劉人龍 楊新宇 楊起

【摘要】“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外實(shí)施國(guó)土空間用途管制的法定依據(jù)，同時(shí)是提高鄉(xiāng)村治理能力，構(gòu)建地方共識(shí)實(shí)現(xiàn)村民自治的有力抓手。2019年以來(lái)我國(guó)村莊規(guī)劃編制方法研究集中在新技術(shù)融入和技術(shù)規(guī)程優(yōu)化，側(cè)重“工具理性”。事實(shí)上，隨著人居環(huán)境建設(shè)不斷深化，越來(lái)越多鄰避設(shè)施周邊鄉(xiāng)村地區(qū)提出村莊規(guī)劃編制需求。按照到2020年底有條件、有需求的地區(qū)應(yīng)編盡編總體要求，這類地區(qū)具備規(guī)劃編制的必要性，村民對(duì)于規(guī)劃的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)有也有著更高的參與意愿。本文以某地級(jí)市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目周邊村莊規(guī)劃編制實(shí)踐為例，從建立以公眾參與為核心的工作機(jī)制、以完整地域單元為組織的規(guī)劃范圍、以“技術(shù)文件+公眾手冊(cè)”為主體的成果體系、以“空間數(shù)據(jù)庫(kù)+村規(guī)民約”為支撐的法定化、彈性化成果形式，以期為國(guó)土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制提供借鑒和參考。

【關(guān)鍵詞】鄰避公共設(shè)施;村莊規(guī)劃;編制方法;公眾參與;啟示借鑒

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.02.021

上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)關(guān)于村莊規(guī)劃的編制經(jīng)歷了廣泛實(shí)踐，隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃正逐步形成完整的技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)范式。近些年來(lái)，隨著人居環(huán)境改善和公共服務(wù)配套要求，垃圾發(fā)電廠、污水處理廠、變電站、殯儀館等一系列具有鮮明負(fù)外部性特征的公共設(shè)施亟需落地，其中多數(shù)選址在城鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)，被周邊村民所抵制，引起廣泛爭(zhēng)論。2019年黨中央國(guó)務(wù)院提出建立權(quán)責(zé)清晰的“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，自然資源部進(jìn)一步提出“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的總體要求。當(dāng)前處在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型重構(gòu)期，重大規(guī)劃意圖和主要控制指標(biāo)自上而下層層傳導(dǎo)，由于村莊規(guī)劃在新的規(guī)劃體系中所處“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外詳細(xì)規(guī)劃”的法定地位，其建設(shè)用地規(guī)模等一系列管控要求尚未明確，而重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)刻不容緩。上位規(guī)劃的暫時(shí)缺位與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾疊加為此類規(guī)劃編制工作提出了更高要求。另一方面，村莊自治意識(shí)覺(jué)醒，從新農(nóng)村建設(shè)到美麗鄉(xiāng)村，從農(nóng)村人居環(huán)境整治到鄉(xiāng)村振興，從送規(guī)劃下鄉(xiāng)到駐村規(guī)劃師制度，一系列圍繞鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)踐逐步喚醒村民運(yùn)用規(guī)劃這一法定工具來(lái)維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)。村集體組織也深刻認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)城市主導(dǎo)語(yǔ)境下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的結(jié)果，在某種程度上是城市對(duì)農(nóng)村土地價(jià)值的獲取和對(duì)農(nóng)村資源的掠奪。村莊自治是推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，而重大鄰避設(shè)施的選址進(jìn)一步加速了村民和集體自治意識(shí)的覺(jué)醒，過(guò)去以親緣為紐帶的鄰里關(guān)系面對(duì)市場(chǎng)化帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)出現(xiàn)分化，同時(shí)加劇了村莊內(nèi)部矛盾外部化。

鄰避設(shè)施周邊地區(qū)村莊規(guī)劃的公眾參與不再是附屬于村莊規(guī)劃技術(shù)規(guī)程的一個(gè)環(huán)節(jié)，而是成為村民理性表達(dá)合法權(quán)益的平臺(tái)，應(yīng)貫通始終。此類地區(qū)村民自我意識(shí)的表達(dá)更為強(qiáng)烈，也更愿意切身參與到規(guī)劃編制和項(xiàng)目實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)中，如何制定村民在不同階段參與方式并建立與之匹配的機(jī)制保障，進(jìn)而完善“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制內(nèi)容體系和成果體系，是本文研究的基本出發(fā)點(diǎn)。

1、以公眾參與為導(dǎo)向的規(guī)劃實(shí)踐探索

電廠周邊部分村莊部分村民最早的對(duì)調(diào)研場(chǎng)地的封閉、上訪以及阻礙外來(lái)車輛入村等措施阻礙相關(guān)項(xiàng)目的正常推進(jìn)，同時(shí)也給當(dāng)?shù)卣块T相關(guān)工作的開(kāi)展帶來(lái)了難度。但通過(guò)各方部門的相互協(xié)調(diào)，規(guī)劃師以第三人的角色，以專業(yè)的視角為在調(diào)研中為村民講解此鄰避設(shè)施的有關(guān)問(wèn)題、他地區(qū)相關(guān)案例，使得本地村民逐漸打開(kāi)心扉，愿意溝通。專業(yè)規(guī)劃師的入駐，可以加進(jìn)對(duì)村莊內(nèi)部情況的了解，實(shí)地調(diào)研村莊現(xiàn)狀發(fā)展情況，并在后續(xù)村莊規(guī)劃中體現(xiàn)村民的對(duì)于本村未來(lái)發(fā)展的實(shí)際想法。規(guī)劃編制過(guò)程中引導(dǎo)村民參與，聽(tīng)取村民意見(jiàn)，回應(yīng)村民訴求。

2、滿足村民合理訴求

此類項(xiàng)目規(guī)劃的關(guān)鍵，是項(xiàng)目的編制過(guò)程中，充分尊重村民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分聽(tīng)取村民關(guān)于鄰避項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)等方面意見(jiàn)，并盡量滿足村民合理的、急迫的的發(fā)展訴求。以本項(xiàng)目為例，本次規(guī)劃提出生活垃圾焚燒發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目300米的環(huán)境防護(hù)距離外鄰近的一個(gè)居民組確定為搬遷撤并類村屯，提出搬遷撤并的發(fā)展設(shè)想，并根據(jù)村民意見(jiàn)選取了相應(yīng)回遷用地。

3、用地整理與建設(shè)并重

在著眼于垃圾焚燒項(xiàng)目外，規(guī)劃詳細(xì)調(diào)查了區(qū)域內(nèi)工業(yè)企業(yè)的分布、建筑用地面積，各個(gè)企業(yè)的土地利用效率，產(chǎn)業(yè)類別及內(nèi)部關(guān)聯(lián)度等情況，以橫向?qū)Ρ燃翱v向的研判得出區(qū)域內(nèi)工業(yè)用地的產(chǎn)業(yè)類型調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的規(guī)劃方案，并對(duì)部分廢棄企業(yè)用地、廢棄礦山用地進(jìn)行指標(biāo)調(diào)出，開(kāi)展土地復(fù)墾及生態(tài)恢復(fù)，集約部分指標(biāo)用于新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展及鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

4、產(chǎn)業(yè)謀劃讓區(qū)域共享發(fā)展

規(guī)劃通過(guò)對(duì)區(qū)域及其周邊的分析后，對(duì)各村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出發(fā)展指引。一是探索垃圾焚燒發(fā)電廠這一項(xiàng)目落地后，圍繞區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、帶動(dòng)進(jìn)行具體謀劃，使整個(gè)區(qū)域成為具有綜合競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展區(qū)域。二是圍繞村莊未來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，進(jìn)一步發(fā)展生態(tài)觀光、特色農(nóng)業(yè)、康體運(yùn)動(dòng)、養(yǎng)老養(yǎng)生、休閑度假、文化體驗(yàn)等第三產(chǎn)業(yè)的具體發(fā)展思路。圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，以實(shí)現(xiàn)整體片區(qū)的“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生共融的區(qū)域發(fā)展模式，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

5、多角度進(jìn)行近期建設(shè)項(xiàng)目梳理

規(guī)劃從各個(gè)村組村莊分類結(jié)果、村莊發(fā)展現(xiàn)狀及村民實(shí)際訴求出發(fā)，圍繞美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興建設(shè)，以把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)，落實(shí)“千村美麗、萬(wàn)村整潔”戰(zhàn)略，詳細(xì)梳理了規(guī)劃區(qū)域各村組道路硬化、亮化、鄉(xiāng)村綠化、公共設(shè)施建設(shè)等近期內(nèi)容，以此形成村莊近期建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)結(jié)合近期建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容而編制的目標(biāo)。

6、以中間人視角為村民爭(zhēng)取更多利益

規(guī)劃師在此類項(xiàng)目編制過(guò)程中，往往成為政府、村民雙方中間人的角色。因此為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的可實(shí)施性，需要站在村民的角度，為其爭(zhēng)取更多的利益。以本項(xiàng)目為例，通過(guò)近期建設(shè)項(xiàng)目的梳理，為未來(lái)幾年政府對(duì)村莊進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供了依據(jù);而是通過(guò)對(duì)土地指標(biāo)的爭(zhēng)取，為村莊下一步建設(shè)急需的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了用地保障。規(guī)劃的文本、圖集、說(shuō)明書(shū)、數(shù)據(jù)庫(kù)作為完整的村莊規(guī)劃成果，以此作為村莊規(guī)劃的法定技術(shù)文件。對(duì)于村民主要以公眾手冊(cè)作為規(guī)劃成果，起到簡(jiǎn)明、易懂的作用。圖展現(xiàn)規(guī)劃用地布局及遠(yuǎn)景謀劃;表彰顯指標(biāo)管控及近期建設(shè);規(guī)則為村莊管制及村規(guī)民約。并通過(guò)實(shí)地場(chǎng)景圖片與文字結(jié)合的方式，直觀反映實(shí)施意圖，增加對(duì)村民這類非專業(yè)人士增加可讀性。

結(jié)語(yǔ)：

隨著鄰避設(shè)施周邊多元訴求的累積和異質(zhì)性疊加，過(guò)去村莊規(guī)劃編制依托村民代表大會(huì)制度的公眾參與機(jī)制容易虛置或浮于形式，面向知識(shí)再生產(chǎn)的公眾參與不僅可以讓村民更加容易接受，還可以促進(jìn)公共政策的順利實(shí)現(xiàn)。因此，鄰避設(shè)施周邊村莊規(guī)劃編制中，規(guī)劃師要通過(guò)簡(jiǎn)潔易懂的方式向村民講解培訓(xùn)，同時(shí)組織討論、實(shí)地考察、駐村工作坊的形式將政府、專家、公眾的知識(shí)集聚再生產(chǎn)，這一過(guò)程需要優(yōu)化編制方法體系和成果形式進(jìn)而轉(zhuǎn)化成多元共識(shí)，保障規(guī)劃意圖的有效傳導(dǎo)和有效實(shí)施，破解鄰避設(shè)施布局帶來(lái)的規(guī)劃編制困境。通過(guò)本文的研究為同類項(xiàng)目提供一些有意義的借鑒。

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