李燕 李君

(青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007；青海省海東市平安區(qū)就業(yè)管理局，青海 海東 810700)

黨的十八大報(bào)告提出要“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵[1]，而社會(huì)保障是失地農(nóng)民最基本的可持續(xù)生計(jì)保障，影響著失地農(nóng)民的當(dāng)下與未來，也是多種后續(xù)可持續(xù)生計(jì)模式的基礎(chǔ)與根本。厘清當(dāng)前失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀、有針對(duì)性地解決保障不周問題，對(duì)于解決民族聚居、自然生態(tài)條件脆弱、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，維穩(wěn)壓力、生態(tài)壓力和城鎮(zhèn)化壓力并重背景下青海省失地農(nóng)民問題意義重大。

一、文獻(xiàn)綜述

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,征收農(nóng)村土地成為新增建設(shè)用地、擴(kuò)大城市規(guī)模的主要途徑[2]。征用土地不僅會(huì)影響政府的形象和可信度，也會(huì)再次侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益[3]。因此，為了保障所制定的政策能夠以農(nóng)民合法權(quán)益為中心、也能符合本國實(shí)際國情，在土地征用和開發(fā)利用過程中政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用[4]，政府應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)，提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償，并盡全力解決好養(yǎng)老保障問題[5]。如果政府的征地補(bǔ)償過低甚至零補(bǔ)償，也不能解決養(yǎng)老問題，極易進(jìn)一步加劇貧富分化，并導(dǎo)致暴力沖突以及社會(huì)動(dòng)蕩[6]。補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是失地農(nóng)民征地補(bǔ)償問題爭論的焦點(diǎn)，[7]合理的補(bǔ)償內(nèi)容應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)之上再考慮就業(yè)、發(fā)展安置、社會(huì)保障等內(nèi)容[8][9]。同時(shí)，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多以農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式、沿用以農(nóng)作物產(chǎn)量和國家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽視了失地農(nóng)民市民身份的轉(zhuǎn)換[10][11]，而新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，試圖通過一次性征地和拆遷補(bǔ)償完成對(duì)失地農(nóng)民的安置的辦法可能會(huì)使其與城鎮(zhèn)化漸行漸遠(yuǎn)，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)不可忽視社會(huì)保障的及時(shí)跟進(jìn)，應(yīng)該使失地農(nóng)民享受同等于城市居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障等方面的待遇[12]。以征地補(bǔ)償安置費(fèi)和土地轉(zhuǎn)用后的增值收益為主要資金來源，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系將是解決上述問題的一個(gè)可行方案[13]，因?yàn)槭У剞r(nóng)民社會(huì)保障是協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)和重新分配收入及社會(huì)資本，平衡和調(diào)整資本、科學(xué)、藝術(shù)、人力資源等的有效手段[14]。

現(xiàn)有研究分別從社會(huì)保障的必要性、責(zé)任主體、資金來源、政府角色等角度對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障相關(guān)問題做了深入地探討，為失地農(nóng)民相關(guān)難題的破解提供了重要的理論支撐。但是已有研究中針對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下青海省失地農(nóng)民社會(huì)保障問題關(guān)注度較低、相關(guān)成果較少。本文以政府公文、《青海統(tǒng)計(jì)年鑒》、訪談資料作為主要資料來源，分析近年來青海省社會(huì)保障現(xiàn)狀并提出相應(yīng)的完善措施，以期為青海省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供理論上的支撐。

二、失地農(nóng)民及青海省失地農(nóng)民概況

(一)失地農(nóng)民概念界定

目前，學(xué)界尚未對(duì)“失地農(nóng)民”提出一個(gè)清晰、統(tǒng)一的概念界定，但現(xiàn)有研究對(duì)“失地農(nóng)民”這一群體的社會(huì)特征做了較為清晰地描述。首先，失地農(nóng)民形成的原因主要是城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)中，為了保障城市的建設(shè)和擴(kuò)展，基于城市建設(shè)用地需要承包土地全部或部分被征用，部分或全部失去賴以生存土地使用權(quán)的特殊社會(huì)群體[15][16]。其次，按照國家相關(guān)規(guī)定，土地被依法征收后農(nóng)業(yè)戶口家庭人均耕種面積少于0.3畝的即可統(tǒng)稱為失地農(nóng)民[17][18]。第三，城市化是一個(gè)由鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的過程，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)為主的職業(yè)身份必然向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的非農(nóng)業(yè)身份轉(zhuǎn)變，失去土地使用權(quán)后，失地農(nóng)民群體急需面對(duì)由農(nóng)民向非農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換以及城市生活的融入問題[19][20][21]。綜上所述，本研究認(rèn)為所謂失地農(nóng)民指城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)中，基于城市建設(shè)用地需要承包土地全部或部分被征用、失去集體土地使用權(quán)、家庭人均耕種面積少于0.3畝、急需身份轉(zhuǎn)換成為市民的農(nóng)民群體。

(二)青海省失地農(nóng)民概況

1.青海省失地農(nóng)民規(guī)模估計(jì)

伴隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，近年來青海省建設(shè)用地逐年增加，從2004年的547.59公頃增加到2017年的7846.5公頃。同期，青海省土地征用面積也逐年遞增，2012年達(dá)到了3471.07公頃，征用土地中耕地面積平均占比達(dá)64.5%，最高年份的2014年達(dá)到了83.65%（見圖1）。以“每減少0.067公頃耕地增加1.5個(gè)失地農(nóng)民”[22]為標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)歷年建設(shè)用地審批或征收土地中耕地面積計(jì)算可知，僅2004～2017年間青海省已經(jīng)出現(xiàn)了27～29萬失地農(nóng)民。耕地是農(nóng)業(yè)用地最核心的構(gòu)成部分，農(nóng)業(yè)用地中還包括林地、園地、牧草地等其它土地類型，該類土地征收同樣會(huì)伴生失地農(nóng)民，如果再兼顧此類現(xiàn)象，那么近年來青海省失地農(nóng)民數(shù)量應(yīng)該達(dá)到30萬左右，將近占到東部農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)村人口的三分之一。

圖1 2007～2017年青海省征用土地情況圖

2.青海省失地農(nóng)民構(gòu)成概況

作為農(nóng)民中的特殊群體，青海省失地農(nóng)民構(gòu)成概況如下：首先，出生人口性別比高于人類正常出生性別比統(tǒng)計(jì)經(jīng)驗(yàn)數(shù)字、總體人口性別比也高于全國平均水平，形成男性數(shù)量明顯多于女性的局面；其次，青海省0～14、15～65歲鄉(xiāng)村人口在整體鄉(xiāng)村人口中所占比重明顯高于全國平均水平，而65歲以上人口占比幾乎是全國平均水平的一半。因此，青海省失地農(nóng)民當(dāng)前和未來相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)勞動(dòng)力供給相對(duì)全國平均水平而言較為充足，后續(xù)就業(yè)崗位需求也將會(huì)更大，但是老年撫養(yǎng)比較低。第三，青海省文盲、半文盲在鄉(xiāng)村人口中的占比較高，2015年24.8%的占比水平是同期全國平均水平的2.89倍，因此，青海省失地農(nóng)民總體受教育水平明顯低于我國平均水平。

三、青海省失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀分析

社會(huì)保障制度是社會(huì)文明和進(jìn)步的重要標(biāo)志，失地農(nóng)民由于失去土地而產(chǎn)生的不安甚至失去信心必然會(huì)影響到社會(huì)的安定和發(fā)展，因此，城市化進(jìn)程中建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系顯得尤其重要[23]。而最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是當(dāng)前滿足廣大農(nóng)民群眾“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”基本要求過程中需要重點(diǎn)加強(qiáng)的內(nèi)容[24]，在此基礎(chǔ)之上，學(xué)者認(rèn)為受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)、法律援助也應(yīng)該是失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的構(gòu)成部分[25]。同時(shí)，為了縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差別，農(nóng)村社會(huì)保障中也應(yīng)該更多地兼顧失業(yè)、工傷、生育保障相關(guān)問題[26]。綜上所述，本研究從最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)、法律援助幾個(gè)角度研究分析青海省失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀。

(一)失地農(nóng)民最低生活保障現(xiàn)狀分析

最低生活保障制度的實(shí)施不但能解決貧困人口的基本生活困難，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，還能促進(jìn)人權(quán)意識(shí)的形成，公平意識(shí)、社會(huì)歸屬感的增強(qiáng)以及政府職能的轉(zhuǎn)變，扎扎實(shí)實(shí)地為中國走向現(xiàn)代社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[27]。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救濟(jì)制度[28]，能夠?yàn)檗r(nóng)村低收入者構(gòu)建起有效的緩沖地帶，在我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善城鄉(xiāng)社會(huì)求助體系、保障困難群眾基本生活的指示精神，形成保障農(nóng)牧區(qū)困難群眾生活長效機(jī)制，青海省于2007年發(fā)布《青海省人民政府關(guān)于建立農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度的意見》，有力地促進(jìn)了農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度的建立和實(shí)施，對(duì)救助農(nóng)牧區(qū)困難群體、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。數(shù)據(jù)顯示，近年來青海省享受低?？?cè)藬?shù)逐年縮小，從2012年的630062人減少為2018年的385483人，其中城市低保人數(shù)從2012年的230399人減少為2018年的76572人，六年間減少了約三分之二。農(nóng)村享受低保人數(shù)也存在較大波動(dòng)，2016年515877人的峰值與2018年308911人的谷值之間存在較大差值（見表1），但是農(nóng)村享受低保人數(shù)在總低保人數(shù)中的比重持續(xù)上升，從2012年的63%增加到2018年的80%。與此同時(shí)，青海省農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也一再提高，從2012年的1924元/年提高到2018年的3700元/年，六年間翻了近一倍。青海省人民政府于2017年發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實(shí)施方案》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)針對(duì)農(nóng)村低保、農(nóng)村特困人員等的醫(yī)療救助，并做好農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的銜接提高，努力為包括失地農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)村居民提供更為周全的最低生活保障保護(hù)。

表1 2012～2018年青海省城鄉(xiāng)最低生活保障變動(dòng)表

(二)失地農(nóng)民保險(xiǎn)保障現(xiàn)狀分析

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀

為妥善解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，盡快建立被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2012年青海省人力資源和社會(huì)保障廳會(huì)同國土資源廳、財(cái)政廳共同出臺(tái)了《青海省被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，規(guī)定青海省城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)“按戶計(jì)算人均剩余耕地不足0.3畝以上、且在征地時(shí)持有第二輪土地承包權(quán)證、年滿16周歲及以上未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在籍農(nóng)民”均在參保范圍，按“征地時(shí)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”的一定比例由個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼和村集體補(bǔ)貼共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)用。為了更進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于做好征地工作的一系列指示精神、切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益、保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)，2013年青海省人民政府依據(jù)國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》精神，發(fā)布《青海省人民政府關(guān)于土地征收時(shí)繳納被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的通知》，強(qiáng)調(diào)“自2013年1月1日起，凡在我省境內(nèi)批準(zhǔn)征收土地的，一律按《青海省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)（試行）》（青政〔2010〕26號(hào)）為基數(shù)繳納被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。在此基礎(chǔ)之上，2014年2月28日，青海省人力資源和社會(huì)保障廳、國土資源廳、財(cái)政廳再一次共同發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》，分別以2012年底前及2013年1月1日以后兩種情況安排被征地農(nóng)民資格審核、剩余耕地公示及社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦理事宜。數(shù)據(jù)顯示，近年來，青海省全省養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)逐年上升，從2012年的292.11萬人增加到2018年的390.72萬人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保比率從2012年的50．96%增加到2018年的64．77%。同期青海省城鎮(zhèn)化率從47．44%增加到54.47%，參保比率與城鎮(zhèn)化率之間的差額也從2012年的3.52%增加到10.3%，說明全省鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保比率逐年提升，包括失地農(nóng)民在內(nèi)的鄉(xiāng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)也逐年遞增，失地農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的局面在逐漸形成。

表2 2012～2018年青海省城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋變動(dòng)情況表

2.醫(yī)療保險(xiǎn)現(xiàn)狀

為了大力提升醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率，結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》要求，青海省于2006年發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)指導(dǎo)意見》，就農(nóng)民工“穩(wěn)定就業(yè)”和“非穩(wěn)定就業(yè)”兩種情況分別給出參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和適當(dāng)降低費(fèi)率的“保當(dāng)期、保住院”基本醫(yī)療保險(xiǎn)方案。此后，青海省分別于2012年、2013年、2016年發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》《青海省擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民大病醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施方案（暫行）》《關(guān)于進(jìn)一步提高全省城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；I資標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)保健康發(fā)展的意見》等“意見”和“方案”，以有效促進(jìn)基本醫(yī)療保障城鄉(xiāng)一體化、提高新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均標(biāo)準(zhǔn)和重特大疾病保障水平，并通過相關(guān)制度的建立全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保一體化，為廣大群眾提供即時(shí)、便捷的服務(wù)。2016年4月28日，青海省人民政府辦公廳還發(fā)布了《關(guān)于全面開展商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保服務(wù)的指導(dǎo)意見》，以引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的方式進(jìn)一步降低醫(yī)保成本、提高效率、方便群眾，并增強(qiáng)基金抗風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)劑能力。多舉措的不斷推進(jìn)，使得青海省無論總體的醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率還是失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)都逐年提升，全省醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)從2012年的524.97萬人提升到2018年的555.35萬人（見表3），同期城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)也從2012年的438.6萬人增加到2018年的455.93萬人，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)保障之外、包括失地農(nóng)民在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障的群體比例達(dá)到90%以上。其中，2015年青海省“全省職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合參保率分別達(dá)99.81%、99.64%、99.69%，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用支付比例達(dá)到78%”[29]，較為完備的醫(yī)療保障為青海省失地農(nóng)民后續(xù)生計(jì)做好了充足準(zhǔn)備。

表3 2012～2018年青海省基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋變動(dòng)情況表

3.工傷及失業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀

失業(yè)和工傷保險(xiǎn)能夠保障勞動(dòng)者因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來源或因遭受意外傷害、患職業(yè)病導(dǎo)致暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及死亡時(shí)，勞動(dòng)者或其家屬能從國家和社會(huì)獲得一定的物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度，是社會(huì)保障體系的重要組成部分。制定于2006年1月31日的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》就強(qiáng)調(diào)要“依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍，認(rèn)真貫徹落實(shí)《工傷保險(xiǎn)條例》，所有用人單位必須及時(shí)為農(nóng)民工辦理參加工傷保險(xiǎn)手續(xù)，并按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”。有鑒于此，青海省人民政府于2006年10月30日發(fā)布實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，要求“用人單位在與農(nóng)民工確立勞動(dòng)關(guān)系后30日內(nèi)，必須為農(nóng)民工辦理工傷保險(xiǎn)參保登記手續(xù)，并按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)益。各項(xiàng)“條例”“意見”的實(shí)施對(duì)青海省工傷保險(xiǎn)的推廣產(chǎn)生了積極的作用，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)從2012年的5.54萬增加到2018年的13.26萬人，六年間增加了1.39倍（見表4）。失業(yè)保險(xiǎn)方面，發(fā)布于1999年1月22日的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》明確要求“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”。2001年6月22日發(fā)布實(shí)施的《青海省實(shí)施〈失業(yè)保險(xiǎn)條例〉辦法》也進(jìn)一步規(guī)定“用人單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，由用人單位按照農(nóng)民合同制工人工資總額的2%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”。近年來，伴隨著社會(huì)發(fā)展和從業(yè)者保障意識(shí)的提升，青海省失業(yè)保險(xiǎn)參保總?cè)藬?shù)逐年提升，從2012年的37.88萬人增加到2018年的42.38萬人，但是農(nóng)民工參保人數(shù)增長卻較不明顯，最高年份的2013年僅有0.41萬人，而最低年份的2016年只有0.18萬人參保（見表14），失業(yè)保險(xiǎn)的缺失給就業(yè)存在較大不穩(wěn)定性的失地農(nóng)民正常的生活留下了諸多隱患。

表4 2012～2018年青海省農(nóng)民工失業(yè)及工傷保險(xiǎn)參保情況(單位：萬人)

(三)教育和援助保障現(xiàn)狀

1.受教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)分析

為了做好新形勢下農(nóng)民工服務(wù)工作、有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化，國務(wù)院分別于2006年、2014年發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》和《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，提出要“搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)”“加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)”“大力發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育”“著力穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)”。為了貫徹黨中央國務(wù)院相關(guān)政策法令，青海省人民政府于2014年、2015年分別發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下農(nóng)民工工作的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)為農(nóng)民工服務(wù)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要切實(shí)解決新形勢下農(nóng)民工面臨的就業(yè)穩(wěn)定性差、融入城市和維權(quán)難等問題，要“有針對(duì)性地開展技能培訓(xùn)，對(duì)具備中級(jí)以上職業(yè)技能的農(nóng)民工開展高技能人才培訓(xùn)，將農(nóng)民工納入終身職業(yè)培訓(xùn)體系”，同時(shí)“要加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，鼓勵(lì)大中型企業(yè)聯(lián)合技工院校、職業(yè)院校，建設(shè)一批農(nóng)民工實(shí)訓(xùn)基地”。近年來，青海省大力加強(qiáng)與實(shí)施多類型實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)活動(dòng)，僅“十一五”期間就通過“陽光工程”培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力30.11萬人，其中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)18.6萬人。在中央財(cái)政和地方財(cái)政的支持下，2012年至2018年青海省已經(jīng)累計(jì)開展各類培訓(xùn)班6900余次，累計(jì)已有680000余人次參與和接受了諸如挖掘機(jī)駕駛、中式烹飪、汽車維修、刺繡、電工、焊接工藝、汽車駕駛、掐絲等專業(yè)技能和農(nóng)民種植養(yǎng)殖實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，極大地提升了農(nóng)民，尤其是失地農(nóng)民的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)能力以及轉(zhuǎn)移就業(yè)能力（見表5）。

表5 2012～2018年青海省實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)變動(dòng)情況表

2.法律援助機(jī)會(huì)分析

法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及法律服務(wù)人員，為經(jīng)濟(jì)困難或者特殊案件當(dāng)事人提供法律服務(wù)并減免法律服務(wù)費(fèi)用的一項(xiàng)法律保障制度[30]。失地農(nóng)民屬于“社會(huì)性的弱勢群體”，其利益得不到有效保護(hù)的原因之一是法律意識(shí)不強(qiáng)、法律知識(shí)匱乏，因而應(yīng)當(dāng)給予其事前、事后全面的法律援助[31]。為了保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)，2003年7月21日，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施了《法律援助條例》，以促進(jìn)和規(guī)范法律援助行為。早在200l年，青海省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)也發(fā)布實(shí)施了《青海省法律援助條例》，規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)“當(dāng)事人因經(jīng)濟(jì)困難無能力或者無完全能力支付法律服務(wù)費(fèi)用”等情況時(shí)，可由法律援助機(jī)構(gòu)為其提供包括刑事案例、請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)在內(nèi)的法律咨詢、代擬法律文書等法律援助服務(wù)。2007年5月，在已有“青海省法律援助中心”的基礎(chǔ)之上由青海省司法廳批準(zhǔn)、青海省律師協(xié)會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)和管理的“青海省農(nóng)民工法律援助工作站”宣布成立，全省法律援助律師數(shù)量也從2012年的16人增加至2018年的62人，“律師+援助中心+司法機(jī)關(guān)”的法律援助聯(lián)動(dòng)機(jī)制已經(jīng)逐漸形成，各司法廳局聯(lián)合街道辦事處以多種形式開展的“法律援助進(jìn)工地”主題宣傳活動(dòng)，對(duì)有效宣傳法律常識(shí)、提升失地農(nóng)民知法守法和用法能力發(fā)揮了極大作用。

表6 2012～2018年青海省法律援助律師數(shù)量變動(dòng)情況表

四、進(jìn)一步完善青海省失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的對(duì)策建議

(一)全面推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

失地農(nóng)民社會(huì)保障的完善基于強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改善通過增加失地農(nóng)民收益、增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力的同時(shí)提升其社保選擇權(quán)，也增加其通過附加商業(yè)保險(xiǎn)改善保障條件的可能，因此，把握構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的歷史機(jī)遇、全面推進(jìn)地方特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、增加失地農(nóng)民收益從而提高其保障能力是完善青海省失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要前提。首先，大力發(fā)展特色種植業(yè)。青海省地勢高寒，具有發(fā)展青稞、枸杞、藜麥等高原作物的天然優(yōu)勢，較少的水土污染也能迎合當(dāng)前綠色與天然的市場需求。目前青海省已經(jīng)具備青稞、枸杞、藜麥等產(chǎn)業(yè)化種植基本條件，多年種植經(jīng)驗(yàn)結(jié)合精深化加工和更進(jìn)一步的市場拓展將極大地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加失地農(nóng)民各項(xiàng)收益。其次，發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)。青海省被譽(yù)為全球四大無公害超凈區(qū)之一[32]，也是我國四大牧區(qū)之一，是全國最大的有機(jī)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，牛羊肉產(chǎn)品在滿足自給的同時(shí)每年銷往省內(nèi)外近10萬噸，約占牛羊肉總產(chǎn)量的四分之一[33]。優(yōu)越的水體條件使青海省被認(rèn)為是鮭鱒魚養(yǎng)殖條件最好的地區(qū)之一[34]，年產(chǎn)量占全國鮭鱒魚養(yǎng)殖產(chǎn)量的三分之一?！扒嗪＠纤崮獭睘榇淼娜橹破芬驳玫礁鞯叵M(fèi)者一致認(rèn)可[35]。利用優(yōu)越的發(fā)展條件促進(jìn)特色養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展是增加失地農(nóng)民收益的另一可行途徑。第三，發(fā)展特色旅游業(yè)。青海省是近年國內(nèi)旅游熱點(diǎn)省區(qū)之一，年接待國內(nèi)外游客數(shù)量逐年遞增,尤其是民俗游、冰雪游、鄉(xiāng)村游等創(chuàng)新項(xiàng)目的不斷推出極大地啟動(dòng)了省內(nèi)短途游、周末游市場，結(jié)合一批精品旅游景點(diǎn)、線路的建成，配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施的完善，特色旅游業(yè)的發(fā)展對(duì)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力、增加農(nóng)民收益發(fā)揮著重要作用。第四，促進(jìn)特色手工業(yè)發(fā)展。青海省特色手工業(yè)積淀深厚，典型代表如藏毯、唐卡等獨(dú)具特色又具備較大的市場潛力，大力推動(dòng)特色手工業(yè)的發(fā)展在傳承傳統(tǒng)文化、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)對(duì)增加失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)和收益起著重要作用。

(二)改善失地農(nóng)民最低生活保障體系

作為最基本的社會(huì)救濟(jì)制度之一，最低生活保障制度給收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口建立起了一道防線，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)人權(quán)意識(shí)、公平意識(shí)、社會(huì)歸屬感的形成發(fā)揮著重要作用。近年來，青海省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、保障力度一再向鄉(xiāng)村傾斜，有效地緩解了包括失地農(nóng)民在內(nèi)的廣大農(nóng)村困難群體的生活壓力，極大地維護(hù)了社會(huì)和諧與發(fā)展。但是，由于《民政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見》和《民政部、國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況檢查工作的意見》規(guī)定，家計(jì)調(diào)查是當(dāng)前我國低保戶認(rèn)定的主要方式，而農(nóng)村基層政府實(shí)施家計(jì)調(diào)查的客觀條件嚴(yán)重不足，面對(duì)低保指標(biāo)普遍性多于特困戶數(shù)、各年度指標(biāo)數(shù)量波動(dòng)較為明顯的現(xiàn)狀，很容易產(chǎn)生不應(yīng)保者享保、應(yīng)享保者受助力度有限甚至部分年份得不到救助情況，有鑒于此，在更進(jìn)一步完善低保戶認(rèn)定制度的同時(shí)，應(yīng)在適度減少低保指標(biāo)的情況下有效提高低保扶助力度[36]，真正發(fā)揮最低生活保障制度價(jià)值的同時(shí)提高基層工作人員工作效率和基層政府公信力。

(三)完善失地農(nóng)民保險(xiǎn)保障體系

1.全面提升保險(xiǎn)參保率

近年來，青海省鄉(xiāng)村各類保險(xiǎn)參保率均有所提升，尤其是較高的醫(yī)療保險(xiǎn)參保率對(duì)于解決廣大失地農(nóng)民看病就醫(yī)問題發(fā)揮了重要作用。但是，受宣傳引導(dǎo)不到位、投保意識(shí)不足、投保能力弱等因素影響，部分失地農(nóng)民一味追求“養(yǎng)兒防老”“存錢防災(zāi)”，對(duì)工傷、失業(yè)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極作用置若罔聞，造成上述險(xiǎn)種參保率均有待進(jìn)一步提高。但是經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工是工傷事故、職業(yè)病發(fā)病以及失業(yè)的高危人群，現(xiàn)實(shí)中養(yǎng)老防老也存在較多操作困難，對(duì)于失地農(nóng)民而言工傷、失業(yè)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)具有更加明顯的價(jià)值，因此，有必要通過增強(qiáng)相關(guān)保險(xiǎn)的引導(dǎo)與宣傳、提高相應(yīng)險(xiǎn)種賠付率、簡化入保及賠付手續(xù)、加強(qiáng)擔(dān)責(zé)企業(yè)監(jiān)督、拓寬保費(fèi)來源等手段全面提升相應(yīng)險(xiǎn)種參保率，必要時(shí)通過建立適度的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度提升工傷保險(xiǎn)參保率，以更進(jìn)一步完善失地農(nóng)民保險(xiǎn)保障體系、推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2.全面提高保險(xiǎn)保障力度

按照2006年發(fā)布的《勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》要求，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)不應(yīng)低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。而各個(gè)地方在綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、繳費(fèi)負(fù)擔(dān)等因素的情況下設(shè)計(jì)出多檔繳費(fèi)和保障標(biāo)準(zhǔn)，而很多保障標(biāo)準(zhǔn)、尤其是低檔保障標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)達(dá)不到當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重地影響了廣大農(nóng)民參保和繳費(fèi)熱情。同時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)開始繳費(fèi)至受益終結(jié)周期漫長，容易產(chǎn)生對(duì)制度穩(wěn)定性和受益可靠性方面的擔(dān)憂，更進(jìn)一步限制參保與繳費(fèi)積極性。因此，全面提高保險(xiǎn)保障水平是打消廣大失地農(nóng)民多重疑慮、發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)的真正效能的重要手段，也是有效完善失地農(nóng)民保險(xiǎn)保障體系的重要舉措。

(四)完善教育培訓(xùn)和法律援助社會(huì)保障體系

教育培訓(xùn)是弱勢群體擺脫弱勢地位、提高參與市場競爭能力、走上發(fā)展之路的有效途徑。[37]在中央和地方財(cái)政的大力支持下，青海省通過開辦挖掘機(jī)駕駛、中式烹飪、汽車維修、刺繡、電工、焊接工藝、汽車駕駛、掐絲以及種養(yǎng)殖實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)班方式培訓(xùn)初級(jí)技術(shù)人員幾十萬人次，極大地提升了農(nóng)民，尤其是失地農(nóng)民的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)能力。但是，近年的各類培訓(xùn)中也較為普遍地存在培訓(xùn)內(nèi)容單調(diào)并不能與市場需求有效對(duì)接、培訓(xùn)過程倉促有待進(jìn)一步監(jiān)管、注重理論而忽視實(shí)踐能力培訓(xùn)等諸多現(xiàn)象，導(dǎo)致部分群體參與培訓(xùn)積極性偏低、培訓(xùn)效果不佳，甚至將培訓(xùn)視為干擾正常生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)等現(xiàn)象，因此，有必要抽調(diào)專人對(duì)失地農(nóng)民教育培訓(xùn)作專門調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，調(diào)整教育培訓(xùn)思路、規(guī)范教育培訓(xùn)過程、強(qiáng)化教育培訓(xùn)成效監(jiān)督，釋放國家財(cái)政資金的最大效能、全面提升失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

受小農(nóng)文化、道德、心理、意識(shí)、倫理等鄉(xiāng)村文明形態(tài)的廣泛影響[38]，失地農(nóng)民通過正常的法律渠道維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)普遍不足，尤其面對(duì)不對(duì)等主體之間各類糾紛時(shí)多習(xí)慣忍氣吞聲或上訪、告狀等方式解決問題，因此，在進(jìn)一步完善針對(duì)失地農(nóng)民的法律援助過程中，首先應(yīng)該加強(qiáng)知法、懂法、守法教育，在此基礎(chǔ)之上強(qiáng)化“法律援助進(jìn)工地”“法律援助進(jìn)村莊”宣傳，擴(kuò)大法律援助制度的影響力與知名度，為失地農(nóng)民建立通過法律援助爭取個(gè)人合法權(quán)益的正確理念。