王科飛

摘?要：為落實精準扶貧，促進我國東西部體育長期協(xié)同發(fā)展，采用文獻資料、專家訪談、問卷調(diào)查等方法，對我國東西部體育支援和協(xié)作的現(xiàn)狀進行調(diào)研，認為存在參與主體對意義認識不到位、體育支援不精準、協(xié)作制度不完善、項目實施機制不順暢、協(xié)議落實不充分等問題。運用協(xié)作治理理論，從啟動條件、保障機制、參與機制、運行機制、實施步驟5方面對其治理體系進行構(gòu)建，提出建立完善的協(xié)作制度和機構(gòu)、挖掘貧困地區(qū)內(nèi)部潛能、促進體育協(xié)作主體多元化、拓展體育協(xié)作內(nèi)容和形式、完善監(jiān)督和評價體系等建議。

關(guān)?鍵?詞：體育社會學;體育扶貧;協(xié)作治理;公共體育服務

中圖分類號：G80-05?文獻標志碼：A?文章編號：1006-7116（2021）02-0028-07

Abstract： In order to implement the idea of precision poverty alleviation to promote the long time collaborative development for eastern and western sports， using the methods of literature， expert interview and questionnaires to investigate the current situation of sports support and collaboration in east and west china， and the results show the following problems that participants dont have a good understanding of meaning ， and sports support is not accurate， and collaboration system is not perfect， and project implementation mechanism is not smooth， and agreements not adequately accomplish by now. The study using collaborative governance theory to construct its governance system from five aspects of driving condition， safeguard mechanism， participation mechanism， operation mechanism， implementation steps. At last，the article puts forward some suggestions of establishing perfect collaborative system and institution， exploiting the internal potentiality in poor areas， promoting diversity of sports collaborators， expanding the content and form of sports collaboration， and improving the monitoring and evaluation system.

Key words： sports sociology;sports poverty alleviation;collaborative governance;public sports service

2015年中共中央國務院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求“各地利用專業(yè)、行業(yè)和社會力量開展針對性的扶貧工作”[1]。2016年《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》指出“東西部扶貧對口支援和協(xié)作是推動區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同和共同發(fā)展的大戰(zhàn)略，要建立省市結(jié)對機制，推進縣與縣精準對接，在發(fā)展經(jīng)濟的基礎上不斷拓展協(xié)作領域”。新時代對我國體育發(fā)展的不平衡、不充分問題提出新要求，近年來在脫貧攻堅的助力下，東西部各級體育部門也積極開展了對口支援和協(xié)作的有益嘗試，探索“閩寧體育支援”“京張奧運體育協(xié)作”等模式[2]，東西部對口支援和協(xié)作成為貧困地區(qū)體育發(fā)展的新動力。然而，理論和學術(shù)界對該問題的關(guān)注還較少，對促進東西部體育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和長效協(xié)作機制建立值得深入研究。

1?東西部體育支援與協(xié)作的歷程梳理

1996年為加快貧困地區(qū)發(fā)展，縮小東西部發(fā)展差距，中共中央作出“東西部扶貧協(xié)作”的重大決策，出臺《關(guān)于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》，確定了9個東部省市和4個計劃單列市與西部10個省區(qū)開展扶貧協(xié)作。1998年國家體育總局在北京召開第一次體育援藏工作座談會，安排部署體育援藏工作。2001年國家體育總局成立西部開發(fā)辦公室，下發(fā)《國家體育總局關(guān)于支援西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，明確了支援西部的目的和任務。2002年國家體育總局召開“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略對口支援座談會”，決定開始動員東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)體育部門對口支援西部體育事業(yè)發(fā)展并分別與西藏、四川、云南、甘肅、青海5省區(qū)簽署了協(xié)議。2002年人事司下發(fā)了《關(guān)于開展支援西部地區(qū)教練員工作的通知》。2002—2011年協(xié)調(diào)選派來自北京、河北、山西等16個地區(qū)共47名教練員赴重慶、西藏、陜西、青海、甘肅、寧夏、云南、新疆8個省區(qū)市開展長期支援工作，同時組織體育系統(tǒng)的39位專家66人次赴12個西部省區(qū)市進行了28次短期講學指導。2010年國家體育總局印發(fā)《關(guān)于支持促進西藏體育事業(yè)發(fā)展的指導意見》和《體育援藏工作實施方案及責任分工》的通知，提出“協(xié)調(diào)各對口援藏省市體育局，將體育援藏資金和項目納入本省市總體援藏工作規(guī)劃中，協(xié)調(diào)、引導、動員各對口援藏省市體育局在體育設施建設、人才培養(yǎng)、運動員帶訓等方面給予重點支持”。2010年9月國家體育總局出臺《關(guān)于體育援疆工作方案和責任分工》等文件。2016年中共中央在銀川召開東西部扶貧協(xié)作座談會指出：“東西部扶貧協(xié)作和對口支援是實現(xiàn)先富幫后富、最終實現(xiàn)共同富裕目標的大舉措”[3]。2016年中共中央出臺《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》，確定22對幫扶協(xié)作省市，并提出“要進一步強化責任落實、深化結(jié)對幫扶、聚焦脫貧攻堅，提高東西部扶貧協(xié)作和對口支援工作水平，確?，F(xiàn)行國家扶貧標準下的農(nóng)村貧困人口到2020年實現(xiàn)脫貧”[4]。截至2019年在國務院扶貧辦和省市扶貧部門的領導下，在“攜手奔小康”行動計劃的推動下，東部267個發(fā)達縣市區(qū)已與西部406個貧困縣結(jié)成幫扶對子，各結(jié)對地區(qū)體育部門也積極參與其中，“突出體育特色，助力脫貧攻堅”，探索了體育設施共建共享，體育旅游、文化、教育、產(chǎn)業(yè)、賽事等融合發(fā)展的多種支援與協(xié)作模式，極大地促進了西部貧困地區(qū)體育事業(yè)發(fā)展。

2?東西部體育支援與協(xié)作的現(xiàn)狀和不足

2.1?開展體育支援與協(xié)作地區(qū)不斷擴大，但幫扶不平衡

我國東西部經(jīng)濟對口支援與協(xié)作開展較早，已有20余年的時間，由“剛起步時的東部單向幫扶西部，發(fā)展為在對口幫扶框架下東西部雙向互動、共同發(fā)展、實現(xiàn)共贏”的格局。但我國東西部體育支援與協(xié)作開展的普遍較晚，多數(shù)地區(qū)是在2013年“精準扶貧”提出之后展開，明顯落后于經(jīng)濟、醫(yī)療、教育、文化等領域。調(diào)查顯示截至2020年6月在中央指定的22組地區(qū)中建立穩(wěn)定體育支援與協(xié)作關(guān)系的有10對，占45.5%。對“體育支援與協(xié)作結(jié)對原因”的調(diào)查顯示，上級政府扶貧部門要求的占59.6%，上級體育部門要求的僅占21.1%;由“貧困地區(qū)提出請求”和“我方主動提出”的比例都較少，分別占10.5%和8.8%?？梢娪捎趯ω毨У貐^(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展較為重視，對體育在“扶貧扶智”和改善居民生活方式方面的作用認識不夠充分，上級政府對體育支援與協(xié)作的要求不高，部分地區(qū)體育部門領導的政治意識和主觀能動性不足，仍有部分東部經(jīng)濟強市在體育支援或協(xié)作方面具體實施和落實少。

2.2?體育支援與協(xié)作制度體系初步建立，但措施不精準

通過對22組地區(qū)省、市體育部門扶貧負責人訪談發(fā)現(xiàn)，2016年以來我國在體育支援與協(xié)作過程中東西部雙方體育部門積極對接，按照《進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》開展工作，如《2018年杭州市幫扶恩施州體育扶貧協(xié)作工作要點》等對接省市主導的體育領域支援與協(xié)作制度。調(diào)查顯示22組地區(qū)中有36.4%簽署協(xié)作協(xié)議，部分地區(qū)進行交流互訪，卻未簽署協(xié)議。如2018年北京市延慶區(qū)體育局邀請內(nèi)蒙古自治區(qū)興和縣教科體局對接交流，召開座談會并對延慶區(qū)體育場館進行了實地參觀調(diào)研，但未進一步深入合作也未簽訂協(xié)作協(xié)議。調(diào)查顯示在體育支援與協(xié)作實踐中仍存在相關(guān)配套制度少、支援層次較淺，協(xié)作不全面、長效機制缺失等問題。

首先，體育支援與協(xié)作制度不完善。當前我國體育支援與協(xié)作缺乏頂層設計，協(xié)作制度化保障不足，造成了體育協(xié)作項目運行成本高、協(xié)調(diào)難度大、財政轉(zhuǎn)移支付扶貧資金不及時等問題。其次，對西部體育需求信息掌握不足，導致援助計劃“失靈”。由于交流溝通不足，存在項目建設標準與受援方地區(qū)發(fā)展的實際需求不吻合的情況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)深圳市龍崗區(qū)支援廣西靖西市體育設施建設項目，多數(shù)體育基礎設施都選擇在城鎮(zhèn)或是周邊村莊建設;相對而言偏遠的村莊居民往往難以使上級政府及時了解自身訴求，體育援助難以取得良好效果。同時由于體育支援項目一般由東部地區(qū)根據(jù)自身情況發(fā)起，受援助西部地區(qū)只能被動接受，因此造成支援內(nèi)容和措施的不精準。最后，體育支援與協(xié)作監(jiān)督機制不健全。2016年以來東西部體育協(xié)作雙方采取項目公示等措施，加大了對體育支援、協(xié)作資金使用、合作項目管理的監(jiān)督力度，但由于資金來源廣，涉及部門多，針對性監(jiān)督機制缺失，存在幫扶資金被挪用、權(quán)利尋租等風險。

2.3?體育支援與協(xié)作內(nèi)容逐步多元化，但方式較單一

對“體育支援與協(xié)作內(nèi)容”調(diào)查顯示，位于前3位的是器材捐贈、人員培訓、賽事聯(lián)辦，分別占26.3%、24.6%和19.3%。如2019年寧波市北侖區(qū)體育局舉辦“情系延邊州，攜手扶貧日”全民健身助推東西部幫扶協(xié)作活動，投入扶貧?？?20萬元，用于支持延邊購買體育健身器材。2016年以來江蘇省體育局為陜西體育系統(tǒng)干部舉辦培訓20余場，培訓1 300多人次。2016—2019年北京市東城區(qū)與河北崇禮體育部門共同舉辦“冰雪嘉年華”“滑雪定向越野挑戰(zhàn)賽”“全民健身展示”“廣場舞大賽”等賽事30余場。近年來我國東西部體育支援與協(xié)作內(nèi)容不斷深入，已從最初的體育設施建設、競技體育人才培養(yǎng)、體育教育培訓、青少年體育交流，逐步拓展到賽事聯(lián)辦、全民健身、體育產(chǎn)業(yè)協(xié)作等多元化協(xié)作。

對“體育支援與協(xié)作方式”調(diào)查顯示，“互訪交流”位于第一，占36.4%，東西部雙方體育部門一般首先會由派出單位主要領導帶隊到對方交流考查。如2016年江蘇幫扶青海省，兩省體育部門主要領導分別赴對方進行對接，西寧市、海東市主要領導帶領相關(guān)部門10余次，共有208人次赴南京市、無錫市對接工作?！奥?lián)合項目開發(fā)”占27.3%，比例也較高，一般為東西部體育部門聯(lián)合進行體育賽事、體育資源等的開發(fā)。如江蘇省體育局積極支持青海省體育局舉辦2019年“環(huán)青海湖自行車賽”，聯(lián)合開發(fā)了相關(guān)配套體育產(chǎn)業(yè)園區(qū)?！爸贫裙步ā闭?8.2%，部分東西部體育對口支援與協(xié)作省市出臺了相關(guān)扶植政策，簽訂了協(xié)作協(xié)議?！叭藛T掛職”占11.3%，通常東西部地區(qū)體育部門會互派人員到對方掛職。如2016年以來北京市東城區(qū)體育局已選派3名處科級干部在崇禮區(qū)掛職，同時接收2名崇禮區(qū)體育部門干部在北京市東城區(qū)掛職?！俺闪ｉT機構(gòu)”的較少，占6.8%，目前僅有北京、寧波等先進地區(qū)成立了對口支援和區(qū)域合作局，負責東西部協(xié)作和對口支援的資金、人員、制度、評價等事宜。部分未成立體育協(xié)作機構(gòu)地區(qū)的負責人反映，當前體育支援與協(xié)作項目的確定不僅僅要通過體育部門，還要經(jīng)過政府兩辦、扶貧、規(guī)劃等部門的逐級、層層批準，面對復雜的程序只能望而卻步，致使許多好項目難以實施。

2.4?體育支援與協(xié)作取得積極成效，但落實不充分

對22組地區(qū)省、市體育部門扶貧工作負責人的訪談發(fā)現(xiàn)，我國東西部體育支援與協(xié)作對貧困地區(qū)體育事業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅起到積極的作用。如北京朝陽區(qū)對口幫扶河南淅川縣以來，積極打造“體育、旅游、扶貧”相結(jié)合的模式，與淅川縣體育局協(xié)作舉辦“淅川·丹江湖國際越野賽”等10余項大型賽事活動，參與人員達3萬多人，先后有千余名貧困群眾參與賽事外圍服務，人均增收3 000余元。北京東城區(qū)體育局幫扶張家口崇禮區(qū)以來，積極開展冰雪體育設施建設、體育旅游休閑帶和群眾冰雪體育賽事，促進崇禮體育事業(yè)發(fā)展和脫貧致富。珠海創(chuàng)新人才幫扶模式，采取人員互訪、產(chǎn)品推介、派駐優(yōu)秀體育掛職人員和教練員幫扶等措施，幫扶怒江州積極開展摔跤、射弩、賽馬等民族傳統(tǒng)體育活動，開發(fā)怒江體育旅游資源，打造了“怒江國際皮劃艇賽事”等一批國際賽事，還在珠海旅游網(wǎng)開辟涼山體育賽事推介專欄，找到了一條脫貧致富的綠色發(fā)展之路。佛山市教體局幫扶涼山州以來，利用山水、民族資源與涼山體育部門協(xié)作建設全民健身設施，打造了“邛海濕地國際馬拉松賽”“邛海國際帆船賽”，促進公共體育服務體系特色化發(fā)展。但對7組重點地區(qū)“體育協(xié)作協(xié)議落實”情況的調(diào)查顯示，僅有42.8%的協(xié)議能夠按時推進和落實。部分協(xié)作項目執(zhí)行存在延遲、滯后和資金不到位等問題，有的體育協(xié)作項目雖然實施結(jié)束，但是雙方體育部門沒有對其效果進行評估、總結(jié)，也沒有委托第三方部門進行評價;部分共建的體育產(chǎn)業(yè)園區(qū)、體育小鎮(zhèn)等項目存在論證不充分，協(xié)作實施機制不暢，有的體育產(chǎn)業(yè)園共建項目在施工中存在對經(jīng)營主體、環(huán)境保護、拆遷補償?shù)葐栴}考慮不足，對體育基礎設施建設項目效果評估、評價不足等問題。原因主要是由于西部貧困地區(qū)體育基礎薄弱，自身造血能力不足，協(xié)作能力欠缺，主動溝通和爭取的意識明顯不足;上級對東部支援派出地區(qū)利益補償機制和社會、民間主動參與的激勵機制不足，東部地區(qū)往往會選擇性執(zhí)行或延期執(zhí)行協(xié)議，限制了支援與協(xié)作的深入發(fā)展和推進。同時東西部體育支援與協(xié)作資金以政府間轉(zhuǎn)移支付為主，由于現(xiàn)行體制下審批程序較為復雜，會導致對口幫扶的效率低下和效益不高，影響了體育協(xié)議的簽訂和落實。因此，當前我國東西部體育支援與協(xié)作溝通協(xié)調(diào)機制還有待深化和完善，雙方內(nèi)生動力和主動需求主導下的共建共享機制尚未真正形成，結(jié)對幫扶主要是“對口支援”層面，距離“雙向協(xié)作”還有一定差距。

3?“協(xié)作治理”視域下東西部體育支援與協(xié)作治理理論體系構(gòu)建

3.1?東西部體育支援與協(xié)作治理理論模型構(gòu)建

國外學者麥奎爾[5]等對協(xié)作治理參與主體、驅(qū)動力、領導機制和模式進行了研究。2008年Ansell和Gash通過對137個案例研究認為，協(xié)作治理的概念是“兩個或者多個組織為共同取得各自無法單獨獲取的結(jié)果，從而進行信息、資源的共享和能力、行動的鏈接”[6]。之后協(xié)作治理被用來應對環(huán)境污染、氣候變化、水資源管理、公共交通等深刻涉及政府和社會公眾利益，卻又難以通過傳統(tǒng)的方式或單獨的某一政府、公共部門獨立解決的復雜社會問題。協(xié)作治理理論在20世紀末引入我國，朱德米[7]、周曉麗[8]對其概念、興起、現(xiàn)狀與前景、理論基礎及國外研究的大致情況進行分析，認為“協(xié)作治理是要通過較為完善的政策法規(guī)、發(fā)達的社會民主和依法行政能力，引導政府、企業(yè)、第三部門等多個主體共同參與，從而形成資源互補、權(quán)力共享的治理模式”?？梢妳f(xié)作治理可以發(fā)生在區(qū)域、地方政府和社會等多個層次，它強調(diào)去中心和多中心化，是適合中國現(xiàn)實需求的治理模式[9]。東西部體育支援與協(xié)作這類復雜的公共問題無法依靠單一部門和組織解決，應由利益相關(guān)者以合作伙伴的形式協(xié)同解決，因此在協(xié)作治理視域下建立一套包含政策、程序和組織架構(gòu)的東西部體育支援與協(xié)作治理理論體系已成為現(xiàn)實迫切需要。

以國家“精準扶貧”和“東西部對口支援與協(xié)作”為背景，在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗的基礎上，以西部貧困地區(qū)為重點，從主體（經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)）與客體（貧困地區(qū)）探尋西部貧困地區(qū)體育內(nèi)部治理與東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)外部支援之間的關(guān)系，進一步建立協(xié)作機制，構(gòu)建“以西部貧困地區(qū)挖潛為基礎、東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對口支援為手段、長期協(xié)作治理為目標”的三位一體新時代東西部體育支援與協(xié)作治理理論模型，從而打破原有的地區(qū)分割和條塊管理模式，將中央政府、東西部地區(qū)政府、社會、個人等治理主體聯(lián)合起來，通過平等、互動和協(xié)商，建立體育協(xié)作制度和機構(gòu)以及共享利益、共擔風險機制，促進東西部體育協(xié)同發(fā)展。

3.2?東西部體育支援與協(xié)作治理理論的結(jié)構(gòu)和要素分析

1）啟動條件。

（1）中央政府的制度安排。在我國政治結(jié)構(gòu)形式下，中央政府實行統(tǒng)一管理，地方政府的權(quán)力由中央授予，整個政府自上而下形成權(quán)力運行機制。因此按照中央東西部對口支援和協(xié)作要求各省市之間完成了扶貧對接和協(xié)作，體育部門作為政府的組成機構(gòu)，有分擔上級政府責任的義務，體育部門也會在自己的職能范圍和領域內(nèi)積極開展對接和協(xié)作。（2）人民群眾的體育需求推動。隨著我國扶貧工作的不斷深入，貧困地區(qū)居民的經(jīng)濟收入水平得到極大改善，人民群眾對美好生活的向往，群眾體育健身需求的不斷顯現(xiàn)，這就需要貧困地區(qū)政府發(fā)展體育事業(yè)，從而滿足人民群眾日益增長的體育需求，由此推動西部地區(qū)政府體育部門積極與東部地區(qū)開展體育領域的相關(guān)協(xié)作。（3）體育資源的互補性推動。東西部對口支援地區(qū)體育資源互補性越強，體育整體競爭力也就越強，體育產(chǎn)品的吸引力取決于體育資源的特色和異質(zhì)性，要實現(xiàn)東西部體育和諧、富有生機的協(xié)作發(fā)展，就要整合雙方的體育資源，開發(fā)出獨特和優(yōu)勢互補的體育產(chǎn)品，從而形成東西部體育發(fā)展的整體優(yōu)勢。（4）前期良好的合作關(guān)系。體育對口支援為后期的協(xié)作提供了現(xiàn)實基礎，如果雙方在體育支援中積累了經(jīng)驗，建立較高水平的信任，產(chǎn)生一定的物質(zhì)、資源、管理等基礎，繼而開展協(xié)作則會形成良性的循環(huán);但如果先前的支援關(guān)系效果不佳，那么協(xié)作關(guān)系建立就只能從小的、非正式和不需要太多信任的領域開始?？梢娭挥性谙惹爸г^程中建立良好的合作關(guān)系，雙方體育部門都獲得一定的回報，才有可能作出長期承諾，從而建立比較穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系。

2）保障機制。

（1）健全政策協(xié)調(diào)機制。要結(jié)合“新發(fā)展理念”“精準扶貧十大工程”“脫貧五個一”，突出目標性和指導性原則，對東西部體育支援與協(xié)作的總體目標、任務、原則、節(jié)點、責任分工、實施措施和監(jiān)督保障進行規(guī)劃，進一步完善雙方體育資源開發(fā)、體育產(chǎn)業(yè)、體育賽事、體育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護等協(xié)作制度，以實現(xiàn)體育幫扶的制度化和規(guī)范化。（2）完善激勵和利益補償機制。首先，建立激勵機制。激勵機制是體育支援與協(xié)作治理長效發(fā)展的動力和調(diào)配因素，要構(gòu)建參與協(xié)作各方都認可的統(tǒng)一、規(guī)范的激勵制度。激勵實施過程中由協(xié)作的常設機構(gòu)或委員會，通過精神、薪酬、榮譽及升遷等多種激勵手段，使參與各方或內(nèi)設組織、人員充分發(fā)揮主觀能動性，圍繞共同的目標努力工作，促進既定目標或任務的實現(xiàn)。其次，建立利益補償機制。在現(xiàn)有財政體制下，應建立中央政府對東部政府的財政補償機制或橫向東西部政府間的利益補償機制，要建立對體育支援派出方在人員晉升、稅費減免、經(jīng)濟利益上的補償機制，從而調(diào)動東部地區(qū)體育部門參與協(xié)作治理的積極性，減少政府間的利益爭議，如設立體彩公益金補償專項基金。（3）建立制約機制。為保障目標的順利實現(xiàn)，參與支援與協(xié)作的各方要以既定目標的形式建立導向性任務。主要方法可以采用組織或制度手段對體育支援與協(xié)作的執(zhí)行者和參與者進行約束和監(jiān)督，保障整個機制有序和規(guī)范化運轉(zhuǎn)。

3）參與機制。

東西部體育支援與協(xié)作的主體是指投入、派出方，主要包括東部地區(qū)政府、體育行業(yè)單位、社會志愿團體或個人;客體是指受益、接受方，主要包括西部地區(qū)政府、單位和學校、社會組織、貧困戶等。主客體共同配合協(xié)作，以協(xié)議和項目為依托，促進東西部體育支援與協(xié)作的實施。當前我國東西部體育支援與協(xié)作參與方式有3種形式。（1）制度保障下的政府主導型。該模式包括東部地區(qū)主導式和西部地區(qū)推動式。前者是在東部政府的主導下，安排幫扶措施，通過制度和行政手段，推動體育支援與協(xié)作實施，實現(xiàn)對貧困地區(qū)體育基礎設施、人員、活動、服務體系等方面的幫扶。西部地區(qū)政府推動也是重要方面，它有利于結(jié)合西部貧困地區(qū)的實際，激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生動力，變被動的“等靠要”為積極的行動。（2）社會需求下的政府購買型。該模式以實際需求為導向，實現(xiàn)體育支援與協(xié)作由“給什么”到“要什么”的轉(zhuǎn)變。政府一般采用向體育社會組織購買服務進行體育支援或委托相關(guān)企業(yè)進行協(xié)作項目管理，主要模式有PPP、LCP、BOT等。（3）市場主導下的政府、企業(yè)、社會組織和個人多元協(xié)作型。在國外政府、市場和社會多元參與是體育治理體系成熟化的指標。該模式可以讓市場在體育資源配置中發(fā)揮積極作用，解決單一主體供給結(jié)構(gòu)失衡、供給總量不足、供給效率低下的問題。它有利于結(jié)合多元主體共治，充分發(fā)揮各類主體的作用，形成自上而下和自下而上相結(jié)合的體育治理模式。

4）運行機制。

（1）對接與任務協(xié)商。該階段主要是東西部地區(qū)政府、社會公共機構(gòu)、利益相關(guān)者通過互訪和會談交換意見，對體育任務和目標進行設計的過程?，F(xiàn)實情況下根據(jù)中央指定結(jié)對關(guān)系，結(jié)對省市按照要求開展協(xié)作，一般先由雙方省市主要領導帶領文化、教育、體育等部門負責人組成考察團，進行雙方互訪，在此過程中體育部門積極發(fā)揮作用，進行主動體育支援對接和洽談，從而建立合作關(guān)系。如上海市幫扶云南省近5年時間內(nèi)開展10余次雙方體育部門領導互訪活動。又如閩寧合作，兩省黨委、政府分別成立了閩寧對口幫扶領導小組。領導小組建立了聯(lián)席會議制度，體育部門也積極參與其中，每年在兩地區(qū)分別召開一次體育座談會。

（2）簽署協(xié)議。協(xié)議是建立協(xié)作關(guān)系的基礎和制度保障。當前實踐中對接省市應在簽署如《寧波市-延邊州關(guān)于進一步加強幫扶協(xié)作和經(jīng)濟合作戰(zhàn)略協(xié)議》的基礎上，由體育部門簽署多層次對口支援與協(xié)作協(xié)議。如2016年以來寧波市、延邊州簽署市級體育部門間、下屬寧波象山縣-延邊敦化縣體育部門間和社會體育團體層面的多項《體育對口支援與合作框架協(xié)議》。協(xié)議應明確體育支援與協(xié)作的方式、內(nèi)容、領導機構(gòu)、協(xié)作程序、雙方責任等任務。如《北京市門頭溝區(qū)與內(nèi)蒙古察哈爾右翼后旗體育領域?qū)诮涣骱献骺蚣軈f(xié)議》指出：要成立協(xié)作機構(gòu)，定期召開協(xié)商會議，開展競技體育、群眾體育、體育產(chǎn)業(yè)、運動員交流培訓、冰雪運動等方面的交流與協(xié)作。

（3）機構(gòu)設置與實施。該階段是參與各方兌現(xiàn)承諾的過程[10]，要通過設立領導和管理機構(gòu)，確保體育支援與協(xié)作資金、人員、技術(shù)到位和有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)既定目標。當前可以由政府兩辦牽頭，體育部門積極配合，建立體育對口支援與協(xié)作常設和分支機構(gòu)，對具體問題進行協(xié)商和推進。如北京市對口幫扶河北張家口市，北京市專門成立了東西部協(xié)作聯(lián)席辦公室，雙方政府還成立了對口支援和協(xié)作工作領導小組，在崇禮區(qū)建立前方指揮部[11]。在此基礎上雙方體育部門還共同組建了體育協(xié)作領導小組辦公室，內(nèi)設秘書處、評審辦公室、監(jiān)督辦公室和保障辦公室，具體負責冬奧會籌辦、體育產(chǎn)業(yè)大會、冰雪賽事、體育產(chǎn)業(yè)平臺、體育旅游開發(fā)等方面協(xié)作。

（4）監(jiān)督與評價。為保障目標的順利實現(xiàn)，參與各方要以既定目標的形式建立導向性的任務。要成立監(jiān)督委員會及時向各方傳達獎懲制度，依據(jù)法律、法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章對損害各方利益的行為進行監(jiān)督與處理。定期開展評價和監(jiān)督，對參與雙方從體育資金投入、協(xié)議任務落實、群眾滿意度等方面進行考評。如寧波對口幫扶延邊過程中，由寧波市對口支援和區(qū)域合作局牽頭，對體育局及其下轄各職能部門的幫扶任務完成情況進行監(jiān)督和考核。

5）實施步驟。

協(xié)作治理視域下，我國體育支援與協(xié)作治理長效機制可以分為3個階段實施。第1階段（2018—2020年），加強對貧困地區(qū)體育對口支援，促進其內(nèi)部制度和機制建設，提高內(nèi)部供給能力，優(yōu)先開發(fā)山水、冰雪、傳統(tǒng)文化等特色體育資源，借助國家精準扶貧和扶貧攻堅的各項措施，提升貧困地區(qū)體育發(fā)展水平，為協(xié)作治理開展提供條件。第2階段（2020—2025年），初步建立東西部體育協(xié)作制度和機制，探索在特色項目開發(fā)、體育旅游、體育小鎮(zhèn)建設、冰雪和越野賽事承辦方面的交流和合作，探索可復制、可推廣的經(jīng)驗和模式，縮小東西部和區(qū)域間體育發(fā)展差距。第3階段（2025—2035年），經(jīng)過長期的發(fā)展，建立完善的體育協(xié)作制度體系，通過市場和經(jīng)濟手段引導東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和西部貧困地區(qū)開展體育設施、體育賽事、體育旅游、體育產(chǎn)業(yè)、體醫(yī)融合等全方面的合作，推廣成熟的經(jīng)驗和模式，促進雙方在體育領域的深度交流和長期合作。

4?促進東西部體育支援與協(xié)作治理的路徑

4.1?提高對東西部體育支援與協(xié)作的重視程度

多年來中央對東西部協(xié)作較為重視，出臺《關(guān)于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》（1996年）和《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》（2016年）等文件，但還缺乏體育支援與協(xié)作的一些規(guī)定，現(xiàn)有體育協(xié)作制度也多以決定、意見等方式發(fā)布，制度剛性不強。東西部對接省市共同出臺的制度和方案較為缺乏，體育協(xié)作的保障機制和實施力度不足。在實踐層面這種政治動員式的支援與協(xié)作還未轉(zhuǎn)化為協(xié)作雙方的內(nèi)生動力和需求。東西部對口支援與協(xié)作是促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大戰(zhàn)略，體育應是其中的重要組成部分。今后國家體育總局和國務院扶貧辦要加強頂層制度設計，促進各級體育部門在東西部對口支援和扶貧協(xié)作框架下開展體育合作。東西部體育部門應積極爭取上級政府支持，將體育對口支援與協(xié)作工作納入地區(qū)扶貧協(xié)作整體規(guī)劃。體育協(xié)作雙方要建立全面和完善的制度體系和實施機制，制定長期體育協(xié)作規(guī)劃，對體育發(fā)展的進程和步驟做出總體規(guī)劃和前瞻性設計;要結(jié)合自身特點共筑體育協(xié)作信息平臺，形成各有側(cè)重、互為市場、各有特色的發(fā)展體系，取消一些特殊限制，達到資源共享、優(yōu)勢互補，互惠互利，更好地為體育對口支援與協(xié)作順利開展提供制度保障。東西部協(xié)作雙方各級扶貧辦和體育局還要建立體育協(xié)作內(nèi)部議事制度，完善互訪交流、協(xié)商會議機制和協(xié)作機構(gòu)設置，定期召開相關(guān)會議，科學編制幫扶規(guī)劃并認真部署落實體育協(xié)作協(xié)議的實施，推動鄉(xiāng)村層面的對接。協(xié)作雙方要通過順暢的協(xié)作機制從不同角度掌握雙方社會、經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾對體育的迫切需求，及時討論體育協(xié)作協(xié)議的推進情況，解決協(xié)作中遇到的各類問題，促進協(xié)議保質(zhì)保量按期完成。理論層面要加強對東西部之間如何建立體育對口支援關(guān)系的機制和模式研究，加強東部支援派出和西部受援助地區(qū)的利益補償和深度融合機制研究，對體育對口支援與協(xié)作政策的連貫性、效果評價和長效機制進行深入研究。

4.2?提高東西部雙方體育部門協(xié)作治理能力

當前由于部分西部貧困地區(qū)體育發(fā)展水平較低，體育基礎設施薄弱，沒有特色資源，因此造成了東西部雙方體育協(xié)作協(xié)議難以簽訂、社會參與度較低等問題。十九大報告中指出：要堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，堅持大扶貧格局，深入實施東西部扶貧協(xié)作，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務。首先，在中央的指導下東部地區(qū)要及時征求貧困地區(qū)群眾的體育需求，積極吸納廣大群眾參與體育援助項目的編制、選擇和實施、資金支配等過程，進一步擴大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，解決體育支援與協(xié)作中最迫切的實際問題。其次，要積極發(fā)揮西部貧困地區(qū)政府的主體意識和能動作用。在我國西部貧困地區(qū)體育基礎差、底子薄的現(xiàn)實下，要加強貧困地區(qū)內(nèi)部體育治理，開發(fā)獨特的山水、人文體育資源，并努力在前期支援過程中建立良好的合作關(guān)系，才能夠促進長期體育協(xié)作關(guān)系的形成。西部地區(qū)政府要作為推動體育支援和協(xié)作的主體，加強內(nèi)部治理，及時研判自身的優(yōu)勢資源和不足，不斷提高自身體育造血功能和對接能力;要利用會議、互訪等機會主動與東部地區(qū)對接，積極爭取各類體育協(xié)作項目，提高對協(xié)作項目的運營和管理能力，為項目實施提供有利保障。最后，東西部雙方要形成合力，積極開發(fā)貧困地區(qū)的山水、民俗、冰雪等特色體育資源。例如張家口市崇禮區(qū)體育局充分利用自身冰雪體育資源優(yōu)勢與北京市體育局加強協(xié)作，從而使崇禮迅速由貧困縣成為炙手可熱的“奧運小城”[12]，廣西馬山縣充分利用自身山地資源優(yōu)勢，爭取到中國登山協(xié)會的支持開展了眾多國際體育賽事，從而使該縣迅速脫貧，并成功獲批全國特色體育小鎮(zhèn)。

4.3?發(fā)揮社會組織的作用，培育體育支援與協(xié)作主體

2016年《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》指出：幫扶省市要鼓勵支持本行政區(qū)域內(nèi)民營企業(yè)、社會組織、公民個人積極參與東西部扶貧協(xié)作和對口支援，實施社會工作專業(yè)人才服務貧困地區(qū)計劃等扶貧志愿者行動計劃。然而當下東西部體育支援與協(xié)作主要是在政府體育部門主導下進行的，社會、體育企業(yè)、單位和個人的參與度較低，制約體育協(xié)作開展的范圍和效果。企業(yè)和社會組織具有非政府性、志愿性和互益性特點，我國東西部體育對口支援與協(xié)作不僅需要政府的有力推進，同時要發(fā)揮東部地區(qū)社會和企業(yè)的作用。東西部體育支援與協(xié)作治理主體不但要體現(xiàn)跨區(qū)域性，還要突出多元化，使政府、社會、個人、民間組織、第三方機構(gòu)等共同參與，促進體育支援與協(xié)作從“單中心模式”向“多中心治理模式”推進和轉(zhuǎn)變。今后要加強社會體育組織在其中的作用，培育和建立能夠自主爭取和管理協(xié)作項目的社會體育組織，爭取各類社會扶貧資金，民主選舉管理人員，成立專門的監(jiān)督小組，對體育幫扶資金使用情況和協(xié)作項目進展及時向內(nèi)部成員和社會公示，從而自覺行使知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評判權(quán)。要加大政府支持社會體育組織參與體育扶貧協(xié)作的力度，通過建立和健全相關(guān)法律體系，在稅收、醫(yī)療保險、財務、工資福利等方面予以扶持，培育和建立能夠自主爭取和管理體育協(xié)作項目的社會體育組織，促進各類體育治理主體之間的共建、共商、共享機制形成。

4.4?加深東西部體育支援與協(xié)作的水平和層次

今后要進一步拓展體育協(xié)作的內(nèi)容，加深協(xié)作的層次。首先，優(yōu)化東西部體育協(xié)作財政對接機制。要按照《中共中央、國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，東部地區(qū)要根據(jù)財力增長情況，逐步增加對口幫扶財政投入，并列入年度預算的要求。東部地區(qū)要完善相關(guān)制度，加大體育幫扶經(jīng)費投入，加強對貧困地區(qū)和貧困人口體育基礎設施和公共體育服務幫扶。進一步建立東西部地區(qū)在承辦國內(nèi)大型綜合性比賽、競賽市場聯(lián)合開發(fā)，體育彩票銷售，體育產(chǎn)業(yè)品牌聯(lián)合創(chuàng)建，場館資源共建共享等方面的融資方式和財政轉(zhuǎn)移支付方式，簡化項目申報和資金支付審批程序。要鼓勵東部地區(qū)社會資本以投資和參股等方式參與西部地區(qū)體育比賽，體育綜合體、運動休閑特色小鎮(zhèn)、體育旅游等品牌開發(fā)和項目建設。其次，要開展雙方的常態(tài)化體育交流和深入對接，形成實質(zhì)性合作。最后，應積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，充分做好支援與協(xié)作項目論證和實施保障工作。雙方政府體育部門要進一步做好體育綜合體共建、賽事聯(lián)辦、運動休閑特色小鎮(zhèn)申報、體育旅游品牌開發(fā)等項目論證，積極爭取社會各界在基礎設施配套建設、社會資本體育投資、參股體育比賽、稅費優(yōu)惠、金融支持等方面的支持，提高雙方協(xié)作的成效。

4.5?建立完善的體育對口支援與協(xié)作的監(jiān)督和評價體系

監(jiān)管和評價是促進政策落實和保障其實施效果的重要手段，要用嚴格的制度、完善的監(jiān)督機制、科學的評價指標衡量其效果。然而當前我國體育支援與協(xié)作方面的考核和評價較為欠缺，以主觀評價為主，對雙方的評價不足。今后要認真領會《東西部對口支援與協(xié)作考核辦法》精神，以《關(guān)于體育扶貧工程的實施意見》為依據(jù)，完善進度和評價機制。國務院扶貧辦、國家體育總局要加強頂層設計，出臺體育扶貧工程考核與評價的制度，將體育指標納入東西部對口支援與協(xié)作相關(guān)考核，要構(gòu)建涵蓋中央和地方、支援和被支援地區(qū)在內(nèi)的多層面綜合定量評價體系。從體育設施、人力、經(jīng)濟、環(huán)境、服務效果、居民滿意度等方面建立全面的評價指標。體育支援與協(xié)作雙方還要建立科學的監(jiān)督程序和機制，成立上級紀檢監(jiān)察和內(nèi)部監(jiān)督小組雙向監(jiān)督機制，引入第三方監(jiān)督和評價，對體育支援與協(xié)作過程、資金使用情況進行監(jiān)督，促進各項協(xié)議和制度的有力推進和落實。

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