趙 毅 徐 寧 劉 蕾 ZHAO Yi, XU Ning, LIU Lei

0 引言

2020年是全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年。脫貧攻堅質(zhì)量如何，以及小康目標(biāo)實現(xiàn)得怎樣，很大程度上要看“三農(nóng)”工作成效。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的新旗幟和總抓手。2018年9月，《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020年）》印發(fā)，要求“強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)有序推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興”。在此背景下，我國學(xué)者圍繞鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略意義[1]、國外鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗[2-3]、振興戰(zhàn)略路徑[4]、五大振興主題[5]等方面進(jìn)行深入的研究探討，并對規(guī)劃編制體系[6]進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)。例如，基于共生策略構(gòu)建鄉(xiāng)村振興中的經(jīng)濟(jì)、社會、自然系統(tǒng)[7]，探索因地制宜的鄉(xiāng)村振興路徑[8]，建構(gòu)鄉(xiāng)村振興實施評價體系[9]等。但總體而言，對于鄉(xiāng)村振興規(guī)劃技術(shù)方法的總結(jié)不多，對于規(guī)劃實施路徑的探索則更為缺乏。

在國家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系中，縣域單元是構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局的重要空間陣地，是承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國家、省、市層面的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃側(cè)重的是綱領(lǐng)性、政策性和指導(dǎo)性，而縣（區(qū)）域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃既是向上對接戰(zhàn)略的規(guī)劃，也是向下面向?qū)嵤┑囊?guī)劃，兼具戰(zhàn)略性、統(tǒng)籌性和實施性。

日照市東港區(qū)地處山東半島城市群南翼，是魯西南的重要門戶。在長期“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展導(dǎo)向下，鄉(xiāng)村價值無法彰顯，有限、差異化的投入導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不均衡，大多數(shù)鄉(xiāng)村歷史欠賬較多，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、產(chǎn)業(yè)效益低下、資源特色不明顯、鄉(xiāng)村治理乏力等現(xiàn)象普遍存在。這些問題既與東港區(qū)自身的發(fā)展階段相關(guān)，也是很多城鎮(zhèn)化加速發(fā)展地區(qū)面臨的普遍性難題。本文立足東港區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實問題與挑戰(zhàn)，梳理縣域單元鄉(xiāng)村振興的總體思路，探索縣域單元鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的實施路徑，以期為其他地區(qū)的鄉(xiāng)村振興提供借鑒。

1 東港區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實問題與特征

東港區(qū)位于日照城區(qū)西部，總面積約902 km2，下轄3個街道、6個鎮(zhèn)和1個空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，其中涉農(nóng)街道僅有日照街道。截至2019年底，東港區(qū)戶籍人口約70萬人，其中農(nóng)村人口約52萬人。目前，東港區(qū)處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，鄉(xiāng)村人口外流仍然是未來一段時期的主要趨勢。同時，近5年東港區(qū)三產(chǎn)比重持續(xù)增長，但工業(yè)產(chǎn)業(yè)門類總體偏低且增長乏力，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級勢在必行（見圖1-圖2）。而在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化尚需補賬的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)村發(fā)展也面臨同步跟進(jìn)的巨大壓力，具體表現(xiàn)出如下特征。

1.1 區(qū)域發(fā)展差異顯著， 鄉(xiāng)村復(fù)合價值有待挖掘

東港區(qū)城區(qū)偏于行政范圍東部，鄉(xiāng)村地區(qū)表現(xiàn)為東、中、西“非遞進(jìn)圈層式”發(fā)展的特征（見圖3）。這種“非遞進(jìn)”并非表現(xiàn)為從城區(qū)向外依次遞減的形式，而是呈現(xiàn)出“中部較強(qiáng)、東部次之、西部較弱”的分布特點。中部的陳疃鎮(zhèn)、南湖鎮(zhèn)和后村鎮(zhèn)自然生態(tài)資源豐富，山水環(huán)境優(yōu)越，鄉(xiāng)村發(fā)展投入相對較多，三次產(chǎn)業(yè)同步推進(jìn)；東部的濤雒鎮(zhèn)、日照街道雖然靠近城區(qū)，但受城鎮(zhèn)化影響較大，鄉(xiāng)村反而成為進(jìn)城務(wù)工人員的“臥村”，表現(xiàn)出一定的半城市化現(xiàn)象[10]；西部的三莊鎮(zhèn)、西湖鎮(zhèn)“偏內(nèi)陸”，受交通條件限制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和設(shè)施配套均較為薄弱，短板突出。

在這種“非遞進(jìn)”圈層結(jié)構(gòu)中，東部近郊鄉(xiāng)村地區(qū)還表現(xiàn)出明顯的“燈下黑”現(xiàn)象。日照街道鄉(xiāng)村發(fā)展完全依靠城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的帶動，人口“居鄉(xiāng)兼業(yè)”居多，內(nèi)生發(fā)展動力缺乏。與國內(nèi)大部分城市近郊區(qū)的發(fā)展路徑類似，撤縣設(shè)區(qū)在一定程度上凸顯了東港近郊鄉(xiāng)村地區(qū)的戰(zhàn)略價值，即承載城市功能外溢的空間場所。但本質(zhì)上未擺脫“城市中心主義”的思維定式，鄉(xiāng)村自我價值未得到充分重視，甚至在一定程度上剝奪了鄉(xiāng)村作為區(qū)域復(fù)合價值節(jié)點的機(jī)遇與可能。

1.2 村莊規(guī)模大而集中， 基礎(chǔ)設(shè)施“量“”質(zhì)”不匹配

東港區(qū)地形地貌豐富，三面環(huán)山，一面臨海，山地、丘陵、平原兼?zhèn)?。西部三莊鎮(zhèn)、中部南湖鎮(zhèn)多為山地丘陵地區(qū)，形成龍門崮、駐龍山等山地風(fēng)景區(qū)；中部區(qū)域為日照水庫環(huán)庫地區(qū)，河流水系較多；東部區(qū)域為黃海濱海地區(qū)，灘涂濕地較多。豐富多樣的地形地貌特征造就不同的村莊聚落形式，例如平地排屋型、城鎮(zhèn)聚合型、庫區(qū)散居型和山地散居型。

目前，東港區(qū)共有481個村（居），其中涉農(nóng)村莊402個，平均每個行政村有1—2個自然村①數(shù)據(jù)來源于東港區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局2020年《東港區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作自查報告》。，布局相對集中②張鑑、趙毅等著的《鎮(zhèn)村布局規(guī)劃探索與實踐》中指出江蘇省“平均每個行政村自然村數(shù)量接近9個”，東港區(qū)與之相比村莊相對集中，體現(xiàn)了南北方鄉(xiāng)村空間聚落的差異。。然而相對集中的村莊布局并沒有成為公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施配置的優(yōu)勢。目前，鄉(xiāng)村服務(wù)配置表現(xiàn)為典型的“供給主導(dǎo)型”而不是“需求主導(dǎo)型”，重“量”不重“質(zhì)”的現(xiàn)象普遍存在，部分設(shè)施存在過度配置、重復(fù)建設(shè)，且缺少長效機(jī)制，導(dǎo)致后期使用、維護(hù)效果不理想。同時，為適應(yīng)鄉(xiāng)村新載體、新人群等的需要，鄉(xiāng)村服務(wù)設(shè)施內(nèi)容及層級體系也應(yīng)因地制宜地做出合理安排[11]。

1.3 優(yōu)勢農(nóng)業(yè)與新業(yè)態(tài)萌芽并存， 新經(jīng)濟(jì)的惠民效應(yīng)不顯著

山東是全國農(nóng)業(yè)大省，東港區(qū)也是農(nóng)、牧、漁齊頭并進(jìn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)。近年來，特色農(nóng)業(yè)的培育成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，目前已形成陳疃鎮(zhèn)藍(lán)莓、后村鎮(zhèn)茶葉、西湖鎮(zhèn)食用菌等特色產(chǎn)品類型。2016年起，在日照“旅游富市”戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，東港區(qū)著力促進(jìn)鄉(xiāng)村“旅游+”項目落地，春風(fēng)十里文旅創(chuàng)意園、大暖帳詩茶小鎮(zhèn)、花仙子婚慶民俗小鎮(zhèn)、鳳凰措精品民宿等新業(yè)態(tài)逐漸成長。

然而新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)對于集體和村民的惠及效應(yīng)并不明顯。村集體的主要收入來源依然是生態(tài)農(nóng)業(yè)、房屋出租和土地流轉(zhuǎn)3個方面，而全區(qū)土地流轉(zhuǎn)率并不高。大量農(nóng)民“離鄉(xiāng)離土”的就業(yè)情況本質(zhì)上也未發(fā)生轉(zhuǎn)變，收入構(gòu)成仍然以外出務(wù)工收入為主。

圖1 2012—2016年東港區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)圖Fig.1 Industrial structure of Donggang District from 2012 to 2016

圖2 2012—2017年東港區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)完成產(chǎn)值Fig.2 Output value of industrial enterprises above designated size in Donggang District from 2012 to 2017

1.4 資源本底優(yōu)越， 生態(tài)保護(hù)和文化彰顯壓力較大

東港區(qū)東臨黃海，境內(nèi)有太陽山等主要山體，以及日照水庫、馬陵水庫、付疃河等重要水系，其中日照水庫是日照市主要的防洪樞紐和水源地。優(yōu)越的生態(tài)資源本底必然面臨著生態(tài)保護(hù)的巨大壓力，具體表現(xiàn)為3個方面：一是生態(tài)空間保育范圍廣，全區(qū)共涉及水源涵養(yǎng)生態(tài)紅線區(qū)、生物多樣性生態(tài)紅線區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等多類生態(tài)保護(hù)空間；二是生產(chǎn)空間發(fā)展限制多，生態(tài)保護(hù)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出諸多要求，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻較高；三是生活空間退出難度大，以庫區(qū)搬遷為首要工程的居住改善工作正在有序推進(jìn)，但部分村莊搬遷難度大，搬遷扶貧工作投入大。

東港區(qū)是“龍山文化”的重要發(fā)祥地，出土的黑陶已有4 000多年的歷史，被中國工藝美術(shù)協(xié)會授予“中國黑陶之都”的稱號。東港區(qū)還是中國太陽文化、海洋文化的起源地之一，有著深厚的歷史底蘊。另外，東港區(qū)鄉(xiāng)村民俗文化非常豐富，包括“滿江紅”③魯南五大調(diào)之一，被山東省列為第一批省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，被文化部列入第二批國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄?！稗r(nóng)民畫”“夾倉捶打樂”等各級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。然而，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的迅速推進(jìn)，鄉(xiāng)村特色文化尤其是民俗文化面臨著沖擊和挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：文化地域標(biāo)識喪失，文化影響力大幅減弱；文化特色產(chǎn)品缺乏，文化品牌效應(yīng)不足；文化資源價值轉(zhuǎn)化率低，無法惠及民生。

1.5 勞動力嚴(yán)重外流， 鄉(xiāng)村治理乏力

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村是主要的人口輸出地區(qū)。鄉(xiāng)村人口外流，尤其是大量年輕勞動力進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口老齡化、鄉(xiāng)村環(huán)境空心化問題日益加劇。據(jù)統(tǒng)計，2017年底，東港區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)60歲以上人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?1.5%④數(shù)據(jù)由日照市東港區(qū)公安局提供。，遠(yuǎn)高于國際老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)出嚴(yán)重的人口老齡化態(tài)勢。由于中青年人口外流，老齡人口難以維護(hù)良好的居住品質(zhì)，造成鄉(xiāng)村房屋長期空置或衰敗。同時，空心化的鄉(xiāng)村物質(zhì)環(huán)境又很難吸引人口回流，繼而形成惡性循環(huán)。

鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)的異化導(dǎo)致村莊活力逐漸喪失，由此帶來一個更深層次的問題，即鄉(xiāng)村治理的乏力。具體表現(xiàn)為：基層組織總體老化、弱化，缺乏凝聚力和向心力；制度政策機(jī)制不全，人才扶持、鄉(xiāng)村建設(shè)與運營等制度尚未完全建立；村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的章程初步建立，但自治積極性和自治能力較低。

2 東港區(qū)鄉(xiāng)村振興的總體思路

2.1 主要思路

基于東港區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展階段和特征問題，在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和日照市鄉(xiāng)村振興總體部署下，圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，確立以目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展的思路。立足縣域單元承上啟下的地位和作用，東港區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的首要工作是對上梳理國家、省、市層面提出的綱領(lǐng)性、政策性和指導(dǎo)性要求，對下整合縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的項目實施訴求，統(tǒng)籌部門實施安排。研究構(gòu)建規(guī)劃總體框架，圍繞“目標(biāo)愿景謀定位、戰(zhàn)略格局塑藍(lán)圖、鄉(xiāng)村分區(qū)劃空間、村莊分類定載體、產(chǎn)業(yè)振興夯基礎(chǔ)、生態(tài)振興保本底、人才振興激活力、文化振興展新風(fēng)、組織振興強(qiáng)保障、城鄉(xiāng)融合促民生、試點先行摸經(jīng)驗、分層導(dǎo)引抓落實”等12項重點內(nèi)容，探索一條匹配東港的鄉(xiāng)村振興“定制”之路（見圖4）。

2.2 重點策略

2.2.1 戰(zhàn)略化格局為引領(lǐng)，重塑發(fā)展藍(lán)圖

通過建立功能依存、互為補充的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，打破“以城鄉(xiāng)論品質(zhì)差異、以規(guī)模論標(biāo)準(zhǔn)差異”的思維，代之以“供需平衡”的宗旨配置各類要素，從根本上破解“供給主導(dǎo)”下量、質(zhì)失衡的問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)價值實現(xiàn)。

基于城鄉(xiāng)發(fā)展單元構(gòu)建“戰(zhàn)略藍(lán)圖”。以人的城鎮(zhèn)化為核心，以基本公共服務(wù)均等化為支撐，建立以小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)等為特色體系的城鄉(xiāng)發(fā)展單元，各自承擔(dān)不同的發(fā)展功能，共同構(gòu)成全區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總“棋盤”。

2.2.2 差異化分區(qū)為引導(dǎo)，彰顯區(qū)域特色

充分尊重和彰顯區(qū)域差異，綜合分析城鄉(xiāng)關(guān)系、山水形態(tài)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活空間，劃定空間分區(qū)，并引導(dǎo)不同片區(qū)承擔(dān)不同的改革職能、發(fā)展功能和特色功能。東部片區(qū)包括日照街道、濤雒鎮(zhèn)和后村鎮(zhèn)東部，打造城市近郊休閑經(jīng)濟(jì)和田園生活發(fā)展區(qū)。中部片區(qū)包括南湖鎮(zhèn)、陳疃鎮(zhèn)和后村鎮(zhèn)西部，打造以生態(tài)涵養(yǎng)為基礎(chǔ)的特色產(chǎn)業(yè)和宜居生活發(fā)展區(qū)。西部片區(qū)包括三莊鎮(zhèn)和西湖鎮(zhèn)，打造有機(jī)農(nóng)業(yè)與山地休閑旅游發(fā)展區(qū)。

2.2.3 類型化村莊為載體，統(tǒng)籌均衡發(fā)展

圖3 東港區(qū)鄉(xiāng)村“非遞進(jìn)圈層式”發(fā)展格局Fig.3 Rural development pattern of 'non-progressive circle' in Donggang District

圖4 東港區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃總體框架Fig.4 General framework of rural revitalization planning in Donggang District

對村莊進(jìn)行體系化分類，主要有3個目標(biāo)：一是促進(jìn)多元發(fā)展，通過多種發(fā)展模式的引導(dǎo)，培育鄉(xiāng)村發(fā)展動力，形成持續(xù)帶動的有效途徑；二是改善民生服務(wù)，通過村莊分級，引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施精準(zhǔn)配置，全面覆蓋并顯著提升鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)水平；三是引導(dǎo)建設(shè)，通過村莊分類，以差異化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)，實現(xiàn)全域鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)。

3 東港區(qū)鄉(xiāng)村振興的實施路徑

3.1 聚焦五大振興， 推動系統(tǒng)發(fā)展

3.1.1 產(chǎn)業(yè)振興：破解產(chǎn)業(yè)瓶頸，以“三鏈重構(gòu)”撬動產(chǎn)業(yè)潛能

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)。針對日照市級經(jīng)濟(jì)實力相對薄弱，新經(jīng)濟(jì)惠民效應(yīng)不顯著的問題，東港區(qū)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是充分夯實農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，并持續(xù)培育新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)，形成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)新體系，延展并做強(qiáng)惠及民生的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，最大限度撬動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)潛能。規(guī)劃從東港農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)出發(fā)，做足“三鏈重構(gòu)”文章，構(gòu)建全環(huán)節(jié)提升、全鏈條增值、全產(chǎn)業(yè)融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系。

“三鏈重構(gòu)”指的是產(chǎn)業(yè)鏈相加、價值鏈相乘、供應(yīng)鏈相通（見圖5）。產(chǎn)業(yè)鏈相加，即通過延伸整合產(chǎn)業(yè)鏈條，培育和發(fā)展農(nóng)商產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型產(chǎn)業(yè)鏈主體，打造一批產(chǎn)加銷一體的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)集群；價值鏈相乘，即通過打造提升價值鏈條，加快農(nóng)產(chǎn)品初加工發(fā)展，提升農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地創(chuàng)建活動；供應(yīng)鏈相通，即通過創(chuàng)新優(yōu)化供應(yīng)鏈條，推動市場流通體系與儲運加工布局有機(jī)銜接，鼓勵供銷、郵政、快遞和大型商貿(mào)物流企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營布局，全面打通農(nóng)產(chǎn)品流通“最初一公里”。

完善“三鏈重構(gòu)”支撐保障體系，立足縣域經(jīng)濟(jì)投入相對有限的現(xiàn)實基礎(chǔ)，提升財政支農(nóng)精準(zhǔn)度，撬動多維資本提振鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。具體而言，一是建立城市反哺機(jī)制，堅持城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩手抓，全面優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置；二是創(chuàng)新自我造血模式，結(jié)合鄉(xiāng)村自身優(yōu)勢，培育壯大新型經(jīng)營主體，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社示范社、家庭農(nóng)場示范場等鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織；三是擴(kuò)大社會投資途徑，充分發(fā)揮國有企業(yè)等平臺的資源優(yōu)勢，鼓勵各類鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，同時探索完善人才培養(yǎng)引入體系、土地資源整理模式和投融資保障機(jī)制。

3.1.2 生態(tài)振興：立足“山海田園”基因，推動生態(tài)功能實現(xiàn)

生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。針對東港區(qū)生態(tài)保護(hù)壓力大的現(xiàn)狀，規(guī)劃以堅持綠色發(fā)展為目標(biāo)，聚焦全域“山、海、林、田、水”5大生態(tài)要素，制定“構(gòu)建生態(tài)保護(hù)格局、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、治理提升鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)、推進(jìn)工業(yè)綠色發(fā)展和強(qiáng)化生態(tài)治理措施”5項戰(zhàn)略措施，最終形成“三區(qū)、七流域、多點”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。

以項目為抓手是鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重要實現(xiàn)形式。規(guī)劃明確10個林業(yè)會戰(zhàn)工程、10個水利會戰(zhàn)工程、7個碧海行動工程，1個水源地保護(hù)工程、5個山體修復(fù)工程、9個節(jié)水保水工程和10個綠色節(jié)能試點村認(rèn)定工程等7項重點工程項目，通過“措施+目標(biāo)+工程”的方式，細(xì)化工程內(nèi)容，強(qiáng)化工程落實（見圖6）。

3.1.3 人才振興： 釋放人才資本效能， 引導(dǎo)人才回鄉(xiāng)“三?！庇媱?/p>

人才振興是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。針對鄉(xiāng)村人口外流和人才不足的現(xiàn)狀，規(guī)劃以引進(jìn)、培育、轉(zhuǎn)化、保障為著力點，以“吸引人、培養(yǎng)人、造就人、留住人”為實施路徑，面向不同類型人才，創(chuàng)新性開展“紅海計劃”“藍(lán)海計劃”“山海計劃”，打造一支多層次、有情懷、有擔(dān)當(dāng)?shù)泥l(xiāng)村振興人才隊伍。

“紅海計劃”聚焦領(lǐng)軍人才，瞄準(zhǔn)專業(yè)技術(shù)人才與行業(yè)精英，遴選緊缺高端人才，挖掘優(yōu)秀企業(yè)家或優(yōu)秀農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人，引進(jìn)專業(yè)技術(shù)職稱人才，搭建“梯度雁陣”結(jié)構(gòu)性人才隊伍；“藍(lán)海計劃”聚焦鄉(xiāng)村實用人才，重點培養(yǎng)和造就農(nóng)業(yè)技術(shù)人才、專業(yè)科技人才和管理人才；“山海計劃”聚焦全民回鄉(xiāng)人才，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引本籍人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，引導(dǎo)和鼓勵他們成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培養(yǎng)一批新業(yè)態(tài)建設(shè)能手（見圖7）。

3.1.4 文化振興： 構(gòu)建鄉(xiāng)風(fēng)文明體系， 重塑東港文化標(biāo)識

文化振興是鄉(xiāng)村振興的重要基石。針對東港文化彰顯不足的問題，規(guī)劃重塑東港文化標(biāo)識，大力挖掘鄉(xiāng)村文化功能、提升鄉(xiāng)村文化價值、增強(qiáng)鄉(xiāng)村文化吸引力，并不斷提升鄉(xiāng)村社會文化程度。規(guī)劃從內(nèi)涵彰顯、載體打造、行動落實3個環(huán)節(jié)，通過傳承發(fā)展4大優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，完善提升3級文化設(shè)施載體，實施7項文明創(chuàng)建行動，全面重構(gòu)地區(qū)鄉(xiāng)村文化體系。

圖5 產(chǎn)業(yè)振興“三鏈重構(gòu)”模式圖（以農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)為例）Fig.5 Reconstruction model for industrial revitalization (for cultivation and agricultural products)

圖6 生態(tài)振興“措施+目標(biāo)+工程”實現(xiàn)路徑Fig.6 The realization path of measures-objectives-projects for ecological revitalization

傳承發(fā)展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，聚焦東港區(qū)特色太陽文化、龍山黑陶文化、海洋文化和民俗文化，通過保護(hù)與彰顯、傳承與扶持、創(chuàng)新與拓展“三步走”，擴(kuò)大傳統(tǒng)文化的影響力。文化保護(hù)與彰顯是通過太陽文化小鎮(zhèn)、龍山黑陶藝術(shù)村、農(nóng)民畫展館、海洋牧場區(qū)等文化載體的打造，將非物質(zhì)文化通過物質(zhì)空間呈現(xiàn)，并形成文化標(biāo)識。文化傳承與扶持是通過文化發(fā)展協(xié)會、工作室、培訓(xùn)學(xué)校等專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及鄉(xiāng)土文化傳承人的培育，延續(xù)地域特色文化脈絡(luò)；文化創(chuàng)新與拓展是通過文化交流、創(chuàng)作、競賽等多種活動的舉辦，豐富文化內(nèi)涵和形式。

完善提升文化設(shè)施載體，構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)、村3級公共文化服務(wù)體系，著力建設(shè)區(qū)級7大文化基地、鎮(zhèn)級文化超市5項工程和村級文化盛宴5項工程，促進(jìn)城鄉(xiāng)文化設(shè)施文化資源一體化共建共享，增強(qiáng)鄉(xiāng)村農(nóng)民生活幸福指數(shù)。

實施鄉(xiāng)風(fēng)文明創(chuàng)建行動，進(jìn)一步深入鄉(xiāng)村基層生活，通過踐行鄉(xiāng)村文化陣地工程、移風(fēng)易俗行動工程、文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建工程、最美家風(fēng)示范工程、鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)評議行動、四德評議宣傳工程和農(nóng)村志愿服務(wù)工程等7項內(nèi)容，提升農(nóng)村精神風(fēng)貌，提高鄉(xiāng)村社會文明程度，煥發(fā)鄉(xiāng)村文明新氣象（見圖8）。

3.1.5 組織振興： 提升鄉(xiāng)村治理能力， 踐行“雙紐帶”自治模式

組織振興是鄉(xiāng)村振興的根本保障。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大范圍的人口流動導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國建立在血緣基礎(chǔ)上的家庭觀念逐漸淡化，以業(yè)緣和地緣為基礎(chǔ)的人際關(guān)系遭受強(qiáng)烈沖擊[12]。針對鄉(xiāng)村治理乏力的困境，東港直面鄉(xiāng)村人群構(gòu)成的現(xiàn)實，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，創(chuàng)造性提出基于“業(yè)緣”和“聚緣”的“雙紐帶”鄉(xiāng)村治理模式，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、健全完善鄉(xiāng)村自治制度、推動法治鄉(xiāng)村建設(shè)、提升德治水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體系。

“雙紐帶”自治模式是指基于鄉(xiāng)村“聚緣”和“業(yè)緣”形成雙重自治形式?！熬劬墶笔莻鹘y(tǒng)宗族治理模式的拓展，依托于鄉(xiāng)村熟人社會體系，以鄉(xiāng)村自治“三會”為核心主體，鼓勵農(nóng)民、鄉(xiāng)賢等多元主體的參與，推動鄉(xiāng)村聚落治理模式的創(chuàng)新?！皹I(yè)緣”則是以產(chǎn)業(yè)為紐帶的治理模式，強(qiáng)調(diào)依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的建立，推進(jìn)治理創(chuàng)新與升級，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)主體多要素的有效組織與協(xié)調(diào)推進(jìn)。具體組織模式以農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)或其他產(chǎn)業(yè)組織為主體，以特色產(chǎn)業(yè)載體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式為契機(jī)，推動鄉(xiāng)村治理的重構(gòu)（見圖9）。

3.2 培育多元載體， 提振內(nèi)涵發(fā)展

規(guī)劃以多元載體的系統(tǒng)思維，抓住鄉(xiāng)村新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)萌發(fā)趨勢，形成“產(chǎn)業(yè)融合載體+小城鎮(zhèn)職能載體+村莊分類載體”的3大載體體系，以載體打造為契機(jī)，撬動全域內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、網(wǎng)絡(luò)化、融合化。

夯實多元產(chǎn)業(yè)融合載體，探索“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園+田園綜合體+特色小鎮(zhèn)”的多元模式，融入龍頭企業(yè)、生產(chǎn)基地、合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)戶等多元經(jīng)營主體，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、旅游休閑、創(chuàng)意科研等多元產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系全面升級。

充分賦能小城鎮(zhèn)職能載體，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興中的帶動作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)等級功能向特色功能轉(zhuǎn)變，分類建設(shè)綜合服務(wù)型和生態(tài)宜居型兩類城鎮(zhèn)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，重塑城鄉(xiāng)融合的新局面。

細(xì)化村莊分類載體，促進(jìn)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)改善和村莊居民點空間優(yōu)化⑤趙毅在“2017城市群協(xié)同治理論壇”中提到，促進(jìn)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)改善和村莊居民點空間優(yōu)化是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要回答的重要問題，符合東港區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展階段的要求。，提升設(shè)施配置效率。針對基礎(chǔ)設(shè)施“量”“質(zhì)”不匹配的問題，呼應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，將村莊分為集聚提升類、特色保護(hù)類、城郊融合類、搬遷撤并類和其他一般村，并制定相應(yīng)的分類標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)設(shè)施配建要求（見圖10，表1）。

3.3 落實先行示范， 探索引領(lǐng)發(fā)展

“試點先行，逐步推廣”是我國改革開放以來的基本經(jīng)驗，也是國家推行改革的重要模式。東港作為轉(zhuǎn)型發(fā)展地區(qū)，不能僅靠外來經(jīng)驗發(fā)展鄉(xiāng)村，更重要的是探索“本地經(jīng)驗”。另外，與大部分縣域經(jīng)濟(jì)單元一樣，東港經(jīng)濟(jì)實力相對有限，依靠政府大規(guī)模投入鄉(xiāng)村振興的難度較大。因此，采用分階段先行先試的發(fā)展方式撬動全域發(fā)展可能是縣域單元鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路。

圖7 人才振興“‘三?！媱潯蹦Ｊ綀DFig.7 Model for talent revitalization

圖8 鄉(xiāng)村文化體系建構(gòu)“三步走”示意圖Fig.8 Construction of rural cultural system

圖9 組織振興“雙紐帶”模式圖Fig.9 Model for organizational revitalization

圖10 3大載體體系構(gòu)成圖Fig.10 Composition of three carrier system

日照水庫及馬陵水庫環(huán)庫區(qū)域自然生態(tài)要素豐富，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扎實，新型業(yè)態(tài)先行萌芽，政策資金投放密集，是鄉(xiāng)村發(fā)展最具活力的地區(qū)，是東港區(qū)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村發(fā)展的“排頭兵”。在規(guī)劃的建議下，東港區(qū)設(shè)立日照環(huán)庫生態(tài)試驗區(qū)（以下簡稱“試驗區(qū)”），承擔(dān)鄉(xiāng)村振興示范作用。試驗區(qū)范圍以日照水庫、馬陵水庫周邊區(qū)域為主，包括陳疃鎮(zhèn)、南湖鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沿庫鄉(xiāng)村地區(qū)，面積約273 km2。

3.3.1 明確先行示范的目標(biāo)與布局

試驗區(qū)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的先行起步區(qū)、重點建設(shè)成效區(qū)和綜合改革探索區(qū)，是東港區(qū)鄉(xiāng)村振興具有前瞻性的戰(zhàn)略抓手。試驗區(qū)的發(fā)展根植于東港獨特的山水田園基底，以優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)為內(nèi)核，以休閑旅游業(yè)與現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，以提升區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力為主線，以提高村民生活品質(zhì)與經(jīng)濟(jì)收入為根本出發(fā)點，打造集高品質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村休閑旅游、山水康養(yǎng)度假、農(nóng)業(yè)教育研發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)于一體的山水丘陵田園鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)（見圖11）。

規(guī)劃試驗區(qū)為“兩核、一帶、三軸”的空間結(jié)構(gòu)。其中，日照水庫和馬陵水庫構(gòu)成兩大主體生態(tài)核心，以生態(tài)保育、生態(tài)經(jīng)濟(jì)和休閑經(jīng)濟(jì)為主，著力發(fā)展新型業(yè)態(tài)。山海西路發(fā)展帶以山海西路為依托，打造為景觀大道、產(chǎn)業(yè)大道、鄉(xiāng)旅大道，串聯(lián)一系列重要的鄉(xiāng)村振興載體，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局。石寨河休閑農(nóng)業(yè)軸、南湖河農(nóng)旅發(fā)展軸和馬陵河休閑運動軸是試驗區(qū)重要的示范性增長極（見表2）。

3.3.2 開展先行試點“七項示范工程”

試驗區(qū)基于先行區(qū)的綜合優(yōu)勢，瞄準(zhǔn)前瞻性的發(fā)展目標(biāo)，先行摸索，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系新局面，重點深化農(nóng)村制度性改革，創(chuàng)新資源要素支撐，建立健全工作推進(jìn)機(jī)制和規(guī)劃實施機(jī)制，保障鄉(xiāng)村振興健康有序進(jìn)行。在試驗區(qū)率先開展“七項示范工程”，聚焦鄉(xiāng)社、鄉(xiāng)民、鄉(xiāng)業(yè)、鄉(xiāng)旅、鄉(xiāng)貌、鄉(xiāng)風(fēng)、鄉(xiāng)治，為東港區(qū)全面開展鄉(xiāng)村振興探索切實可行的“先行經(jīng)驗”（見表3）。

3.4 強(qiáng)化規(guī)劃落地， 保障有序發(fā)展

3.4.1 從戰(zhàn)略走向?qū)嵤┑膬?nèi)容體系

規(guī)劃構(gòu)建“戰(zhàn)略—銜接—戰(zhàn)術(shù)”的內(nèi)容體系，真正實現(xiàn)從戰(zhàn)略走向?qū)嵤瑥?qiáng)化規(guī)劃的落地性。戰(zhàn)略層面，立足全區(qū)謀定戰(zhàn)略框架、部門權(quán)責(zé)和空間安排；銜接層面，立足鎮(zhèn)域制定“一圖兩表”，從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人才、文化、組織等方面，對每個鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興提出發(fā)展目標(biāo)和管控要求；戰(zhàn)術(shù)層面，立足抓手安排項目、工程和計劃，有序引導(dǎo)規(guī)劃落實（見圖12）。

表1 村莊公共服務(wù)設(shè)施配建要求Tab.1 Requirements for public service facilities in different villages

表2 試驗區(qū)3大示范軸線空間結(jié)構(gòu)及功能Tab.2 Spatial structure and function of three demonstration axes in the experimental area

3.4.2 管控與引導(dǎo)雙管齊下的實施傳導(dǎo)體系為強(qiáng)化縣域?qū)用驵l(xiāng)村振興規(guī)劃的實施性，規(guī)劃將全域振興戰(zhàn)略進(jìn)行有效分解對應(yīng)，以鎮(zhèn)（街道）為單位編制實施導(dǎo)則，采用“一表兩圖”的方式明確各鎮(zhèn)鄉(xiāng)村發(fā)展定位、振興路徑、村莊體系、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和振興布局，并對各鎮(zhèn)近期重點實施項目和中遠(yuǎn)期發(fā)展愿景進(jìn)行引導(dǎo)?！耙槐韮蓤D”的內(nèi)容兼顧管控性和引導(dǎo)性，可有效地將實施責(zé)任細(xì)化落實，明確鎮(zhèn)層面鄉(xiāng)村建設(shè)抓手，為下級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制與實施提供指導(dǎo)。

圖11 日照環(huán)庫生態(tài)試驗區(qū)空間結(jié)構(gòu)示意圖Fig.11 Spatial structure diagram of Rizhao ecological test area around the reservoir

3.4.3 編制與實施權(quán)責(zé)同授的成果體系

規(guī)劃編制形成“部門協(xié)作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與、互動統(tǒng)籌”的多主體共謀的編制模式。在此模式下，部門及時反饋信息并提供部門工作方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）明確自身發(fā)展訴求和發(fā)展設(shè)想；而規(guī)劃編制單位只是作為主體之一，與牽頭部門（農(nóng)委）緊密聯(lián)合成立工作小組，統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃編制進(jìn)程。

規(guī)劃編制單位與農(nóng)委聯(lián)合共商的1套總體戰(zhàn)略規(guī)劃、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）梳理匯編的3年行動計劃（規(guī)劃編制單位參與）和主要部門制定的5大工作方案。相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等首先是規(guī)劃實施主體，同時也是編制的參與主體，他們的參與可有效規(guī)避信息整合不全、重點把控不準(zhǔn)、可操作性不強(qiáng)等問題（見圖13）。

表3 “七項示范工程”具體內(nèi)容Tab.3 Specific contents of 'seven demonstration projects'

圖12 東港區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的實施內(nèi)容體系Fig.12 Implementation of rural revitalization planning in Donggang District

圖13 東港區(qū)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的組織模式和成果體系Fig.13 Organization mode and achievements of rural revitalization planning in Donggang District

資料來源：筆者自繪。

4 總結(jié)與思考

4.1 總結(jié)

2020年6月，十三屆全國人大常委會第十九次會議審議了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》，從立法層面保障鄉(xiāng)村振興的實施，標(biāo)志著鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)入更加深入的時期?？h域單元是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有戰(zhàn)略性、統(tǒng)籌性和實施性。東港區(qū)作為城鎮(zhèn)化加速發(fā)展地區(qū)，在鄉(xiāng)村振興背景下面臨的問題與挑戰(zhàn)具有一定普遍性，對于其鄉(xiāng)村振興路徑的探討也具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

本文從東港區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的問題和特征出發(fā)，聚焦戰(zhàn)略化格局、差異化分區(qū)、類型化村莊3大策略，構(gòu)建了一套“聚焦五大振興、培育多元載體、落實先行示范、強(qiáng)化規(guī)劃落地”的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實施路徑。研究過程中探索的產(chǎn)業(yè)發(fā)展“三鏈重構(gòu)”機(jī)制、人才回鄉(xiāng)“三?！庇媱?、文化體系建構(gòu)“三步走”“雙紐帶”鄉(xiāng)村自治體系、先行先試“七項示范”等模式直面東港區(qū)實際問題，或可為其他地區(qū)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與實踐提供啟發(fā)。

4.2 思考

結(jié)合東港區(qū)地方實踐，本文認(rèn)為還有以下3個方面有待進(jìn)一步探討。

一是構(gòu)建完善的規(guī)劃體系，明確各層面工作抓手?？h域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃本身還遠(yuǎn)不能完全滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的多樣需求，需要構(gòu)建一系列管控、引導(dǎo)和實施的規(guī)劃體系。管控類規(guī)劃主要指國土空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，其核心是解決土地發(fā)展權(quán)問題；引導(dǎo)類規(guī)劃指根據(jù)實際需要，靈活地針對全域進(jìn)行發(fā)展統(tǒng)籌與布局，起到必要的研究和支撐作用；實施類規(guī)劃則以具體的空間范圍為對象，考慮村民意愿和財力等因素，對具體的實施項目作出安排。

二是切實解決發(fā)展困境，優(yōu)先破除“卡脖子”問題。鄉(xiāng)村振興實施過程中存在諸多瓶頸問題，包括如何推進(jìn)村民有序市民化、實現(xiàn)宅基地價值激活，如何發(fā)揮國有、社會資本對鄉(xiāng)村發(fā)展的支撐力等。而促進(jìn)人、地、財要素的有序流通，完善土地、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)落戶等相關(guān)政策，可能是切實解決當(dāng)下困境的關(guān)鍵。

三是關(guān)注城市近郊鄉(xiāng)村的融合發(fā)展。城市近郊鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)融合的前沿地區(qū)，是城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的重要合力點。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，需要從城鄉(xiāng)關(guān)系、要素配置、功能互動、人員流動、產(chǎn)業(yè)互促等方面持續(xù)深化研究。