方世榮 謝建義

摘要：生產安全事故調查程序對于規(guī)范事故調查行為、防止事故調查權濫用、保障行政相對人和利害關系人權益、實現(xiàn)事故調查目的具有重要意義。在行政法治背景下，2007年國務院頒布的《生產安全事故報告和調查處理條例》規(guī)定的生產安全事故調查程序，由于側重強調事故調查主體的作用和事故責任的追究，對于行政相對人和利害關系人的程序性權利未能給予應有的重視，已經不能滿足新時代防范和減少生產安全事故的需要。為實現(xiàn)生產安全事故調查的目的，保障行政相對人和利害關系人的權益，有必要以正當程序原則為指導，檢視我國現(xiàn)行生產安全事故調查程序，并從立法上予以完善。

關鍵詞：生產安全事故;正當程序;事故調查;參與權

基金項目：國家社會科學基金重大專項項目“十八大以來黨中央推進法治社會建設重要戰(zhàn)略研究”（16ZZD019）

中圖分類號：D922.1 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2021）03-0133-05

自2012年起，我國國內生產總值（GDP）告別過去30多年平均10%左右的高速增長開始回落，至2019年一直保持在6%—8%的中高速增長區(qū)間。然而，在我國進入經濟新常態(tài)的同時，生產安全重特大事故的發(fā)生一直沒能得到有效遏制，安全生產形勢依然嚴峻。為適應新時代安全生產工作的要求，2016年中共中央、國務院《關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）指出，到2020年，安全生產法律制度基本完善，全國生產安全事故總量明顯減少，重特大生產安全事故頻發(fā)勢頭得到有效遏制;到2030年，實現(xiàn)安全生產治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要實現(xiàn)安全生產治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須采用法治手段，完善包括生產安全事故調查在內的法律制度，充分發(fā)揮事故調查對于預防和減少生產安全事故的功能。而生產安全事故調查程序的設計是否具有正當性，對于能否實現(xiàn)《意見》提出的目標尤為重要。因此，與時俱進地修改2007年國務院頒布的《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱《條例》）成為一項緊迫的立法任務。目前，國家應急管理部信息研究院、中國政法大學已著手共同開展《條例》修訂的研究工作。本文旨在以《意見》的精神為指導，以正當程序原則為依據，反思我國現(xiàn)行生產安全事故調查程序存在的主要問題，并就《條例》的完善提出立法上的建議。

一、正當程序原則及其要求

正當程序原則最早源自英國的“自然正義”。“自然正義”包括兩項原則，即“任何人都不得在與自己有關的案件中擔任法官”和“必須給予訴訟當事人各方充分的機會來陳述本方的理由”。① 1215年英國《自由大憲章》首次以法律形式確立了后人所謂的正當程序，用以限制刑事訴訟中國王的權力。之后，正當程序逐漸被法治國家確定為一項法律原則，并成為人們評判一項法律程序是否具有正當性的標準。盡管中外學者對正當程序的評判標準存在差異，但都將程序的中立性、程序的參與性和程序的公開性作為程序正當性最低限度的標準。作為現(xiàn)代法律程序的一種特殊類型，生產安全事故調查程序同樣也應當滿足正當程序原則的基本要求。

（一）程序的中立性

程序的中立性是指對法律實施的結果具有決定權的主體，應當在實施法律的過程中保持一種超然的、無偏袒的態(tài)度和地位，對各方當事人的主張、證據和意見給予同等的關注。② 程序中立是正當程序的內在要求，是一種“看得見的正義”，也是實體公正的保障。在國家權力結構中，行政權屬于執(zhí)行權，其主要職責是管理?！靶姓嗟倪\行總是積極主動地干預人們的社會活動和私人生活。因而行政權具有相當大的擴張性……其態(tài)度具有鮮明的傾向性”③。行政權的積極性、主動性、傾向性、擴張性決定了其被濫用的可能性。為防止行政權濫用，保障行政過程的公正性，維護行政相對人的合法權益，現(xiàn)代法治國家普遍以正當程序原則為指導制定行政程序法，對行政主體行使行政權的過程加以控制，并設立行政回避制度，將與行政案件有利害關系、可能導致案件不公正處理的行政主體排除在案件處理過程之外。

（二）程序的參與性

程序的參與性是指“與程序的結果有利害關系或者可能因該結果而蒙受不利影響的人，都有權參加該程序并得到提出有利于自己的主張和證據以反駁對方提出之主張和證據的機會”④。行政相對人和利害關系人參與行政過程，是民主政治的必然要求，也是構建現(xiàn)代合作型行政的前提條件。行政相對人和利害關系人的參與，使得行政活動成為行政主體與相對人之間平等對話、理性協(xié)商、共同作出行政決定的合作與互動的過程。首先，這能讓行政主體與行政相對人和利害關系人之間更好地進行信息交流，有利于行政主體獲取更準確、更全面的信息，從而使得行政決定更為合法與合理。其次，由于行政相對人和利害關系人的主體資格和人格尊嚴得到了行政主體的尊重，因而能夠提升行政相對人和利害關系人對行政決定的可接受程度。再次，行政相對人和利害關系人參與行政過程，以公開、公正的方式合理地表達自己的愿望和主張，能避免行政過程中的對立，使得行政過程更加順暢，節(jié)省因時間的遲延而增加的耗費，同時能夠最大程度地避免行政決定的錯誤，減少錯誤成本。

（三）程序的公開性

“行政公開是行政機關在行使行政職權時，除涉及國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權有關的事項?！雹?行政公開的內容包括行政機關行使職權的法律依據、行政主體的身份以及行政決定的過程與結果，公開的對象包括行政相對人、利害關系人與社會公眾，公開的方式包括一般性職權依據的公布和個別行政決定的送達。行政程序公開將政府行政活動置于社會公眾和程序參與人的監(jiān)督之下，讓行政權力在陽光下運行，是“制止自由裁量權專橫行使最有效的武器，是防止政府腐敗的防腐劑”⑥?！皼]有公開性和透明度的程序，無疑難以使人相信其公正性?！雹?“公開性不應僅僅為了監(jiān)督，民眾對法律生活的積極參與會產生對法律的信任，對法律的信任同時又是他們主動參與這類活動的前提?！雹?/p>

二、我國現(xiàn)行生產安全事故調查程序檢討

我國現(xiàn)行生產安全事故調查的法律體系主要由《安全生產法》等實體性法律，以及《條例》和相關行政規(guī)章構成。由于《條例》是落實《安全生產法》關于生產安全事故調查的一般性程序規(guī)范，故對我國現(xiàn)行生產安全事故調查程序的檢討主要以《條例》的相關規(guī)定為分析對象、以正當程序理念為價值標準而展開。本文認為，我國現(xiàn)行事故調查程序存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）事故調查主體設置不合理

依據現(xiàn)行法律的規(guī)定，事故調查主體設置不合理體現(xiàn)在兩個方面：一是調查機構缺乏獨立性;二是事故調查人員的中立性難以保障。

《條例》第19條規(guī)定，“特別重大事故由國務院或者國務院授權有關部門組織事故調查組進行調查。重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級人民政府、設區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府負責調查。省級人民政府、設區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。未造成人員傷亡的一般事故，縣級人民政府也可以委托事故發(fā)生單位組織事故調查組進行調查?！币勒毡緱l規(guī)定，事故調查主體包括事故調查的主導者和實施者。事故調查的主導者是國務院或者與事故等級相對應的事故發(fā)生地各級政府，事故調查的實施者則是由主導事故調查的各級政府直接組織的調查組，或者由其授權或者委托的有關部門組織的調查組。關于調查組的構成，《條例》第22條規(guī)定，“根據事故的具體情況，事故調查組由有關人民政府、安全生產監(jiān)督管理部門、負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門、監(jiān)察機關、公安機關以及工會派人組成，并應當邀請人民檢察院派人參加。事故調查組可以聘請有關專家參與調查?！钡?3條規(guī)定，“事故調查組成員應當具有事故調查所需要的知識和專長?！钡?4條規(guī)定，“事故調查組組長由負責事故調查的人民政府指定。事故調查組組長主持事故調查組的工作。”

根據以上規(guī)定，事故調查工作是在具有事故調查主導權的政府指定的調查組組長負責下開展的。在調查組成員的構成中，監(jiān)察機關、人民檢察院、工會代表參與事故調查，對調查活動進行法律監(jiān)督和社會監(jiān)督，對于規(guī)范事故調查行為具有重要作用。因為生產安全事故一般都涉嫌刑事犯罪，公安機關、人民檢察院參與事故調查，及時了解涉嫌犯罪的事實、收集證據，可以保障行政程序與刑事訴訟程序的順暢銜接，提高偵查和起訴的效率，節(jié)省司法資源。另外，生產安全事故調查通常涉及專業(yè)技術問題，聘請專家或具有專門知識和專長的人員參與事故調查，對于科學、準確地分析事故的技術原因、建立事故調查分析技術支撐體系等意義重大。因此，上述成員參與事故調查組，有其合理性。但是，在強調嚴格責任追究的背景下，由事故發(fā)生地政府主導事故調查，有地方保護主義之嫌;安全生產監(jiān)督管理部門、負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門，可能對事故發(fā)生擔有監(jiān)管失職的責任，由它們參與事故調查，存在為逃避責任追究而進行選擇性調查之憂?！耙驗檎捌溆嘘P部門的領導和監(jiān)管失職本身就可能成為事故發(fā)生的原因，作為調查主體的它們顯然不愿暴露自身失職而自找責任追究?！雹?另外，一般事故委托事故發(fā)生單位組織調查組進行調查，屬于“自己調查自己”。

調查機構不獨立違背程序自治的法治原則。程序自治體現(xiàn)為程序主體在程序規(guī)則約束之下免受他人控制的意志自由和自主判斷。事故調查程序的非自治性極易導致外部不當因素影響甚至干預調查過程，最終阻礙事故調查程序功能的發(fā)揮。而事故調查人員缺乏中立性，則會導致利益、情感等人性的非理性因素影響事故調查結論的客觀性、公正性與可信性。

（二）行政相對人和利害關系人的知情權得不到切實保障

滿足公民的知情權是公民參與和監(jiān)督行政、維護自身合法權益的前提條件。“只有知道一切，才能判斷一切?！雹?要知情，必公開。而且，公開的范圍和程度決定公民參與的廣度和深度。然而，《安全生產法》和《條例》都沒有明確賦予行政相對人和利害關系人在事故調查過程中的知情權?！栋踩a法》第83條規(guī)定，“事故調查報告應當依法及時向社會公布?！睋艘?guī)定，公布的內容是“事故調查報告”，公布的對象是“社會”。在《條例》第三章“事故調查”共13個條文中，沒有一個條文規(guī)定要向社會公布或者向行政相對人和利害關系人送達事故調查報告。在《條例》共46個條文中，只有第四章“事故處理”第34條規(guī)定要向社會公布“事故處理情況”，而不是《安全生產法》規(guī)定的“事故調查報告”。可見，《條例》與《安全生產法》存在明顯的矛盾。從立法技術角度看，既然《條例》中“事故調查”和“事故處理”獨立成章，那么公布事故調查報告理應規(guī)定在第三章“事故調查”而不是第四章“事故處理”中。因為“事故處理”是以“事故調查報告”為前提的后續(xù)行政行為。另外，《條例》也沒有規(guī)定調查主體向行政相對人和利害關系人表明身份、告知事故調查的法律依據等基本的程序性事項的義務?，F(xiàn)行《條例》忽略了行政相對人和利害關系人在事故調查過程中的知情權，使得事故調查主體的身份及其職權范圍、調查過程是否合法、調查結論的形成依據等不能被外界所知曉，給暗箱操作留下了可能空間，違背了正當程序原則對程序公開的要求，實質上限制了行政相對人、利害關系人對事故調查的參與。

（三）行政相對人、利害關系人的程序參與權缺失

《條例》第26條規(guī)定，“事故調查組有權向有關單位和個人了解與事故有關的情況，并要求其提供相關文件、資料，有關單位和個人不得拒絕。事故發(fā)生單位的負責人和有關人員在事故調查期間不得擅離職守，并應當隨時接受事故調查組的詢問，如實提供有關情況?！备鶕陨弦?guī)定，事故調查組為履行調查職責，依法擁有向“有關單位和個人”調查了解與事故有關情況的職權，“有關單位和個人”負有如實陳述并提供與事故相關的文件、資料的義務。而且，事故調查未結束前，事故單位負責人和有關人員負有“隨時接受調查組的詢問，如實提供有關情況”的義務。但是，“有關單位和個人”是否應該享有相關的程序性權利？應該享有哪些權利？調查主體應當怎樣保障這些權利？權利受到侵害后如何救濟？通觀《條例》，根本找不到“權利”這個詞語。

由于《條例》沒有賦予行政相對人和利害關系人程序性權利，對于調查主體的違法違規(guī)調查行為，行政相對人和利害關系人沒有控告、申訴權;行政相對人和利害關系人對于事故調查報告有異議，也不能進行有效抗辯。事故調查行為程序性約束機制的缺乏，一方面使得事故調查的全面性、準確性、客觀性和公正性難以得到行政相對人、利害關系人以及社會公眾的信賴;另一方面，行政相對人和利害關系人的實體權益也不能通過行使程序性權利得到切實保障。這可能致使事故原因的查清、事故性質的判斷、整改措施的提出、事故責任的追究發(fā)生錯誤，最終導致《安全生產法》和《條例》預防和減少生產安全事故的立法目的落空，浪費行政資源，增加錯誤成本。尤其是生產安全事故大都涉及行政相對人和利害關系人的刑事責任，一旦事故調查結論錯誤，就會出現(xiàn)罪責刑分配不公平，要么遺漏應當追訴之人，要么傷及無辜。

三、我國生產安全事故調查程序的立法完善

2004年國務院頒發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），2016年中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布《意見》，為防范和減少生產安全事故指明了方向。下文針對現(xiàn)行生產安全調查程序存在的問題，以《綱要》中的正當程序原則為依據，以《意見》中的增強安全生產法制建設的“可操作性”和“完善事故調查處理機制”的要求為指引，就完善《條例》提出如下立法建議：

（一）建立獨立的事故調查機構

調查機構是否獨立對于事故調查的公正性具有重要影響。目前世界上多數國家通過建立法規(guī)制度明確了事故調查機構的法定職責、隊伍規(guī)模和經費保障。在美、英等國，事故調查機構被設置為垂直管理系統(tǒng)，以避免各級地方政府對事故調查過程的不公正影響。{11} 為保證事故調查的獨立性，避免事故調查受到外在因素干擾，實現(xiàn)事故調查目的，可以將《條例》第19條修改為：生產安全事故調查權由國家應急管理部統(tǒng)一行使。應急管理部設立國家生產安全事故調查總局，地方各級人民政府應急管理部門設立生產安全事故調查局，根據事故等級分別行使生產安全事故調查權，生產安全事故調查實行垂直管理。將第20條修改為：特別重大事故由國家生產安全調查總局負責調查，其他事故分別由事故發(fā)生地各級生產安全事故調查局負責調查。將第21條修改為：上級生產安全事故調查局認為必要時，可以調查由下級生產安全事故調查局負責調查的事故。下級生產安全事故調查局認為事故重大、復雜或者屬于典型事故的，可以請求移送上一級生產安全事故調查局調查。根據生產安全事故調查的需要，上級生產安全事故調查局可以指定下級生產安全事故調查局將事故移送其他生產安全事故調查局調查。在該條中增加一款：國家應急管理部門根據生產安全事故的類型，建立生產安全事故調查專家?guī)?。事故發(fā)生后，從專家?guī)祀S機抽取專家組成技術調查組，獨立開展技術調查。生產安全事故調查經費獨立預算，由生產安全調查總局統(tǒng)一管理。第24條修改為：事故調查組組長由負責生產安全事故調查的部門指定，事故調查組組長主持事故調查組的工作。

另外，事故調查具有極強的專業(yè)性和技術性，而責任追究則屬于管理層面的內容。責任追究以專業(yè)技術調查的結論為前提，技術調查結論一旦發(fā)生偏差，責任追究必定出現(xiàn)錯誤?！斑^分強調事故調查過程中的責任追究，不利于查明事故真相和深度挖掘事故原因。”{12} “技術調查與司法調查一起進行，難免由于各種人為因素干擾阻止調查的深入和全面進行，掩蓋了事故的真相，起不到預防事故的目的?！眥13} 為體現(xiàn)事故調查的獨立性，突出事故調查的專業(yè)性，避免因責任追究影響事故調查目的的實現(xiàn)，應當將事故調查與責任追究分開，并根據《意見》第19條的要求，在《條例》第30條中增加一項作為第（七）項：事故調查報告應當設立技術和管理問題專篇，詳細分析事故原因并全文發(fā)布。

（二）完善事故調查回避規(guī)定

為保障事故調查的中立性，應當根據《綱要》提出的“行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避”的規(guī)定，將事故發(fā)生地的安全生產監(jiān)督管理部門、負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門排除在事故調查組之外，可以將《條例》第22條第2款修改為：生產安全事故由生產安全事故調查總局或者調查局組織事故調查組進行調查。負責生產安全事故調查的機關可以聘請有關專家和具有事故調查所需要的知識和專長的人員，與事故發(fā)生地同級監(jiān)察機關、檢察機關、公安機關指派的人員組成調查組。將《條例》第23條修改為：事故調查組組成后，負責事故調查的組織應當將事故調查組成員名單以書面方式告知行政相對人和利害關系人。行政相對人和利害關系人認為調查組成員與事故有利害關系，可能影響公正調查的，有申請回避的權利。

（三）完善事故調查信息公開機制

“公開信息是行政機關應盡的職責，而作為落實人民主權原則的行政信息公開強調的是‘保密是例外，公開是原則?！眥14} 事故調查程序中，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私之外的信息，應當向行政相對人和利害關系人公開，以實現(xiàn)行政相對人和利害關系人的參與權。可以在《條例》第26條中增加一款，作為第二款，具體表述為：事故調查開始前，事故調查組應當向被調查單位和個人表明其身份，出示有關身份證明文件或者工作證，并告知事故調查的法律依據。將第31條修改為：事故調查報告應當送達行政相對人和利害關系人。行政相對人和利害關系人對事故調查報告有異議的，有陳述、申辯和申請聽證的權利。

（四）設立事故調查聽證程序

“行政聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定之前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人陳述意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據并作出相應決定等程序所構成的一種法律制度?！眥15} 聽證權是“以法律規(guī)定的方式，約束和幫助行政主體聽取并吸收民意的一項綜合性民主權利”{16}。為此，應在《條例》中增設專門的聽證程序，就聽證主持者、聽證程序的類型、申請聽證的條件、聽證程序的啟動、參與人在聽證程序中的權利與義務、聽證審查的步驟等作出規(guī)定。具體內容包括：在國家應急管理部設立專門履行行政復議、行政聽證職責的部門;設立正式聽證程序和簡易聽證程序，正式聽證程序適用于行政相對人與利害關系人對事故調查報告中認定的證據、事實以及提出的處理建議存在異議的情形，對于行政相對人和利害關系人僅僅對適用法律不服的，可以適用簡易聽證程序;行政相對人和利害關系人申請聽證，應當提出具體的聽證請求以及所依據的事實和理由;聽證程序可以依行政相對人和利害關系人申請啟動，也可以由聽證機關依職權啟動;聽證審查過程中，聽證申請人有權陳述、舉證、質證和抗辯。作為聽證程序主持者的“行政主體必須充分聽取行政相對人的意見，對行政相對人提出的事實、理由和證據，應當進行復核。行政相對人提出的事實、理由或者證據成立的，行政主體應當采納”{17}。

總之，防止和減少生產安全事故，是一個復雜的系統(tǒng)工程。在行政法治化背景下，要充分發(fā)揮事故調查對加強和改進安全生產工作的促進作用，必須強化事故調查的基礎性地位，完善事故調查程序。隨著人類社會經濟和現(xiàn)代科技的發(fā)展，新的生產安全風險還會出現(xiàn)，事故調查手段、方式與方法應當根據新的生產安全風險類型作出適時的調整，與此相適應，事故調查程序也應當作出與時俱進的改變。

注釋：

①[英]彼得·斯坦、約翰·香德：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，中國法制出版社2004年版，第112頁。

② 劉元璋、張淑碧：《法官中立的人性論根據探析》，《鄭州大學學報》（哲學社會科學版）2011年第3期。

③ 孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第23頁。

④ [日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社1996年版，第12頁。

⑤ 章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第312頁。

⑥ 王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第552頁。

⑦ 宋英輝：《刑事訴訟原理》，法律出版社2003年版，第135頁。

⑧ [德]拉德布魯赫：《法學導論》，米健、朱林譯，中國大百科全書出版社1997年版，第125頁。

⑨ 徐春：《我國事故調查的主要問題與調查模式的轉變》，《中國行政管理》2017年第9期。

⑩{17} 羅豪才、湛中樂：《行政法學（第三版）》，北京大學出版社2013年版，第329、330頁。

{11} 張赫、張子晗：《國外交通運輸安全生產事故調查機制研究及啟示》，《中國水運》2017年第6期。

{12} 劉鐵民、張程林：《從問責調查到問題調查——基于系統(tǒng)論和系統(tǒng)安全理論的思考與建議》，《中國安全生產科學技術》2016年第9期。

{13} 張玲、陳國華：《國外安全生產事故獨立調查機制的啟示》，《中國安全生產科學技術》2009年第1期。

{14} 劉飛宇：《轉型中國的行政信息公開》，中國人民大學出版社2006年版，第7頁。

{15} 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第382頁。

{16} 方世榮、鄧佑文、譚冰霖：《“參與式行政”的政府與公眾關系》，北京大學出版社2013年版，第20頁。

作者簡介：方世榮，中南財經政法大學教授、博士生導師，法治發(fā)展與司法改革研究中心首席專家，湖北武漢，430073;謝建義，中南財經政法大學法治發(fā)展與司法改革研究中心兼職研究員、博士研究生，湖北武漢，430073。

（責任編輯 ?劉龍伏）