關于生態(tài)補償?shù)乃伎?/h1>
2021-05-17 05:52王勇
廣東蠶業(yè) 2021年3期
王 勇
（成縣林業(yè)站 甘肅隴南 742500）
隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境退化及破壞日益嚴重，已成為社會發(fā)展中的一個瓶頸。近年來，黨和政府提出了科學發(fā)展觀，強調(diào)以人為本，高度重視生態(tài)建設，通過一系列措施改善了生態(tài)環(huán)境狀況。但是具體實踐中，因結構性政策缺乏，生態(tài)保護長效機制的建立受到了影響。因保護者和受益者、破壞者和受害者存在著生態(tài)效益及經(jīng)濟效益分配不公問題，導致受益者對生態(tài)效益無償占有，而保護者無法獲取經(jīng)濟激勵，破壞者未承擔相應責任及懲罰，受害者未獲得經(jīng)濟補償。因生態(tài)保護與經(jīng)濟利益關系的扭曲，生態(tài)保護及建設無法進一步推進，地區(qū)及利益相關者之間的和諧狀態(tài)也受到了影響。為此，需盡快完善生態(tài)補償體系，對利益各方的生態(tài)及經(jīng)濟利益合理分配，保護生態(tài)及環(huán)境，實現(xiàn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
1 生態(tài)補償?shù)母拍?/h2>
生態(tài)補償是通過經(jīng)濟手段對相關利益管理調(diào)節(jié)，以保護及可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務。生態(tài)補償機制就是以保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展為最終目的，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度。生態(tài)補償機制涉及生態(tài)補償參與者、補償標準、補償條件、補償模式、資金來源及支付方式等要素，具體見圖1。
圖1 生態(tài)補償機制框架
2 生態(tài)補償?shù)囊饬x
作為一項綜合性戰(zhàn)略課題，從自然角度來看，生態(tài)補償可恢復生態(tài)系統(tǒng)，為各個城市提供生態(tài)保護屏障，改善空氣質(zhì)量，幫助人民群眾提高幸福指數(shù)；從經(jīng)濟角度來看，生態(tài)補償可遏制森林、草原退化，為動物提供充足的食物，有利于各種動物的養(yǎng)殖，為植物營造良好的生長環(huán)境，可提高物種多樣性，改善市民的飲食結構，提高當?shù)厣r市場活力，促進經(jīng)濟的發(fā)展。
3 完善生態(tài)補償體系的措施
3.1 完善法律法規(guī)政策體系
生態(tài)補償工作的具體開展，涉及主體數(shù)量較多，不同主體責任以及利益分配關聯(lián)性較強。若僅以相關過渡性政策作為依據(jù)，生態(tài)補償工作很難順利開展。因此，需要明確規(guī)定生態(tài)補償?shù)木唧w概念及其相關外延信息，強化立法工作，結合生態(tài)補償工作的實際狀況針對性地制定管理措施，各個地區(qū)需充分考慮自身區(qū)域特點來制定生態(tài)補償相關實施細則，臨近區(qū)域可結合相互間的生態(tài)補償關系來制定完善的跨區(qū)域生態(tài)補償機制，規(guī)定各個利益相關方的權力、責任及義務，確定生態(tài)補償機制的適用范圍、補償對象、可采取的補償方式及針對性的補償標準。
從近期來看，結合政府主導與市場調(diào)節(jié)。由政府擔任生態(tài)補償機制構建的主導角色，完善管理職能，把控生態(tài)補償機制構建框架。政府部門需充分考慮市場實際狀況來確定適宜的定價標準，為市場調(diào)節(jié)留有余地，同時需強化執(zhí)行管控，提升執(zhí)行效率，對生態(tài)補償機制迅速審批，嚴格落實相關監(jiān)管工作，優(yōu)化生態(tài)補償機制構建中政府職能的角色轉變。
從長遠角度來看，相關政府部門還需對生態(tài)補償用地審批相關事宜強化重視，積極探索可行的取消措施，優(yōu)化事中、事后監(jiān)管機制，規(guī)定市場主體和各個利益方的具體責任及分工，一旦出現(xiàn)生態(tài)違法事件，嚴厲處罰，為生態(tài)保護設定適宜的獎勵條款，為后期生態(tài)補償目標的實現(xiàn)奠定基礎。
3.2 劃定生態(tài)補償責任
在生態(tài)補償各個主體責任劃定中，應將“堅持公平”作為基本原則，在各個地區(qū)內(nèi)，均需明確規(guī)定生態(tài)補償具體責任，為不同主體劃分其各自責任。從當前實際情況來看，生態(tài)補償主體為政府、市場主體、社會公眾組織，三者生態(tài)服務需求各不相同，支付意愿差異較大，利益參差不齊，應當對現(xiàn)有實際情況充分考慮，始終以實現(xiàn)生態(tài)補償可持續(xù)發(fā)展作為基本出發(fā)點，為上述三者合理劃定生態(tài)補償具體責任[2]。
在生態(tài)補償工作具體開展中，始終堅持“誰受益，誰補償”基本原則。因生態(tài)補償主體為政府部門，其主要職責涉及協(xié)調(diào)關系、有效引導、全面監(jiān)管等，同時須對外溢生態(tài)效益有效補償；社會公眾組織在享受生態(tài)環(huán)境過程中，也須承擔部分生態(tài)效益補償責任；市場主體利用各項生態(tài)資源，由于其在具體利用過程中常造成超額負擔，因而應將經(jīng)濟效益補償設定為其主體責任。
3.3 核算生態(tài)補償標準
在確定生態(tài)補償標準過程中，應當以資產(chǎn)核算作為基礎，不僅須對實物資產(chǎn)價值核算，還須涉及生態(tài)服務資產(chǎn)價值。具體而言，實物資產(chǎn)包括全部的自然資源，核算即確定自然資源的市場價值，也就是利用市場價值核算法對水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源等全部資源進行核算，結合各個資源可持續(xù)發(fā)展實際狀況為其賦值，進而明確實物的具體資產(chǎn)價值。
生態(tài)服務資產(chǎn)核算就是核算各個資源在生態(tài)服務方面的功能型價值。主要包括區(qū)域內(nèi)保護及修復生態(tài)環(huán)境所需直接成本、為保護所放棄發(fā)展機會的成本、提高生態(tài)滿足度所需其他成本等。功能性價值核算須對市場價值、成本價值、條件價值間的相互疊加妥善處理，通過對生態(tài)服務資產(chǎn)價值客觀核算，為規(guī)范資產(chǎn)核算指標體系及評估方法的制定提供參考。
通過核算實物資產(chǎn)價值及生態(tài)服務資產(chǎn)價值，將補償下限設定為生態(tài)保護及修復成本，將補償上限設定為生態(tài)服務正外部效益，根據(jù)地區(qū)實際付出及實際效益，由受益者及供給者相互協(xié)商，運用德爾菲法對雙方核算給予權重復制，進而確定適宜的生態(tài)補償標準。
3.4 拓寬生態(tài)補償及保護修復資金渠道
當前，生態(tài)補償資金來源可以分為財政轉移和社會（市場化）融資兩種（見表1）。通過對生態(tài)補償投融資體系及財稅體制的不斷完善，建立可持續(xù)發(fā)展的長效生態(tài)補償機制。堅持“區(qū)際公平、權責對等”基本原則，由國家統(tǒng)一組織，不同地區(qū)財政結合收益情況共同出資，結合中央財政資金建立生態(tài)補償基金，制定橫向補償與縱向補償有機結合的補償途徑。國家可采取財政轉移支付等多種方式，在相應補償標準的基礎之上合理分配補償資金。部分地區(qū)因保護力度的加大可能引發(fā)一定的經(jīng)濟損失，須為其加大經(jīng)濟影響補償，對各個地區(qū)給予充分支持，以開展生態(tài)環(huán)境保護工作。
表1 生態(tài)補償資金來源
深入研究政府及社會資本合作模式，強化資金投入，選擇適宜地區(qū)作為試點，積極分析并明確相關影響因素，在此基礎之上篩選出適宜的示范地區(qū)，嚴格監(jiān)管示范地區(qū)，在生態(tài)補償具體實施過程中，使各項資金充分發(fā)揮其生態(tài)修復價值。為社會資本投資方提供各項優(yōu)惠政策，同時結合當?shù)貙嶋H情況及發(fā)展形勢為項目案例制定適宜的預期收益，充分發(fā)揮其經(jīng)濟收入潛力，結合政府反哺社會資本投入，對社會資本投入強化激勵，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不斷拓展生態(tài)修復及補償資金來源渠道。
3.5 建立多元化補償機制
當前，我國正處于生態(tài)補償制度建立初期，補償方式主要為貨幣資金，較為單一，貨幣資金主要為財政資金，這種情況極容易給相關政府部門加大財政負擔，影響了社會資本的參與積極性，進而阻礙生態(tài)補償?shù)捻樌_展。應積極探索污染物減排、資源開發(fā)、碳排放權抵消、水資源節(jié)約等的補償，充分考慮當?shù)噩F(xiàn)有發(fā)展狀況，結合其具體需求為生態(tài)補償制定實施細則，對各個利益主體有效指導，以充分發(fā)揮其自身生態(tài)功能及履行生態(tài)補償相關義務[7]。還須積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，不斷完善綠色標識，大力推廣綠色采購，積極培育綠色金融，探索并建立綠色利益分享機制，在此基礎之上實現(xiàn)生態(tài)補償多元化。
3.6 完善生態(tài)補償監(jiān)督制度
在生態(tài)補償機制可持續(xù)發(fā)展中，完善監(jiān)督機制是一項關鍵工作，能夠保證政府、市場及社會公共組織各司其職，通過緊密聯(lián)系實現(xiàn)協(xié)調(diào)運轉。
在完善生態(tài)補償監(jiān)督機制時，政府部門須充分考慮當前實際狀況，分析開展生態(tài)保護修復和限制開發(fā)所需投入及可能獲得的效益，在此基礎之上針對性地制定規(guī)章制度，幫助各個利益主體合理劃分其權力及義務，詳細制定生態(tài)補償相關措施，逐步完善生態(tài)補償體系。
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1 生態(tài)補償?shù)母拍?/h2>
生態(tài)補償是通過經(jīng)濟手段對相關利益管理調(diào)節(jié)，以保護及可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務。生態(tài)補償機制就是以保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展為最終目的，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度。生態(tài)補償機制涉及生態(tài)補償參與者、補償標準、補償條件、補償模式、資金來源及支付方式等要素，具體見圖1。
圖1 生態(tài)補償機制框架
2 生態(tài)補償?shù)囊饬x
作為一項綜合性戰(zhàn)略課題，從自然角度來看，生態(tài)補償可恢復生態(tài)系統(tǒng)，為各個城市提供生態(tài)保護屏障，改善空氣質(zhì)量，幫助人民群眾提高幸福指數(shù)；從經(jīng)濟角度來看，生態(tài)補償可遏制森林、草原退化，為動物提供充足的食物，有利于各種動物的養(yǎng)殖，為植物營造良好的生長環(huán)境，可提高物種多樣性，改善市民的飲食結構，提高當?shù)厣r市場活力，促進經(jīng)濟的發(fā)展。
3 完善生態(tài)補償體系的措施
3.1 完善法律法規(guī)政策體系
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從近期來看，結合政府主導與市場調(diào)節(jié)。由政府擔任生態(tài)補償機制構建的主導角色，完善管理職能，把控生態(tài)補償機制構建框架。政府部門需充分考慮市場實際狀況來確定適宜的定價標準，為市場調(diào)節(jié)留有余地，同時需強化執(zhí)行管控，提升執(zhí)行效率，對生態(tài)補償機制迅速審批，嚴格落實相關監(jiān)管工作，優(yōu)化生態(tài)補償機制構建中政府職能的角色轉變。
從長遠角度來看，相關政府部門還需對生態(tài)補償用地審批相關事宜強化重視，積極探索可行的取消措施，優(yōu)化事中、事后監(jiān)管機制，規(guī)定市場主體和各個利益方的具體責任及分工，一旦出現(xiàn)生態(tài)違法事件，嚴厲處罰，為生態(tài)保護設定適宜的獎勵條款，為后期生態(tài)補償目標的實現(xiàn)奠定基礎。
3.2 劃定生態(tài)補償責任
在生態(tài)補償各個主體責任劃定中，應將“堅持公平”作為基本原則，在各個地區(qū)內(nèi)，均需明確規(guī)定生態(tài)補償具體責任，為不同主體劃分其各自責任。從當前實際情況來看，生態(tài)補償主體為政府、市場主體、社會公眾組織，三者生態(tài)服務需求各不相同，支付意愿差異較大，利益參差不齊，應當對現(xiàn)有實際情況充分考慮，始終以實現(xiàn)生態(tài)補償可持續(xù)發(fā)展作為基本出發(fā)點，為上述三者合理劃定生態(tài)補償具體責任[2]。
在生態(tài)補償工作具體開展中，始終堅持“誰受益，誰補償”基本原則。因生態(tài)補償主體為政府部門，其主要職責涉及協(xié)調(diào)關系、有效引導、全面監(jiān)管等，同時須對外溢生態(tài)效益有效補償；社會公眾組織在享受生態(tài)環(huán)境過程中，也須承擔部分生態(tài)效益補償責任；市場主體利用各項生態(tài)資源，由于其在具體利用過程中常造成超額負擔，因而應將經(jīng)濟效益補償設定為其主體責任。
3.3 核算生態(tài)補償標準
在確定生態(tài)補償標準過程中，應當以資產(chǎn)核算作為基礎，不僅須對實物資產(chǎn)價值核算，還須涉及生態(tài)服務資產(chǎn)價值。具體而言，實物資產(chǎn)包括全部的自然資源，核算即確定自然資源的市場價值，也就是利用市場價值核算法對水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源等全部資源進行核算，結合各個資源可持續(xù)發(fā)展實際狀況為其賦值，進而明確實物的具體資產(chǎn)價值。
生態(tài)服務資產(chǎn)核算就是核算各個資源在生態(tài)服務方面的功能型價值。主要包括區(qū)域內(nèi)保護及修復生態(tài)環(huán)境所需直接成本、為保護所放棄發(fā)展機會的成本、提高生態(tài)滿足度所需其他成本等。功能性價值核算須對市場價值、成本價值、條件價值間的相互疊加妥善處理，通過對生態(tài)服務資產(chǎn)價值客觀核算，為規(guī)范資產(chǎn)核算指標體系及評估方法的制定提供參考。
通過核算實物資產(chǎn)價值及生態(tài)服務資產(chǎn)價值，將補償下限設定為生態(tài)保護及修復成本，將補償上限設定為生態(tài)服務正外部效益，根據(jù)地區(qū)實際付出及實際效益，由受益者及供給者相互協(xié)商，運用德爾菲法對雙方核算給予權重復制，進而確定適宜的生態(tài)補償標準。
3.4 拓寬生態(tài)補償及保護修復資金渠道
當前，生態(tài)補償資金來源可以分為財政轉移和社會（市場化）融資兩種（見表1）。通過對生態(tài)補償投融資體系及財稅體制的不斷完善，建立可持續(xù)發(fā)展的長效生態(tài)補償機制。堅持“區(qū)際公平、權責對等”基本原則，由國家統(tǒng)一組織，不同地區(qū)財政結合收益情況共同出資，結合中央財政資金建立生態(tài)補償基金，制定橫向補償與縱向補償有機結合的補償途徑。國家可采取財政轉移支付等多種方式，在相應補償標準的基礎之上合理分配補償資金。部分地區(qū)因保護力度的加大可能引發(fā)一定的經(jīng)濟損失，須為其加大經(jīng)濟影響補償，對各個地區(qū)給予充分支持，以開展生態(tài)環(huán)境保護工作。
表1 生態(tài)補償資金來源
深入研究政府及社會資本合作模式，強化資金投入，選擇適宜地區(qū)作為試點，積極分析并明確相關影響因素，在此基礎之上篩選出適宜的示范地區(qū)，嚴格監(jiān)管示范地區(qū)，在生態(tài)補償具體實施過程中，使各項資金充分發(fā)揮其生態(tài)修復價值。為社會資本投資方提供各項優(yōu)惠政策，同時結合當?shù)貙嶋H情況及發(fā)展形勢為項目案例制定適宜的預期收益，充分發(fā)揮其經(jīng)濟收入潛力，結合政府反哺社會資本投入，對社會資本投入強化激勵，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不斷拓展生態(tài)修復及補償資金來源渠道。
3.5 建立多元化補償機制
當前，我國正處于生態(tài)補償制度建立初期，補償方式主要為貨幣資金，較為單一，貨幣資金主要為財政資金，這種情況極容易給相關政府部門加大財政負擔，影響了社會資本的參與積極性，進而阻礙生態(tài)補償?shù)捻樌_展。應積極探索污染物減排、資源開發(fā)、碳排放權抵消、水資源節(jié)約等的補償，充分考慮當?shù)噩F(xiàn)有發(fā)展狀況，結合其具體需求為生態(tài)補償制定實施細則，對各個利益主體有效指導，以充分發(fā)揮其自身生態(tài)功能及履行生態(tài)補償相關義務[7]。還須積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，不斷完善綠色標識，大力推廣綠色采購，積極培育綠色金融，探索并建立綠色利益分享機制，在此基礎之上實現(xiàn)生態(tài)補償多元化。
3.6 完善生態(tài)補償監(jiān)督制度
在生態(tài)補償機制可持續(xù)發(fā)展中，完善監(jiān)督機制是一項關鍵工作，能夠保證政府、市場及社會公共組織各司其職，通過緊密聯(lián)系實現(xiàn)協(xié)調(diào)運轉。
在完善生態(tài)補償監(jiān)督機制時，政府部門須充分考慮當前實際狀況，分析開展生態(tài)保護修復和限制開發(fā)所需投入及可能獲得的效益，在此基礎之上針對性地制定規(guī)章制度，幫助各個利益主體合理劃分其權力及義務，詳細制定生態(tài)補償相關措施，逐步完善生態(tài)補償體系。
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