王國緒

摘 要：厘清“微腐敗”的內(nèi)涵和外延有利于在反腐實踐中準確認定事實，精準處理腐敗問題。由于對“微腐敗”的誤讀，導致實踐上反對“微腐敗”的行為遮蔽了真正的腐敗行為。理解“微腐敗”不能離開典型腐敗這一重要參照物。不管“微腐敗”在表現(xiàn)形式上如何多樣化，始終離不開權力濫用這一核心問題。治理“微腐敗”不能在不改變權力結構的情況下去強調(diào)官員的道德自覺，而應該從制度上壓縮腐敗的滋生空間。

關鍵詞：微腐敗;內(nèi)涵外延;制度;權力結構

中圖分類號：D630.9? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）03-0026-12

“微腐敗”是一個實踐上應用很廣但理論上探討不足的含義模糊的概念。各地紀檢監(jiān)察部門每年均有查處“微腐敗”的案例，但是，由于對“微腐敗”的內(nèi)涵和外延言人人殊，導致各地紀檢監(jiān)察部門在查處“微腐敗”案件時執(zhí)行了不同的標準，有的地方把典型的貪污、受賄等腐敗犯罪案件當成“微腐敗”案件，有的地方把一些工作紀律、工作作風問題當成“微腐敗”，甚至鬧出了中學教師下班后個人集資聚會也當成“微腐敗”案件被紀委進行查處的笑話。2黨的十九屆四中全會要求各級黨和國家機關以及領導干部要“提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力”[1]。治理“微腐敗”是共產(chǎn)黨治國理政的一個重要領域。在法治社會，不管治理什么樣的腐敗，必須以法治方式進行，而法治方式的首要標準就是法律的明確性和前置性。

一、“微腐敗”的理論淵源和應用語境

到目前為止，“微腐敗”還沒有一個被學術界公認的定義，人們都是從不同的角度和側面來使用這個概念。由于典型意義上的腐敗與“微腐敗”之間所具有的本質(zhì)同構性，學者研究腐敗現(xiàn)象的同時，就已經(jīng)觸及了“微腐敗”的一些特征。有學者對腐敗的一個變種——“消極腐敗”進行了探討，呼吁人們關注比積極腐?。ㄈ缲澪凼苜V、濫用職權等）隱藏更深、危害更大的“消極腐敗”，并對“消極腐敗”的表現(xiàn)形式和主要特征進行了初步研究[2]。有的學者從人情視角對腐敗進行探討，揭示了我國腐敗行為與人情交往的復雜關系[3]，雖然沒有提出“微腐敗”這一概念，但從一個側面揭示出了“微腐敗”屢禁不絕的土壤。有的學者在研究腐敗“落勢化”問題時，從側面揭示出了“微腐敗”產(chǎn)生的“毒源”[4]。腐敗的“落勢化”就是腐敗從權力部門向社會各個領域、階層滲透，只要掌握芝麻大的權力，就想方設法套現(xiàn)（從醫(yī)生、教師收紅包到門衛(wèi)、停車場收費員收好處費等），作者雖然也沒有提出“微腐敗”這個概念，但無意之間揭露出了“微腐敗”的某種表現(xiàn)形式。有的學者對行政部門考核中產(chǎn)生的腐敗行為進行了分類：直接腐敗、間接腐敗和衍生腐敗[5]，其中的“衍生腐敗”就包括程度不同的“微腐敗”。有的學者強調(diào)“微腐敗”主要是指發(fā)生在基層干部身上的情節(jié)比較輕微的違法犯罪行為，強調(diào)了“微腐敗”的基層特征[6]。近幾年，雖然有一些探討“微腐敗”的理論文章，但多是根據(jù)既有案例進行描述性介紹，實務工作中同樣被認定為“微腐敗”的案件，其內(nèi)涵可能相互捍格。

實務界一般是從兩個維度來使用“微腐敗”這一概念：

其一，從腐敗發(fā)生主體的角度使用這一概念，主要是指鄉(xiāng)科級和村干部身上發(fā)生的腐敗行為，把“微腐敗”一詞與“大老虎”對比使用，以突出“微腐敗”者地位之“微”。對于這一腐敗領域有時使用“蒼蠅式腐敗”“小官巨貪”等概念，強調(diào)腐敗主體的特殊性。由于鄉(xiāng)科級領導干部和村干部經(jīng)常與普通百姓直接對話，這些基層公職人員身上的腐敗行為直接影響了普通民眾的權利和利益，人民的感受更為深刻，造成的社會影響更為惡劣。人民與政府的關系并不是通過學者關于人民與政府關系的法理論證的反思中獲得的，而是通過與政府工作人員的具體交往中進行感性體驗的，所以，對于普通民眾來說，“大老虎”式的腐敗案件或許只是他們茶余飯后的談資，而蒼蠅式的“微腐敗”才更為直接地啃噬著他們的利益，年復一年地透支著人民對政府的信任。

其二，從腐敗行為的情節(jié)上使用這一概念，主要指那些腐敗行為不夠嚴重（主要是不夠刑事處罰）或者一些情節(jié)較輕的濫用公權力的行為。中紀委（監(jiān)察委）網(wǎng)站設立的“侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題監(jiān)督舉報曝光專區(qū)”，就是專門針對各類“微腐敗”問題的，因此，在特定語境下，“微腐敗”也被稱為“侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題”?！拔⒏瘮　痹诒举|(zhì)上依然是“腐敗”，即濫用公權力或侵害公共利益，其之所以稱之為“微”是因為：在社會普通人的印象里，這種行為不具有典型腐敗所具有的那種視覺沖擊力，不像典型腐敗那樣“赤裸裸”地收受賄賂和濫用職權，而是與人情世故、鄉(xiāng)村民俗、社會風尚、道德倫理纏繞在一起，把公權力的濫用在風俗習慣的溫情脈脈的面紗下消解于無形。

“微腐敗”一詞的使用也體現(xiàn)了當前反腐工作的政策性與策略性。我國的改革開放是一個不斷探索、不斷改進、不斷深化的過程，很多制度處于不斷完善的過程之中，很多腐敗行為是由于社會轉型過程中制度不完善的原因造成的。如果掀起一場徹底的懲治腐敗的活動，必然會引起較大的社會動蕩，從而喪失了修復制度、根治腐敗的機會。把腐敗現(xiàn)象劃分為輕重緩急的幾個類別，分類施策，這也是共產(chǎn)黨過去治理腐敗的經(jīng)驗。1提出“微腐敗”的概念，就體現(xiàn)了這一“分類施策”“定向反腐”的理念。

二、權力濫用：“微腐敗”的本質(zhì)特征

“微腐敗”與典型腐敗之間有一根“黑線”貫穿其中：權力的濫用，這也是理解“微腐敗”性質(zhì)的一把鑰匙。這里的“權力”應該做廣義的理解，即凡是權力主體可以依靠自身的意志就可以行使的“力量（power）”，統(tǒng)稱為權力，而權力主體缺少制度化約束，或者其約束形同虛設。這種權力觀既包括通常意義上的國家權力，如立法機關的立法權、監(jiān)督權，行政機關的決策權、處罰權、調(diào)查權、社會管理權等，也包括一些不直接來自國家機關、在特殊情境下形成的權力關系，如教師對學生的管理教育權、專家學者對特定問題的評價權、醫(yī)生對患者的診療權、編輯對作者稿件的審核權、機關門衛(wèi)對出入者的審查權等，這些主體談不上擁有多少國家權力，他們只是特定法律關系中的權利主體，但是由于特定的時空條件，他們的權利變成了權力并且難以監(jiān)控，從而成為這些人謀取私利的工具。權力和權利的根本分野就在于：權利主體必須依靠義務主體主動履行義務或者依靠第三方的力量才能使自己的權利變現(xiàn)，而自己沒有強制力使義務主體必須履行義務，例如各種民事權利。

“微腐敗”與典型腐敗兩者的關系，也是一個值得探討的問題。從發(fā)生學角度看，“微腐敗”和典型腐敗是一個正相關的關系：一般典型腐敗嚴重的時期或者地區(qū)，“微腐敗”也比較普遍。而且，“微腐敗”和典型腐敗之間還存在著“交叉感染”的現(xiàn)象：“微腐敗”現(xiàn)象的普遍化可以縱容典型腐敗行為，而官員嚴重的典型腐敗又能減輕社會上“微腐敗”行為者的內(nèi)疚感。“微腐敗”和典型腐敗發(fā)生的時空條件雖然具有正相關關系，但從發(fā)生原因上看，兩者不具有因果關系，而是同一個原因造成的兩個結果。一個人可能由點點滴滴的“微腐敗”發(fā)展為典型腐敗，也可能因為經(jīng)歷過典型腐敗而對“微腐敗”沒有敏感性，并視為天經(jīng)地義，但“微腐敗”和典型腐敗之間不存在因果關系，而是有一個共同的根源：權力濫用。不管是典型腐敗還是“微腐敗”，都是用公權力謀取私利，因此，權力的存在是腐敗和“微腐敗”產(chǎn)生的邏輯前提，任何一種腐敗都是制度性權力的異化。在任何時代、任何國家，公權力存在的正當性基礎都是為了公共利益，同樣，在任何時代、任何國家，公權力的行使者都存在著不同程度的腐敗——即背離公權力的公益本質(zhì)。只要權力這種社會現(xiàn)象存在、只要人性的謀私傾向不變，“微腐敗”和典型腐敗就會在制度的漏洞中產(chǎn)生，只是程度強弱的不同。因此，“微腐敗”和典型腐敗是權力濫用這顆種子發(fā)出的兩個芽，同源而異流。權力濫用是產(chǎn)生“微腐敗”的“原因”，而其他因素，包括典型腐敗、制度漏洞、文化傳統(tǒng)、道德倫理等，都可能會從積極或消極的方面影響“微腐敗”發(fā)生的范圍和深度，但不能說是“原因”。權力濫用、以權謀私是“微腐敗”的本質(zhì)特征，這也是“微腐敗”雖然“微”但終究是腐敗的唯一原因。“微腐敗”在表現(xiàn)形式上包含道德習俗特征，但道德習俗不是“微腐敗”的本質(zhì)特征，1只是為權力濫用披上了“美麗”的外衣。

以腐敗為出發(fā)點去理解和解釋“微腐敗”是一個便捷的路徑。腐敗的定義很多，透明國際（Transparency International）從“委托—代理”的框架對腐敗進行了定義：濫用職權（entrusted power）以謀取私利，這一定義基本上概括了所有典型腐敗的特征?！拔⒏瘮　迸c這種典型腐敗的主要區(qū)別是：應該對“私利”（private gain）有更寬泛的理解?！拔⒏瘮　敝型ㄟ^職權所獲取的“私利”不僅僅是物質(zhì)利益（如賄賂）或者是可以物質(zhì)化的好處（如職位升遷、娛樂消費、知識產(chǎn)權、榮譽稱號等），也包括個人道德情感的滿足（如幫助朋友、為家鄉(xiāng)謀取地方利益等），由于行使權力的正當性理由只有公共利益和公眾授權——只要行為背離這一宗旨，就是腐敗。腐敗產(chǎn)生的根源就是權力本身無法根除的這一悖論：一是為了社會公共利益和人類的長遠利益，公權力不可缺少;二是行使權力的又必然是具有私欲的個人。為了群體的長期存在，我們不能不利用權力保護公共利益，可是我們又找不到一個全知全能又沒有私欲的人來行使權力，所以，腐敗的根源是人性的不可克服的弱點：道德上和知識上的。麥迪遜等說：“如果人都是天使，就不需要任何政府了;如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有外來的或內(nèi)在的控制了?！盵7]（P264）

“微腐敗”與典型腐敗在行為模式和主觀動機上具有同一性，都是濫用權力以謀取私利，當然“微腐敗”還可能覆蓋了一層所謂“道德文化”或者“風俗習慣”的外衣或者社會危害性比典型腐敗要輕。這兩類腐敗在行為模式上都表現(xiàn)為超越職權、怠于履行職權或者不正確履行職權，其目的或者動機不過是為個人或者特定團體、區(qū)域謀取利益?！拔⒏瘮　钡摹盀E用權力”和“謀取私利”不一定是典型腐敗那樣赤裸裸的權錢交易，而是隱藏在一系列溫情脈脈的“道德習俗”和“文化風尚”的面紗之下。這種心照不宣的“隱藏”，一方面，化解了權錢交易過程中的尷尬，使雙方顯得“有面子”[8];另一方面，由于雙方認可相同的“道德文化”和“社會風俗”，這種“自我道德化表演策略”[9]也消除了雙方的心理障礙，從內(nèi)心深處認為這不是濫用職權或者權錢交易，而是愛、關心、幫助等諸如此類的道德行為。作者在訪談中認識的一位官員，他就很自豪地講起了自己如何“運作”，把一個應該由地方財政負擔的城建項目，包裝成為中央財政負擔的建設項目的一部分，為這個縣節(jié)省了上億元財政資金。其實這種為了特定人員而損害公共利益的行為就是濫用職權，但他并不認為這是濫用職權，而認為是為地方做好事，是一個有道德的行為。

文化作為一群人共同遵守的非正式準則的集合，在很多研究者的視野中成了認識腐敗和“微腐敗”的一種靜態(tài)的外部變量，但是，文化并不能揭示“微腐敗”的本質(zhì)。在某些文化背景的社會中，腐敗現(xiàn)象顯然比另一些文化背景的社會中更普遍，這似乎可以說明腐敗的發(fā)生與特定的社會文化因素有關，但是，用文化解釋“微腐敗”的產(chǎn)生，難以避免這樣一個循環(huán)論證：因為某種文化規(guī)則的存在，導致特定腐敗行為被公眾認可;因為某種特定腐敗行為被公眾認可，這種行為就變成了一種“文化現(xiàn)象”。對于“微腐敗”行為來說，文化僅僅提高了腐敗行為的社會可接受度，降低了社會成員從事腐敗行為的負罪感，而不能解釋“為什么腐敗”的問題。文化對“微腐敗”主要從以下兩個方面產(chǎn)生影響：

一是價值觀，即在特定文化環(huán)境中認為是腐敗的行為，在另外一個文化環(huán)境中可能認為是人情往來。文化對腐敗的影響首先是通過塑造人們的價值觀來產(chǎn)生影響的。如果某種行為在特定社會人群的觀念中不認為是腐敗，其結果是：第一，相關的立法不會對這種行為禁止，或者處罰很輕;第二，公眾對這種行為會比較寬容，行為人不會因為腐敗行為損害其社會名譽，那么腐敗行為的成本和社會壓力就會大大降低，社會成員有更大的動力通過腐敗方式獲取自己的利益。價值觀對于腐敗行為的作用不能解釋這個問題：人們從事腐敗行為是因為認為“這樣做是正確的”才去做，還是“不得不”這樣做？如果屬于前者，我們可以說是文化在起作用，如果是后者則是因為正式的制度供給不足。

二是社會信任，社會信任度的高低以及信任的方式，對腐敗的發(fā)生起著積極或消極的影響。一個社會信任水平低的國家腐敗常常比較嚴重，因為低水平信任度導致人們對未來預期悲觀，從而更注重短期收益和眼前的利益得失，而腐?。E用職權、行賄受賄）能夠迅速獲得這類收益。蘇珊·阿克曼等把社會信任分為三類：普遍信任、人際信任和機構信任[10]（P260）。普遍信任表現(xiàn)為對陌生人的信任，這是一個社會信任度高的重要特征;人際信任主要表現(xiàn)為對特定關系人（如親戚、同學、同鄉(xiāng)等）的信任，體現(xiàn)為“一對一”的相互信任關系，其特征是“對人不對事”;機構信任表現(xiàn)為社會成員對非人格化的公共部門的信任，是對機構本身的信任，相信這個機構會根據(jù)特定的法律規(guī)則行事，并非取決于這個機構的代理人是誰。很明顯，機構信任和普遍信任能夠減少腐敗，而人際信任反而能強化腐敗。機構信任和人際信任還存在此消彼長的關系：人際信任越強，機構信任越弱，反之亦然。非人格化的機構信任對于建立市場經(jīng)濟制度和有效的國家治理非常重要，這對于中國這種“差序格局”文化悠久的國家來說，建立有效的機構信任非常必要。

文化可以對腐敗施加積極和消極的影響，文化也可以改變腐敗的外在表現(xiàn)形式，但腐敗和“微腐敗”的本質(zhì)——公權力的濫用——并沒有改變。由于“微腐敗”比典型腐敗所覆蓋的社會領域更為廣泛，因此，對于“公權力”也應該有更為廣泛的理解。傳統(tǒng)意義上的公權力僅指政府的權力，或者政府權力的延伸（公用事業(yè)、國有企業(yè)等），但是隨著互聯(lián)網(wǎng)、信息技術和人工智能技術的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)與人們的生產(chǎn)生活息息相關，一些大型的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)掌握了很多人的個人信息資料和生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)絡，并利用這些數(shù)據(jù)牟利。個人與其說是網(wǎng)絡公司的客戶，倒不如說是這些公司的產(chǎn)品。網(wǎng)絡公司如果封殺一個人或者一家企業(yè)，可以立刻讓這家企業(yè)倒閉或者制造個人的“社會性死亡”。這些巨無霸企業(yè)所擁有的對個人的“生殺予奪”的權力與政府公權力沒有差別，除了它的名字里沒有“政府”這個字眼。所以，我們對“公權力”的理解不能從概念出發(fā)，而應該從權力主體所具有的實際控制力去理解。

三、“微腐敗”的外在特征

“微腐敗”的內(nèi)涵和外延是參照典型腐敗而設置的。典型腐敗表現(xiàn)為掌握公權力人員的權錢交易、徇私枉法、濫用職權等行為，雖然各個案例千差萬別，但其本質(zhì)是一樣的，即以背離公權力本質(zhì)的方式謀取私利。公權力的設置是為了公共的利益，而任何一種腐敗行為都背離了公權力的這一根本宗旨。與典型腐敗相比，“微腐敗”也有其特殊性：

（一）“微腐敗”的行為主體具有廣泛性

典型腐敗的行為主體都是直接掌握特定公權力的人，而“微腐敗”的行為主體除了直接掌握公權力的人員外，還有大量的行為主體是在公權力的“庇蔭”下的人，如領導干部的親戚、秘書、司機以及公權機關的門衛(wèi)等，這些人都可以成為“微腐敗”的主體。他們的行為雖然說不上屬于公權力，但依然可以給相對人帶來傷害。相對人對這些行為造成的傷害無法獲得救濟，或者救濟成本過于高昂，所以只能忍氣吞聲。當然，非公權力主體的“白手套”行為不屬于“微腐敗”的研究范疇，因為這是典型腐敗的同黨。

（二）“微腐敗”行為法律性質(zhì)的模糊性

“微腐敗”行為主體的行為有的是情節(jié)較輕的公權腐敗，但大部分行為屬于披著合法外衣做著謀私的事情。這種模糊性有兩個主要原因：一是立法滯后或法律制度不夠健全，導致法律空白的存在，以至于發(fā)生這樣的境況：公職人員的某種行為明明是在損害人民的利益，但是沒有相關的制度進行約束。二是法律自身的缺陷為公職人員創(chuàng)造了太大的轉圜空間。法治社會的理想狀況是：所有問題都是法律問題，法律問題程序化，程序問題技術化，把絕對性的權力細化為具有相對意義的權利，任何一個權力行使者都要承擔如影隨形的責任，公職人員在行使權力時都應受到相應的制約。由于我國現(xiàn)行很多法律對政府部門的權力內(nèi)容規(guī)定得過于概括，責任及追責程序過于模糊，同時人民的各項權利又缺少程序性保障，這兩方面的原因為腐敗創(chuàng)造了空間。

（三）“微腐敗”行為動機的復雜性

對于“微腐敗”主體來說，其行為動機并不像典型腐敗那樣，具有赤裸裸的謀一己之私利的動機，常常是為了親戚、同學、老鄉(xiāng)“解決問題”，有時甚至并不是為了某一個人的利益，而是為了自己“家鄉(xiāng)人民的利益”，如本縣、本鄉(xiāng)、本村等。有的屬于單位領導集體決策，為本單位（部門）全體人員謀取“福利”。[11]（P179）這種為某個集體謀取“普惠式福利”的行為，由于受益者是特定的，而受損者是不特定的，不是赤裸裸的權錢交易，人們產(chǎn)生的情感是羨慕（特定單位、部門）而不是憤怒，制造這類“微腐敗”的領導干部有時還會受到社會的同情和稱贊。

（四）“微腐敗”發(fā)生領域的廣泛性

典型腐敗都是發(fā)生在公權機關和掌握公權力的人身上，而“微腐敗”不但發(fā)生在公權機關，也大量地發(fā)生在其他社會領域：教育、衛(wèi)生、科學研究、社會服務、文化宣傳等，只要有一點點“權力”就想套現(xiàn)。如果說典型腐敗是一種權力腐敗，而“微腐敗”就是一種社會腐敗。由于這種“微腐敗”的廣泛存在，在各種正常的社會交往、制度規(guī)則之下形成了人們心照不宣的“潛規(guī)則”，這種“潛規(guī)則”既是培育“微腐敗”的溫床，又是“微腐敗”帶來的后果，二者互為因果。

（五）“微腐敗”行為后果的社會“可接受性”

“微腐敗”雖然違法違紀，但其中一些行為卻契合了社會上某些人的價值觀和生活習慣，覺得是“情有可原”的。

四、社會對“微腐敗”的誤讀

到目前為止，人們還沒有對“微腐敗”的法律性質(zhì)進行實質(zhì)性的探討，由于對“微腐敗”的誤讀，導致各地紀檢監(jiān)察部門都在轟轟烈烈地查處“微腐敗”，但實際做的工作可能千差萬別。

誤讀之一：“微腐敗”只發(fā)生在基層

“微腐敗”一詞第一次出現(xiàn)是在2016年1月習近平在十八屆中紀委第六次全會上的講話中，習近平指出：“‘微腐敗也可能成為‘大禍害，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任?！绷暯教岢觥拔⒏瘮　眴栴}是在講話的第二部分“堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭”，在部署當年（2016年）紀檢監(jiān)察工作任務時提出“推動全面從嚴治黨向基層延伸”，把清除“微腐敗”作為基層從嚴治黨的一項工作內(nèi)容。由于這一特殊語境，人們自然而然把“微腐敗”與“基層”進行了“鏈接”，其實，習近平的這個講話說明基層的“微腐敗”問題非常嚴重，清除“微腐敗”是基層從嚴治黨的一項重要工作，但并不意味著“微腐敗”只發(fā)生在基層。

“微腐敗”發(fā)生在基層的概率比較大，這是客觀存在的事實，但是，“微腐敗”和基層并沒有邏輯上的因果關系。在“中國知網(wǎng)”搜索“微腐敗”，相關文章有824篇，而把“微腐敗”直接當成“基層微腐敗”的文章有386篇，可見，很多學者把“微腐敗”直接等同于“基層微腐敗”，還有學者把“發(fā)生在基層”當作“微腐敗”的內(nèi)涵特征，[6]這是一種誤讀：把“基層”和“微腐敗”兩類社會現(xiàn)象的共時態(tài)存在當成了因果關系。在媒體曝出的“微腐敗”案件中發(fā)生在基層的比例比較高，這是因為基層的“微腐敗”問題對人民利益造成的危害比較直接和明顯，社會影響面比較大。中紀委專門編寫了《基層“微腐敗”典型案例剖析》一書，列舉了55種基層“微腐敗”現(xiàn)象，[12]也正是基于這樣一種考慮。

基層干部“微腐敗”暴露較多以至于人們把“微腐敗”直接認定為“基層微腐敗”，這大概是由于基層干部的“微腐敗”行為與其他中高級干部的“微腐敗”行為相比有其特殊的“易暴露性”：首先，基層“微腐敗”行為的受害人常常是特定的，這種具有特定受害人的腐敗行為極易激化矛盾，甚至引起公憤，而且，這些受害人多是底層民眾，導致社會對基層“微腐敗”的容忍度更低，從而社會影響較大。其次，智能手機和社交軟件的廣泛應用，使“微腐敗”行為能夠迅速成為社會公共事件，引起人們的廣泛議論。第三，基層“微腐敗”一般發(fā)生在比較公開的場合，人多眼雜，很難掩蓋，而且，基層干部的“微腐敗”行為摻雜很多人情、風俗、習慣等倫理因素，行為者甚至自己都不覺得這是腐敗行為，這一點和“大老虎”隱蔽的違法犯罪行為形成鮮明對比。

與基層“微腐敗”相比，中高級領導干部的“微腐敗”依然觸目驚心，中高級領導干部的“微腐敗”表現(xiàn)也是多種多樣的。一是業(yè)余時間的不當社交和接受下級或所屬單位的好處。在日常生活中，我們看到很多基層干部每到節(jié)日總要探望領導、地方政府負責人去北京“跑部辦事”以及形形色色的“駐京辦”等，這些現(xiàn)象的另一面就是中高級領導干部業(yè)余時間的不當社交以及收受地方政府官員的饋贈1。二是官場上大量的“學歷腐敗”“論文腐敗”“考試腐敗”。一些領導干部雖然讀書不多，但都是博士、教授。如天津市公安局原局長武長順具有正高級工程師職稱，落馬前是18所高等院校、研究中心的兼職教授和研究員;只有初中學歷的重慶市原副市長、公安局原局長王立軍落馬前有29所大學的兼職教授、博士生導師等頭銜。三是跨界賣弄，沽名釣譽。一些官員不僅貪財、貪權，還“貪譽”：總把自己打扮成琴棋書畫無所不通的全才。武長順落馬前發(fā)表學術論文20余篇、專業(yè)論著10余部，14年間申請了35項專利[13];王立軍在重慶任職期間獲得專利254個，其中有211個是2011年一年之內(nèi)申請的。[14]中高級領導干部的這些“微腐敗”現(xiàn)象有一個共同點：雖然侵占了公共資源，但沒有具體的受害人。正是由于這一特征，中高級干部的“微腐敗”很少被暴露出來，也很少僅僅因為“微腐敗”問題被查處，大多是由于其他違法犯罪問題而被“拔出蘿卜帶出泥”。

“微腐敗”也是腐敗，腐敗的本質(zhì)就是公權力的濫用，只要公權力不受制約就會產(chǎn)生腐敗，這與權力大小沒有關系。從絕對數(shù)量上比較，基層干部被處分的數(shù)量遠遠高于中高層領導干部，如果從腐敗干部占同級別干部的比例（即“腐敗率”）來比較，基層干部并非如此不堪。過分強調(diào)“微腐敗”的基層性，容易導致對中高級官員的“微腐敗”行為選擇性失明，使反腐敗工作“抓了嘍啰，跑了閻王”，也使基層干部無法對反腐敗工作心服口服，打擊了基層干部的工作熱情，無法取信于民，也不能根除腐敗。

誤讀之二：把工作作風當成“微腐敗”

工作作風和腐敗是兩個范疇的概念：前者屬于管理學范疇，強調(diào)的是效率和業(yè)績，體現(xiàn)為人的價值觀、世界觀以及對工作的認識;后者屬于法律范疇，強調(diào)的是合法與非法，體現(xiàn)的是人的法治觀念、法律素養(yǎng)和對法律制度的敬畏。在實踐中，工作作風與“微腐敗”確實具有強烈的正相關：“微腐敗”普遍的機關單位，在工作作風上常常表現(xiàn)為懶散、拖沓、暮氣沉沉以及工作人員態(tài)度蠻橫、冷淡等;沒有或者很少“微腐敗”的機關單位，在工作作風上則表現(xiàn)為高效、規(guī)范、積極向上以及工作人員態(tài)度平和、彬彬有禮等，但是工作作風與“微腐敗”之間雖然具有相關性，但工作作風不能直接等同于“微腐敗”，當然，惡劣的工作作風帶給社會的危害并不比“微腐敗”的危害小。

工作作風一般表現(xiàn)為以下幾個方面：一是工作人員的工作態(tài)度，即工作人員對工作是積極主動還是消極被動、熱情還是冷淡、熱愛還是厭倦等等。二是機關單位的整體風貌，這是從整體上對一個單位部門的觀察結果：有條不紊或者雜亂無章、推諉扯皮或者高效便捷、敷衍塞責或者照章辦事等等。三是機關單位領導班子的領導能力或者工作狀態(tài)：積極創(chuàng)新或者消極應付、令行禁止或者政令不暢、禮賢下士或者任人唯親等等。工作作風的優(yōu)劣首先是行政管理能力的外在表現(xiàn)，也是管理能力和管理方式的結果。

工作作風本身不能等同于“微腐敗”，但這并不妨礙我們可以通過觀察一個機關單位工作作風的優(yōu)劣去發(fā)現(xiàn)其潛藏的“微腐敗”。一個管理混亂的單位，其工作人員就可能利用管理漏洞以權謀私或者瀆職濫權，單位的公共資產(chǎn)就可能流失。不好的工作作風可能就是“微腐敗”發(fā)生的溫床，也可能是內(nèi)部“微腐敗”的外在表現(xiàn)。我們不能把諸如遲到早退、工作拖拉等工作作風本身當作“微腐敗”，而頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，這并不能解決“微腐敗”問題，甚至還沒有觸及“微腐敗”本身。所以，把工作作風當作“微腐敗”來治理，不僅不能消除“微腐敗”而且無意之間掩蓋了“微腐敗”。

當然，把工作作風作為“微腐敗”進行整治，在反腐的效果上還是有積極意義的，這是因為：工作作風可以助長或者減少“微腐敗”，如行政機關的官僚作風就可以助長腐敗或者“微腐敗”。因為事項的審批流程過于煩瑣，涉及部門越多越容易產(chǎn)生腐敗：從官員角度講，這意味著有了更多的權力尋租機會;從相對人角度看，為了降低時間成本會產(chǎn)生“腐敗激勵因素”[10]（P69]，有了行賄的動機和必要性。同時，通過整頓工作作風也確實能在客觀上減少“微腐敗”發(fā)生的可能性，因為高效的工作流程、透明的執(zhí)法程序、良好的工作紀律，在一定程度上會減少腐敗的發(fā)生，同時也能增強民眾對政府的信任度。

五、用制度壓縮“微腐敗”的滋生空間

“微腐敗”游走于有形制度和無形習俗之間的灰色地帶，所以，消除“微腐敗”比遏制典型腐敗的難度更大。然而，我們必須清醒地認識到一個殘酷的現(xiàn)實：腐敗不可能從根本上消除，我們能做的只是最大可能減少腐敗和降低腐敗給社會帶來的危害。首先，制定和執(zhí)行法律制度也是一項增加社會成本的行為。社會的法律制度也受供求關系的影響，法律制度能夠付諸實踐，其立法和執(zhí)法成本不能高于其所獲得的收益，如果保證每個人都依法辦事，整個社會將無法承擔這樣高昂的社會成本。其次，法律制度的最終目的是保障人們的自由，必須在秩序和自由之間保持平衡。法律制度只是手段，保障每個人的自由才是國家的根本目的。過于嚴密的法律必然造成對自由的破壞，如果每個人都是制度的螺絲釘，整個社會就成了“利維坦”的奴隸，秦律雖“密如凝脂”但不免二世而亡就是教訓。再次，制度永遠滯后于時代，而且任何制度運行都要由具體的人來完成，而人性的弱點——道德上和知識上的——在這個過程中就暴露無遺。美國第二任總統(tǒng)亞當斯在討論美國憲法時說：我們的憲法只為有道德、有宗教信仰的人們而制定，它完全不適用于對其他任何人的治理。這句話揭示了這樣一個道理：任何制度都不能保證人性不會作惡。

收入問題是影響“微腐敗”的一個重要因素。高薪不一定“養(yǎng)廉”，但低薪很大程度上肯定會“促貪”。給官員很低的薪水又賦予他很大的權力，無異于“渴馬守水，餓犬護肉”。一個公職人員即使他沒有實際動用公權力為自己或者他人謀取私利，他的公職身份就相當于這個人的無形資本，僅僅利用這種“暈輪效應”就可以謀取一定的好處。在行政實踐中經(jīng)常見到這樣的“微腐敗”案例：相對人給予官員好處僅僅為了“不被刁難”或者“交個朋友”，而官員也沒有枉法行事。任何時代任何政府都不可能要求官員都像海瑞一樣，僅僅依靠自己的道德原則而甘于過清貧甚至饔飧不繼的生活?！昂Ｈ鹗健钡念I導干部不僅不能對官場起到想象中的“表率作用”（從邏輯上認識到某種行為的道德性與實際踐行某種道德行為之間還有一條不可逾越的鴻溝），還會對其他成員形成“道德綁架”——任何物質(zhì)要求的提出都會被認為是不道德的，最后的結果就是官場偽善盛行。我國目前官員的報酬不是（或不僅僅是）高或低的問題，而是目前這種僅根據(jù)級別高低設定報酬的結構不合理。一個官員的報酬高低還應該考慮以下因素：一是責任大小;二是工作量多少;三是所在地的平均收入水平;四是工作的風險高低;五是職位的上升空間;六是有形收入和隱性福利。只根據(jù)級別高低設定報酬，其弊端是顯而易見的：高級別的官員由于具備權力和信息的優(yōu)勢，可以輕而易舉把責任和風險轉嫁給下屬，而下屬為了自身可能的長期受益（升遷）和表達忠心，也樂意（或者不敢拒絕）承擔這個責任和風險。

壟斷滋生腐敗，這是經(jīng)濟領域和政治領域的共同規(guī)律。例如自然資源部門的腐敗比較嚴重，其根本原因就是：各級政府掌握土地一級市場，任何想進行土地開發(fā)的企業(yè)必須從自然資源部門獲得國有土地使用權，這是導致自然資源部門官員腐敗的重要原因（《民法典》實施后，如果允許集體土地直接入市就打破了自然資源部門一家壟斷的局面，可在一定程度上減少腐敗的激勵因素）。政府雖然是唯一掌握公權力的主體，但并不意味著政府不能把一部分公權力讓渡給社會。首先，政府權力可以盡可能減少對市場的干預，我國改革開放之所以取得巨大成功，其根本原因就在于堅持市場化導向，減少政府對市場的干預。由于權力天然具有擴張性，大到各種各樣的產(chǎn)業(yè)政策，小到饅頭面條的銷售價格，政府總有干預市場的沖動。當然，所有的干預都有一個崇高的借口：或者是為了節(jié)省資源，或者是為了市場公平、民生福祉。腐敗激勵因素的根源是資源的稀缺性，政府權力一旦介入市場競爭就必然制造稀缺，而政府配置稀缺資源的辦法不外乎增加行政審批、監(jiān)督檢查、市場準入、價格管制等擴張政府權力邊界的方式，這一切又為權力尋租提供了土壤。在市場競爭條件下，任何市場主體獲取利潤的唯一辦法就是為消費者提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，如果這個市場增加了政府審批，那么市場主體要獲取利潤首先就要獲得政府的許可。其次，通過政府采購服務將一部分公權力委托非政府組織行使，同時引入第三方機構進行監(jiān)督。目前，我國在很多領域?qū)嵭辛诉@種制度，如上市公司內(nèi)部交易調(diào)查、訴訟程序中的專家證人制度、國有企業(yè)的審計等，通過這種方式，形成了政府、當事人、第三方的權力相互制約機制。在國外也有類似的嘗試，如美國的私人監(jiān)獄制度，通過簽訂合同將監(jiān)獄服刑人員外包給私人監(jiān)獄管理公司管理。[19]

權力的裁量性也是滋生腐敗的一個重要激勵因素，所以，限制官員的自由裁量權是防止“微腐敗”的重要切入點。限制官員的裁量權一般從三個方面著手：一是程序限制，要求官員行使職權時必須履行嚴格的程序義務，從而限制官員的裁量權。二是追責，讓責任這支達摩克利斯之劍一直懸在頭上，迫使官員在運用裁量權時不會背離法律的宗旨。終身追責制度已經(jīng)在我國很多領域?qū)嵤?，現(xiàn)行的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《行政機關公務員處分條例》和《公職人員政務處分法》沒有對違反黨紀政紀行為的追究時效作任何規(guī)定，視為終身追責;國務院辦公廳發(fā)布《關于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見》第一次提出了“實行重大決策終身責任追究制度”;最高法發(fā)布的《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中對法官涂改、隱匿、偽造、偷換和故意損毀證據(jù)等7種情形致錯案將終身追究。三是公開，把官員行使職權的行為暴露在陽光下，讓整個社會監(jiān)督，形成一種輿論倒逼機制。自從互聯(lián)網(wǎng)進入我國后，很多冤假錯案就是先在網(wǎng)上形成輿論之后才得到糾正，一些違法腐敗官員也有很多因為其行為被捅到網(wǎng)上才敗露的。

以嚴格的程序規(guī)范和限制官員的自由裁量權也面臨一個兩難處境：不進行程序制約，官員可能利用裁量權尋租，而過于嚴格的裁量權限制，又可能導致官員不能發(fā)揮主動性以應對瞬息萬變的現(xiàn)實。以程序規(guī)范執(zhí)法官員行使職權必須防止以下兩種傾向：一是內(nèi)部程序的外部化，減少自身工作量，把成本轉嫁到相對人身上。例如行政機關不同部門之間可以內(nèi)部協(xié)調(diào)的工作，由相對人分別向兩個部門提出申請，結果被“踢皮球”。現(xiàn)在一些城市試行的集中審批、政務大廳模式，一個窗口對外，其目的就是為了防止行政機關把內(nèi)部程序外部化。二是人為制造稀缺性，創(chuàng)造尋租機會。例如以煩瑣的、可有可無的程序和文件資料延長事情的辦理時間和辦理難度，促使相對人為了節(jié)省時間成本而向主辦官員行賄或給予好處。

（三）大力宣傳法治、人權、民主理念，壓縮“微腐敗”生存的社會空間

柏拉圖在《理想國》里說，“一個國家樣式的方方面面都隱含在它的人民中間”，換言之，有什么樣的人民，就有什么樣的政府。對貪污腐敗零容忍的人民不可能讓貪污腐敗的官員和政府長期統(tǒng)治下去，同理，如果民眾只懂得對官員歌功頌德、爭相邀寵，那么官員的腐敗行為就會被選擇性忽略。官員的行為是否屬于腐敗的標準是法律和紀律，民眾認為官員的行為是否正當?shù)呐袛鄻藴适莻惱淼赖?。調(diào)查表明：民眾對官員倫理型的違法犯罪的容忍度很低，而對其他類型的違法犯罪行為則相對“寬容”（見表1）：

由表1的調(diào)查結果可以看到：強奸不僅在法律上是嚴重的犯罪行為，在道德上更是被人譴責的行為，所以超過一半的被調(diào)查者認為應該判死刑，而受賄也屬于一種違法犯罪行為，但在民眾的道德觀念上沒有形成那樣嚴重的冒犯，所以將近一半的被調(diào)查者認為可以豁免。由于民眾的倫理判斷與法律判斷出現(xiàn)一定的偏差，在法律上認為是腐敗的行為在民間可能得到認可（見表2）：

民眾對職務犯罪的寬容從兩個方面助長了官員的貪腐行為：一是降低了官員從事腐敗行為的心理愧疚感，更容易在誘惑面前滑入腐敗的深淵;二是減輕了腐敗行為的社會輿論壓力，也增加了腐敗查處的難度。所以，民眾對各種腐敗行為的寬容與腐敗行為的發(fā)生率是正相關的，而且互相促進，最后的結果是整個社會成本的增加。

越是法治化程度高的社會，法律的價值與民眾的價值觀越接近。當然，民眾的價值觀并不是必須被動地適應法律的價值，當法律與大多數(shù)民眾的價值觀相沖突的時候，法律就要做出修正，民眾的訴求就成了法治進步的重要力量。任何一個政權的合法性都要建立在人民認可的基礎上，因此國家的立法過程都是立法者與民眾之間的互動過程，例如：79《刑法》中的投機倒把罪、流氓罪以及97《刑法》中的嫖宿幼女罪，就是因為背離了民眾的價值觀而被廢除。從這個意義上說，國家推進法治化建設既要教育領導干部遵紀守法，又要教育民眾樹立民主平等、公正法治等理念，通過具有現(xiàn)代法治理念的民眾倒逼官員依法履行職務。最近幾年涌現(xiàn)出了一批“死磕律師”“較真百姓”，正是他們的不懈努力助推了我國法治的不斷進步。

黨的十八大提出了社會主義法治建設的十六字方針：科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。新“十六字方針”與舊“十六字方針（有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究）”相比，最重要的一點就是增加了“全民守法”，這意味著：建設法治國家不能僅僅是政府（立法機關、執(zhí)法機關、司法機關）的事情，更是全體人民的事情。黨的十九屆四中全會提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的核心要義就在于此，因為這三者必須也必然同步進行、一體建設，缺少了任何一個方面另外兩者都是緣木求魚、空中樓閣。

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Formation Process and Elimination Methods of Hypo-corruption

WANG Guo-xu

（Research Department of Politics & Law，Party School of the Hebei Provincial Committee of C.P.C

[Hebei Administration Institute]，Shijiazhuang 050061，China）

Abstract：To clarify the connotation and extension of hypo-corruption is conducive to accurately ascertain the facts in anti-corruption practice and accurately deal with the corruption cases. Due to the misunderstanding of hypo-corruption，the practice of anti hypo-corruption obscures the real corruption. The understanding of hypo-corruption can not leave the typical corruption as an important reference frame. No matter how diverse the forms of hypo-corruption are，it is always inseparable from the core issue，that is，abuse of power. In order to control hypo-corruption，we should not emphasize the moral consciousness of officials without changing the power structure，but reduce the institutional space for hypo-corruption.

Key Words：hypo-corruption;connotation and extension;institution;power structure

責任編輯：彭 瀾