□ 民航局信息中心 張 曄/文

為貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，提升民航行業(yè)治理的法治化、規(guī)范化、專業(yè)化水平，適應(yīng)民航行業(yè)監(jiān)管的新變化，民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“SES”）作為民航局依法行政的重要工具應(yīng)運(yùn)而生。本文旨在通過回顧SES的建設(shè)過程，淺析如何通過信息化的手段促進(jìn)民航法治工作建設(shè)，并以此為民航企業(yè)建設(shè)法定自查系統(tǒng)提供參考和借鑒。

民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法存在的問題

近年來，雖然民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)在法治建設(shè)方面取得了一些進(jìn)展，但問題仍然存在，這既有體制機(jī)制的沉疴，又有行業(yè)發(fā)展給民航帶來的諸多不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是立法執(zhí)法需進(jìn)一步銜接。民航規(guī)章的立改廢釋數(shù)量一直呈逐年增加趨勢(shì)，但是仍然不能完全滿足行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展的需要。規(guī)章體系還不夠完整，安全管理類規(guī)章相對(duì)充分，但市場(chǎng)管理類規(guī)章比較缺乏。規(guī)范性文件的范圍、效力、制定等方面問題突出。

二是監(jiān)管職責(zé)需進(jìn)一步明確。近年來強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放，職責(zé)下沉，導(dǎo)致了各級(jí)行政機(jī)關(guān)在職責(zé)劃分中沒有明確的法律文件作為依據(jù)，給實(shí)際工作帶來了一定的無序和混亂。一些管理局和監(jiān)管局在行政執(zhí)法中，更多地依賴建議性措施，以促使相對(duì)人依法經(jīng)營(yíng)，不是通過強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人承擔(dān)其安全生產(chǎn)的主體責(zé)任以達(dá)到安全生產(chǎn)的目的，一定意義上淪為相對(duì)人的一個(gè)質(zhì)監(jiān)部門。

三是執(zhí)法工作需進(jìn)一步規(guī)范。同一項(xiàng)檢查內(nèi)容，不同的管理局和監(jiān)管局實(shí)施，在檢查單、檢查標(biāo)準(zhǔn)等方面都會(huì)有所不同，檢查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一給相對(duì)人帶來了困惑和不便。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，同一機(jī)關(guān)內(nèi)執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督如何開展，還沒有真正形成工作制度，缺乏深入研究。

四是企事業(yè)單位法治水平有待提升。一些企事業(yè)單位的法律敏感度不夠，對(duì)事關(guān)單位經(jīng)營(yíng)發(fā)展的重要法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)章缺乏重視與學(xué)習(xí)貫徹。在法治工作層面，局方與企事業(yè)單位彼此缺乏了解，還沒有建立相對(duì)固定的溝通交流機(jī)制，沒有形成有效的指導(dǎo)督促工作制度。

民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的需求研究

為了能更好的解決上述問題，提高民航行政機(jī)關(guān)的依法行政能力和水平，民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)項(xiàng)目獲批，并于2017年4月正式啟動(dòng)。經(jīng)與7個(gè)地區(qū)管理局及部分監(jiān)管局近200個(gè)處室、600多人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)座談，進(jìn)一步摸清了一線監(jiān)管需要及監(jiān)管管理需求。

（一）建立監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單

為形成規(guī)范統(tǒng)一、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管執(zhí)法體系，解決監(jiān)管邊界不清、監(jiān)管責(zé)任過大的問題，應(yīng)編制一張覆蓋民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單，按照各業(yè)務(wù)司局行政管理的職責(zé)，從檢查專業(yè)、檢查業(yè)務(wù)逐一梳理細(xì)化，直至拆解形成檢查的最小基元SID，并明確其檢查標(biāo)準(zhǔn)、檢查依據(jù)、檢查頻次、適用相對(duì)人類型等要求。同時(shí)，要確保監(jiān)管事項(xiàng)增刪改的靈活性，業(yè)務(wù)用戶可通過信息化手段對(duì)其進(jìn)行持續(xù)更新和維護(hù)管理。

（二）加強(qiáng)立法執(zhí)法有效銜接

為暢通立法與執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法指引、行政處理智能匹配和立法支持，應(yīng)建立一個(gè)民航統(tǒng)一的電子法規(guī)庫，包括以《民用航空法》為核心，覆蓋行業(yè)各領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的法律法規(guī)等文件，擁有對(duì)規(guī)章和手冊(cè)進(jìn)行條目化的拆解工具，達(dá)到法規(guī)條文、相關(guān)案例等信息之間進(jìn)行雙向鏈接的要求，同時(shí)，還可滿足用戶查看某個(gè)執(zhí)法案例中相關(guān)的所有涉及的法律法規(guī)、司法解釋、條文釋義等，方便用戶查找法條，更進(jìn)一步幫助用戶理解、研究、利用法條。

（三）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法全流程管理

為避免執(zhí)法的隨意性，并增強(qiáng)民航各業(yè)務(wù)部門內(nèi)部、業(yè)務(wù)部門與法制部門之間、監(jiān)察員與行政相對(duì)人之間的業(yè)務(wù)協(xié)同共享，應(yīng)建立一個(gè)民航行業(yè)統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法平臺(tái)，將行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的實(shí)施通過信息化的手段進(jìn)行固化和統(tǒng)一，囊括檢查計(jì)劃編制、檢查計(jì)劃實(shí)施、問題執(zhí)法處理、執(zhí)法跟蹤閉環(huán)等各節(jié)點(diǎn)的全流程管理。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門與法制部門的監(jiān)管執(zhí)法工作的打通和監(jiān)察員與行政相對(duì)人監(jiān)管執(zhí)法的打通。

（四）探索數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)監(jiān)管新模式

為能持續(xù)提升安全監(jiān)管效能，實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)驗(yàn)監(jiān)管”向“數(shù)據(jù)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，應(yīng)提供便于輔助決策的強(qiáng)大的統(tǒng)計(jì)分析功能，利用數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對(duì)“小概率”事件的相關(guān)性分析，能夠發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中存在的問題，包括檢查頻次多發(fā)現(xiàn)問題少和檢查頻次少發(fā)現(xiàn)問題多等情況的分析；有效提升風(fēng)險(xiǎn)研判能力，對(duì)頻繁發(fā)生和發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)增加檢查頻次，降低不安全事件的發(fā)生。同時(shí)，通過對(duì)行政相對(duì)人的執(zhí)法遵紀(jì)守法情況的分析，為民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)精準(zhǔn)編制檢查計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)差異化監(jiān)管提供可視化的提示界面。

SES系統(tǒng)構(gòu)成

SES以實(shí)現(xiàn)民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法工作的統(tǒng)籌管理，完善民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法體系，提高民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的效率和水平為目標(biāo)，主要將服務(wù)對(duì)象分為三類：面向監(jiān)察員，輔助開展執(zhí)法工作，規(guī)范、便捷執(zhí)法工作過程；面向管理者，分析匯總監(jiān)管態(tài)勢(shì)，便于實(shí)施監(jiān)管管理；面向行政相對(duì)人，了解監(jiān)管政務(wù)信息，通過系統(tǒng)反饋整改信息，掌握本企業(yè)依法運(yùn)行的總體情況。系統(tǒng)主要分為三部分：智能電子法規(guī)庫、監(jiān)管執(zhí)法支持平臺(tái)、監(jiān)察員管理系統(tǒng)，系統(tǒng)架構(gòu)如圖1所示。

（一）智能電子法規(guī)庫

智能電子法規(guī)庫是實(shí)現(xiàn)立法與執(zhí)法有效銜接的基礎(chǔ)庫，也是為一線監(jiān)管提供處理手段參考的指導(dǎo)庫，更是提供法律知識(shí)圖譜的智能庫。智能電子法規(guī)庫主要包含以下幾個(gè)功能：1.電子規(guī)章內(nèi)容管理功能，提供一種包括規(guī)章內(nèi)容創(chuàng)建、修訂和發(fā)布為一體的流程，方便用戶將法律法規(guī)文件條目化至系統(tǒng)，形成執(zhí)法依據(jù)的電子法規(guī)庫；2.執(zhí)法聯(lián)動(dòng)功能，提供監(jiān)管執(zhí)法支持平臺(tái)與智能電子法規(guī)庫鏈接的接口，使一線監(jiān)察員在行政檢查過程中，可隨時(shí)點(diǎn)擊相關(guān)規(guī)章鏈接，查閱規(guī)章條款的詳細(xì)內(nèi)容；3.正、逆向檢索功能，利用語義識(shí)別技術(shù)，提供對(duì)違法問題的智能查找，并能自動(dòng)推送全部處理依據(jù)的功能，很大程度上緩解了在執(zhí)法過程中處理手段濫用、錯(cuò)用和漏用等情況的出現(xiàn)，確保了法律適用性的準(zhǔn)確合理；4.建立法律關(guān)系的知識(shí)圖譜，以《民用航空法》為核心構(gòu)建邏輯關(guān)系，包括承接關(guān)系，對(duì)應(yīng)關(guān)系，擴(kuò)展關(guān)系，實(shí)現(xiàn)法律關(guān)聯(lián)和沖突的智能索引，提高行業(yè)立法的科學(xué)性和規(guī)范性。

（二）監(jiān)管執(zhí)法支持平臺(tái)

監(jiān)管執(zhí)法支持平臺(tái)是開展行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法工作的主要平臺(tái)，平臺(tái)以監(jiān)管事項(xiàng)庫和行政相對(duì)人庫兩個(gè)基礎(chǔ)庫為底座，延伸出日常檢查計(jì)劃編制、任務(wù)分配及調(diào)整、檢查實(shí)施、問題處理、跟蹤閉環(huán)、守法信用、培訓(xùn)計(jì)劃管理、監(jiān)管管理等一系列功能，旨在通過信息化的手段提高監(jiān)管效率和治理水平。主要包括以下幾個(gè)內(nèi)容：1.創(chuàng)建監(jiān)管事項(xiàng)庫，監(jiān)管事項(xiàng)庫是SES正常運(yùn)行的基礎(chǔ)保障，主要包含事項(xiàng)庫配置管理功能、檢查內(nèi)容（SID）管理功能、檢查內(nèi)容版本控制功能、意見征詢等功能；2.編制檢查計(jì)劃，檢查計(jì)劃的編制是日常監(jiān)管執(zhí)法的第一步，包括年度檢查計(jì)劃和臨時(shí)性檢查計(jì)劃；3.處理執(zhí)法問題，執(zhí)法問題處理是監(jiān)管執(zhí)法過程中做出行政處理的信息化支撐，主要包含執(zhí)法手段評(píng)估與運(yùn)用功能、整改通知管理功能、行政處罰管理功能；4.實(shí)現(xiàn)監(jiān)管管理，監(jiān)管管理功能是根據(jù)民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法特點(diǎn)，利用統(tǒng)計(jì)學(xué)的相關(guān)方法，輔助日常監(jiān)管及領(lǐng)導(dǎo)決策的統(tǒng)計(jì)分析模塊。

（三）監(jiān)察員管理系統(tǒng)

監(jiān)察員管理系統(tǒng)是加強(qiáng)對(duì)民用航空行政執(zhí)法人員管理，提高依法行政能力的核心系統(tǒng)，主要包含以下兩個(gè)功能：1.監(jiān)察員證件管理功能，提供監(jiān)察員證申請(qǐng)審查、監(jiān)察員證級(jí)別晉升、監(jiān)察員證變更審核、監(jiān)察員證類別管理、監(jiān)察員證注銷管理、監(jiān)察員證制作管理的功能，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察員證件的全流程管理；2.培訓(xùn)計(jì)劃及培訓(xùn)記錄管理功能，提供培訓(xùn)計(jì)劃的編制和跟蹤和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)合格證明及培訓(xùn)記錄管理的功能，真實(shí)的呈現(xiàn)監(jiān)察員的培訓(xùn)情況，為開展針對(duì)性培訓(xùn)打牢基礎(chǔ)；監(jiān)察員的統(tǒng)計(jì)分析功能在監(jiān)管管理中查看。

SES系統(tǒng)實(shí)施效果

作為承載民航行業(yè)監(jiān)管模式優(yōu)化調(diào)整的最重要的信息系統(tǒng)， SES充分采用先進(jìn)、成熟、實(shí)用的設(shè)備和技術(shù)，遵循高內(nèi)聚、低耦合原則進(jìn)行設(shè)計(jì)，解決了民航安全監(jiān)管工作中的突出矛盾和問題，為提高民航安全監(jiān)管效能發(fā)揮了巨大作用。

（一）構(gòu)建監(jiān)管執(zhí)法體系，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全覆蓋

SES的建設(shè)首次構(gòu)建了集行業(yè)法規(guī)、人員、執(zhí)法三統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法框架體系，使全行業(yè)的監(jiān)管執(zhí)法工作可在同一個(gè)系統(tǒng)上統(tǒng)一運(yùn)行；同時(shí)，監(jiān)管執(zhí)法工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的工作，系統(tǒng)的建設(shè)也為今后各業(yè)務(wù)司局對(duì)監(jiān)管執(zhí)法工作的不斷改進(jìn)、完善和提高，構(gòu)建了一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作平臺(tái)。

（二）打通監(jiān)管信息壁壘，提高工作協(xié)同性

SES的建設(shè)打通了民航局各業(yè)務(wù)部門內(nèi)部監(jiān)管執(zhí)法工作的全流程，為監(jiān)管執(zhí)法的計(jì)劃、實(shí)施、處理、監(jiān)督、文書歸檔等提供了全過程支持；打通了業(yè)務(wù)部門與法制部門監(jiān)管執(zhí)法工作的最后一公里，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)部門行政檢查與法制部門法律服務(wù)的無縫銜接；打通了監(jiān)察員與行政相對(duì)人監(jiān)管執(zhí)法的溝通渠道，監(jiān)察員與行政相對(duì)人可線上直接進(jìn)行執(zhí)法文書的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)兩者在監(jiān)管執(zhí)法過程的良性互動(dòng)；打通了民航監(jiān)管執(zhí)法信息的層層壁壘，大幅度提高了監(jiān)管執(zhí)法工作中涉及的各部門、各單位之間的業(yè)務(wù)協(xié)同。

（三）加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，促進(jìn)監(jiān)管統(tǒng)一性

SES的建設(shè)加強(qiáng)了業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法檢查單的統(tǒng)一、執(zhí)法裁量權(quán)的統(tǒng)一、執(zhí)法工作流程的統(tǒng)一和執(zhí)法工作文書的統(tǒng)一，并在此基礎(chǔ)上通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管程序的固化，實(shí)現(xiàn)了同一專業(yè)的檢查在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)和文書的一致，規(guī)范了執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)性和嚴(yán)肅性，為監(jiān)察員依法履職盡職提供了支撐和規(guī)范。

（四）實(shí)現(xiàn)監(jiān)察員監(jiān)督管理，促進(jìn)資質(zhì)能力建設(shè)

SES的建設(shè)是進(jìn)一步落實(shí)民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法人員資質(zhì)管理、實(shí)現(xiàn)安全關(guān)口前移的具體舉措。一方面，實(shí)現(xiàn)“門檻”管理，只有符合“門檻要求”的合格監(jiān)察員才能履行相應(yīng)職責(zé)，從源頭上保證民航行業(yè)監(jiān)察體系的監(jiān)察工作質(zhì)量。另一方面，建立了監(jiān)察員庫。通過民航監(jiān)察員各類信息的收集，形成了對(duì)監(jiān)察員數(shù)量與行政執(zhí)法任務(wù)量、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與執(zhí)法任務(wù)安排、培訓(xùn)經(jīng)歷與執(zhí)法任務(wù)等數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，為監(jiān)察員模型的建立，實(shí)現(xiàn)資質(zhì)能力建設(shè)提供重要數(shù)據(jù)保障。

（五）助力企業(yè)法定自查，突出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體地位

SES的建設(shè)是民航企事業(yè)單位查看監(jiān)管事項(xiàng)動(dòng)態(tài)，方便企事業(yè)單位對(duì)標(biāo)的快速通道，同時(shí)，SES也為企業(yè)免費(fèi)提供接口，使其可通過系統(tǒng)對(duì)接的方式直接將監(jiān)管事項(xiàng)推送至企業(yè)相關(guān)系統(tǒng)，為民航企事業(yè)單位推行法定自查，落實(shí)民航企事業(yè)單位安全主題責(zé)任，提高安全管理能力，為行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法全面合法合規(guī)提供了堅(jiān)實(shí)的系統(tǒng)支撐。

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