呂東東

(浙江開放大學 科研處，杭州 310012)

資格框架規(guī)定各級各類人才質(zhì)量規(guī)格，旨在覆蓋所有學習成果，包括普通教育、高等教育、職業(yè)教育和培訓(xùn)等正規(guī)的學習以及正式學習、非正式學習等，其話語體系中既有專長，又有一般。從20世紀80年代末開始，建立和實施國家資格框架已成為世界趨勢。歐盟發(fā)布的《地區(qū)和國家資格框架全球調(diào)查2017》報告中指出，到2016年年底，世界范圍內(nèi)超過150個國家正在發(fā)展和實施資格框架。[1]其中，歐洲各國是世界上較早開發(fā)與實施資格框架的國家。

目前，歐盟各國在參照歐洲資格框架(European Qualifications Framework，EQF)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了較為成熟的國家資格框架(National Qualifications Framework，NQF)，在國際社會上普遍被認為是值得借鑒的經(jīng)驗。然而，我國國內(nèi)已有的研究主要是對EQF進行分析與探討，很少有學者對EQF推動下的歐盟成員國NQF進行比較研究。值得一提的是，歐洲既統(tǒng)一又分地區(qū)實施的資格框架模式，與我國的國情十分相似。雖然我國尚未形成國家資格框架，但隨著上海、浙江、江蘇等區(qū)域終身教育學分銀行的建立，具有區(qū)域特色的學習成果認證標準將陸續(xù)形成，未來各個省市將很有可能在參照統(tǒng)一的國家資格框架基礎(chǔ)上，開發(fā)與實施具有地方特色的“區(qū)域資格框架”。為此，本研究將采用內(nèi)容分析法比較分析歐盟成員國的國家資格框架及其實施現(xiàn)狀，以期從中得出對我國資格框架建設(shè)的啟示。

一、研究方法與過程

本研究主要采用內(nèi)容分析法，首先，確定分析樣本為歐盟官網(wǎng)發(fā)布的各國資格框架，共檢索到奧地利[2]、丹麥[3]、愛沙尼亞[4]、法國[5]、德國[6]、匈牙利[7]、愛爾蘭[8]、意大利[9]、拉脫維亞[10]、立陶宛[11]、馬耳他[12]、荷蘭[13]、挪威[14]、葡萄牙[15]、斯洛文尼亞[16]、(英國)威爾士[17]、(英國)英格蘭和北愛爾蘭[18]、(英國)蘇格蘭[19]等18個國家或地區(qū)的資格框架(NQF)，并支持參照歐洲資格框架對其中任意兩個NQF進行比較。研究樣本在歐盟28個成員國中占比60%，具有一定的代表性(本研究數(shù)據(jù)截止于2019年12月31日，故仍將英國統(tǒng)計在歐盟范圍內(nèi))。由于法國于2019年提出了新的國家資格框架，因此，本研究在分析法國資格框架時，主要參考了法國最新的NQF。

其次，明確核心研究問題為“歐洲國家資格框架具有哪些特征”，進一步細分為三個子問題：(1)歐洲國家的資格框架在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)哪些特征；(2)歐洲國家的資格框架在內(nèi)容上呈現(xiàn)哪些特征；(3)歐洲國家資格框架的實施呈現(xiàn)哪些特征。

關(guān)于資格框架的基本結(jié)構(gòu)，一般主要由縱向的資格等級和橫向的資格類型構(gòu)成。通過審讀18個NQF，我們發(fā)現(xiàn)：從縱向看，除了匈牙利、葡萄牙以外，其余幾個國家的NQF都有明確的資格等級設(shè)置，主要在5—12級之間；從橫向看，資格類型的劃分依據(jù)主要為通過何種教育或?qū)W習形式獲得的資格。關(guān)于資格框架的內(nèi)容，主要由各級各類資格的標準或要求構(gòu)成，為了讓一般個體也能理解資格的內(nèi)容，NQF從幾個維度出發(fā)，對標準或要求進行了“簡單易懂”的描述。關(guān)于資格框架的實施，各國在提供的《引用報告》中做了詳細的論述，包含了實施目標、實施時間、職能機構(gòu)、實施過程等內(nèi)容。

最后，根據(jù)研究問題，形成本研究的內(nèi)容分析框架，如表1所示。在分析框架的基礎(chǔ)上，本研究比較分析了18個NQF的內(nèi)容和相關(guān)報告。

表1內(nèi)容分析框架

二、研究結(jié)果與分析

(一)資格框架基本結(jié)構(gòu)比較分析

1.資格等級的對比分析

資格框架通過對資格分級體現(xiàn)層級結(jié)構(gòu)，從而增加資格的透明度和可比性。[20]資格等級從第一級到最高級逐漸升高，資格的復(fù)雜程度也相應(yīng)地提高，而每一個資格等級都建立在前一個資格等級的基礎(chǔ)之上。歐洲資格框架將資格等級設(shè)置為8個層級，然而，具體到歐盟各個國家的資格框架，在資格等級設(shè)置上又有所不同。

如表2所示，共有奧地利等10個國家或地區(qū)的資格框架為8級，在18個NQF中占比55.6%；其余國家或地區(qū)中，挪威為7級，威爾士為9級，愛爾蘭、斯洛文尼亞為10級，蘇格蘭為12級。雖然匈牙利和葡萄牙沒有設(shè)置明確的資格等級，但他們以歐洲資格框架為參照，也形成了具有8個等級的資格框架等級體系?？偟膩碚f，18個NQF的等級設(shè)置在5級到12級之間，其中，大部分NQF的等級體系為8級。

表218個歐洲NQF的資格等級數(shù)對比

雖然各個國家資格框架的等級數(shù)并不一致，但最終都通過與歐洲資格等級銜接來實現(xiàn)相互對應(yīng)和轉(zhuǎn)換。例如，只有7級的挪威NQF在與EQF對接時直接跳過了EQF的等級1，從等級2開始與其逐級對應(yīng)。而設(shè)置為12級的蘇格蘭NQF，其層級1、2、3同時都對應(yīng)了EQF的層級1，層級7、8同時對應(yīng)了NQF的層級5，層級9、10同時對應(yīng)了EQF的層級6。還有一些NQF雖然也為8級，但并不一定與EQF逐級對應(yīng)。例如，丹麥NQF的第1級和第2級都對應(yīng)了EQF的第2級，而沒有等級與EQF的第1級對應(yīng)。

2.資格類型的對比分析

本研究對資格類型的劃分主要是依據(jù)“該類資格是通過何種教育或?qū)W習形式獲得的”，一般體現(xiàn)為相應(yīng)文憑或證書的來源。在所分析的18個歐盟NQF中，主要有高等教育資格、普通教育資格、職業(yè)教育與培訓(xùn)資格、成人與繼續(xù)教育資格以及通用型職業(yè)資格和特定型職業(yè)資格6種類型。

由圖1可見，18個NQF均涵蓋高等教育資格，表現(xiàn)為經(jīng)過官方驗證的學位和證書一般由國家授權(quán)的高等學校授予；有12個NQF涵蓋普通教育資格，表現(xiàn)為畢業(yè)證書、會考證書、入學資格等，以表明學習者在某一級學校系統(tǒng)地學習過一定的科學文化知識；有13個NQF涵蓋職業(yè)教育與培訓(xùn)資格(VET資格),包括接受職業(yè)教育、學徒制和其他職業(yè)培訓(xùn)而獲得的畢業(yè)證書或技術(shù)專業(yè)證書；有4個NQF涵蓋成人與繼續(xù)教育資格，分別為丹麥、德國、馬耳他和葡萄牙，主要指為了改進或補充基礎(chǔ)教育進行的學習，并獲得相應(yīng)的學歷證書或職業(yè)資格證書；有6個NQF涵蓋了通用型職業(yè)資格，即這些NQF囊括了本國職業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)資格框架，如英格蘭和北愛爾蘭NQF包含了本區(qū)域的五級職業(yè)資格(Vocational Qualification，VQ)、三級國家職業(yè)資格(National Vocational Qualifications，NVQ)和三級關(guān)鍵技能(Essential Skills)；有7個NQF包含特定型職業(yè)資格，即特定的職業(yè)領(lǐng)域的資格體系，如丹麥NQF包含海事領(lǐng)域?qū)ｉT的職業(yè)資格體系，愛沙尼亞包含建筑領(lǐng)域?qū)ｉT的職業(yè)資格體系。

(二)資格框架的內(nèi)容比較分析

1.描述維度的對比分析

歐洲資格框架從“知識”(Knowledge)“技能”(Skill)“能力”(Competence)三個維度來描述各層級的資格水平，以便于資格使用者更好地理解和對比各級各類資格。在所分析的18個NQF中，有8個NQF的資格描述維度與歐洲資格框架相同，5個NQF沒有明確的描述維度，其余的5個NQF在“知識、技能、能力”三個維度上有所變化：匈牙利的描述維度為知識、技能、態(tài)度(Attitude)、自主性和責任(Autonomy and Responsibility)；德國的描述維度為“專業(yè)能力”(Professional Competence)和“個人能力”(Personal Competence)；馬耳他的描述維度為知識、技能、能力和學習成果(Learning Outcomes)；蘇格蘭的描述維度為知識和理解(Knowledge and Understand)，應(yīng)用知識和理解(Practice: applied knowledge and understanding)，一般認知技能(Generic cognitive skills)，通信、信息技術(shù)和計算能力(Communication, ICT and numeracy skills)，自主性，責任感和與他人合作(Autonomy, accountability and working with others)。對18個NQF的描述維度進行匯總，發(fā)現(xiàn)主要涉及了12個關(guān)鍵詞。其中，有12個NQF的描述維度涉及關(guān)鍵詞“知識”，11個NQF涉及關(guān)鍵詞“技能”，10個NQF涉及關(guān)鍵詞“能力”，具體如圖2所示。

2.具體內(nèi)容的對比分析

資格水平的具體內(nèi)容表現(xiàn)為該水平的標準或要求，主要是對學習者應(yīng)具備素養(yǎng)的描述。在所分析的18個NQF中，愛沙尼亞、奧地利、葡萄牙3個NQF資格水平的具體內(nèi)容與歐洲資格框架完全一致。其他NQF雖然大多都從知識、技能、能力維度對資格進行描述，但是具體內(nèi)容會有些微區(qū)別。

(1)知識。在歐洲資格框架中，知識被描述為理論和事實性知識。一些NQF基于這一認識，重點強調(diào)了具體工作或?qū)W習領(lǐng)域的知識。例如，歐洲資格框架層級2“知識”維度的具體內(nèi)容為“某個工作或?qū)W習領(lǐng)域?qū)嶋H所需的基本知識”。相應(yīng)層級的挪威NQF將“知識”描述為“對學科內(nèi)外的重要事實和概念有基本的了解；對基本的政治、社會、文化和環(huán)境條件的了解；對信息源的使用，熟悉不同的教育選擇和職業(yè)”。相較而言，丹麥NQF明確了知識的學科領(lǐng)域，并增加了對學習、教育和職業(yè)的基本知識學習。匈牙利國家資格框架相應(yīng)層級的內(nèi)容為“了解指定主題(學習、專業(yè)領(lǐng)域)的基本事實、概念和簡單關(guān)聯(lián)；掌握基本的母語/語言、數(shù)學邏輯和科學素養(yǎng)；具有從事與職業(yè)特征有關(guān)的特定工作所必需的基本的中級理論和實踐知識”，強調(diào)了語言、數(shù)學和科學方面的知識。蘇格蘭NQF對知識維度也有所變動，特別增加了關(guān)鍵詞“理解”，以強調(diào)對事實、原則、理論和實踐經(jīng)驗的理解。可見，“知識”維度的具體內(nèi)容主要有兩類：一類是與歐洲資格框架相似的對一般知識的表述；另一類是在歐洲資格框架基礎(chǔ)上增加對專業(yè)領(lǐng)域知識的描述。

(2)技能。歐洲資格框架將“技能”描述為解決問題所需的認知和實踐技能，從層級1到層級8，所需解決的問題逐漸復(fù)雜、抽象、不可預(yù)測。其他NQF則進一步提及了更具體的(如某種語言、數(shù)學、運用方法、邏輯思維、表達等)技能。例如，丹麥特別強調(diào)了“進行評估、展示和分享成果以及交流”的技能，德國強調(diào)了“進行規(guī)劃”“評估”“提供方法和解決方案的轉(zhuǎn)換”的技能。蘇格蘭NQF將技能維度分為實踐維度、一般認知能力維度以及通信、信息技術(shù)和計算能力維度?？偟膩碚f，技能包括邏輯、直覺和創(chuàng)造性思維的應(yīng)用等認識技能以及手工操作和運用方法、材料、工具等實踐技能。

(3)能力。歐洲資格框架中“能力”維度主要從責任和自主性的角度來描述，指在工作或?qū)W習環(huán)境中以及在專業(yè)和個人發(fā)展中，具備使用知識、技能及處理社會關(guān)系的能力。[21]基于此，一些NQF對能力維度進行了適當調(diào)整。歐洲資格框架能力維度層級1的具體內(nèi)容為“在有組織和直接監(jiān)督的情境下開展學習或工作”。荷蘭NQF相應(yīng)的具體內(nèi)容為“與同事、上司和客戶一起工作；在監(jiān)督下，對簡單任務(wù)或?qū)W習的結(jié)果負責”，除了責任和自主性，還關(guān)注合作、領(lǐng)導(dǎo)能力。蘇格蘭NQF則將能力維度調(diào)整為自主性、責任感和與他人合作，進一步強調(diào)合作能力。葡萄牙NQF將能力命名為“態(tài)度”，但內(nèi)容與歐洲資格框架完全一致。匈牙利NQF則將能力維度分為“態(tài)度”、“自主性和責任”兩個維度，其中的態(tài)度是對待學習、運用能力的看法和采取的行動。德國NQF與其他NQF較為不同，將能力視為核心元素，從專業(yè)能力和個人能力兩個維度描述，但前者又細分為“知識”和“技能”，后者細分為“社會能力”和“自主性”，從具體內(nèi)容看，其社會能力和自主性對應(yīng)其他NQF的能力維度。

綜上所述，18個NQF資格水平的具體內(nèi)容雖然與歐洲資格框架不盡相同，但是基本都采用了知識、技能、能力三維描述維度，并包含了表3所示的關(guān)鍵內(nèi)容，法國、立陶宛等雖然沒有明確的描述維度，但也主要圍繞這三個方面進行標準或要求描述。

表318個NQF的具體描述內(nèi)容匯總

(三)資格框架實施的比較分析

1.實施時間

2008年，歐盟議會和理事會正式批準實施“歐洲資格框架”。其實，早在2004年歐盟就已醞釀創(chuàng)建EQF，并在歐盟國家內(nèi)達成了基本共識。多個成員國簽署了建立歐洲資格框架的協(xié)議，并計劃：在2010年前將各國的資格體系納入EQF，在2012年前各國形成關(guān)于資格框架的《引用報告》，從而實現(xiàn)NQF與EQF的對接。在此之前，歐盟有不少成員國在本國已經(jīng)構(gòu)建形成了資格框架體系。在實際實施過程中，一些國家較平穩(wěn)順利地與歐洲資格框架實現(xiàn)了對接，也有一些國家在2012年之后才完成。在所分析的18個NQF中，有13個在計劃時間內(nèi)(2012年前)與EQF實現(xiàn)了對接。其中，愛爾蘭、馬耳他NQF于2009年就完成了對接，是最早的一批國家。馬耳他對《引用報告》進行了多次修改，于2016年更新提交了第4版。德國(2013年)、意大利(2013年)、挪威(2014年)、斯洛文尼亞(2014年)、匈牙利(2015年)等相對較晚。

學者Mari Elken選取較早完成對接的愛爾蘭、在計劃內(nèi)完成對接的愛沙尼亞和較晚完成對接的挪威為案例，分別分析了三個國家在推進NQF的過程中對歐洲資格框架的依賴程度，以及如何將本國問題與歐洲資格框架相聯(lián)系。他認為，愛爾蘭能較早地實現(xiàn)與歐洲資格框架的對接，是因為其很早就啟動了構(gòu)建資格框架計劃，全國范圍內(nèi)的制度化程度高，因此在與EQF對接時需要改動的內(nèi)容較少、較快。愛沙尼亞由于1991年剛從蘇聯(lián)獨立出來，正經(jīng)歷快速發(fā)展和改革的過程，且因為體系小，也更容易改變。挪威的政策制定以工會參與的三方制度為特點，以共識為導(dǎo)向，因此，在推進NQF與EQF對接過程中常伴隨各種爭議和沖突，所以推進過程相對較慢。同時，NQF和EQF的聯(lián)系程度也極大影響了推進過程。Mari Elken認為，愛爾蘭的對接過程是技術(shù)性的，EQF并沒有給其帶來實質(zhì)性的變革，與國家問題的聯(lián)系較松；挪威的對接過程是典型的分歧和爭議過程，EQF帶來的變革與國家問題緊密聯(lián)系；愛沙尼亞則是工具性過程，EQF雖然會帶來變化，但是與國家問題的聯(lián)系較松。

總的來說，在國家層面上，EQF提出的“一攬子方案”僅僅是為可供選擇的想法提供具體框架，由于國家機制和本國問題的多樣性，NQF對EQF的依賴程度以及本國問題與EQF的聯(lián)系程度，都會影響NQF和EQF在歐洲國家的推進。

2.實施目標

對所分析的18個國家或地區(qū)在制定NQF時考慮的目標進行提煉匯總，主要有：

(1)完善資格和資格體系，包括提高資格的質(zhì)量、認可度、可獲取性，發(fā)展學習成果導(dǎo)向的資格，改進資格體系的透明度和可比性等。

(2)促進學習流動，具體包括與EQF實現(xiàn)對接，引進學分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)，促進資格的跨國認可，提供更廣泛的學習認證等。

(3)改進教育和培訓(xùn)系統(tǒng)，包括提高教育質(zhì)量，增加教育兼容性，促進歐洲層面的教育發(fā)展。

(4)促進終身學習發(fā)展，具體包括加強正式與非正式教育體系之間的融合，認證非正規(guī)和非正式學習成果等。

(5)增強人才供需匹配度，具體指發(fā)展和保持基本技能，同時，確保個人能力和社會所需能力能更好地對應(yīng)。

(6)推進社會發(fā)展，包括加強社會競爭力和凝聚力，實現(xiàn)社會公平等。具體如表4所示。

表418個NQF的目標匯總

可見，最受關(guān)注的目標是促進學習流動(16個國家或地區(qū)關(guān)注)，這是歐盟號召各國建立資格框架的關(guān)鍵目標，因此在各國家或地區(qū)的受關(guān)注度最高。其次是完善資格和資格體系、促進終身學習發(fā)展兩大目標(12個國家或地區(qū)關(guān)注)，考慮到國家資格體系與歐洲資格框架對接的復(fù)雜性，大多數(shù)國家或地區(qū)都很重視設(shè)計一個適用于本國或本地區(qū)的資格框架，他們希望能借助完善資格和資格體系來推動終身學習發(fā)展。再次較受關(guān)注的目標分別是改進教育和培訓(xùn)系統(tǒng)(8個國家或地區(qū)關(guān)注)、增強人才供需匹配度(5個國家或地區(qū)關(guān)注)，如匈牙利、立陶宛等希望通過實施國家資格框架來提高教育質(zhì)量，法國、挪威、葡萄牙等希望借助國家資格框架培養(yǎng)符合勞動力市場需求的人才。最后是推進社會發(fā)展的目標(1個國家或地區(qū)關(guān)注)，這一目標被提及的次數(shù)最少，僅有匈牙利在實施NQF時提出要加強社會競爭力和凝聚力。

歐盟創(chuàng)建資格框架最重要的目標是使人(個體)能夠在歐洲范圍內(nèi)自由流動，而不受不同國家教育和培訓(xùn)系統(tǒng)、職業(yè)體系的影響。在EQF的驅(qū)動下，歐洲各國了建立NQF，他們在實施過程中所確立的具體目標與歐洲資格框架一致，最為關(guān)注“促進學習流動”，以推進歐洲地區(qū)教育一體化，構(gòu)建歐洲知識區(qū)，同時也較為關(guān)注資格制度的制定和落實，以及其對教育發(fā)展、終身學習的促進作用。

3.職能機構(gòu)(國家協(xié)調(diào)點)

在歐盟公布的資格框架中可以發(fā)現(xiàn)，每個國家的NQF一欄都會顯示國家協(xié)調(diào)點(National Coordination Point，NCP)，即NQF實施過程中的主要職能機構(gòu)。國家協(xié)調(diào)點的主要任務(wù)是在國家范圍內(nèi)提供相關(guān)信息，制定規(guī)劃、制作相應(yīng)材料并協(xié)調(diào)所有利益相關(guān)者的職責和任務(wù)，以保證國家資格制度的實施，并代表本國或本區(qū)域與歐盟交流溝通，使NQF與歐洲資格框架建立聯(lián)系。鑒于政治制度和現(xiàn)實國情的差異，各國NQF的職能機構(gòu)類型有所不同，有的國家專門成立全國范圍內(nèi)的NQF協(xié)調(diào)委員會作為NCP，也有的國家選擇由教育行政部門或其他機構(gòu)擔任NCP。對所分析的18個NQF進行匯總統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)主要有“國家協(xié)調(diào)委員會”“教育行政部門”“資格、職業(yè)相關(guān)機構(gòu)”和“研究中心”等四類機構(gòu)擔任NCP，具體如表5所示。

由表5可知，有不少國家或地區(qū)(5/18)專門成立了新機構(gòu)——國家協(xié)調(diào)委員會，負責統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)資格框架的實施，這類NCP更具業(yè)務(wù)針對性，同時具有新機構(gòu)的“蓬勃朝氣”，能及時調(diào)整以適應(yīng)各種變化。然而，也有較多一部分國家或地區(qū)(6/18)將已有的資格、職業(yè)相關(guān)機構(gòu)任命為NCP，這些國家或地區(qū)往往是在國內(nèi)已建有特定領(lǐng)域的、封閉式的資格框架，他們希望能依托有一定業(yè)務(wù)經(jīng)驗的機構(gòu)來制定和實施NQF。也有一些國家或地區(qū)由教育行政部門(3/18)擔任NCP，這類NCP在實施資格框架時會有較高的權(quán)威性，并更容易獲得資源資助。但是由教育行政部門全權(quán)負責也存在一定的弊端，如行政色彩過濃、與學界的聯(lián)系不夠緊密等。為此，個別國家(如匈牙利、威爾士)選擇由教育行政部門和其他機構(gòu)(教育資助委員會、EQF協(xié)調(diào)委員會等)聯(lián)合擔任NCP。還有個別國家(如意大利、斯洛文尼亞)選擇由職業(yè)教育相關(guān)研究中心擔任NCP，這類國家更看重對“職業(yè)教育與培訓(xùn)”領(lǐng)域的資格實施。

表518個NQF的NCP機構(gòu)類型

NCP作為國家資格框架的主要職能機構(gòu)，其職能作用將直接影響NQF能否成功實施。因此，各國家或地區(qū)應(yīng)在分析自身情況的基礎(chǔ)上，選擇適合本區(qū)域的機構(gòu)擔任NCP，以最大限度地發(fā)揮其職能作用。

4.實施標準和程序

EQF咨詢小組由歐盟所有成員國、社會性組織、歐洲職業(yè)培訓(xùn)開發(fā)中心(CEDEFOP)、歐洲培訓(xùn)基金(ETF)和歐洲委員會組成。為了保證不同教育類型之間的互讀性和資格之間的可比性，EQF咨詢小組作為歐盟的協(xié)調(diào)委員會，發(fā)布了《國家資格等級參照EQF的標準和程序》(Criteria and procedures for referencing National qualifications levels to the EQF)，所提出的10項標準和程序(詳見表6)為歐洲國家實施NQF制度提供了精確的方向。

表6國家資格等級參照EQF的10項標準和程序

每一個NQF在完成與EQF的對接后，發(fā)布相應(yīng)的《引用報告》，并對照10項標準和程序逐條分析實施情況。本文也基于10項標準和程序，對所分析的18個NQF的實施情況進一步匯總梳理，以呈現(xiàn)出歐洲地區(qū)EQF和NQF的整體實施特點。

(1)標準和程序1。參與參照過程的所有有關(guān)國家機構(gòu)，其職責和法律權(quán)限均由主管的公共機構(gòu)明確確定和公布。這是EQF咨詢小組建議各國制定和實施NQF時采取的第一步，即明確各職能部門的職責和權(quán)限，使各參與機構(gòu)能夠清楚了解自身的工作范疇，從而達到最優(yōu)狀態(tài)的分工合作。18個NQF中，除了愛沙尼亞只是羅列了10項標準和程序，而沒有就自身實施情況進行論述，其他17個NQF都明確確定和公布了所有相關(guān)國家機構(gòu)的職責和權(quán)限。他們主要從主管(統(tǒng)籌)委員會、參照委員會、咨詢委員會、NCP等方面陳述相關(guān)職能部門以及相應(yīng)的職責和權(quán)限。

(2)標準和程序2。國家資格框架或體系與歐洲資格框架的等級描述之間存在著明確和可論證的聯(lián)系。在NQF與EQF之間建立明確和可論證的聯(lián)系，是實現(xiàn)NQF與EQF對接的關(guān)鍵，本研究所分析的18個NQF都與EQF之間建立了這種聯(lián)系。由于一些NQF的資格等級設(shè)置、等級描述與EQF有所不同，不能直接參照、對接，所以，各個國家和地區(qū)通過比較分析，分階段在NQF和EQF之間建立了聯(lián)系。在資格等級對比時，不同NQF以EQF為橋梁來實現(xiàn)資格的交流與轉(zhuǎn)換。以愛爾蘭為例，表7為愛爾蘭NQF與EQF所建立的對應(yīng)等級。立陶宛的NQF等級沒有具體的描述維度，在具體內(nèi)容上與EQF很難對接。為此，其在《引用報告》中將原來的描述內(nèi)容按照“知識、技能、能力”三個維度進行了新的劃分描述，從而可以與EQF對應(yīng)參照。正是通過在二者之間建立明確和可論證的聯(lián)系，不同NQF的資格才能實現(xiàn)自由轉(zhuǎn)換。

表7 愛爾蘭NQF和EQF等級之間建立的參照關(guān)系

(3)標準和程序3。國家資格框架或資格體系及其資格基于以學習成果為導(dǎo)向的原則和目標，應(yīng)與非正規(guī)和非正式學習認證相聯(lián)系，還應(yīng)與學分體系相聯(lián)系。經(jīng)統(tǒng)計，18個NQF的資格體系和資格都遵循了以學習成果為導(dǎo)向的原則和目標?？梢?，以學習成果為導(dǎo)向是各國構(gòu)建NQF時的共識。然而，各個NQF對學習成果的定義不盡相同，主要表現(xiàn)為各資格等級的描述維度、描述內(nèi)容不同。

關(guān)于對非正規(guī)和非正式學習成果的認證，在18個NQF中，僅有意大利、荷蘭、丹麥、匈牙利4個NQF涉及，但也只是應(yīng)用于高等教育或職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域。大部分NQF仍只是在探索引入非正規(guī)和非正式學習成果認證，盡管一些國家或地區(qū)已發(fā)布了相關(guān)法案，但是并未大范圍實施和應(yīng)用。實施非正規(guī)和非正式學習成果認證具有一定復(fù)雜性，這也是學分銀行制度難以廣泛推進的重要原因。

(4)標準和程序4。將資格融入國家資格框架的過程應(yīng)是透明的。除了愛沙尼亞，其他17個國家或地區(qū)都將資格融入NQF的政策和程序，并保證透明性原則。例如，德國從分配方法、歸納方法和演繹方法三個方面介紹了將資格融入NQF的過程。丹麥對資格融入NQF的原則、程序以及融入過程的質(zhì)量保證進行了說明。

(5)標準和程序5。國家教育和培訓(xùn)質(zhì)量保證體系應(yīng)與國家資格框架或體系指向一致，并符合有關(guān)的歐洲原則和準則。

(6)標準和程序6。參照過程應(yīng)包括相關(guān)質(zhì)量保證機構(gòu)的聲明協(xié)議?！百|(zhì)量”是資格框架的基本價值和原則之一，建立科學、完備的質(zhì)量保障體系是保障資格框架有效運行并得到公眾廣泛認可的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所分析的18個NQF都采取了一系列措施，以確保國家質(zhì)量保證體系與NQF和EQF的指向一致性，一般主要由國家正規(guī)部門負責提供質(zhì)量保證，也有一些國家或地區(qū)選擇由獨立機構(gòu)或由教育和研究部主持下的教育和培訓(xùn)理事會負責質(zhì)量保證。

既然質(zhì)量保證體系是國家資格框架的重要基礎(chǔ)，那么，負責制定和管理質(zhì)量保證體系的部門和機構(gòu)應(yīng)與資格框架相關(guān)負責機構(gòu)一樣，明確自身的職責和權(quán)限。因此，18個NQF都發(fā)表了質(zhì)量保證體系的聲明協(xié)議，從而使質(zhì)量保證過程更透明、高效。

(7)標準和程序7。參照過程應(yīng)有國際專家參與。除了愛沙尼亞沒有提及，其他17個NQF的制定和實施都有2—5名國際專家參與，各國的NCP重視國際專家的建議，國際專家還從國際角度提出了許多重要的問題，鼓勵本國的NCP“向外看”，而不是通常的“看向其他國家”。

(8)標準和程序8。國家主管機構(gòu)應(yīng)證明國家資格框架與歐洲資格框架之間的參照關(guān)系，包括國家協(xié)調(diào)點在內(nèi)的主管機構(gòu)應(yīng)發(fā)布一份綜合報告，報告需針對每一條標準羅列參照關(guān)系及相應(yīng)證據(jù)。

(9)標準和程序9。官方的EQF平臺應(yīng)及時公開已確認完成參照過程的成員國名單，包括上傳已完成的《引用報告》，從而證明這些國家已完成參照過程。18個國家或地區(qū)都撰寫和上傳了《引用報告》，他們重點介紹了本區(qū)域的教育系統(tǒng)及相應(yīng)資格，同時，參照EQF咨詢小組提出的10項標準和程序，逐條說明所采取的行動和舉措，從而體現(xiàn)NQF的實施過程和情況。

(10)標準和程序10。按照參照程序以及建議書中的時間線，由主管當局頒發(fā)的所有新的資格證書、文憑和歐洲通行證文件都應(yīng)通過國家資格體系，適當、明確地對歐洲資格框架進行參照。如果新的資格要融入NQF，應(yīng)經(jīng)過正規(guī)、嚴謹?shù)纳暾埑绦?。同時，在審查資格時，論證新資格的NQF資格等級和參照的EQF等級，NQF和EQF水平的“可見性”也應(yīng)該在資格的表現(xiàn)形式“文憑和證書”中有所體現(xiàn)。除了愛沙尼亞，17個NQF的《引用報告》都指出將不斷完善補充資格的審查，一部分NQF考慮將NQF和EQF的等級在文憑、證書、歐洲通行證文件等資格的“顯性”材料中體現(xiàn)出來。

10項標準和程序雖然是對NQF參照EQF時所提出的要求，但是幾乎每個NQF都對應(yīng)標準和程序逐條論證了實施情況，這有助于我們?nèi)媪私鈿W洲國家資格框架的實施特征，并從中得到啟示。

三、討論與結(jié)論

本研究采用內(nèi)容分析法，從資格框架的基本結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和實施三個方面對18個NQF進行比較分析，在一定程度上呈現(xiàn)了歐洲國家資格框架的具體特征并從中得到了一些啟示。

(一)構(gòu)建“元框架”，融合不同教育體系的資格類型

在歐洲各國的資格框架制度中，EQF是一種元框架，將資格系統(tǒng)分級分類，凸顯出層次結(jié)構(gòu)，成為各國國家資格框架之間溝通和轉(zhuǎn)換的橋梁。作為“元框架”，EQF本身不包含具體的資格或個人能力，其在等級設(shè)置和內(nèi)容描述上遵循了高兼容性和高規(guī)范性，能夠體現(xiàn)出歐洲多個國家資格框架的一般特征。具體到各個國家的NQF，大多國家在參照EQF的基礎(chǔ)上，將不同類型的資格融入到國家資格框架之中，“10項標準和程序”中的第4項特別強調(diào)了融入過程的透明性，以此保障資格體系的公平公正原則。鑒于基本國情和教育制度的不同，各個NQF融入的資格類型會有所差異，主要有高等教育資格、普通教育資格、職業(yè)教育與培訓(xùn)(VET)資格、成人與繼續(xù)教育資格、通用型職業(yè)資格和特定型職業(yè)資格等。

借鑒歐洲這種“以EQF為元框架，推進NQF融入不同資格類型”的模式，我國應(yīng)首先啟動國家層面的資格框架計劃，構(gòu)建綜合性的國家資格“元框架”，再在地方或機構(gòu)層面探索構(gòu)建區(qū)域性資格框架。隨著“一帶一路”倡議得到沿線國家的一致同意與認可，我國與沿線國家的合作將不斷深化，尤其在教育方面，我們可以構(gòu)建更廣范圍的跨國性資格框架，實現(xiàn)不同教育系統(tǒng)資格的轉(zhuǎn)換與銜接。[22]

(二)以學習成果為導(dǎo)向，基于“知識、技能、能力”進行多維描述

學習成果是個體在結(jié)束一段正規(guī)、非正規(guī)和/或非正式學習后所掌握的知識、技能和能力，是表述國家資格框架中某一等級資格的基本單位。[23]國家資格框架根據(jù)學習成果確定資格的等級，注重認可學習者的實際“知識、技能和能力”而非“文憑或證書”，從而對個體給予更科學、合理的評價。在10項標準和程序中，第3項明確提出“國家資格框架或資格體系及其資格基于以學習成果為導(dǎo)向的原則和目標”，以學習成果為導(dǎo)向是歐洲國家設(shè)計NQF等級并進行指標描述的基本原則。

基于學習成果，各國的國家資格框架主要從“知識、技能和能力”三個維度來描述每一資格等級，部分國家根據(jù)國情和教育制度需要調(diào)整或擴充描述維度。一個國家或社會的關(guān)鍵“知識、技能和能力”是什么？不同國家或社會的考慮會不同，同時也會隨著時間的變化而不同。借鑒歐洲國家資格框架的經(jīng)驗，我國應(yīng)構(gòu)建以學習成果為導(dǎo)向的資格框架，在知識方面考慮其寬度和種類，在技能方面考慮其應(yīng)用范圍和可選擇性，在能力方面考慮情境、所扮演角色、學會學習的能力和洞察力，最后基于學習成果根據(jù)國家或區(qū)域特色對資格的標準或要求進行多維描述。

(三)以促進學習流動為重點目標，關(guān)注教育和終身學習的發(fā)展

歐洲資格框架的主要目標是促進不同教育系統(tǒng)之間的學習流動。我國最早的關(guān)于資格框架的文獻發(fā)表于2002年，主要介紹了英國和澳大利亞的資格框架。當時的學者在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，普遍認為我國應(yīng)通過構(gòu)建資格框架來提高教育質(zhì)量和標準，尤其在職業(yè)教育領(lǐng)域，可以促進其與普通教育和其他種類教育的溝通。隨著終身教育理念在國內(nèi)普及，有一批學者提出構(gòu)建終身教育資格框架，以促進國內(nèi)不同種類教育和學習之間的成果轉(zhuǎn)換，進而推動終身學習發(fā)展。因此，促進學習流動成為我國資格框架構(gòu)建的重點目標。

從歐盟層面講，歐洲國家構(gòu)建國家資格框架并與歐洲資格框架實現(xiàn)對接的重點目標是促進歐盟范圍內(nèi)跨國性的學習流動。從各個國家或地區(qū)層面講，改進教育和培訓(xùn)系統(tǒng)、促進終身學習發(fā)展也是國家資格框架構(gòu)建的重要目標。另外，還有增強人才供需匹配度、推進社會發(fā)展等目標。根據(jù)目標，我國可以先完善不同教育領(lǐng)域的資格框架，進行各類教育融通滲透等值性的改革，以促進國內(nèi)不同教育之間的學習流動。在此基礎(chǔ)上，再整合制定出基于終身學習理念的國家資格框架，促進教育和終身學習的發(fā)展。[24]

(四)政府主導(dǎo)，建立全國性的協(xié)調(diào)機構(gòu)

在歐盟主導(dǎo)下，歐洲范圍內(nèi)成立了EQF咨詢小組，成員來自歐盟所有成員國、社會性組織、歐洲職業(yè)培訓(xùn)開發(fā)中心(CEDEFOP)、歐洲培訓(xùn)基金(ETF)和歐洲委員會等代表。咨詢小組是參與國、歐盟委員會和利益方代表間交流的主要平臺，其提出的10項標準和程序為歐洲各國構(gòu)建和實施資格框架制度提供了精確的方向。其中，第1項標準和程序首先強調(diào)了建立職能部門，并明確其職責和權(quán)限。而在每個國家的NQF介紹中也都會顯示國家協(xié)調(diào)機構(gòu)，他們有的是專門成立的新機構(gòu)，有的由教育行政部門或相關(guān)機構(gòu)或者職業(yè)教育相關(guān)研究中心擔任。歐盟和各國政府在其中發(fā)揮了不可或缺的主導(dǎo)作用，全國性的協(xié)調(diào)機構(gòu)有利于統(tǒng)籌規(guī)劃國家范圍內(nèi)資格框架的實施，并能夠作為國家代表與國際相關(guān)組織進行溝通、交流。

《廣東終身教育資歷框架等級標準》是我國第一個地方層面的資格框架，但是其權(quán)威性和推廣效果都很一般。多年來，我國資格框架發(fā)展沒有重大突破的關(guān)鍵原因在于缺乏國家層面的政府主導(dǎo)，國家資格框架是國家頂層制度設(shè)計，需要具有一定強制執(zhí)行力的規(guī)定和全國性的協(xié)調(diào)機構(gòu)來發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，從而調(diào)動各方力量參與國家資格框架建設(shè)。

(五)根據(jù)標準和程序，有序推進資格框架制度

EQF咨詢小組提出的10項標準和程序是歐洲資格框架建設(shè)的重要指南，對于我國而言，也具有一定的參考意義。除了歐洲，國際上其他國家(如澳大利亞、美國、日本等)的國家資格框架構(gòu)建過程也值得研究借鑒。實際上，無論在哪個國家，構(gòu)建國家資格框架都是一個極其復(fù)雜的過程，不僅涉及多種教育和學習類型，還與多部門、多機構(gòu)直接相關(guān)，在一定程度上甚至會引發(fā)教育系統(tǒng)的一次變革?？v觀EQF和NQF的構(gòu)建和對接過程，EQF咨詢小組和各國的NCP出臺了不少重要的文件或報告，使各國在實施過程中具有明確的行動指南，從而構(gòu)建、實施符合歐洲要求同時具有本國或地區(qū)特色的資格框架制度。國家資格框架建設(shè)確實是一項長期工程，不可能一步到位，我國應(yīng)在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定科學規(guī)范的標準和程序，依托政府主導(dǎo)和全國性協(xié)調(diào)機構(gòu)，有序地推進國家資格框架制度。

綜上所述，構(gòu)建國家資格框架已在國際范圍內(nèi)受到廣泛關(guān)注，尤其在歐洲地區(qū)，更是形成了以歐盟EQF主導(dǎo)下的歐洲知識共同體。近年來，全球人口流動的加速和在線教育的飛速發(fā)展，都將使資格框架全球化成為未來國際教育的重要趨勢之一。隨著我國國際化進程的不斷推進，我國應(yīng)以促進國內(nèi)、國際學習流動為重點目標，關(guān)注教育和終身學習的發(fā)展，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，建立全國性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，并制定科學的標準和程序，有序推進基于學習成果的、融合不同資格類型的國家資格框架的建設(shè)和實施。