□ 中國民航大學(xué) 史金鑫/文

2021年1月底交通運(yùn)輸部以《運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)航空安全保衛(wèi)規(guī)則（征求意見稿）》為題發(fā)布公開征求意見通知。該征求意見稿對(duì)機(jī)場(chǎng)安保規(guī)定進(jìn)行了全面的修訂，特別是法律責(zé)任進(jìn)行了大幅度的修訂。與該通知幾乎同步的是，2021年1月22日十三屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過修訂后的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“《行政處罰法》”），將于2021年7月15日起正式施行。作為《行政處罰法》自1996年來的首次重大修訂，亮點(diǎn)之一便是“完善行政處罰設(shè)定權(quán)限，強(qiáng)化源頭規(guī)范”。部門規(guī)章可否創(chuàng)設(shè)新的行政處罰種類？部門規(guī)章可否在上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定時(shí)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰？部門規(guī)章在上位法對(duì)違法行為已作出行政處罰時(shí)細(xì)化規(guī)定的邊界是什么？本文筆者將結(jié)合參與修訂的《民用航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》（以下簡稱“《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》”）對(duì)部門規(guī)章設(shè)定行政處罰的相關(guān)問題進(jìn)行探討。

部門規(guī)章的立法保留與行政處罰設(shè)定權(quán)

（一）部門規(guī)章制定中的立法保留

部門規(guī)章又稱規(guī)章、國務(wù)院部門規(guī)章。依據(jù)《立法法》第八十條的規(guī)定“國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章?！薄安块T規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！庇纱丝梢?，部門規(guī)章以憲法、法律、行政法規(guī)為上位法，是執(zhí)行性、補(bǔ)充性的行政規(guī)范。部門規(guī)章的存在對(duì)于法律體系的縱向系統(tǒng)化意義重大，是行業(yè)立法的重要環(huán)節(jié)。部門規(guī)章的起草應(yīng)遵循《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》，二者均規(guī)定“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)?！睂W(xué)界普遍認(rèn)為，本條款是對(duì)法律保留理論中立法保留的遵循。很顯然，這一條款的規(guī)定并非傳統(tǒng)意義上的法律保留或者說并非全部保留。在我國，《憲法》、《立法法》均認(rèn)可行政立法權(quán)的存在，事實(shí)表明在國家治理的規(guī)范體系中行政立法發(fā)揮著重要作用。這屬于一種新型的法律保留，為規(guī)章立法設(shè)定了權(quán)限范圍。即，將減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)以及增加部門職權(quán)或減少部門職責(zé)的立法權(quán)保留給法律、行政法規(guī)等上位法。

（二）部門規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)

不“減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)”是否等同于部門規(guī)章不可以設(shè)定行政處罰呢？就最新修訂的《行政處罰法》規(guī)定而言，第四條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤钡玫奖Ａ?。從立法原意上看“部門規(guī)章可以設(shè)定行政處罰”是明確的，但是設(shè)定行政處罰原則及方式、設(shè)定權(quán)限等問題值得研究和探討。主要包括以下幾方面問題：一是部門規(guī)章可否創(chuàng)設(shè)新的行政處罰種類？二是可否在上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定時(shí)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰？三是部門規(guī)章在上位法對(duì)違法行為已作出行政處罰時(shí)細(xì)化規(guī)定的邊界是什么？

《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》中行政處罰設(shè)定的問題分析

作為交通運(yùn)輸部頒發(fā)的部門規(guī)章，《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》的制定目的在于規(guī)范民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)航空安全保衛(wèi)工作，防范和應(yīng)對(duì)恐怖活動(dòng)，保障旅客、工作人員、公眾和機(jī)場(chǎng)設(shè)施設(shè)備的安全，維護(hù)機(jī)場(chǎng)秩序。最新《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》征求意見稿第三章就航空安保方案的編制、航空安保方案的形式與內(nèi)容、航空安保方案的修訂和備案、航空安保方案的發(fā)放和使用四個(gè)方面做出了詳細(xì)規(guī)定。對(duì)于機(jī)場(chǎng)航空安保方案的內(nèi)容，至少應(yīng)包括以下四項(xiàng)：機(jī)場(chǎng)及機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的基本情況；機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)部門的航空安保職責(zé)、分工和主要負(fù)責(zé)人聯(lián)系方式；機(jī)場(chǎng)航空安保委員會(huì)的組成、章程、成員名單和聯(lián)系方式；為滿足我國航空安保法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性文件要求所制定的制度、措施及程序?？梢?，航空安保方案涉及各類行業(yè)主體、體現(xiàn)了高度專業(yè)性及與國際公約文件轉(zhuǎn)化等特點(diǎn)。

《民用航空安全保衛(wèi)條例》（以下簡稱“《安保條例》”）第六條規(guī)定“民用機(jī)場(chǎng)經(jīng)營人和民用航空器經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（一）制定本單位民用航空安全保衛(wèi)方案，并報(bào)國務(wù)院民用航空主管部門備案”，同時(shí)要求“與中華人民共和國通航的外國民用航空企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院民用航空主管部門報(bào)送民用航空安全保衛(wèi)方案。”對(duì)比《安保條例》和《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》中“航空安保方案”的規(guī)定可見，《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》作為行政規(guī)章是對(duì)《安保條例》的細(xì)化規(guī)定，便于行政相對(duì)人的操作、執(zhí)行，也使得監(jiān)管部門的行政執(zhí)法活動(dòng)有法可依。但是，《安保條例》對(duì)于第六條并未設(shè)置罰則，即民用機(jī)場(chǎng)經(jīng)營人不履行制定本單位民用航空安全保衛(wèi)方案職責(zé)時(shí)，無法通過《安保條例》進(jìn)行處罰。

部門規(guī)章在設(shè)定行政處罰時(shí)通常會(huì)有以下三個(gè)問題需要解答：一是上位法規(guī)定了違法行為，也規(guī)定了處罰，部門規(guī)章能否通過罰則予以細(xì)化；二是上位法規(guī)定了違法行為，但未規(guī)定處罰的，部門規(guī)章可否設(shè)定處罰；三是上位法未規(guī)定違法行為，部門規(guī)章可否規(guī)定行為違法，同時(shí)設(shè)定處罰；上文提到，《行政處罰法》第十三條第一款規(guī)定“國務(wù)院部門規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”。作為部門規(guī)章，細(xì)化、行業(yè)化規(guī)定和行政處罰是其重要職能?！缎姓幜P法》第十三條第二款“尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務(wù)院部門規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰”則存在不同解讀，即“尚未制定法律、行政法規(guī)”是指違法行為未做規(guī)定（對(duì)應(yīng)問題三），還是指處罰未做規(guī)定（對(duì)應(yīng)問題二）？單就法律條文來看，問題二和問題三的回答都應(yīng)該是肯定的，只要行為屬“違反行政管理秩序的行為”且處罰限定在“警告、通報(bào)批評(píng)、罰款（國務(wù)院規(guī)定限額內(nèi)）”三種內(nèi)即可。但是，如果對(duì)問題三給予肯定回答——即“由部門規(guī)章規(guī)定行為違法，同時(shí)設(shè)定處罰”，則答案與《立法法》規(guī)定的“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”相違背。因而，《行政處罰法》第二款的規(guī)定只能是肯定了問題二所述情形，即“上位法規(guī)定了違法行為，但未規(guī)定處罰的，部門規(guī)章可以設(shè)定處罰”。就《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》中“航空安保方案”的規(guī)定而言，可在《安保條例》的原則性規(guī)定下進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)，可以就細(xì)化后的具體違法行為做出處罰的對(duì)應(yīng)性規(guī)定。

《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》修訂中行政處罰的主要設(shè)計(jì)思路

（一）現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》行政處罰設(shè)定中存在的不足

現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》在法律責(zé)任的規(guī)定中存在一定的不足之處，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.規(guī)章所規(guī)定的應(yīng)然行為與罰則未能做到一一對(duì)應(yīng)

所謂“應(yīng)然”行為，即是規(guī)章所規(guī)定的行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定事項(xiàng)，在規(guī)章中表述為“應(yīng)當(dāng)”的情形。對(duì)“應(yīng)當(dāng)”情形的違反，即構(gòu)成違規(guī)。行政處罰正是對(duì)違規(guī)行為的否定性評(píng)價(jià)。而現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》存在多處“無罰則對(duì)應(yīng)”情況，如第三十一條、第三十二條明確規(guī)定了機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)其航空安保方案作出修訂的時(shí)限及備案時(shí)間，但此種情況下未按期向局方審查并備案卻無處罰條款對(duì)應(yīng)；第四十七條規(guī)定“機(jī)場(chǎng)控制區(qū)應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)密的航空安保措施，實(shí)行封閉式分區(qū)管理。從航空器維修區(qū)、貨物存放區(qū)通向其他控制區(qū)的道口，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的安?？刂拼胧！?該條所涉及的通行管制內(nèi)容也未設(shè)置法律責(zé)任，等等。上述問題直接導(dǎo)致監(jiān)管過程中出現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題卻無處罰依據(jù)的現(xiàn)象。

2.規(guī)章所規(guī)定的處罰缺乏階梯性，違規(guī)行為與處罰存在不適應(yīng)問題

違反規(guī)章行為因程度不同，分為“違反XX條規(guī)定”情形、“責(zé)令整改，逾期未改正”情形、“經(jīng)改正后仍不符合要求”情形以及“情節(jié)嚴(yán)重”情形，現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》中籠統(tǒng)規(guī)定了“1萬元以上3萬元以下”的罰款幅度，造成了處罰門檻高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)處罰的自由裁量不統(tǒng)一等問題。

3.規(guī)章規(guī)定的處罰對(duì)象不明確、不全面問題

現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》對(duì)處罰對(duì)象的規(guī)定存在兩方面的問題，一是處罰對(duì)象多是針對(duì)單位的處罰，而缺失對(duì)違規(guī)行為人的處罰規(guī)定；二是處罰對(duì)象多是機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，而缺失對(duì)其他駐場(chǎng)安保相關(guān)單位違反規(guī)則的處罰規(guī)定；三是針對(duì)安檢、監(jiān)護(hù)等業(yè)務(wù)外包的情況，缺失處罰對(duì)象的規(guī)定。

此外，因《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》頒布、施行后，《反恐怖主義法》、《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)，《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》、《民用航空安全檢查規(guī)則》、《民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)安全保衛(wèi)設(shè)施》等航空安保規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)新的修訂，現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》必然存在對(duì)接缺失問題。

（二）《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》修訂中行政處罰的設(shè)計(jì)思路

《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》（征求意見稿）保留了現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》行政處罰單獨(dú)成章的做法，規(guī)定于第六章法律責(zé)任中，共計(jì)45條。針對(duì)現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》在行政處罰設(shè)定中存在的不足，《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》修訂在處罰的設(shè)定上體現(xiàn)出以下幾方面特點(diǎn)：

1.處罰的細(xì)化通過設(shè)定處罰梯度實(shí)現(xiàn)

從法律責(zé)任一章中可以看出，此次《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》修訂明確了處罰梯度：將現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》中籠統(tǒng)規(guī)定“1萬元以上3萬元以下”的罰款幅度，調(diào)整為“1萬元以下；1萬元以上2萬元以下；2萬元以上3萬元以下”三個(gè)罰款幅度。新修訂的罰則梯度對(duì)行為的違法程度做出明示，體現(xiàn)立法原意，同時(shí)更便于執(zhí)法操作。

2.以規(guī)章條款為基準(zhǔn)，逐條、逐款對(duì)應(yīng)法律責(zé)任

法律責(zé)任部分對(duì)規(guī)章進(jìn)行了逐條、逐款的對(duì)應(yīng)，保證每一個(gè)“應(yīng)然”行為，在后續(xù)的罰則中都能找到對(duì)應(yīng)的處罰細(xì)則。同時(shí)，法律責(zé)任一章的編寫以規(guī)章條款為序，較現(xiàn)行《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》更加體系化、規(guī)范化、明晰化，便于查找與適用。

3.保持與其他航空安保規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)的一致性及引領(lǐng)作用

航空安保規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)眾多，為做到行為、情形的對(duì)應(yīng)，在法律責(zé)任中也注意保持了與其他規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)的一致性。同時(shí)，鑒于《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》的重要性地位，對(duì)于一些原有不一致、易混淆的部分也起到了引領(lǐng)性作用。

4.做好與《反恐法》、《安全生產(chǎn)法》罰則的銜接

航空安保與反恐、安全生產(chǎn)的關(guān)系一直以來存在爭(zhēng)論，此次《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》修訂將《反恐法》、《安全生產(chǎn)法》作為上位法依據(jù)，同時(shí)在罰則中給出接口、做出援引。此種做法，一則明確了航空安保的重要性，同時(shí)也在一定程度上回應(yīng)了此種爭(zhēng)議。以《安全生產(chǎn)法》為例，明確了《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則》中哪些條款適用《安全生產(chǎn)法》來處罰，這樣使得《安全生產(chǎn)法》的適用有章可循，突破了規(guī)章處罰的限制，加大了相關(guān)行為的違法成本。

此外，《機(jī)場(chǎng)安保規(guī)則（征求意見稿）》在附則中還列舉了“屬于嚴(yán)重失信行為，應(yīng)記入民航行業(yè)失信行為信用記錄”的八種情況，作為對(duì)于《民航行業(yè)信用管理辦法（試行）》的呼應(yīng)。雖然，“記入民航行業(yè)失信行為信用記錄”不屬于《行政處罰法》所規(guī)定的行政處罰種類，但將之作為一種懲罰方式還是必要的。一方面，加大了對(duì)責(zé)任人的處罰力度，引領(lǐng)行業(yè)更加重視航空安保工作；另一方面，使得民航行業(yè)失信行為更加具體化，便于操作。

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