李恒廣，張 毅

(北京開放大學，北京 100081)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出：“加強城鄉(xiāng)社區(qū)教育機構(gòu)和網(wǎng)絡建設，開發(fā)社區(qū)教育資源。大力發(fā)展現(xiàn)代遠程教育，建設以衛(wèi)星、電視和互聯(lián)網(wǎng)等為載體的遠程開放繼續(xù)教育及公共服務平臺，為學習者提供方便、靈活、個性化的學習條件”。《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(國辦發(fā)〔2016〕74號)指出：“優(yōu)先發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育。完善基層社區(qū)老年教育服務體系，整合利用現(xiàn)有的社區(qū)教育機構(gòu)、縣級職教中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人文化技術(shù)學校等教育資源，以及群眾藝術(shù)館、文化館、體育場、社區(qū)文化活動中心(文化活動室)、社區(qū)科普學校等，開展老年教育活動”。除國家綱領(lǐng)性文件外，教育部、民政部等部委，山東省、河北省等地方政府都出臺了支持社區(qū)教育發(fā)展的政策性文件。在大量政策支持和鼓舞下，社區(qū)教育在各地如雨后春筍般開展起來。

社區(qū)教育政策和實踐的疊加效應，客觀上要求用比政策性文件更具強制力的手段來鞏固社區(qū)教育發(fā)展成果，明確發(fā)展目標，規(guī)范發(fā)展路徑。對社區(qū)教育的調(diào)整應從政策規(guī)范為主上升到以法律、法規(guī)為主，這既是我國社區(qū)教育發(fā)展的必然結(jié)果，也是對大量社區(qū)教育政策經(jīng)驗的理性升華。目前，我國社區(qū)教育立法已經(jīng)破局，其進展勢頭有待觀察。

一、我國社區(qū)教育立法現(xiàn)狀

表1基本羅列了近些年來我國社區(qū)教育立法成果，包括單獨立法以及零散分布在其他地方性法規(guī)中的涉及社區(qū)教育的法條內(nèi)容。如表1所示，我國社區(qū)教育立法現(xiàn)狀如下：

表1 我國社區(qū)教育立法現(xiàn)狀(截至2020年11月)

續(xù)表

1.社區(qū)教育尚無國家層面立法，從上至下不成體系

《中華人民共和國教育法》第二十條第二款規(guī)定：“國家鼓勵發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，使公民接受適當形式的政治、經(jīng)濟、文化、科學、技術(shù)、業(yè)務等方面的教育，促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習”。第五十三條規(guī)定：“國家鼓勵社會團體、社會文化機構(gòu)及其他社會組織和個人開展有益于受教育者身心健康的社會文化教育活動”。作為教育領(lǐng)域一般法,《中華人民共和國教育法》適用于各級各類教育，但沒有明確提及“社區(qū)教育”，只提及發(fā)展繼續(xù)教育，推動全民終身學習。其他適用于特定教育領(lǐng)域的法律如《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》等，關(guān)注的是學校教育，同樣沒有提及社區(qū)教育。

地方上，我國社區(qū)教育立法工作已在福建省、上海市等15個省市開展，但單獨立法、有專門地方性法規(guī)文本的少，多數(shù)是將涉及社區(qū)教育的規(guī)范性法規(guī)、條文在終身教育立法、家庭教育立法之中予以規(guī)定。從上至下，我國社區(qū)教育立法呈現(xiàn)上位缺失，下位零散態(tài)勢，全國范圍內(nèi)沒有形成一個有目標、有內(nèi)部聯(lián)系的統(tǒng)一體。

2.社區(qū)教育地方立法體現(xiàn)較高法律效力性

在我國地方立法法律效力層次上，地方人大及其常務委員會制定的地方性法規(guī)效力高于地方政府制定的地方政府規(guī)章。從實踐看，無論是福建省、河北省、重慶市等，在終身教育、家庭教育立法中存在零散的涉及社區(qū)教育法規(guī)條款，還是成都市人大常務委員會制定的《成都市社區(qū)教育促進條例》、西安市人大常務委員會制定的《西安市社區(qū)教育促進條例》，我國社區(qū)教育地方立法都未從政府規(guī)章著手，而是由地方人大創(chuàng)設，這說明各地對社區(qū)教育立法較為重視，將之置于較高立法地位，有著地方立法最高法律效力。

3.社區(qū)教育定義表述存在差異

綜觀各地立法，只有成都市、西安市、太原市對社區(qū)教育的定義做出明確規(guī)定，但三者規(guī)定不盡相同。以單獨立法的成都市與西安市為例，《成都市社區(qū)教育促進條例》第三條規(guī)定：“本條例所稱社區(qū)教育，是指開發(fā)、利用各種教育資源，以社區(qū)居民為對象，開展的旨在豐富居民精神文化生活，提高居民素質(zhì)、技能和生活質(zhì)量，構(gòu)建和諧社區(qū)的教育活動”?！段靼彩猩鐓^(qū)教育促進條例》第三條規(guī)定：“本條例所稱社區(qū)教育，是指以社區(qū)居民為對象，開展旨在弘揚社會主義核心價值觀，豐富居民精神文化生活，提升居民素質(zhì)、技能和生活質(zhì)量的公益性教育活動”。比較成都市、西安市兩地規(guī)定，在教育對象上兩者都是以社區(qū)居民為對象；在辦學目的上都包含提升居民素質(zhì)、技能和生活質(zhì)量；但在資源獲取方式上，《成都市社區(qū)教育促進條例》強調(diào)“要開發(fā)、利用各種資源”，不僅要利用已有各種資源，還要主動“開發(fā)”資源，這點《西安市社區(qū)教育促進條例》并沒有類似規(guī)定。另外，《成都市社區(qū)教育促進條例》沒有對社區(qū)教育進行定性，而《西安市社區(qū)教育促進條例》則直接規(guī)定社區(qū)教育為“公益性教育活動”?！短薪K身教育促進條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱社區(qū)教育，是指面向社區(qū)內(nèi)居民開展的以豐富居民精神文化生活、優(yōu)化社區(qū)人文環(huán)境、構(gòu)建和諧社區(qū)為主的教育活動”。太原市相關(guān)規(guī)定與成都市的類似，同樣沒有對社區(qū)教育性質(zhì)進行界定，沒有宣示社區(qū)教育的公益性。

我國社區(qū)教育或多或少受到各級政府財政支持，履行政府指導的教育職責，其目標為促進社區(qū)居民的個體發(fā)展，完善社區(qū)治理、促進區(qū)域社會經(jīng)濟文化發(fā)展，公益性毋庸諱言。公益性是否意味著政府主導的社區(qū)教育不能營利，這有待商榷。在社區(qū)教育實踐中，特別是在社區(qū)教育彌補短板及品質(zhì)提升過程中，基于吸納優(yōu)秀資源、成本控制等考慮，需引進第三方資源進駐社區(qū)教育，這往往避免不了為滿足第三方利益訴求，設立一些帶有營利性的社區(qū)教育項目。這些營利性社區(qū)教育項目需要市場機制調(diào)節(jié)，收取一定費用實屬必然。總體而言，收費的社區(qū)教育項目不能侵蝕社區(qū)教育整體的公益性，收費項目與免費項目要有合適的比例，要控制收費事項與收費額度，否則會降低社區(qū)居民參與度，最終將導致社區(qū)教育的法定職能或政策目標無法實現(xiàn)。

4.現(xiàn)行社區(qū)教育立法對社區(qū)教育職能規(guī)制較多，對社區(qū)教育組織、人事、經(jīng)費等保障機制鮮有提及

現(xiàn)行社區(qū)教育立法內(nèi)容多是規(guī)定社區(qū)教育職能的，有從宏觀上規(guī)定社區(qū)教育要為提升社區(qū)居民精神文明程度，建設和諧社區(qū)服務；也有規(guī)定社區(qū)教育在終身教育、家庭教育的具體職責擔當，而對社區(qū)教育自身組織、人事、經(jīng)費等保障機制，鮮有提及。

表1所列15部地方性法規(guī)，僅有《太原市終身教育促進條例》《成都市社區(qū)教育促進條例》《西安市社區(qū)教育促進條例》對社區(qū)教育組織、人事等做了規(guī)定。例如，《太原市終身教育促進條例》第二十五條規(guī)定：“市、縣(市、區(qū))人民政府應當加強社區(qū)教育機構(gòu)建設，在市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)居委會分別設立社區(qū)大學、社區(qū)學院、社區(qū)學校、社區(qū)分校，并建立獨立的場所、配備必要的教育設施和相應的教師和管理人員”?！段靼彩猩鐓^(qū)教育促進條例》第十九條第一款規(guī)定：“市、區(qū)縣人民政府應當為社區(qū)大學、社區(qū)教育學院、社區(qū)教育學校配備相應的教師和管理人員。社區(qū)教育專職人員可以在區(qū)域內(nèi)事業(yè)編制中統(tǒng)籌安排，也可以在編制外以政府購買服務方式聘用”。《成都市社區(qū)教育促進條例》第十三條第一款規(guī)定：“市和區(qū)(市)縣人民政府應當整合各類教育資源，在市、區(qū)(市)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)分別設立社區(qū)大學、社區(qū)教育學院、社區(qū)教育學校，并配備必要的教育設施和相應的教師及管理人員；在村(社區(qū))設立社區(qū)教育工作站”。

在社區(qū)教育經(jīng)費方面，各地一般都籠統(tǒng)規(guī)定將其列入財政撥付范圍，但具體額度卻語焉不詳。唯有《太原市終身教育促進條例》確定了人均經(jīng)費標準，其第二十一條規(guī)定：“市、縣(市、區(qū))人民政府應當將終身教育經(jīng)費列入本級政府教育經(jīng)費預算，保證終身教育經(jīng)費逐步增長?？h(市、區(qū))人民政府應當按照本行政區(qū)域內(nèi)常住人口每人每年不低于二元的標準安排社區(qū)(村)教育經(jīng)費，列入本級教育經(jīng)費預算，并根據(jù)財政經(jīng)常性收入的增加而增加”。

二、我國社區(qū)教育立法現(xiàn)存主要問題

1.國家層面社區(qū)教育立法缺位，不利于社區(qū)教育法制健全，妨礙了《中華人民共和國教育法》第二十條立法目標之實現(xiàn)

由于沒有國家層面社區(qū)教育立法(無論是單獨立法抑或零散法條)，地方在下位法中并無為實施法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章而制定地方實施性法規(guī)或行政規(guī)章之責，致使相關(guān)立法在地方呈現(xiàn)零碎化態(tài)勢：一是多數(shù)省市尚未立法；二是除個別單獨立法外，多數(shù)涉及社區(qū)教育的法條是分散在不同性質(zhì)地方性法規(guī)文本中的，沒有成體系；三是有的省立法了，所屬有立法權(quán)的較大市沒立法；有的較大市立法了，所在省沒立法?？傊?，尚不能形成上位法率下位法，下位法與上位法相呼應，共同拱衛(wèi)社區(qū)教育法制秩序的良好局面。此外，國家層面社區(qū)教育立法缺位也客觀上導致地方社區(qū)教育立法在法律概念、法律術(shù)語上模糊不清，產(chǎn)生分歧，這不利于社區(qū)教育法制健全統(tǒng)一。在立法內(nèi)容上，由于沒有上位法作參照，地方社區(qū)教育立法時各自根據(jù)自身對社區(qū)教育功能、內(nèi)容、保障措施、法律責任等的理解來開展立法，相互之間又缺少借鑒，故難免出現(xiàn)不一致或有缺漏的地方，這有悖同位階法之間也要互相銜接和一致的法制統(tǒng)一要求。

《中華人民共和國教育法》第二十條賦予繼續(xù)教育推動全民終身學習的使命，而要實現(xiàn)全民終身學習就離不開社區(qū)教育這一重要抓手，發(fā)展社區(qū)教育對推進“時時可學、處處皆學”的全民終身學習事業(yè)作用甚大。

國家層面社區(qū)教育立法缺位導致法律強制力缺失，弱化了地方政府對社區(qū)教育重視程度和實際投入，也降低了社區(qū)教育的影響力和感召力。雖然，從國家到地方出臺了多部針對社區(qū)教育發(fā)展的指導性文件，但一些地方仍然把社區(qū)教育置于空白地帶，幾乎沒有存在感；一些地方長期不足額撥付社區(qū)教育經(jīng)費或不隨社會經(jīng)濟發(fā)展而增加相關(guān)經(jīng)費；還有些地方僅僅把社區(qū)教育當作表面文章，等等，諸如此類現(xiàn)象跟社區(qū)教育法制不健全，沒有法律強制力保障，有莫大關(guān)系。沒有全國性社區(qū)教育立法，單憑弱約束力的政策性指導文件是難以從制度上，從根本上解決上述現(xiàn)象的，《中華人民共和國教育法》第二十條立法目標之實現(xiàn)亦是空中樓閣。

2.社區(qū)教育立法文本實施性較差，執(zhí)行困難

“新修正的《立法法》第六條第二款規(guī)定‘法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性’，明確將‘明確’‘具體’‘針對性’‘可執(zhí)行性’作為立法質(zhì)量的衡量標準，從法律上再次強調(diào)了立法原則從“宜粗不宜細”到“宜細不宜粗”的轉(zhuǎn)變”。[1]我國社區(qū)教育立法存在的突出問題之一，是軟性條文多，“鼓勵”“支持”類似宣傳口號比較多，權(quán)利義務規(guī)范性內(nèi)容陷入“宜粗不宜細”的舊窠臼，可實施性較差。社區(qū)教育組織體系、運行機制、保障機制、監(jiān)督與評估、法律責任等都是具體可實施性內(nèi)容，這些內(nèi)容沒有規(guī)制，則法律法規(guī)文本必然存在執(zhí)行困難問題。如《河北省終身教育促進條例》第十六條規(guī)定要建立健全社區(qū)教育體系，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道具體組織本轄區(qū)內(nèi)社區(qū)教育工作。該條文就沒有明確社區(qū)教育體系都包含哪些主體，是怎樣架構(gòu)的，相互關(guān)聯(lián)如何。誰來領(lǐng)導，誰來組織實施，誰來監(jiān)督，不得而知。“由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道具體組織本轄區(qū)內(nèi)社區(qū)教育工作”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“街道”是地域概念，用地域概念做主體既顯得立法技術(shù)粗糙，又容易引發(fā)歧義：到底是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政府來具體組織，還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政府管理的單位部門來組織？抑或是轄區(qū)內(nèi)其他機構(gòu)來組織？莫衷一是。又如《西安市社區(qū)教育促進條例》在規(guī)定社區(qū)教育經(jīng)費保障上，既提出要建立分級保障體系，又提出要拓寬經(jīng)費來源，鼓勵外部捐助，看似規(guī)定全面，但由于沒有明確具體經(jīng)費數(shù)，執(zhí)行起來極可能打折扣，不如直接法定每年人均社區(qū)教育經(jīng)費最低額度，并保持與經(jīng)濟增長率相一致的年增幅度，如此更具保障性。

3.終身教育立法、社區(qū)教育立法、家庭教育立法等相互之間的關(guān)系有待理順

從立法實踐上看，終身教育立法、社區(qū)教育立法、家庭教育立法三者關(guān)系并沒有理清。內(nèi)容上，《上海市終身教育促進條例》《河北省終身教育促進條例》等地方性法都規(guī)定了社區(qū)教育、家庭教育內(nèi)容，兩者都是促進終身教育發(fā)展的途徑。從應然意義上講，社區(qū)教育立法、家庭教育立法應遵循終身教育立法確立的基本目標、原則、法律概念等，亦如《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》需遵循《中華人民共和國教育法》有關(guān)基本目標、原則等一樣，《中華人民共和國高等教育法》第一條開宗明義明確規(guī)定“根據(jù)憲法和教育法制定本法”。現(xiàn)實中，終身教育立法并沒有成為相關(guān)立法依據(jù)，以《福建省家庭教育促進條例》為例，其第一條在立法依據(jù)上只有法律、行政法規(guī)，沒列明《福建省終身教育促進條例》。

另外，家庭是社區(qū)小單元，社區(qū)教育與家庭教育融合緊密，協(xié)調(diào)促進不可分割，一些涉及社區(qū)教育的法條就散布在家庭教育立法中，反之亦然。如《江蘇省家庭教育促進條例》第二十五條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當將家庭教育指導服務納入社區(qū)教育工作內(nèi)容。推進村民委員會、居民委員會建立社區(qū)家庭教育指導服務站點、家長學校”。目前，雖然在有立法權(quán)的地方尚未出現(xiàn)兩者單獨立法并存情形，但從法理及立法技術(shù)上依舊有研究兩者關(guān)聯(lián)性之必要，保證法規(guī)文本并存時社區(qū)教育立法與家庭教育立法統(tǒng)一協(xié)調(diào)，法條規(guī)范內(nèi)容不相沖突，法律概念內(nèi)涵外延相一致。

三、完善我國社區(qū)教育立法的建議

1.盡早開展國家層面社區(qū)教育立法

“從當前國外社區(qū)教育立法情況來看，社區(qū)教育立法的積極推進，有效保障了社區(qū)教育的發(fā)展。鑒于我國立法機關(guān)偏向?qū)W校教育立法，在國家層面社區(qū)教育立法還是空白，當前我國立法機關(guān)需要著手進行的就是如何借鑒國外社區(qū)教育立法的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國社區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)實，盡快將社區(qū)教育納入教育立法軌道中來，通過社區(qū)教育單獨立法規(guī)制社區(qū)教育的各項具體內(nèi)容，切實從法律層面保障社區(qū)教育的穩(wěn)步健康發(fā)展”。[2]開展國家層面社區(qū)教育立法，無論是法律、行政法規(guī)抑或是部門規(guī)章，首先能強化社區(qū)教育的感召力和整個社會對社區(qū)教育的重視度，能促使社區(qū)教育作為一個獨立體系自主發(fā)展，而不是僅僅作為其他類型教育的補充或工具；其次，能夠從國家層面對立法目標、原則、法律概念等，進行界定澄清，從而對地方立法有規(guī)范和指導意義，有利于地方相關(guān)立法遵循統(tǒng)一一致原則；再者，國家層面立法后，地方為執(zhí)行國家法律法規(guī)意志，必然會相應地制定本地區(qū)社區(qū)教育法規(guī)或政府規(guī)章，如此，上位法與下位法相呼應，自成體系，這對健全社區(qū)教育法制，從制度上根本保障社區(qū)教育地位，落實社區(qū)教育組織、人事、經(jīng)費等保障機制，實現(xiàn)社區(qū)教育目的，有重大意義。

美國職業(yè)教育立法史上有部重要的法案叫《史密斯—休斯法》法案，該法案除規(guī)范職業(yè)學校教育外，還涉及一些非學校教育內(nèi)容，例如家政教育師資培訓及撥款等，這促使《史密斯—休斯法》法案也為美國社區(qū)教育發(fā)展做出了卓越貢獻。[3]我國已將發(fā)展終身教育列為國家戰(zhàn)略目標，社區(qū)教育是終身教育的一個重要方面，考慮終身教育的統(tǒng)攝性，國家層面也可以考慮先從終身教育立法入手，在終身教育立法框架下規(guī)制社區(qū)教育相關(guān)內(nèi)容，條件適宜時，再盡快制定社區(qū)教育單行法。有了國家層面立法支持，我國社區(qū)教育將迎來新的發(fā)展階段。

2.完善涉及社區(qū)教育的法規(guī)條文，使之具有更強操作性

對于社區(qū)教育立法，應本著“宜細不宜粗”的立法原則在社區(qū)教育組織架構(gòu)、關(guān)聯(lián)機制、經(jīng)費、人事等方面細化：一是明確社區(qū)教育架構(gòu)層次。一些地方規(guī)定社區(qū)教育體系為“開放大學(省或市)→社區(qū)學院(區(qū)或縣)→社區(qū)學校(鄉(xiāng)鎮(zhèn))→學習點(社區(qū)或村)”，合理與否，有待實踐檢驗，凡經(jīng)得起實踐檢驗的社區(qū)教育體系應及時以法律形式固定，給予法制保障。二是厘清領(lǐng)導策劃、組織實施、評估考核三者關(guān)系。領(lǐng)導策劃機構(gòu)要保障其對整個地區(qū)社區(qū)教育的領(lǐng)導力；組織實施機構(gòu)要保障其人、財、物充實；評估考核機構(gòu)要保障其獨立裁判地位。三是經(jīng)費、人事上應明確具體數(shù)額，還應明文規(guī)定從事社區(qū)教育人員在職稱評定、職位晉升等方面與其他教育有同等地位。

3.處理好社區(qū)教育立法與終身教育立法、家庭教育立法等相互之間的關(guān)系

為保證法律、法規(guī)文本之間相互銜接、協(xié)調(diào)一致，無論是國家層面還是地方層面都要考慮社區(qū)教育立法與終身教育立法、家庭教育立法之間的關(guān)系?；谏鐓^(qū)教育在內(nèi)容上歸屬于終身教育，相對而言，有必要將終身教育立法置于一般法地位，將社區(qū)教育立法置于特別法地位。終身教育立法在全域范圍內(nèi)規(guī)制所有人，社區(qū)教育立法只針對特定人群、特定教育事件，后者總體應服從終身教育立法目的及基本原則，在同位或下位法立法依據(jù)中應列明終身教育法律、法規(guī)的立法依據(jù)、地位。

常態(tài)下，應該先有一般法再有特別法，一般法將立法目標、基本原則、基本法律概念規(guī)定在前，不同特別法創(chuàng)制時才有章可循。除前述教育法外，以民法為例，我國民法立法史上先有《民法通則》這一一般法，確定平等原則、自愿原則等基本原則，后有《合同法》《侵權(quán)責任法》等特別法遵循之。先有一般法后有特別法也符合社會經(jīng)濟發(fā)展階段的要求。具體到社區(qū)教育立法上，無論是國家層面抑或地方層面，單獨的社區(qū)教育立法宜在終身教育立法之后進行，終身教育立法時，可將涉及社區(qū)教育內(nèi)容的法條編制成獨立的章節(jié)來先行指導和規(guī)范社區(qū)教育實踐，待條件成熟時再盡快開展單獨社區(qū)教育立法，這是對立法順序的合理安排。

至于社區(qū)教育立法與家庭教育立法，兩者相互獨立又彼此作用，兩者可以同時立法也可以異時立法，關(guān)鍵是法條內(nèi)容不相沖突，基本法律概念如“社區(qū)教育”“家庭教育”等，內(nèi)涵外延要一致。

【注釋】

①教育部等部委在《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實驗工作的通知》《教育部等九部門關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》等政策文件里對社區(qū)教育工作做了政策性規(guī)定。