摘 要：自黨的十九屆四中全會以來，有關“中國之治”的探討業(yè)已成為學術熱點。作為一種新型國家治理體系，“中國之治”的本質就在于充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢并轉化為治理效能，不斷推進國家治理現(xiàn)代化。制度現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的實質與路徑依賴，推進國家治理現(xiàn)代化，必須加強制度現(xiàn)代化建設，核心是確立正確的制度現(xiàn)代化價值取向，樹立和強化制度人民化、制度民主化、制度法治化、制度公正化、制度科學化、制度合理化、制度協(xié)同化、制度公開化、制度穩(wěn)定化、制度可行化等十大理念。

關鍵詞：制度現(xiàn)代化;現(xiàn)代化理念;國家治理;中國特色社會主義制度

中圖分類號：D62? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）03-0048-09

一、引? 言

制度現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的實質與核心，推進國家治理現(xiàn)代化，必須加強制度現(xiàn)代化建設?！爸贫葐栴}是國家治理中的根本問題，推進國家治理現(xiàn)代化的實質是實現(xiàn)制度現(xiàn)代化。”[1]自黨的十九屆四中全會以來，有關“中國之治”的探討業(yè)已成為學術熱點。作為一種新型國家治理體系，“中國之治”的本質就在于充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢并轉化為治理效能，不斷推進國家治理現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，“我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢……這些顯著優(yōu)勢，是我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據”[2]。顯然，堅持和鞏固制度優(yōu)勢的同時不能故步自封，而要自信地進行自我變革，否則，制度優(yōu)勢不可能久遠。[3]亦即，在堅持和鞏固既有制度優(yōu)勢的同時，必須從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度審視制度現(xiàn)代化的重要價值，不斷調適和推進國家制度的現(xiàn)代化。無論是鄧小平的“制度定型”論，即“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”[4]（P372）;還是習近平提出的“前半程我們的主要歷史任務是建立社會主義基本制度，并在這個基礎上進行改革……后半程，我們的主要歷史任務是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”[5]（P24-27）。這都表明，“制度現(xiàn)代化是一個在深化改革中不斷完善和逐步定型的過程”[1]。

進一步而言，制度現(xiàn)代化是實現(xiàn)制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵環(huán)節(jié)，成為連接堅持和完善中國特色社會主義制度與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的橋梁?！吧鐣髁x現(xiàn)代化強國對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求，在本質上可以理解為對制度現(xiàn)代化的路徑依賴?！盵6]如果制度只是僵化的條文，不能適應國家和社會的現(xiàn)代化發(fā)展要求，就不可能轉化為治理效能，也就無所謂“制度優(yōu)勢”。因此，推進國家治理現(xiàn)代化必須以制度現(xiàn)代化為突破口和著力點。所謂制度現(xiàn)代化，簡言之就是“不斷增強制度的科學性、規(guī)范性、有效性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調性、有機性等，使制度順應乃至引領整個國家和社會的現(xiàn)代化發(fā)展步伐”[6]?？梢?，制度現(xiàn)代化對國家和社會現(xiàn)代化具有重要的形塑和引領作用。由此，如何確立制度現(xiàn)代化的理念，矯正制度建設偏誤，從而保證制度質量，便是一個至關重要的問題。所謂現(xiàn)代化理念，簡言之就是國家在制度現(xiàn)代化過程中所遵循的原則、宗旨、標準、尺度、準則、價值取向等的總稱，反映的是制度對人們生活的意義及其需求的滿足，從屬于價值觀的范疇。“任何一種政治制度都不能沒有相應的價值體系支撐……作為一種制度建設，必然離不開價值觀建設?！盵3]現(xiàn)代化理念具有鮮明的導向功能，對制度建設具有目標明晰和行動指引的作用，是制度建設及其目標實現(xiàn)的基本前提和根本保證。新中國成立以來，中國特色社會主義制度之所以取得巨大成效，就在于從實踐探索與頂層設計相結合的角度不斷提煉與升華制度現(xiàn)代化的理念。有鑒于此，本文試圖對中國制度現(xiàn)代化的理念加以梳理與闡釋，以期引領國家治理現(xiàn)代化進程。

二、制度現(xiàn)代化的理念內涵

結合制度優(yōu)勢的衡量標準，即“制度內容的合正義性、實現(xiàn)目標的有效性、實施成本的低廉性、制度運行的協(xié)調性、制度運行風險的可控性、制度配套的可行性、人民群眾的認同性和制度設計的可操作性”[7]，以及中國特色社會主義制度現(xiàn)代化的本質屬性和基本特征，即“人民性、適應性、包容性、開放性、改革性”等核心元素[8]，本文認為，中國特色社會主義制度現(xiàn)代化主要應秉持制度人民化、制度民主化、制度法治化、制度公正化、制度科學化、制度合理化、制度協(xié)同化、制度公開化、制度穩(wěn)定化、制度可行化等十大理念。下面擬從規(guī)范演繹與現(xiàn)實觀照相結合的角度對這些理念的內涵詳加討論。

（一）制度人民化：制度現(xiàn)代化的出發(fā)點與歸宿

“人民”是一個政治價值概念，是反映共同體價值的概念屬性。“社會主義制度是以人民為主人和主體的先進制度，這是區(qū)別于和先進于其他社會制度的根本屬性?！盵8]一方面，人民意味著國家的一切權力屬于人民，人民依法享有管理國家公共事務的權利;另一方面，國家建構、國家治理的最終目的是實現(xiàn)全體人民的共同利益。制度人民化，就是指制度現(xiàn)代化要體現(xiàn)“以人民為中心”的思想價值，制度現(xiàn)代化要依靠人民，更要服務人民;要保障人民的權利，更要實現(xiàn)人民的權利和共同體價值?！叭嗣袷且磺袡嗬土x務的主體，凡事皆出于民，又用之于民?！盵9]（P56）“確保人民真正享有管理國家和社會的主人權利，是推進國家治理現(xiàn)代化的根本價值指向?！盵1]《決定》強調必須“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路”[2]。顯然，人民的主體地位、權利主張、利益訴求以及共同體價值的實現(xiàn)，人民自身的努力不可或缺，但體現(xiàn)“以人民為中心”的制度現(xiàn)代化更為至關重要。可以說，“以人民為中心”是凸顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的根本價值原則。正是通過對保護人民的權利，體現(xiàn)人民的意志，賦予人民意志表達的自由，制約公權力對人民權利的侵吞的政治架構和制度安排，人民的目標才得以實現(xiàn)。[10]（P57-58）由此，制度人民化是制度現(xiàn)代化的起點和歸宿?！叭嗣袷侵袊厣鐣髁x制度的出發(fā)點、主體力量和根本目的。堅持制度發(fā)展與完善的人民性，是在改革中實現(xiàn)制度現(xiàn)代化的永恒要求?！盵8]換言之，制度現(xiàn)代化的目標最終實現(xiàn)與否，很大程度上取決于其是否堅持制度人民化的價值原則。不可否認，當前我國國家治理進程中制度現(xiàn)代化仍存在功利化、私人化、部門化等脫離“人民群眾”軌道的現(xiàn)象和問題，并沒有很好地貫徹和體現(xiàn)制度人民化的價值原則，尤其在各類民生制度中，偏離“以人民為中心”的宗旨、缺乏民生關懷，致使社會焦慮頻現(xiàn)、社會矛盾加劇、民生負擔加重、社會成本高企。

堅持制度現(xiàn)代化“以人民為中心”的宗旨，需要做到：其一，以實現(xiàn)公共利益為旨歸。馬克思“思想離開利益就出丑”[11]（P103）的觀點表明，利益是問題產生的根源，制度現(xiàn)代化要走出各種誤區(qū)，有效解決各種社會問題，必須抓住“利益”這個著力點，從利益所引發(fā)的問題出發(fā)，如利益分配失衡、處置不公、協(xié)調不當?shù)纫l(fā)的社會矛盾、社會沖突甚至社會抗爭等問題[12]，緊密結合實際進行制度現(xiàn)代化建設，進而謀求公共利益的實現(xiàn)?！包h的一切制度創(chuàng)新和工作步驟都是為了人民的幸福和人民的根本利益，為了人民的幸福是中國制度建設的目的，不讓人民吃虧是中國今后決策的底線?！盵10]（P60）對制度現(xiàn)代化的把控，關鍵是抓住“利益”尤其是“公共利益”這個根本點。其二，以人民共建共享為理念?！稕Q定》指出“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[2]。在制度現(xiàn)代化建設中，要培育人民的積極理性，增進共同體人民的福祉，為人民創(chuàng)造參與治理、分享治理成果、更多獲得感的機會。[13]

（二）制度民主化：制度現(xiàn)代化的合法性基礎

民主的內涵是多維度的，原始的含義是指人民的統(tǒng)治或人民掌握權力。在亞里士多德的政體學說中，民主政體，尤其是直接民主是比共和政體更高級的政體形式，其核心要義是：每個人都是自由的，都可以成為統(tǒng)治者或被統(tǒng)治者，國家事務的管理與決策取決于多數(shù)人的意志。[14]（P312）作為一種政治上層建筑，列寧指出民主表示的是一種“承認少數(shù)服從多數(shù)”的國家形式或形態(tài)。[15]（P184-201）據此，制度民主化，就是指制度現(xiàn)代化要體現(xiàn)多數(shù)人的意志，避免權力的專制、獨斷專行、一言堂等“家長式”作風的發(fā)生。在國家治理層面，就是指制度現(xiàn)代化要體現(xiàn)“堅持人民當家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展”[2]的制度優(yōu)勢?！叭嗣衩裰魇巧鐣髁x制度最本質的政治屬性……制度現(xiàn)代化的實質就是政治現(xiàn)代化?！盵8]由此，制度現(xiàn)代化必須以民主為基礎，不斷提高制度現(xiàn)代化的合法性。毋庸置疑，當前我國國家治理進程中制度現(xiàn)代化與民主的諸多價值和原則會存在一些差距，這些差距主要包括：在民主意識方面，制度現(xiàn)代化中仍存在長官意志、家長作風、主觀主義等不良思想，致使制度現(xiàn)代化的效果并不盡如人意。在民主原則方面，制度現(xiàn)代化過程中的議程設置以及具體制度的出臺、修改與廢除等環(huán)節(jié)大多由少數(shù)領導決定，公眾的參與較少，公眾的利益被忽視，制度現(xiàn)代化的程序性規(guī)定要么缺失，要么束之高閣。在民主監(jiān)督方面，制度現(xiàn)代化中領導者的權力往往不受或很少受制約，即便侵犯公眾的利益，對其的監(jiān)督與問責也很難真正實現(xiàn)。

依據民主的本義，制度現(xiàn)代化要解決的核心問題應是公民的參與度、民眾的監(jiān)督效果以及公眾意志和利益的體現(xiàn)程度。據此，堅持制度現(xiàn)代化的民主原則，需要做到：其一，增強制度民主化意識。不論是單個制度的創(chuàng)設過程，還是具體制度的內容安排，都要體現(xiàn)民主的價值，遵循民主的原則，貫徹民主的程序。在具體操作中，要對制度創(chuàng)設人員進行民主知識的灌輸，民主理論的學習，民主技能的培育。其二，規(guī)范民主過程。具體而言，制度議程設置一定要遵循合理的環(huán)節(jié)、科學的步驟，避免領導人或一把手的把持，從而提高制度議程設置的民主化程度;按照民主的方式和程序，對具體制度公正合理地加以建構;遵循權責一致的原則，對權力進行合理的配置，避免權大于責或責大于權。必須堅持制度現(xiàn)代化的人民主體地位，不斷健全制度現(xiàn)代化的民主規(guī)范，豐富制度現(xiàn)代化的民主形式，提高制度現(xiàn)代化的民主技術，拓寬制度現(xiàn)代化的民主渠道，以及擴大制度現(xiàn)代化的民主協(xié)商。其三，強化民主監(jiān)督?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力”[16]（P154）蘊含深刻的“權力制約理論”，而民主監(jiān)督是實現(xiàn)這一權力制約的重要形式。制度現(xiàn)代化最重要的任務就是對權力的規(guī)制，因此，制度民主化必然要強化民主監(jiān)督，既包括對外部權力的民主監(jiān)督，即對制度創(chuàng)設人員的權力監(jiān)督與制約;也包括對內部權力的民主監(jiān)督，即對具體制度安排中有關權力配置的監(jiān)督與制約。權力失去制約是造成腐敗的重要根源，必須強化制度現(xiàn)代化的民主監(jiān)督，按照習近平總書記的要求，“構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”[2]。

（三）制度法治化：制度現(xiàn)代化的基本準繩與根本依據

法治的字面含義就是“用法律治理（國家與社會）”。與靜態(tài)的“法制”不同，“法治”是靜態(tài)的法律制度與動態(tài)的法律治理的結合?，F(xiàn)代國家一般都明文規(guī)定：組織和個人必須在憲法和法律框架內活動，以法治作為國家與社會運行的基本準則?！懊裰髋c法治不可分割，制度現(xiàn)代化與法治現(xiàn)代化相輔相成，統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化的全部實踐?！盵1]作為一項規(guī)范性的行為活動，制度現(xiàn)代化必須以法治為統(tǒng)領，堅持法治方向，不脫離法治的軌道?！皥猿秩嬉婪ㄖ螄?，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利”[2]，這是中國特色社會主義制度又一顯著優(yōu)勢，必須著力加以鞏固和提升，即在制度現(xiàn)代化中貫徹和落實全面依法治國的理念。法律是治國之重器，良法是善治之前提。法治的核心在于“依良法而治”。這里的良法，是指所制定的法律必須符合公眾的利益需求和價值期許，與民主單純強調“多數(shù)人原則”不同，良法既尊重多數(shù)人的意見，也保護少數(shù)人的權益。很顯然，制度現(xiàn)代化離不開法治的統(tǒng)領。制度法治化的實質，就是要求依法進行制度現(xiàn)代化建設，包括科學創(chuàng)新制度，嚴格執(zhí)行制度，促進制度公正，增強制度權威。當前我國國家治理進程中制度現(xiàn)代化的人治化、封閉化、利益俘獲、人情關系化的現(xiàn)象和問題仍然存在，在制度現(xiàn)代化中，往往沒有經過嚴格的程序和步驟，或依據主觀判斷，或被利益集團所俘獲，盲目創(chuàng)設和出臺法規(guī)政策，置大多數(shù)人的利益于不顧。

堅持以制度法治化為準繩和依據，需要做到：其一，增強制度法治化意識。明確制度現(xiàn)代化必須依法進行，不能任意妄為，更不能胡亂作為;依據法律位階的不同，明確創(chuàng)設的制度不能超越憲法和法律或凌駕于它們之上。其二，加強法治教育與宣傳。提高制度創(chuàng)設法治化程度，關鍵是促使“依法創(chuàng)設制度”的觀念深入人心，因此，法治教育與宣傳成為重要途徑。具有可操作性的做法是：整合各類法治教育與宣傳渠道，運用多元化的教育與宣傳手段，對普通民眾尤其是公職人員進行法律知識、法治理論和法治技術的教育與宣傳，使其對這些知識、理論、技術能夠內化于心、外化于行。如《民法典》通過后，“司法機關要加強學習，準確理解和把握民法典立法精神、條文含義，秉持公正司法，不斷提高民事案件審判水平和效率”[17]。其三，加強程序建設。制度創(chuàng)設的程序化是實現(xiàn)制度法治化的重要保障。許多制度創(chuàng)設方面的違法違規(guī)和難以實施的問題，根源就在于制度創(chuàng)設的程序缺失，有漏洞可循;在于實施程序復雜或模糊，難以操作。必須制定嚴格的制度創(chuàng)設步驟，增強規(guī)則的適用性;必須促使制度創(chuàng)設更具流程性和可操作性，簡化不必要的實施環(huán)節(jié);同時對制度創(chuàng)設人員加強創(chuàng)設能力考核測試以及制度創(chuàng)設全過程的監(jiān)督，實現(xiàn)制度創(chuàng)設的有效控制。

（四）制度公正化：制度現(xiàn)代化的核心訴求與評價尺度

公正是社會制度的首要價值。從一定意義來說，國家治理現(xiàn)代化的過程就是制度公正的求取過程。“國家治理現(xiàn)代化離不開制度公正的保駕護航，只有建立公平合理的制度體系，用法律制度規(guī)范社會成員的行為和實踐，才能更好地推進國家治理現(xiàn)代化?！盵18]公正思想是一個西方舶來品，西方社會的公正思想主要源于梭倫的“應得的主張”[19]。進入當代，羅爾斯的正義思想無疑是影響最廣泛的，其關于“作為公平的正義”和“正義的兩個原則（自由平等原則和差別與機會平等原則）”的討論至今都是學術熱點。在羅爾斯看來，一個組織良好的社會，“不僅被設計的旨在推進它的成員的利益，而且也有效地受著一種公開的正義觀管理”[20]（P9）。由此，就倫理規(guī)范意義而言，所謂制度公正化，就是指制度現(xiàn)代化要以實現(xiàn)最廣泛的自由平等權利為前提，推進社會共同體的全體利益實現(xiàn)的同時，更加關注和維護最少受惠者或弱勢群體的最大利益，并且保證機會公平平等。[20]（P57）就實然或概念的可操作性而言，制度公正化，就是指“將內在的價值理念、正義思想等外化為政策制度、國家法律、規(guī)范條例，并以穩(wěn)定的、可預期的、強制性的方式保障社會正義的實現(xiàn)”[18]。《決定》明確指出，“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系……注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”[2]。由此，作為堅持和完善中國特色社會主義制度的重要價值訴求，制度現(xiàn)代化必然要以公正為目標指向。可以說，在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，實現(xiàn)制度公正是核心。沒有制度公正，社會權利平等的維護、社會矛盾與沖突的化解以及各類民生問題，就得不到有效解決。正是在這個意義上，實現(xiàn)制度公正化，不僅是推進國家治理現(xiàn)代化的一個重要目標任務，也是評價治理成效的一個價值尺度。當前我國國家治理進程中制度現(xiàn)代化偏離公正價值的現(xiàn)象仍大量存在。新時代以來的巨大社會變遷，對制度提出了適應性變革的要求，但現(xiàn)實中由于諸多制約性因素的影響，許多陳舊落后的制度并沒有發(fā)生改變。

堅持以制度公正化為價值原則，需要做到：其一，塑造制度公正理念。即在制度現(xiàn)代化過程中始終秉承謀求社會公平正義的原則并著力實現(xiàn)制度的公正。其二，秉持制度公正標尺。要以公正為評價尺度重構社會制度，在制度現(xiàn)代化過程中廢除各類不合時宜的制度規(guī)章，建構公正的社會制度，營造公正的社會生態(tài)。其三，加強制度公正化機制建設。按照制度公正化的價值原則，從體制機制的角度著力解決各類突出的社會制度問題。如建立社會利益關系平衡與協(xié)調機制，尤其是財政分配機制，維護最少受惠者的社會應得及解決弱勢群體的生存問題;加強重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會管理，建立系統(tǒng)、高效的防控機制，維護人們的生命財產安全;深入推進“放管服”改革，著力建立與完善行政許可清單管理、“雙隨機、一公開”監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等制度，賦予市場主體享有更加公正的營商環(huán)境;等等。

（五）制度科學化：制度現(xiàn)代化的有效性保證

制度科學化，就是指制度創(chuàng)設與安排要經過反復論證，使出臺的制度符合規(guī)律，反映客觀事實。正如《決定》所指出的，通過堅持和完善黨的領導制度體系，“使一切工作順應時代潮流、符合發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)人民愿望”[2]。一般而言，有效的制度必須符合客觀規(guī)律，符合本地實際，回應社情民意，經過廣泛動員。推進國家治理現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的許多問題，從深層次上看乃是制度創(chuàng)設不科學和制度質量不高所引發(fā)。如果制度創(chuàng)設不科學，制定出的制度脫離實際，或者缺乏民主程序，那么制度現(xiàn)代化的權威性和有效性就會受到影響，必然給服從制度的人帶來更大服從代價。換言之，正是由于制度現(xiàn)代化過程缺乏科學論證和公眾參與、缺少風險評估，各種矛盾和問題才會頻現(xiàn)，社會風險才會不斷加劇。正是在這個意義上，制度科學化是制度現(xiàn)代化客觀有效的重要保證。

堅持以制度科學化為價值原則，需要做到：其一，完善制度創(chuàng)設的基本規(guī)范。主要包括健全民主集中制、專家咨詢、社會公示、聽證、決策評估、合法性審查等制度，確保科學民主制度創(chuàng)設有章可循，有制可依。其二，完善制度創(chuàng)設的規(guī)則和程序。在制度創(chuàng)設前要通過多種形式征求社會各方面意見，涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的制度創(chuàng)設要向社會公開征求意見或舉行聽證會，從源頭上預防由于制度失范而導致社會沖突與矛盾的發(fā)生。其三，加強制度創(chuàng)設動員機制建設。在制度創(chuàng)設過程中進行廣泛的組織動員，從而促進制度創(chuàng)設主體與制度創(chuàng)設客體之間信息對稱、消弭制度隔閡以及達成制度共識，并使這種動員過程機制化。[21]其四，建立健全制度創(chuàng)設后評價、反饋糾偏及責任追究等規(guī)范[22]。對超越法定權限、違反法定程序的制度創(chuàng)設行為進行堅決制止和糾正，對重大制度創(chuàng)設失誤要健全調查處理程序并追究制度創(chuàng)設者的責任。

（六）制度合理化：制度現(xiàn)代化的本質訴求與基本規(guī)范

從字面含義來看，合理就是合乎情理、合乎規(guī)范。制度合理化，就是指創(chuàng)設的制度合乎普遍的人性、人情，一般的道理、常識與基本的規(guī)范、準則?！耙粋€好的制度必須要具備三個‘尊重，即尊重理性、尊重預期、尊重常識?！盵23]可以說，合理是制度現(xiàn)代化的價值規(guī)范與基本遵循，不合理的制度帶給社會的成本、風險和問題是巨大的。

堅持以制度合理化為價值導向，需要做到：其一，健全制度。實現(xiàn)制度的全覆蓋，避免制度出現(xiàn)盲區(qū)和漏洞。各領域、各部門在制度現(xiàn)代化實踐中，要按照法律、制度、政策、慣例等權威性的不同，對社會給予差異化、有序性、規(guī)范化、高效率的管理。其二，理性創(chuàng)設制度。按照合乎常理、符合人性的普遍性的原則和要求創(chuàng)設和安排制度。制度的核心價值在于方便人的需求，降低交易費用，而不是人為制造障礙、設租、提高準入門檻。因此，合乎常理、符合人性是制度創(chuàng)設的內在要求，必須緊緊圍繞人的理性認知來創(chuàng)設制度。其三，促進制度文本的規(guī)范化。許多不合理的制度以及制度間的相互沖突的發(fā)生，很大程度上都是源于制度文本的不規(guī)范。必須從內涵和外延上準確措辭，避免產生歧義;明確制度所作用的對象，規(guī)范行為體之間的相互關系;如有必要，可以增加附則，以補充說明制度文本的特殊內容，防止語義的曲解。

（七）制度協(xié)同化：制度現(xiàn)代化的內在要求與基本訴求

協(xié)同的本義是協(xié)調、協(xié)作、合作，是對交互關系的一種表述。由此，制度協(xié)同化，就是指交互作用的制度之間協(xié)調配合、合作共治，不存在沖突與矛盾。制度協(xié)同化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求。它要求克服部門化、碎片化弊病，實現(xiàn)整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)聯(lián)動?？梢哉f，制度協(xié)同化是經濟社會穩(wěn)定與發(fā)展所遵循的基本邏輯。當前我國推進國家治理現(xiàn)代化進程中，伴隨各領域、各部門的管理制度的增多，甚至超負荷倍增，制度不協(xié)同的現(xiàn)象日益頻現(xiàn)。2020年發(fā)生的新冠肺炎疫情對我國經濟社會發(fā)展帶來重大沖擊，國家也充分意識到，在疫情得到基本控制的時候必須及時復工復產。然而，在政策制定過程中，有些部門機構不能很好地制定對應政策。這就是制度、政策不協(xié)同的重要體現(xiàn)。

堅持以制度協(xié)同化為價值標準，需要做到：其一，統(tǒng)一規(guī)劃制度。制度之間相互沖突與矛盾的根源在于制度體系沒有統(tǒng)一規(guī)劃。具體操作為：縱向制度之間建立統(tǒng)一的標準體系，明確各層級的制度作用范圍;橫向制度之間建立統(tǒng)一編號，實現(xiàn)統(tǒng)一管理;將各類不合時宜、與基本制度相矛盾的派生制度及時廢除。其二，協(xié)調整合制度。解決跨區(qū)域制度之間、基本制度之間、派生制度之間的不協(xié)同、碎片化、割據化的問題，急需加強制度協(xié)調整合力度。具體操作為：對某個特定系統(tǒng)內的職能部門，如果適宜整合（如部門職責相關或相近）則在系統(tǒng)內實施制度重構;如果不宜整合則建立制度化的協(xié)調機制，彌補系統(tǒng)內的制度漏洞。對全國范圍內的不同區(qū)域的相同職能部門，實施跨區(qū)域的制度重構，形成跨區(qū)域職能整合機制，彌合區(qū)域間的制度漏洞。[24]（P153-154）

（八）制度公開化：制度現(xiàn)代化的約束條件與重要前提

制度公開化就是指制度創(chuàng)設的過程和結果要公開，接受人們的監(jiān)督。或者說，各領域、各部門所創(chuàng)設的規(guī)章制度不經過發(fā)布，不為人們所知，不能夠作為實施的依據。在法律的范疇中，公開與知情權、監(jiān)督權是緊密聯(lián)系的。制度現(xiàn)代化必須以公開作為約束條件和重要前提。“在合理的時間范圍內，所有成員都有同等有效的機會來了解各種備選的政策及其可能后果?！盵25]（P44）換言之，人們有權要求政府公開各類信息，其中就包括制度及制度創(chuàng)設信息的公開透明?？梢哉f，信息公開是現(xiàn)代社會的基本特征。伴隨信息社會的加速推進，各領域、各部門的制度現(xiàn)代化再像傳統(tǒng)社會一樣壟斷信息就顯得無能為力。亦即，公眾對國家治理的參與和監(jiān)督是必須予以保障的，這也是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)?！稕Q定》明確指出，“必須健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性……確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福”[2]。因此，提高中國特色社會主義制度的有效性和公信力，必須以公開透明為原則，增強制度現(xiàn)代化的公開化程度。當前我國國家治理進程中制度現(xiàn)代化不透明、暗箱操作，缺乏必要的聽證和公告程序的現(xiàn)象仍比較突出，這容易引起社會恐慌和市場異動。要知道，囿于制度現(xiàn)代化主體理性的有限性，制度創(chuàng)設必須廣泛開展聽證，并及時公示，否則，制定出的制度必然適得其反。

堅持以制度公開化為價值遵循，需要做到：其一，增強制度公開化意識。具體操作為：改變制度創(chuàng)設封閉化的傾向，樹立制度信息屬于公眾的意識;加快推進制度創(chuàng)設信息公開化建設，促進“陽光制度創(chuàng)設”;增強公眾對信息公開的認知，強化其民主意識，特別是知情權和參與權意識。其二，加強公開制度建設。對制度創(chuàng)設的公開信息加以制度化、規(guī)范化的規(guī)定，主要包括公開內容、范圍、環(huán)節(jié)、步驟及相關的配套制度。其三，加快信息立法。伴隨風險社會的來臨，重大突發(fā)公共危機事件（如重大的災害事件、公共衛(wèi)生事件）的頻發(fā)，我國有必要借鑒國外的有益經驗，盡快制定信息公開法。其四，加強信息平臺建設。加快推進電子政務和數(shù)字政府建設，為制度信息公開提供平臺。其五，加強公開監(jiān)督建設。通過多元化的監(jiān)督方式的運用（如設立專門的信息公開監(jiān)督機構），實施廣泛的聽證制度，以及加強公開責任制度建設，保證制度現(xiàn)代化的信息公開。

（九）制度穩(wěn)定化：制度現(xiàn)代化的保障條件與重要支撐

所謂制度穩(wěn)定化，簡言之就是指所創(chuàng)設的制度不能朝令夕改，讓人們沒有預期。顯然，制度的朝令夕改會動搖制度的權威性和穩(wěn)定性，降低制度的執(zhí)行效果，引發(fā)制度信任危機。因此，制度現(xiàn)代化必須堅持穩(wěn)定化的原則。當前我國推進國家治理現(xiàn)代化進程中各級各部門的規(guī)章制度的穩(wěn)定程度仍比較低，“朝令夕改”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

堅持以制度穩(wěn)定化為價值支撐，需要做到：其一，增強制度穩(wěn)定化意識。明確制度現(xiàn)代化的目的是在不確定性中總結規(guī)律，制定規(guī)則，追求穩(wěn)定，而不是去尋求持續(xù)不斷的變化本身。只有制度相對穩(wěn)定，人們才能對變化的世界做出判斷和預期。因此，穩(wěn)定在制度現(xiàn)代化的價值體系中不可或缺，必須著力塑造制度現(xiàn)代化的穩(wěn)定意識。其二，提高制度現(xiàn)代化的適應度。制度頻繁的變化，根源之一就在于制度現(xiàn)代化沒有前瞻性，難以適應快速變化的世界。為此，在制度現(xiàn)代化過程中，必須強化全局、戰(zhàn)略和系統(tǒng)思維，對未來展開合理推斷，做出理性思考，努力做到未雨綢繆，最大限度延長新制度的壽命。其三，提升制度執(zhí)行力。制度頻繁變化還與制度執(zhí)行不力密切相關。一方面，制度頻繁變化，給制度執(zhí)行帶來困難，導致制度執(zhí)行力下降;另一方面，制度執(zhí)行力下降反過來會給制度創(chuàng)設主體帶來假象，認為制度執(zhí)行不力是因為制度本身創(chuàng)設得不好，難于執(zhí)行，所以頻繁地更改制度。制度執(zhí)行力是制度穩(wěn)定的根本保證，因此，必須從執(zhí)行理念、執(zhí)行動機、執(zhí)行隊伍建設、執(zhí)行方式方法等方面系統(tǒng)思考如何提升制度執(zhí)行力。其四，加強對制度穩(wěn)定化的監(jiān)督。制度不穩(wěn)定歸根結底是人為因素造成的，必須加強對制度穩(wěn)定化的制約和監(jiān)督，尤其是發(fā)揮和提高人大對制度穩(wěn)定化的監(jiān)督職能，切實加大對隨意變更制度的懲戒力度。

（十）制度可行化：制度現(xiàn)代化的實施標尺與關鍵訴求

可行，即可執(zhí)行、可實施。制度可行化，就是指制度具有可執(zhí)行性、實施性和操作性，與憲法、法律及實際環(huán)境能夠相容?？梢哉f，可行化是制度現(xiàn)代化的生命所在，制度績效的大小、水平的高低，很大程度上就依賴于其是否具有可執(zhí)行性。如果現(xiàn)代化的制度不具備可行性，制度的功能便無法有效發(fā)揮，制度也就成為空洞的條文堆砌。[26]“一個制度的好壞，老百姓是否最終接受，說到底是這個制度的‘制度執(zhí)行能力所決定的?！盵3]可見，制度可行化與否，不僅關涉制度本身的績效大小與功能發(fā)揮，而且涉及國家治理的有效性。正如《決定》指出的，制度的生命力在于執(zhí)行，必須“健全權威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”[2]。故此，必須以可行化作為制度現(xiàn)代化的檢測標準和實施標尺。當前我國國家治理進程中對制度現(xiàn)代化的可行化原則仍重視不足，致使制度失范、難以有效實施的現(xiàn)象較為普遍。如各地在制定和實施土地征用及補償制度時所造成的失地農民上訪事件，很重要的原因就在于缺乏對制度進行可行性分析和評估。事實上，傳統(tǒng)的單一的貨幣安置方式不是保障失地農民的長久生計。此外，我國在醫(yī)療保險制度、延遲退休制度、職業(yè)準入制度等方面仍存在諸多問題，其中制度可行化不足，與時代和實際不相適應是其突出問題。

堅持以制度可行化為價值標尺，需要做到：其一，增強制度可行化意識。制度現(xiàn)代化不僅是創(chuàng)制的過程，更包括實施的環(huán)節(jié)。而且，與前者相比較，制度的執(zhí)行更為關鍵。如果制度不可行，不能夠有效實施和執(zhí)行，制度也就形同虛設。因此，可行是制度現(xiàn)代化的必然要求，必須培育和塑造制度現(xiàn)代化的可行化意識。其二，加強制度文本的可行性分析和評估。制度的不科學、不合理，很大程度上就在于與實際相脫節(jié)，不具有可行性，很難付諸實施。因此，在制度現(xiàn)代化過程中，必須對制度文本進行可行性測試或檢驗，做到抽象與具體、理論與實踐的統(tǒng)一。其三，增強人大等專業(yè)職能部門對制度可行化的監(jiān)督。從某種角度來說，制度創(chuàng)設是屬于抽象行政行為的范疇。在我國，具體行政行為適用于《行政訴訟法》，而對抽象行政行為尚未建立起有效的監(jiān)督機制。抽象行政行為一旦違法造成的損害后果要比具體行政行為更嚴重。人大監(jiān)督能夠彌補抽象行政行為監(jiān)督真空的缺陷。因此，貫徹和實現(xiàn)制度可行化原則，必須增強和發(fā)揮人大監(jiān)督職能。具體辦法有：強化專題調研的制度議案提供功能，增強制度出臺的提前介入功能，發(fā)揮制度論證的參與和監(jiān)督功能，以及提升制度出臺后的專題視察、質詢、督促的功能。[27]

三、結? 語

本文從規(guī)范主義的角度對制度現(xiàn)代化的理念進行了系統(tǒng)梳理及升華，為進一步堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論借鑒和實踐參照。具體而言，其一，國家治理視域下制度現(xiàn)代化的效果評價，可以這十個理念為遵循設計評價維度及其指標體系;其二，在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，各級黨政部門及領導干部可以這十個理念作為標準，開展各類社會制度的現(xiàn)代化建設，預防、減少或避免制度現(xiàn)代化所帶來的風險;其三，對于現(xiàn)存的各項社會制度的審查，可以這十個理念作為參照標準，清除或更新各類不合時宜的制度。

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The Spiritual Reconstruction of Institutional Modernization under the Vision of State Governance

CHENG Bo-hui

（School of Government，University of International Business and Economics，Beijing 100029，China）

Abstract：Since the fourth Plenary Session of the 19th C.P.C Central Committee，the discussion of “the governance of China” has become a hot academic topic. As a new type of national governance system，the essence of “the governance of China” lies in giving full play to the advantages of the socialist system with Chinese characteristics，transforming it into governance efficiency，and constantly promoting the modernization of national governance. System modernization is the essence of the modernization of national governance and path dependence，and promoting the modernization of national governance，must strengthen the system of modernization，the core is to establish the correct value orientation system modernization，establishing and strengthening affinity to the people，the democratization，the legalization，the fairness，the scientization，the rationalization，the collaboratization，the openness，the stabilization，and the feasibility.

Key Words：institutional modernization;concept of modernization;national governance;socialist system with Chinese characteristics

責任編輯：劉 博