摘要：2021年是我國全面開啟現(xiàn)代化建設新征程的第一年，也是我國在新冠肺炎疫情、世界經(jīng)濟深度衰退等沖擊下的經(jīng)濟復蘇年。今年的政府工作報告作為關鍵時間節(jié)點的總結(jié)和展望，有效地銜接“十三五”和“十四五”時期的各項工作和安排，具有重要意義。通過梳理2021年政府工作報告中關于住房領域的各項表述，總結(jié)其制定背景和已完成工作，解析未來一段時期內(nèi)住房政策和走向，為學界和業(yè)界提供參考。

關鍵詞：政府工作報告;房地產(chǎn);住房租賃;經(jīng)營貸

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）04-0014-17 收稿日期：2021-03-24

作者簡介：李嘉珣，住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心。

2021年3月5日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議在人民大會堂舉行，國務院總理李克強代表國務院作政府工作報告。相比于過去幾年的政府工作報告，本年度政府工作報告在房地產(chǎn)調(diào)控、大城市住房問題、租賃住房、老舊小區(qū)改造等民眾關心的熱點問題上均有涉及，其中“解決大城市住房突出問題”的表述首次出現(xiàn)在政府工作報告中，對新市民、青年人的住房困難及租賃住房有較大篇幅涉及，體現(xiàn)了本年中央在住房領域的著力點。

1 “房住不炒”定力十足，“維穩(wěn)”目標置于更重要位置

自2016年中央提出“房住不炒”定位后，其已經(jīng)成為中國房地產(chǎn)的總基調(diào)，讓住房回歸居住屬性的意圖和決心逐漸增強。雖然2020年我國受到國內(nèi)外諸多不利因素的考驗，經(jīng)濟下行壓力加大、財政收支矛盾突出，但今年政府工作報告依然提出堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，彰顯國家對促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的定力和決心，也改變了過去“三年調(diào)控、兩年放松”的調(diào)控機制，更有利于建立房地產(chǎn)長效機制。此外，本年政府工作報告中涉及房地產(chǎn)部分的表述使用的是“住房”，這既是對“房住不炒”定位的呼應，也是對住房是“類公共產(chǎn)品”屬性的定性，為后續(xù)解決住房問題發(fā)布相關政策鋪平道路。同時，相對于2020年政府工作報告，本年工作報告增加了“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期”的表述，說明未來一年“三穩(wěn)”被置于更重要的位置，既要遏制房價大漲，又要防范房價大跌。2020年我國房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出嚴重分化狀況，一線城市二手住宅價格漲幅遠超二三線城市，東部地區(qū)城市房價漲幅高于中西部地區(qū)城市，南北分化也日益嚴重，局部地區(qū)市場聚集較大風險，不動產(chǎn)泡沫呈現(xiàn)深化趨勢。因此，對于上漲城市，未來要打通地價和房價，遏制房企非理性拿地行為，調(diào)整住宅供應結(jié)構，增加中小戶型商品住房供應。同時，要加強對自媒體、房屋中介監(jiān)管力度，對煽動市場情緒、惡意炒作房價、制造市場恐慌氣氛的行為給予堅決打擊，維護健康的市場秩序，穩(wěn)定市場預期。

2 貨幣政策回歸常態(tài)，房地產(chǎn)“去金融化”勢頭延續(xù)

今年的政府工作報告對于貨幣政策定調(diào)延續(xù)了2020年中央經(jīng)濟工作會議和央行2020年第四季度貨幣政策執(zhí)行報告中對于貨幣政策的提法，提出“穩(wěn)健的貨幣政策要靈活精準、合理適度”。這表明未來一段時間我國并非跟從西方各國進行大規(guī)模量化寬松政策，而是通過結(jié)構性政策工具精準施策。隨著國內(nèi)疫情得到有效控制，經(jīng)濟復蘇勢頭逐漸向好，貨幣政策將回歸常態(tài)。自2020年起，主管部門按照“不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟的手段”思路進行政策制定和市場監(jiān)管，對行業(yè)進行“去金融化”。其中，2020年8月，住建部與人民銀行在北京召開房企座談會，明確了收緊房地產(chǎn)企業(yè)融資的“三道紅線”政策;2020年12月底，央行及銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于建立銀行業(yè)金融機構房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的通知》，建立了約束性的房地產(chǎn)貸款集中度管理制度。未來，在我國經(jīng)濟內(nèi)生動能逐步復蘇的情況下，房地產(chǎn)信貸將受到部分沖擊，在貨幣寬松時期高價拿地的房企可能將面臨較大流動性風險。因此，房企應著重關注貨幣政策動態(tài)，加強財務管理、銷售回款等方面能力，提前為貨幣政策回歸常態(tài)化做足準備。

3 推動教育平權，打破“學區(qū)房”教育壟斷

本年政府工作報告中涉及教育的表述將對“學區(qū)房”產(chǎn)生一定影響。為保障義務教育階段學生平等享有受教育權，我國入學政策施行以戶籍所在地區(qū)位劃分的“就近入學”原則，這導致居民住房深度綁定教育資源，擁有更好學區(qū)的住房價格普遍較高，“天價學區(qū)房”的報道更是屢見不鮮。新冠疫情后，寬松的信貸政策和部分出國留學生回國求學，一二線城市的學區(qū)房漲幅明顯，“學區(qū)溢價”大幅增加，投機炒作氛圍濃厚。本年政府工作報告中出現(xiàn)“全面深化教育領域綜合改革”“推動義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”“教育公平和質(zhì)量較大提升”等表述，表明政府將著力解決教育不均衡現(xiàn)象，未來將出臺各種政策降低“學區(qū)房”熱度。事實上，近年來政府一直致力于教育均衡化的改革。教育部在2018年和2019年《做好普通中小學入學通知》等文件中，多次強調(diào)要推行民辦學校與公辦學校同步招生;2020年北京市西城區(qū)教委發(fā)布新政，在2020年7月31日后購入本區(qū)房屋的家庭適齡子女申請入小學時將以多校劃片方式在學區(qū)或相鄰學區(qū)內(nèi)入學;2021年3月，上海市教委發(fā)布《上海市高中階段學校招生錄取改革實施辦法》，規(guī)定從2022年起上海的高中招生將分為自主招生錄取、名額分配綜合評價錄取和統(tǒng)一招生錄取3種類型。上述政策的出臺不僅對促進教育平權有重大意義，也對引導居民理性購房有引導作用。未來，預計各地政府將出臺相應的政策促進教育資源的均衡化，以期打破房子對教育資源的壟斷行為。

4 打擊“經(jīng)營貸”流入房地產(chǎn)行為，引導資金合理使用

受疫情影響，金融部門響應國家號召，為支持各行業(yè)復產(chǎn)復工提供低利率的經(jīng)營貸、抵押貸。但由于審批、監(jiān)管等原因，一部分本該用來扶持實體經(jīng)濟的貸款被違規(guī)挪用到房地產(chǎn)市場，間接造成部分城市房價暴漲。盡管本年政府工作報告并未直接表明要打擊資金違規(guī)挪用現(xiàn)象，但有“使資金更多流向科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展，更多流向小微企業(yè)、個體工商戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對受疫情持續(xù)影響行業(yè)企業(yè)給予定向支持”的表述，強調(diào)了當前資金的性質(zhì)和使用范圍。同時，近期監(jiān)管高層曾多次表述“房地產(chǎn)是現(xiàn)階段我國金融風險方面最大的‘灰犀牛”“杠桿率居高不下成金融風險總源頭”，表明監(jiān)管部門已經(jīng)將房地產(chǎn)作為重要的宏觀審慎管理目標對待，對經(jīng)營貸、消費貸違規(guī)流入房地產(chǎn)領域行為采取更嚴厲的措施。2021年以來，北京、上海、廣州、深圳等多地監(jiān)管部門已經(jīng)發(fā)文，針對經(jīng)營消費貸違規(guī)入樓市進行排查工作，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將嚴肅處理。對房地產(chǎn)領域進行資金管控也是為了避免單一行業(yè)過度擠占金融資源形成“虹吸效應”，讓信貸更多惠及小微企業(yè)、綠色發(fā)展、新型基礎設施建設的領域，增強公共設施和公共服務能力，為擴大內(nèi)需及新型城鎮(zhèn)化提供信貸保障。

5 老舊小區(qū)改造繼續(xù)發(fā)力，探索社會資本介入模式

老舊小區(qū)改造是一項重大的民生工程和發(fā)展工程，既被賦予城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的政治任務，又是改善民生福祉的重要落腳點。2020年，老舊小區(qū)改造作為“雙循環(huán)”背景下穩(wěn)定經(jīng)濟的重要組成部分，被放置于更突出的地位。自2019年政府工作報告提出“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)面廣，要大力進行改造提升”后，老舊小區(qū)改造這一重大民生工程已經(jīng)連續(xù)3次在政府工作報告中出現(xiàn)。本年政府工作報告提出“2021年新開工建設城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬個”，比2020年增長36%，改造規(guī)模再創(chuàng)新高。此外，報告中還提出“發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托幼、用餐、保潔等多樣化服務，加強配套設施和無障礙設施建設”，著重拓寬老舊小區(qū)改造的內(nèi)容，重點由以“建筑翻新加固”為主的硬件改造向以“便民服務”的軟件改造過渡，并大力推進電梯安裝、停車位增設等民眾呼聲較高的項目。此外，報告還提出“完善支持社會資本參與政策，進一步拆除妨礙民間投資的各種藩籬”，也表明未來在社會資本探索老舊小區(qū)介入機制上更進一步。2020年12月，住建部總結(jié)地方經(jīng)驗，印發(fā)了《關于印發(fā)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復制政策機制清單（第一批）》，其中就包括政府與居民、社會力量共擔機制的內(nèi)容。在改造數(shù)量逐年遞增、財政負擔持續(xù)承壓的情況下，如何合理確定改造資金共擔機制、吸引社會資本介入改造，將成為各地政府接下來所需要思考和探索的重點。

6 解決好大城市住房問題，加強住房租賃市場建設

住房問題不僅關系經(jīng)濟發(fā)展，更是民生領域的重點內(nèi)容，2020年底舉行的中央經(jīng)濟工作會議更是將“解決好大城市住房突出問題”作為2021年重點任務之一，“租購并舉”、長租房等方面獲得更加充分的重視。本年政府工作報告不出意外地高度重視住房租賃市場，提到“切實增加保障性租賃住房和共有產(chǎn)權住房供給，規(guī)范發(fā)展長租房市場，降低租賃住房稅費負擔，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難”。預計未來政府將在住房供需矛盾大、新市民流入較多、產(chǎn)業(yè)園區(qū)密集的城市和地區(qū)加大保障性租賃住房的建設，解決措施包括單列租賃住房用地、探索利用集體建設用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設租賃住房，以及將非住宅房屋改建為保障性租賃住房等。各地根據(jù)中央精神加緊落實相關政策和辦法，北京2021年計劃安排集體土地租賃房和公租房用地各150公頃，并綜合利用現(xiàn)有土地一級開發(fā)、集體土地入市、存量資源改造、閑置房屋盤活等方式拓寬供應渠道;上海表示要在五大新城探索出臺與中心城區(qū)差異化的購房和租賃政策，未來將推出完善租購并舉、租售銜接的人才住房政策;深圳在2021年將在加快推進立法工作、多渠道增加租賃住房供應和整頓租賃市場秩序等方面發(fā)力，推進“全國完善住房保障體系試點城市”建設工作。預計更多地區(qū)將出臺涵蓋市場規(guī)范、土地供應傾斜、人才引進等方面的支持措施，住房租賃建設制度有望更加細化和完善。