020年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口將實(shí)現(xiàn)全面脫貧，貧困村全部出列，貧困縣全部摘帽。中國(guó)式扶貧為如何解決消貧減困這一世界性難題，提供了中國(guó)答案和寶貴經(jīng)驗(yàn)。2020年以后，后扶貧時(shí)代來臨，國(guó)內(nèi)扶貧工作將面臨新的形勢(shì)與變化，扶貧對(duì)象不再局限于農(nóng)村絕對(duì)貧困人口，更為復(fù)雜多元的相對(duì)貧困人口也將得到更多關(guān)注。本文梳理分析2020年前后扶貧工作不同之處，并嘗試據(jù)此提出治理思路。

二、2020年后扶貧與之前的不同點(diǎn)

（一）對(duì)象不同

2020年之前的扶貧對(duì)象為絕對(duì)貧困人口，是按人均年度收益低于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)線且“兩不愁，三保障”方面存在困難為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別的貧困人群。絕對(duì)貧困人口的分布常常集中、連片，區(qū)域性特征明顯。同一地區(qū)貧困人口導(dǎo)致貧困的因素往往相同或類似，且當(dāng)?shù)靥厥獾赜颦h(huán)境所占比重明顯高于其他地方。2020年之后的扶貧對(duì)象主要為相對(duì)貧困人群和少量因風(fēng)險(xiǎn)沖擊導(dǎo)致貧困的貧困人群。對(duì)于相對(duì)貧困人群的識(shí)別目前暫無明確規(guī)定，一般以人均年度收益低于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)線的1.5倍為參考標(biāo)準(zhǔn)，并稱此類人群家庭為“貧困邊緣戶”。相較于絕對(duì)貧困人口，相對(duì)貧困人群的分布更為分散，同一地區(qū)不同相對(duì)貧困人口的致貧因素不再有明顯類似現(xiàn)象；且導(dǎo)致相對(duì)貧困的因素中重大疾病、事故或其他不可抗因素居多，當(dāng)?shù)靥厥獾赜颦h(huán)境所占比重相較2020年之前貧困人口有明顯下降。此外，2020年之后，除了農(nóng)村農(nóng)民，城鎮(zhèn)地區(qū)鰥寡孤獨(dú)病殘的特殊困難群體也逐漸成為關(guān)注對(duì)象。

（二）政策目的不同

我國(guó)扶貧政策在2020年之前也存在不同階段。一是1978年扶貧工作起步時(shí)期以輸血式的救濟(jì)扶貧政策為主[1]。二是1986年正式設(shè)立扶貧機(jī)構(gòu)后開展針對(duì)中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開展的重點(diǎn)，扶貧政策也是圍繞其執(zhí)行。三是精準(zhǔn)扶貧這一概念提出以后，扶貧政策開始聚焦有不同脫貧困難的貧困家庭、貧困人口，針對(duì)性扶貧政策不斷豐富。從救濟(jì)式扶貧政策，到針對(duì)地區(qū)的扶貧政策，再到現(xiàn)在針對(duì)具體貧困人口的精準(zhǔn)扶貧政策，三個(gè)階段的扶貧政策始終圍繞如何消除現(xiàn)有絕對(duì)貧困。

2020年之后，扶貧對(duì)象由絕對(duì)貧困人口轉(zhuǎn)為相對(duì)貧困人口，扶貧工作也轉(zhuǎn)為常態(tài)工作。新的扶貧政策也將圍繞鞏固脫貧成效、防止返貧和持續(xù)增收致富三方面制定。

三、做好后扶貧時(shí)代相對(duì)貧困治理的思路

（一）建立科學(xué)完善的幫扶對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制

2015年提出的“兩不愁、三保障”以及人均收入達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)線一直作為貧困戶脫貧的標(biāo)準(zhǔn)，也是新識(shí)別貧困戶的重要參考依據(jù)。由于后扶貧時(shí)代幫扶對(duì)象的不同，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)也需要重新建立。

一是確定相對(duì)貧困收入線。收入線的制定要充分認(rèn)識(shí)相對(duì)貧困中“相對(duì)”的內(nèi)涵，在全國(guó)各地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況各不相同，城村發(fā)展仍有差異的現(xiàn)狀下，不建議制定統(tǒng)一的相對(duì)貧困線，以免造成發(fā)達(dá)地區(qū)無一幫扶對(duì)象，落后地區(qū)大量幫扶對(duì)象這一現(xiàn)象；但是可以參照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、中等家庭收入水平，結(jié)合當(dāng)?shù)鼗旧娉杀?，因地制線；也可統(tǒng)一制定發(fā)達(dá)地區(qū)、較發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)展中地區(qū)等多條參考相對(duì)貧困收入線，各區(qū)域結(jié)合自身實(shí)際情況選擇執(zhí)行。

二是建立完善的潛在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。相較于貧困戶，相對(duì)貧困人群已經(jīng)滿足“兩不愁、三保障”基本要求，但由于勞動(dòng)力不足、技能不足、發(fā)展動(dòng)力不足等內(nèi)因以及重大家庭變故、自然風(fēng)險(xiǎn)沖擊、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)沖擊等外因的存在，無法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧致富。建立科學(xué)完善的潛在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，有利于幫助相對(duì)貧困人群在眾多潛在風(fēng)險(xiǎn)中找到關(guān)鍵因子，厘清下一步發(fā)展思路；也有利于地方政府掌握準(zhǔn)確情報(bào)，便于下一步工作開展。

（二）針對(duì)性制定扶貧政策

鞏固脫貧成效、防止返貧和持續(xù)增收致富是后扶貧時(shí)代的政策目的，前期脫貧攻堅(jiān)積累了大量經(jīng)驗(yàn)和政策，由于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)有時(shí)限，且政策針對(duì)絕對(duì)貧困人口，導(dǎo)致政策力度大但可持續(xù)性差，特惠性與普惠性、福利性與公平性之間仍有矛盾等問題存在。

一是鼓勵(lì)社會(huì)組織參與扶貧。社會(huì)組織在扶貧中具有手段靈活、影響范圍廣、結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系緊密牢靠等特點(diǎn)，也能從第三方視角客觀看待政府扶貧工作開展，避免出現(xiàn)當(dāng)局者迷的狀況，協(xié)助政府一同做好扶貧政策實(shí)施工作。應(yīng)對(duì)社會(huì)組織投入扶貧事業(yè)報(bào)以支持與肯定的態(tài)度，為其投入扶貧事業(yè)創(chuàng)造便利，同時(shí)對(duì)投入扶貧事業(yè)的社會(huì)組織給予一定資金方面的支持，為扶貧不斷注入活力。

二是制定保障政策。部分完全無生產(chǎn)能力的貧困人口仍需保障性政策的扶持，此類人群與五保、低保、殘保等社會(huì)救助性政策保障人群有很高的重合度，但不完全相同。政府應(yīng)制定較為靈活的保障性政策，該政策能在充分參考是否已享受五保、低保、殘保政策等因素后，采取不同的幫扶力度，解決好福利性與公平性之間的矛盾問題，避免扶貧政策福利化。

三是重視志、智雙扶?！爸尽⒅恰彪p扶的目的在于提升貧困人口的自我脫貧、自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，提高貧困人口的生存、生產(chǎn)、發(fā)展能力。這既是鞏固當(dāng)前既有脫貧成果的重要保障，又是未來實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定脫貧的根本舉措[2]。沿用或借鑒文化扶貧、教育扶貧、技術(shù)扶貧相關(guān)政策，將志智雙扶融入文化振興、產(chǎn)業(yè)振興工作中，是確保相對(duì)貧困人口持續(xù)增收致富的有效途徑。