陳喆 張子鳶

摘要：皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)是“一帶一路”倡議建設(shè)實(shí)施和中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的重要支點(diǎn)之一。為促進(jìn)貿(mào)易與投資的發(fā)展，緬甸修訂出臺(tái)了《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，在稅收政策、投資手續(xù)辦理、土地使用期限等領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新，為緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。但與中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相比較，緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律制度還存在著投資者準(zhǔn)入后國民待遇不明確、國有化條款不清晰、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺失等問題，這為中國投資者在皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的投資帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。準(zhǔn)確識(shí)別、防范與控制這些風(fēng)險(xiǎn)是推動(dòng)皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目走深走實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。面對緬甸政局動(dòng)蕩、民族宗教沖突、COVID-19疫情和域外大國博弈對皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)帶來的阻礙，中國應(yīng)進(jìn)一步完善海外利益保護(hù)制度，為當(dāng)?shù)孛褡遄诮虇栴}的解決夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并與緬甸深入開展公共衛(wèi)生合作，積極構(gòu)建與相關(guān)國家的共同利益與契合點(diǎn)，推動(dòng)中緬皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)建設(shè)階段。

關(guān)鍵詞：中緬經(jīng)濟(jì)走廊;緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū);皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū);中緬經(jīng)濟(jì)合作

[中圖分類號(hào)] D933.7? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 1003-2479（2021）06-056-10

Research on the Legal System of Myanmar Special Economic Zone

CHEN Zhe，? ZHANG Ziyuan

Abstract：? The Kyaukpyu? Special? Economic Zone（SEZ） is a? crucial pivot point for the Belt and? Road Initiative and the construction of the China-Myanmar Economic Corridor. In order to promote the development of trade and investment， Myanmar revised and promulgated the Special Economic Zone Law， in which institutional innovation is carried out in the fields of tax policy， handling of investment procedures and land use period， creating a good legal environment for investors. However， compared with China's pilot free trade zones，? the legal system of Myanmar's SEZs still has some problems， such as unclear national treatment for investors after entry， unclear provisions on nationalization， and lack of land compensation standards， which bring certain risks to Chinese investors. Accurate identification， prevention and control of those risks are the key to promoting the in-depth and practical development of the Kyaukpyu SEZ Project. Facing the investment obstacles of political instability in Myanmar， ethnic religious conflict， COVID-19 pandemic and the great powers' competition， China shall further improve the overseas interests protection system， consolidate the economic foundation for the solution of Kyaukphyu ethnic and religious conflicts， develop public health cooperation with Myanmar， and actively build the common interests and concordance with other countries， so that the China-Myanmar cooperation in Kyaukpyu SEZ is promoted to the stage of substantive construction.

Key Words： China-Myanmar Economic Corridor; Myanmar Special Economic Zone; Kyaukpyu Special Economic Zone; China-Myanmar Economic Cooperation

2020年1月，《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦共和國聯(lián)合聲明》提出：“深化兩國全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，打造中緬命運(yùn)共同體，推動(dòng)中緬關(guān)系進(jìn)入新時(shí)代?！薄凹訌?qiáng)共建‘一帶一路’合作，推動(dòng)中緬經(jīng)濟(jì)走廊從概念規(guī)劃轉(zhuǎn)入實(shí)質(zhì)建設(shè)階段， 著力推進(jìn)皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)、中緬邊境合作、仰光新城三端支撐和公路鐵路、電力能源等互聯(lián)互通骨架建設(shè)?！敝芯捊?jīng)濟(jì)走廊是“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略支點(diǎn)，皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)則是中緬經(jīng)濟(jì)走廊的核心發(fā)力點(diǎn)。緬甸是中國共建“一帶一路”的重要伙伴①， 2018年9月，中緬兩國政府正式簽署了《關(guān)于共建中緬經(jīng)濟(jì)走廊的諒解備忘錄》。而皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為中緬經(jīng)濟(jì)走廊的重要支撐點(diǎn)之一，具有其獨(dú)特的戰(zhàn)略價(jià)值。皎漂港將中國內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)體量巨大、能源需求龐大的西南地區(qū)與印度洋相連接②，是除瓜達(dá)爾港之外，中國能夠避免繞行馬六甲海峽的第2條能源動(dòng)脈。皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建成后，不僅可降低中國商品的運(yùn)輸成本，促進(jìn)貿(mào)易效率，還可進(jìn)一步保障國家能源安全。2018年11月8日，中緬雙方簽署了《皎漂特別行政區(qū)深水港項(xiàng)目框架協(xié)議》。2020年1月，中國國家主席習(xí)近平在訪緬期間見證了皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)深水港項(xiàng)目協(xié)議交換儀式，皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的全面建設(shè)指日可待③?！毒挼榻?jīng)濟(jì)特區(qū)法》是緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“基本法”，是推進(jìn)緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)各項(xiàng)先行先試政策的直接法律依據(jù)，為緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)的制度創(chuàng)新提供了法制先行的保障機(jī)制，為中國皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)提供了較好的合作與發(fā)展機(jī)遇。本文以緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律制度的特點(diǎn)及其與中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法的比較為研究切入點(diǎn)，旨在展示緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法為外國投資者提供的發(fā)展空間，同時(shí)提醒可能存在的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。以及在緬甸政治局勢動(dòng)蕩與COVID-19疫情導(dǎo)致國際投資嚴(yán)重受阻的背景下，分析皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)可能面臨的挑戰(zhàn)，對于推動(dòng)中緬經(jīng)濟(jì)走廊轉(zhuǎn)入實(shí)質(zhì)建設(shè)階段具有重要意義。

一、緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律制度的主要特點(diǎn)

自2010年以來，緬甸政府開始施行政治與經(jīng)濟(jì)改革，旨在促進(jìn)國家更好地參與全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。2014年1月23日，緬甸修訂出臺(tái)了新《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》。緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)是緬甸政府先行先試的一項(xiàng)探索，其旨在促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易與外國直接投資的增長。

（一）國家層面的綜合性立法

《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》從立法位階上看，屬于國家級(jí)立法，立法層次高，供緬甸3個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)遵循，有利于緬甸國家法律制度的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，避免緬甸各經(jīng)濟(jì)特區(qū)各自為政的情況出現(xiàn)。《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》是一部國家級(jí)綜合性立法，分為18章，共計(jì)96條，其規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立與職責(zé)、土地的取得與使用、減免稅優(yōu)惠措施、投資審批程序、投資項(xiàng)目及投資者的責(zé)任、海關(guān)管理、爭端解決及勞工義務(wù)等。其法律制度突破了緬甸現(xiàn)行法律的一些規(guī)定，在緬甸土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)、迪洛瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)及皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)，《緬甸外商投資法》暫停適用?！毒挼榻?jīng)濟(jì)特區(qū)法》的立法目標(biāo)在于為國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃提供支持，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)及人民生活水平的提高，促進(jìn)生產(chǎn)，鼓勵(lì)貿(mào)易與投資的發(fā)展等。

（二）設(shè)置三級(jí)管理機(jī)構(gòu)體系

緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)置了三級(jí)的管理框架體系，包括中央機(jī)構(gòu)、中央工作組及經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會(huì)。中央機(jī)構(gòu)是一個(gè)聯(lián)邦層次的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂和審批緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策和發(fā)展計(jì)劃并監(jiān)督下級(jí)機(jī)構(gòu)對法律、特區(qū)政策及發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行;中央工作組為中央機(jī)構(gòu)提供建議，對管理委員會(huì)、投資建設(shè)者或投資者提出的關(guān)于建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)和投資申請書等進(jìn)行審核;經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會(huì)具體負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展和政策的實(shí)施，包括投資審批、頒發(fā)原產(chǎn)地證書、頒發(fā)勞工許可證及征稅等。

（三）實(shí)施優(yōu)惠的稅收政策

緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會(huì)可劃分為免稅區(qū)及業(yè)務(wù)提升區(qū)，在免稅區(qū)不保留外資持股比例限制，外國人可以設(shè)全資外資公司。在稅收制度上，規(guī)定了特別的稅收優(yōu)惠措施，優(yōu)化了投資者的稅收環(huán)境，在免稅區(qū)投資者開始運(yùn)營的第一個(gè)7年期間免除收入稅，在業(yè)務(wù)提升區(qū)投資者開始運(yùn)營的第一個(gè)5年期間免除收入稅，在免稅區(qū)和業(yè)務(wù)提升區(qū)投資的第二個(gè)5年期間減免50%收入稅，在免稅區(qū)和業(yè)務(wù)提升區(qū)投資的第三個(gè)5年期間，如在一年內(nèi)將企業(yè)所得的利潤重新投資，對投資的利潤減免50%收入稅①。

（四）設(shè)立便利的一站式服務(wù)中心

《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》設(shè)立了一站式服務(wù)中心，一站式服務(wù)中心匯集了與投資有關(guān)的緬甸中央各個(gè)部門代表，包括緬甸海關(guān)、投資與公司管理部、勞動(dòng)部等，這些中央機(jī)關(guān)指派代表至一站式服務(wù)中心，具體負(fù)責(zé)公司的注冊、簽發(fā)與業(yè)務(wù)相關(guān)的簽證、簽發(fā)原產(chǎn)地證書、征稅程序、簽發(fā)工作許可證等，各中央有關(guān)部門在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的代表有權(quán)充分地行使其在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的審批和評估權(quán)力，無需再尋求各個(gè)中央部門的事先批準(zhǔn)，投資者可以在一個(gè)地方完成投資所需的各項(xiàng)手續(xù)，使投資程序更加便捷，加快了辦事流程，提高了辦事效率②。

（五）享有較長的土地使用期限

根據(jù)《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》規(guī)定，外國自然人或法人不能取得緬甸的土地所有權(quán)③，因此外國企業(yè)要在緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)開展投資活動(dòng)，必須租賃土地④?！毒挼榻?jīng)濟(jì)特區(qū)法》給予了外國投資者較長的土地使用期限，允許投資者對土地的使用期限長達(dá)50年，到期后并可以再續(xù)25年，即土地最高租賃期可達(dá)75年。與《緬甸投資法》規(guī)定相比較，外國投資者對土地的使用可為50年，經(jīng)同意可再延期10年，土地最高租用期限只有60年。

（六）執(zhí)行強(qiáng)制的環(huán)境評估機(jī)制

《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》要求投資者應(yīng)當(dāng)遵守《緬甸環(huán)境保護(hù)法》及國際標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。根據(jù)2015年實(shí)施的《緬甸環(huán)境保護(hù)法》，投資者在進(jìn)行征地之前需按照國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行環(huán)境評估，制定對環(huán)境損害最小的投資方案及生態(tài)修復(fù)計(jì)劃，完成環(huán)境評估報(bào)告，避免對環(huán)境和動(dòng)植物的健康帶來不利影響。該規(guī)定體現(xiàn)了政府對環(huán)保問題的重視。《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》中要求投資者遵守最新的《緬甸環(huán)境保護(hù)法》，對投資項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評估，有利于推進(jìn)解決緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資項(xiàng)目對當(dāng)?shù)貛淼沫h(huán)境污染問題。

二、緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)與中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法律制度的比較

截至2020年9月，中國國務(wù)院先后批復(fù)成立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等21個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)⑤，其延續(xù)了中國“開放試驗(yàn)區(qū)”探索的改革模式，是新時(shí)代中國深化對外開放的重要舉措⑥。緬甸的經(jīng)濟(jì)特區(qū)與中國的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)具有相似的特征，其也是一國在其境內(nèi)設(shè)立的貿(mào)易更加自由、投資更加便利的對外開放的特殊區(qū)域，在性質(zhì)上也屬于“自由貿(mào)易區(qū)”。自由港以及保稅倉庫是自由貿(mào)易區(qū)的原型，其隨著自身功能的擴(kuò)展而被冠以包括自由經(jīng)濟(jì)區(qū)、自由工業(yè)區(qū)、出口加工區(qū)、自由區(qū)、自由港、特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等超過25種不同的名稱。緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)與中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都已經(jīng)擺脫了以物流或者加工為主的單一功能模式，從貿(mào)易功能向貿(mào)易與投資功能共同發(fā)展轉(zhuǎn)型，都制定了相應(yīng)的法律制度對相應(yīng)區(qū)域進(jìn)行管理，通過比較可以發(fā)現(xiàn)，緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)與中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的法律框架在立法模式、管理機(jī)構(gòu)、稅收優(yōu)惠政策、投資準(zhǔn)入政策及貿(mào)易便利化程序等方面體現(xiàn)出各自的特色與差異。

（一）立法模式方面

在立法模式上，緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)采取“基本法”模式，而中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)采取“國家授權(quán)、部委規(guī)章、地方立法”的3層次推進(jìn)模式①?！毒挼榻?jīng)濟(jì)特區(qū)法》為國家層面立法，統(tǒng)一地適用于緬甸3個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，同時(shí)，《緬甸外國投資法》在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)暫停適用。而中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)采用全國人大常委會(huì)及國務(wù)院授權(quán)決定由地方人大常委會(huì)頒布有關(guān)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例的模式，各個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)根據(jù)自身不同的戰(zhàn)略定位在推動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中制定不同的地方法規(guī)，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)中國的外國投資法律暫停適用 。以上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法律制度的構(gòu)建為例，2013年8月30日，全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（以下簡稱《決定》） 。2013年9月18日，國務(wù)院出臺(tái)了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡稱《方案》）。在此基礎(chǔ)上，2014年8月1日，上海市人大常委會(huì)通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度構(gòu)建采取的模式也基本與上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相同，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在全國人大常委會(huì)的決定及國務(wù)院的總體方案基礎(chǔ)上制定各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相應(yīng)的地方法規(guī)，如《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》《中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》等②。在總結(jié)各自由貿(mào)易區(qū)的制度經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中央發(fā)布了一系列指導(dǎo)意見和建設(shè)方案，并于2020年6月1日印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，這將成為海南自由貿(mào)易港建設(shè)的基石③。

（二）管理機(jī)構(gòu)方面

在管理體制上，緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)及中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)均采取三層級(jí)的管理體制。緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)的管理體制分為三層，包括中央機(jī)構(gòu)、中央工作組及經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會(huì)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的管理委員會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)特區(qū)日常管理事務(wù)的具體實(shí)施。中國各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)通常為中央機(jī)構(gòu)、地方工作領(lǐng)導(dǎo)小組及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)的三層級(jí)的管理體制。各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的法規(guī)政策，研究決定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的重大問題，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)設(shè)立管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)具體的規(guī)劃、建設(shè)、管理等事務(wù)。

（三）稅收優(yōu)惠政策方面

在稅收制度上，緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)的稅收優(yōu)惠政策是統(tǒng)一的，而中國各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可根據(jù)自身情況實(shí)施不同的稅收優(yōu)惠政策。緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行一致的稅收優(yōu)惠政策，如給予投資者在免稅區(qū)內(nèi)新設(shè)投資第一個(gè)7年以及業(yè)務(wù)提升區(qū)第一個(gè)5年期間免除收入稅的優(yōu)惠，在第二個(gè)及第三個(gè)5年期間也有相應(yīng)的稅收減免政策。中國各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策散見于國務(wù)院及國家財(cái)稅部委的文件中，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)根據(jù)自身定位制定差異化的稅收優(yōu)惠政策①。例如，在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，給予了投資者延長納稅時(shí)間的優(yōu)惠，非貨幣性資產(chǎn)對外投資所得稅及股權(quán)激勵(lì)個(gè)人所得稅可分期繳納，相比緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)，給予納稅人的不是直接的稅收減免而是分期繳納的時(shí)間利益，在一定程度上能夠緩解投資企業(yè)流動(dòng)資金短缺的問題②。在廣東及福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對設(shè)在劃定的自由貿(mào)易片區(qū)內(nèi)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)可減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅③，在海南自由貿(mào)易港內(nèi)，對負(fù)面清單行業(yè)外注冊并實(shí)質(zhì)性運(yùn)營的企業(yè)，一律減按15%征收企業(yè)所得稅。

（四）投資準(zhǔn)入政策方面

在投資準(zhǔn)入制度上，緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行審批制，而中國自由貿(mào)易區(qū)實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單制度。目前， 緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)對外商投資仍實(shí)行審批制，采取的是以“正面列表”方式為主的準(zhǔn)入方式， 列明了禁止、 限制和允許投資的領(lǐng)域， 未列出的投資領(lǐng)域若不屬于國家禁止投資的領(lǐng)域，則需經(jīng)過緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會(huì)的批準(zhǔn)方可投資。中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)采取“準(zhǔn)入前國民待遇”以及“負(fù)面清單管理制度” ④，外國投資者在企業(yè)設(shè)立、取得或擴(kuò)大等發(fā)展階段可以獲得不低于本國投資者的待遇， 對所有的境外主體一視同仁， 不附加任何額外的限制條件和措施，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對外商投資實(shí)施統(tǒng)一的負(fù)面清單，禁止或限制投資的類別根據(jù)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》實(shí)施。清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致原則實(shí)施管理，境內(nèi)外投資者統(tǒng)一適用《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單》的有關(guān)規(guī)定。

（五）貿(mào)易便利化程序方面

在貿(mào)易便利化制度上，緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)及中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)均向著不斷促進(jìn)貿(mào)易便利化的方向努力。緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行“一站式服務(wù)中心”模式，各中央機(jī)關(guān)指派代表至一站式服務(wù)中心，各個(gè)職能部門被整合到一起，由其代表充分地行使各部門在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的權(quán)力，投資者可以在一個(gè)地方完成投資所需的各項(xiàng)手續(xù)。中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在企業(yè)注冊方面實(shí)行“一站式”服務(wù)和“一口受理”的辦事流程，企業(yè)只需按照規(guī)定提供一個(gè)表格，通過一個(gè)窗口提交申請材料，材料在各個(gè)窗口實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，加快了辦事流程。中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在海關(guān)監(jiān)管上進(jìn)行了創(chuàng)新，采取“統(tǒng)一申報(bào)、集中查驗(yàn)、分批核放”的模式，積極推進(jìn)“一線放開”“二線高效管住”的貿(mào)易便利化改革。中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對保稅及口岸貨物進(jìn)行分類監(jiān)管，控制監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，提高通關(guān)速度⑤。

三、緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律制度存在的問題及外國投資者面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)

法制環(huán)境是經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)能否取得成功的重要保證，《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》為緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)提供了強(qiáng)大的法律保障，為外國投資者帶來了許多投資便利與發(fā)展機(jī)遇?！毒挼榻?jīng)濟(jì)特區(qū)法》使緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治程度更高、更透明，投資者土地使用期限更長，稅收政策更加優(yōu)惠，投資手續(xù)辦理更加便利。但該立法也存在一定的不足，如不符合國民待遇原則的當(dāng)?shù)爻煞忠?、國有化及土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)條款缺失，外國企業(yè)在緬甸皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資時(shí)可能會(huì)遭遇因這些法律條款的缺陷引發(fā)的投資風(fēng)險(xiǎn)。如何運(yùn)用緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度性改革帶來的機(jī)遇，并準(zhǔn)確識(shí)別與預(yù)防這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，對于深入推進(jìn)中緬經(jīng)濟(jì)合作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律制度不足導(dǎo)致的潛在投資風(fēng)險(xiǎn)

第一，《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》規(guī)定了雇傭本地勞工的當(dāng)?shù)爻煞忠?，外國投資者面臨著一定的勞工風(fēng)險(xiǎn)。相較于《緬甸投資法》，《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》未給予投資者準(zhǔn)入后的國民待遇。《緬甸投資法》第47條明確了投資者應(yīng)享有國民待遇，第51條取消了對需要技術(shù)的工作雇傭當(dāng)?shù)貒竦南拗疲瑑H保留了不需要技術(shù)的工作的雇傭要求。而《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》中并未給予國外投資者與本國投資者相同的待遇，對于外商投資，并未采取內(nèi)外商一致的原則予以開放管理。例如，《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》存在外資企業(yè)雇傭勞動(dòng)力的國籍限制，此類規(guī)定將外國投資者滿足某種履行要求作為進(jìn)入該國投資的必要條件，直接產(chǎn)生了阻礙外資進(jìn)入的效果?！毒挼榻?jīng)濟(jì)特區(qū)法》規(guī)定了不需要技術(shù)的工作必須雇傭緬甸國民的要求。如果是技術(shù)性的工作，應(yīng)當(dāng)不斷提高雇傭緬甸國民的比例， 投資人在第一個(gè)5年期屆滿時(shí)，技術(shù)性工作方面必須使用不低于25%的緬甸技術(shù)工人，第二個(gè)5年期限屆滿時(shí)， 必須達(dá)到50%， 第三個(gè)5年期屆滿時(shí)， 必須達(dá)到75%①。據(jù)此，中國企業(yè)與大量當(dāng)?shù)貏趧?dòng)者存在雇傭關(guān)系，勞資糾紛風(fēng)險(xiǎn)較大。在緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理委員會(huì)依據(jù)緬甸勞動(dòng)法的有關(guān)規(guī)定，管理與勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)的事務(wù)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)法律標(biāo)準(zhǔn)不得低于全國勞動(dòng)法律制度設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。近幾年，緬甸勞動(dòng)立法標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，先后頒布了《勞動(dòng)組織法》（2011年）、《社會(huì)保障法》（2012年）、《勞動(dòng)爭議解決法》（2012年）、《最低工資法》（2013年）、《工資支付法》（2016年）等。其中《勞動(dòng)組織法》放寬了對工人結(jié)社與罷工權(quán)的規(guī)制，推動(dòng)了工會(huì)組織的發(fā)展，工會(huì)維權(quán)運(yùn)動(dòng)也不斷興起，勞動(dòng)爭議增多。部分外國企業(yè)由于缺乏與工會(huì)組織溝通的經(jīng)驗(yàn)，往往容易忽視相關(guān)工會(huì)的法律法規(guī)，引發(fā)勞資關(guān)系的矛盾。同時(shí)，緬甸工會(huì)運(yùn)動(dòng)在一定程度上呈現(xiàn)非規(guī)范化的特點(diǎn)，工人的罷工大多具有自發(fā)性及直接性且采取的手段較為激烈，不規(guī)范的工人維權(quán)運(yùn)動(dòng)給企業(yè)帶來了一定的罷工風(fēng)險(xiǎn)。在緬甸的勞工權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域，非政府組織也起到了重要作用，他們積極地對工人進(jìn)行維權(quán)意識(shí)的培訓(xùn)，加大了勞動(dòng)糾紛發(fā)生的可能性。同時(shí)，由于緬甸自身存在的民主主義問題，加之存在多方力量博弈，規(guī)模較大的勞資糾紛還可能導(dǎo)致勞工問題政治化的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》缺乏對國有化的明確規(guī)定，加之緬甸政治局勢動(dòng)蕩，外國投資者將面臨更大的國有化或征用風(fēng)險(xiǎn)。2016年10月18日，緬甸頒布了新的《緬甸投資法》，擴(kuò)大了外資的適用范圍，簡化了投資審批程序，并且縮小了內(nèi)外資在監(jiān)管層面上的差別待遇。由于緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)暫時(shí)適用《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的外國投資者無法直接享有《緬甸投資法》中更加優(yōu)惠的待遇?！毒挼榻?jīng)濟(jì)特區(qū)法》相較于新頒布的《緬甸投資法》存在一定的不足，未明確國有化的條件及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《緬甸投資法》第52條明確了國有化的條件、實(shí)施要求及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而在《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》中雖然規(guī)定了政府不應(yīng)對外國投資采取國有化措施，但未規(guī)定政府采取國有化的條件及采取國有化措施后對外國投資者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2020年緬甸軍方接管政權(quán)，民盟議員隨后于2021年成立平行政府，雙方角逐白熱化②。在《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》未規(guī)定國有化條款的情況下，外國投資者前往經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資若被實(shí)施國有化措施，將面臨難以確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，投資損失難以獲得有效救濟(jì)的情況。

第三，《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》未規(guī)定土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，外國投資者在進(jìn)行項(xiàng)目興建時(shí)容易就土地征用問題與當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生糾紛，阻礙項(xiàng)目的順利開展。緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)的投資項(xiàng)目涉及當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋卣饔?、居民搬遷和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葟?fù)雜問題，如果這些問題處理不當(dāng)，會(huì)對項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生較大的影響。如果當(dāng)?shù)鼐用癫粷M意外國企業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在缺乏有效溝通的情況下，將有可能引起當(dāng)?shù)鼐用竦目棺h，導(dǎo)致投資項(xiàng)目難以有效開展。例如，“意大利—泰國公共開發(fā)公司”與緬甸政府于2010年達(dá)成協(xié)議，計(jì)劃在土瓦港建設(shè)綜合工業(yè)區(qū)，該項(xiàng)目涉及約3萬居民土地的征用問題，遭到當(dāng)?shù)孛癖姷牡种疲恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議是項(xiàng)目遭到抵制的原因之一。緬甸皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)大多數(shù)民眾的生計(jì)來源于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植與漁業(yè)，因此經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)可能導(dǎo)致的農(nóng)田征用問題，對當(dāng)?shù)孛癖妬碚f尤為重要。

（二）中國投資者的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略

第一，中國投資者應(yīng)嚴(yán)格遵守緬甸的勞動(dòng)法律規(guī)則，并妥善處理各方關(guān)系，以規(guī)避勞工風(fēng)險(xiǎn)。中國企業(yè)在赴緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資前及投資過程中，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地了解有關(guān)的勞動(dòng)法制度，密切關(guān)注勞動(dòng)法律規(guī)則立法動(dòng)態(tài)，建立規(guī)范的企業(yè)用工管理制度，應(yīng)注重企業(yè)社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)對勞工權(quán)益的保障，注重社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的平衡。同時(shí)，由于緬甸國內(nèi)各工會(huì)發(fā)展迅速，工會(huì)往往是罷工活動(dòng)的組織者和策劃者，中國投資者應(yīng)提高集體談判能力，并聘請地有影響力的宗教人士進(jìn)行協(xié)助，積極與投資地工會(huì)組織進(jìn)行溝通，降低罷工的風(fēng)險(xiǎn)。在處理與工人關(guān)系方面應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)鬲?dú)有的文化習(xí)俗（如緬甸民眾大多信仰佛教，對于加班文化普遍較為抵制），不能簡單照搬中國企業(yè)的內(nèi)部管理模式。一旦出現(xiàn)問題，中國投資者應(yīng)及時(shí)了解工人和工會(huì)的訴求，盡快予以溝通和解決，避免問題擴(kuò)大化和政治化①。此外，中國投資者還應(yīng)妥善處理與當(dāng)?shù)孛襟w的關(guān)系。中國投資者可時(shí)常組織與當(dāng)?shù)孛襟w的交流活動(dòng)，還可提供資金開展媒體單位的培訓(xùn)和賽事等，增強(qiáng)民眾對于中國投資項(xiàng)目的正面認(rèn)知，優(yōu)化當(dāng)?shù)貙θA投資的輿論環(huán)境，在發(fā)生勞動(dòng)糾紛時(shí)也能避免問題再擴(kuò)大。

第二，中國投資者可通過建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、進(jìn)行投資當(dāng)?shù)鼗约罢瓶睾诵募夹g(shù)等方式來規(guī)避國有化風(fēng)險(xiǎn)。在赴緬甸投資之前，中國投資者應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎科學(xué)地對在緬甸的投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估研判，而在進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段后，企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制應(yīng)基于全面收集的信息，分析可能導(dǎo)致國有化風(fēng)險(xiǎn)的通常因素，將其量化之后生成一系列指標(biāo)，并將每個(gè)指標(biāo)劃分為不同小節(jié)，標(biāo)明危險(xiǎn)線。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制下，中國投資者可以及時(shí)根據(jù)機(jī)制采取相應(yīng)的措施。增加投資的當(dāng)?shù)鼗煞忠材茉谝欢ǔ潭壬弦?guī)避國有化風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，在選擇投資合作伙伴時(shí)，中國投資者進(jìn)行投資時(shí)應(yīng)盡可能選擇和緬甸政府或者當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行合作，并增加其在投資項(xiàng)目中的資金占比。同時(shí)，盡量選擇緬甸本土銀行進(jìn)行融資，且選擇債權(quán)融資的信貸工具，密切與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的利益紐帶②。

第三，對于土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺失帶來的風(fēng)險(xiǎn)，中國投資者應(yīng)妥善處理與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系。中國投資者應(yīng)及時(shí)對項(xiàng)目所涉當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行走訪和調(diào)查，知悉當(dāng)?shù)鼐用竦男睦眍A(yù)期，并與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行友好協(xié)商，建議實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的透明化，并保障補(bǔ)償金的及時(shí)發(fā)放，減緩?fù)恋卣饔脤Ξ?dāng)?shù)鼐用駧淼牟涣加绊?。避免因征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確而產(chǎn)生的項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)孛癖姷拿?，促進(jìn)投資項(xiàng)目的順利進(jìn)行。同時(shí)，中國投資者應(yīng)重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)投資共同體的建設(shè)，積極履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，尊重當(dāng)?shù)氐淖诮塘?xí)俗，增強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用駥τ谄髽I(yè)和投資項(xiàng)目的認(rèn)同。具體而言，中國投資者可在緬甸法定節(jié)日和宗教節(jié)日時(shí)主辦相應(yīng)的活動(dòng)，增進(jìn)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的情感。還可設(shè)立教育基金、救災(zāi)基金等基金，切實(shí)惠及居民，改善其對于中國企業(yè)的認(rèn)知。

四、中國推動(dòng)皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的路徑思考

皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，加快皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)，推動(dòng)皎漂港的開發(fā)，有助于加速推動(dòng)中緬經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)。中緬皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)雖然取得重大進(jìn)展，但進(jìn)一步走向?qū)嵸|(zhì)建設(shè)仍面臨多重挑戰(zhàn)，如緬甸政局動(dòng)蕩、羅興亞人民族宗教沖突、COVID-19疫情以及域外大國博弈等。未來，中國在推動(dòng)皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)時(shí)，應(yīng)注重中國投資者海外利益保護(hù)制度的完善，通過促進(jìn)皎漂地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為民族宗教問題的解決創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)條件，幫助緬甸提升公共衛(wèi)生治理能力，并秉持共商共建共享的原則，積極構(gòu)建與域外大國的共同利益與契合點(diǎn)，穩(wěn)步將中緬經(jīng)濟(jì)合作走深走實(shí)，推動(dòng)皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)朝著更加積極的方向發(fā)展。

（一）中國推動(dòng)皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

第一，緬甸政局動(dòng)蕩引發(fā)的負(fù)面外溢效應(yīng)。緬甸軍政府與民盟政府的斗爭仍在持續(xù)，政治局勢復(fù)雜，二者博弈的過程中對中國的投資政策可能存在不穩(wěn)定性。軍方接管發(fā)生后，緬甸社會(huì)治安情況有一定程度的惡化，國內(nèi)罷工、游行示威活動(dòng)不斷升級(jí)，打砸搶燒事件時(shí)有發(fā)生，中國在緬甸的投資項(xiàng)目面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。緬甸軍方接管進(jìn)一步引發(fā)了美國等西方國家的經(jīng)濟(jì)制裁，美國宣布對緬甸軍政府的官員及其家屬進(jìn)行制裁，并將部分與緬甸軍政府控制或有財(cái)務(wù)關(guān)系的企業(yè)列入制裁名單，其中包括中國萬寶礦產(chǎn)等企業(yè)，中國在緬投資項(xiàng)目若涉及軍方關(guān)聯(lián)的企業(yè)與銀行，可能遭遇潛在的次級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)的動(dòng)蕩疊加國際制裁等因素，導(dǎo)致緬幣匯率持續(xù)下跌，嚴(yán)重貶值，侵蝕了中國在緬投資項(xiàng)目的投資收益。外匯購匯成本和難度上升，不利于皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作項(xiàng)目的正常開展。此外，在緬甸軍方接管發(fā)生后，美國等西方國家媒體抹黑中國為緬甸軍政府提供支持，煽動(dòng)民眾的“反華”情緒，出現(xiàn)抵制中國投資的輿論。緬甸政局動(dòng)蕩導(dǎo)致的一系列問題對中緬經(jīng)濟(jì)合作帶來一定挑戰(zhàn)，進(jìn)而對中國皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)建設(shè)產(chǎn)生阻礙作用。

第二，羅興亞人民族宗教沖突問題較為突出。皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)地處緬甸若開邦，這一地區(qū)因羅興亞人問題存在較為嚴(yán)重的民族宗教沖突。羅興亞人問題主要表現(xiàn)為羅興亞人的公民身份與權(quán)利地位長期未得到解決。近年來，若開邦不斷爆發(fā)武力沖突，如2016年若開邦邊防警察哨所遭遇襲擊、2017年“羅興亞救世軍”發(fā)動(dòng)了針對警察和平民的恐怖主義襲擊等?！傲_興亞救世軍”與東南亞伊斯蘭的恐怖主義勢力存在聯(lián)系，加劇了該地區(qū)的恐怖主義威脅。同時(shí)，美國等西方國家以“人權(quán)”為由介入該問題，使羅興亞人問題國際化。緬甸政府采取了一系列措施穩(wěn)定當(dāng)?shù)鼐謩荩?但時(shí)至今日， 羅興亞人問題仍未解決， 宗教極端勢力并未平息， 該地區(qū)仍然持續(xù)存在發(fā)生武裝沖突及恐怖襲擊的可能，對中國在皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的投資安全構(gòu)成威脅①。

第三，COVID-19疫情帶來的沖擊。緬甸的疫情具有較大的不可預(yù)見性，緬甸軍政府面臨著疫情防控和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的雙重壓力，并將許多精力放在應(yīng)對民眾的抗議活動(dòng)上，抗疫資源滯后于疫情所需的物資與人力需求。政局不穩(wěn)定、公共衛(wèi)生治理體系脆弱、醫(yī)療衛(wèi)生條件落后等因素使得緬甸疫情發(fā)展的態(tài)勢不容樂觀②。在疫情嚴(yán)重時(shí)期，緬甸大量企業(yè)停工停產(chǎn)，中國在皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)也同樣面臨停工停產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。由于緬甸醫(yī)療衛(wèi)生條件薄弱，在緬甸項(xiàng)目的中國勞務(wù)人員面臨著健康安全的威脅。同時(shí)，為控制疫情采取的出入境限制、檢驗(yàn)檢疫要求、隔離要求以及暫停航班等措施，對中國勞務(wù)人員的輪換及派遣也帶來了影響。此外，COVID-19疫情導(dǎo)致緬甸政府收入下降，公共衛(wèi)生支出大幅上升，政府面臨較大的財(cái)政壓力，可能對皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目的公私合作項(xiàng)目帶來資金問題①。

第四，域外大國博弈競爭激烈。日本、美國及印度等國始終對皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)保持高度關(guān)注。其中，日本在緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)的影響力最大，其參與了土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)和迪洛瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)，日本在這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資項(xiàng)目、投資資金的情況在某種程度上會(huì)對中緬皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的合作產(chǎn)生競爭性影響。面對中緬經(jīng)濟(jì)合作，以美國為首的西方國家不斷調(diào)整對緬甸策略，挑撥中國與緬甸關(guān)系，以謀取更多的地緣戰(zhàn)略利益，如美國等國持續(xù)炒作“債務(wù)陷阱論”，阻礙中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)?！皞鶆?wù)陷阱論”引發(fā)了緬甸政府及民眾的擔(dān)憂，改變了緬甸政府的政策偏好，2018年，緬甸政府縮小了皎漂項(xiàng)目的規(guī)模，降低了中國持股比例，“債務(wù)陷阱論”也導(dǎo)致部分民眾對中資項(xiàng)目的支持與信任下降。印度也希望積極拓展其與緬甸的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與合作，曾提出希望加入皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)②。此外，美國、日本、印度、澳大利亞4國已開始推進(jìn)“印太”戰(zhàn)略，大國在緬甸的博弈不斷加劇，域外大國的競爭與干預(yù)對皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)存在一定負(fù)面影響。

（二）中國推動(dòng)皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的具體路徑

第一，在不干涉內(nèi)政的前提下，積極推動(dòng)緬甸局勢的緩和，同時(shí)加快中國海外利益保護(hù)制度的完善。緬甸軍方接管所導(dǎo)致的一系列投資風(fēng)險(xiǎn)對中國海外利益保護(hù)能夠構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。一是繼續(xù)推進(jìn)中國“一帶一路”沿線投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測體系的構(gòu)建，對可能發(fā)生的投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測及監(jiān)測，積極護(hù)航中國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家的發(fā)展，指導(dǎo)中國企業(yè)在海外投資的實(shí)施、運(yùn)營和管理。二是強(qiáng)化領(lǐng)事保護(hù)、外交保護(hù)、執(zhí)法和安保等海外利益保護(hù)措施，盡可能降低中國企業(yè)在緬甸遭遇投資損失的程度③。研究和論證外交保護(hù)和領(lǐng)事保護(hù)對跨國企業(yè)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等問題，更好地發(fā)揮外交部和駐外使領(lǐng)館在保護(hù)中國海外法人和公民的合法權(quán)益的職能。在緬甸企業(yè)與公民遭遇嚴(yán)重威脅時(shí)，中國外交部和駐緬領(lǐng)事機(jī)關(guān)應(yīng)積極加強(qiáng)與政府的協(xié)調(diào)與溝通，收集與投資安全密切相關(guān)的情報(bào)，及早通知在緬甸企業(yè)與公民，最大程度地降低中國企業(yè)與公民的損失程度。三是推動(dòng)海外投資保險(xiǎn)制度的完善，保證投資者在遭遇投資風(fēng)險(xiǎn)時(shí)獲得有效的救濟(jì)。盡快制定《海外投資保險(xiǎn)法》，充分發(fā)揮海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在跨國企業(yè)遭遇政治風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用。

第二，奉行不干涉內(nèi)政原則，幫助緬甸推動(dòng)若開邦地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為解決該地區(qū)的民族宗教沖突創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)條件。以皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)為支點(diǎn)，推進(jìn)該地區(qū)項(xiàng)目的落實(shí)與執(zhí)行，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)該地區(qū)的穩(wěn)定。若開邦地區(qū)的民族宗教沖突很大程度上源于該地區(qū)的貧困問題，當(dāng)?shù)毓操Y源及就業(yè)機(jī)會(huì)較少且分配不均衡。中國通過推動(dòng)皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)，能夠帶來大量的工作崗位，并為政府帶來收入，有助于緩和當(dāng)?shù)氐拿褡遄诮虥_突，推動(dòng)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而為羅興亞人民族宗教沖突問題的解決提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境④。

第三，深入開展公共衛(wèi)生合作，幫助緬甸提升公共衛(wèi)生治理能力。中國應(yīng)切實(shí)幫助緬甸提升自身的公共衛(wèi)生治理能力，只有緬甸自身有效控制疫情的能力增強(qiáng)，中緬才能更好地開展經(jīng)濟(jì)合作。緬甸當(dāng)前面臨著醫(yī)療衛(wèi)生體系和物資保障體系薄弱、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施落后、醫(yī)療衛(wèi)生人才短缺等問題。中國應(yīng)充分運(yùn)用中國—東盟合作、瀾滄江—湄公河合作、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等多邊平臺(tái)的合作基金和共享資源，幫助緬甸進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生體系及醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)中國醫(yī)療企業(yè)赴緬甸投資，與緬甸當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥企業(yè)合資，推動(dòng)緬甸醫(yī)療用品產(chǎn)能的提升。提供醫(yī)療技術(shù)指導(dǎo)與交流，開展聯(lián)合科研活動(dòng)，幫助緬甸提高對疫病的檢測與監(jiān)測能力，依托醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)科院校幫助緬甸培養(yǎng)公共衛(wèi)生人才。

第四，在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》框架下，堅(jiān)持共商共建共享原則，與域外大國共同參與緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)。以更加開放包容的態(tài)度，歡迎域外大國共同參與皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)合作建設(shè)，積極構(gòu)建各參與方的共同利益與契合點(diǎn)①， 努力維護(hù)中國在皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)過程中的利益，同時(shí)也要照顧到其他國家在緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)中的利益， 實(shí)現(xiàn)多方共贏。借鑒日本在土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)、迪洛瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)所取得的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)， 推動(dòng)皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)與土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)、 迪洛瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)競合發(fā)展。同時(shí)， 應(yīng)積極加強(qiáng)與緬甸中央政府與若開邦地方政府的政策溝通， 了解政府和民眾的現(xiàn)實(shí)需求， 稀釋緬甸政府與民眾對“債務(wù)陷阱”等對中國負(fù)面輿論的擔(dān)憂，增強(qiáng)中緬之間的政治互信。并加強(qiáng)與皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)民眾的人文交流， 在投資過程中關(guān)注民生和社會(huì)問題，盡可能地讓民眾受益，認(rèn)真履行《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》的勞工權(quán)益與環(huán)保要求， 增進(jìn)當(dāng)?shù)卣c民眾對中國投資的信任，為皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開發(fā)奠定穩(wěn)固的民意基礎(chǔ)。

結(jié)? ?語

對于中國而言，中緬兩國的戰(zhàn)略關(guān)系已提升至中緬命運(yùn)共同體高度，皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)正在開展，是深化中緬經(jīng)濟(jì)合作的又一亮點(diǎn)。緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法律制度在稅收政策、投資便利化、土地使用等方面，為外國投資者提供了一系列政策優(yōu)惠，但其制度也存在著一定的缺失，包括國民待遇不明確、國有化條款不清晰、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺失等問題。中國投資者應(yīng)充分認(rèn)識(shí)赴緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行投資面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。當(dāng)前國際局勢風(fēng)起云涌，緬甸國內(nèi)局勢的持續(xù)動(dòng)蕩、羅興亞人民族宗教沖突、COVID-19疫情及域外大國博弈等問題給中國皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)帶來了諸多風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。對于上述挑戰(zhàn)，中國應(yīng)不斷完善海外利益保護(hù)機(jī)制，以皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)為支點(diǎn)，推進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解當(dāng)?shù)孛褡遄诮虥_突，切實(shí)幫助緬甸提升自身的公共衛(wèi)生治理能力，以共商共建共享的發(fā)展理念歡迎域外大國共同參與建設(shè)，為皎漂經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)營造穩(wěn)定、安全的環(huán)境，促進(jìn)中緬經(jīng)濟(jì)合作不斷深化拓展，推動(dòng)中緬經(jīng)濟(jì)走廊轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)建設(shè)階段。

注：本文為2018年度司法部國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目青年課題 《總體國家安全觀視角下貿(mào)易限制措施實(shí)施的法律問題研究》（18SFB3050）及2019年度教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《對“一帶一路”沿線國家投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警體系研究》 （19JZD053）的階段性研究成果。

（責(zé)任編輯： 劉? ? 嫻）

作者單位：西南政法大學(xué)國際法學(xué)院

①祝湘輝、范宏偉：《中緬關(guān)系70年：“胞波”關(guān)系的新陳代謝》，《南洋問題研究》2020年第1期，第14～30頁。

②李晨陽、孟姿君、羅圣榮：《“一帶一路”框架下的中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)：主要內(nèi)容、面臨挑戰(zhàn)與推進(jìn)路徑》，《南亞研究》2019年第4期，第112～133頁。

③代珊瑞、李陽行、祝湘輝：《緬甸：2020年回顧與2021年展望》，《東南亞縱橫》2021年第1期，第70～80頁。

①Section 44， Myanmar Special Economic Zone Law， 2014.

②Section 2（e）， The Ministry of National Planning and Economic Development， Notification No. （1 / 2015）， Myanmar Special Economic Zone Rule.

③Section 3.5， The Transfer of Immoveable Property Restriction Act， 1987.

④Notification 39/2011 on the Right to Use of Land relating to the Republic of the Union of Myanmar Foreign Investment Law.

⑤中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（湖北）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（四川）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（陜西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（山東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（河北）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（黑龍江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國（湖南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國（安徽）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等21個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

⑥1978年起，中國政府確定廈門、深圳、珠海和汕頭為經(jīng)濟(jì)特區(qū);1984年，中國政府開放了福州、大連和天津等14個(gè)大中型沿海港口城市;1985年，閩南三角區(qū)、珠江三角區(qū)和長江三角區(qū)被確定為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū);1990年，中國國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海外高橋保稅區(qū)，隨著開放程度的不斷提高，中國國務(wù)院又先后設(shè)立了跨境工業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)和保稅區(qū)等。

①王建學(xué)：《論我國自貿(mào)區(qū)改革試驗(yàn)功能的法治化與科學(xué)化》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期，第119～127頁。

②許昌：《中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法模式的法理思辨與實(shí)踐進(jìn)路》，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第1期，第98～104頁。

③彭真明、王少祥： 《論中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的立法

創(chuàng)新》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》 2020年第3期， 第31

～37頁。

①賀鑒、楊常雨：《中國—非洲自貿(mào)區(qū)構(gòu)建中的法律問題》，《國際問題研究》2021年第2期，第88～101頁。

②《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2013〕38號(hào)）。

③《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于廣東橫琴新區(qū)福建平潭綜合實(shí)

驗(yàn)區(qū)深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策及優(yōu)惠目錄的通知》（財(cái)稅〔2014〕26號(hào)）。

④陳喆、鐘藝瑋： 《新發(fā)展格局下我國外商投資安全審查制度的進(jìn)步、局限與完善》， 《國際商務(wù)研究》 2021年第4期， 第87～97頁。

⑤葛順奇、沈玉昊：《貿(mào)易便利化措施比較及中國自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》 2017年第4期，第4～9頁。

①Section 75， Myanmar? Special? Economic? Zone Law， 2014.

②廖春勇：《緬甸政局變動(dòng)的影響及東盟建設(shè)性參與》，《和平與發(fā)展》2021年第4期，第117～134頁;羅圣榮、陳飛羽：《政治轉(zhuǎn)型背景下的緬甸環(huán)境政治》，《東南亞研究》2018年第2期，第38～56頁。

①周鑫：《藩籬、隱忍與團(tuán)結(jié)：中緬邊境緬甸勞工生存機(jī)制研究》，《東南亞縱橫》2020年第3期，第77～85頁。

②曹旭平：《海外投資的國有化風(fēng)險(xiǎn)防范》，《經(jīng)營與管理》2005年第7期，第18～19頁。

①丁麗柏、陳喆：《論WTO對安全例外條款擴(kuò)張適用的規(guī)制》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期，第127～140頁。

②保躍平：《脆弱、流動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)：中緬邊境新冠肺炎疫情跨境傳播問題研究》，《青海民族大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第4期，第66～80頁。

①馬勇、蔡雨欣：《中緬公共衛(wèi)生安全合作：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及前景》，《南亞東南亞研究》2021年第1期，第1～12頁。

②彭念：《地緣政治競爭、戰(zhàn)略偏好演變與緬甸對華政策》，《和平與發(fā)展》2021年第3期，第93～114頁。

③李秀娜：《海外利益保護(hù)制度的有效性困境及路徑探究》，《北方法學(xué)》2019年第5期，第97～110頁。

④王子昌：《緬甸“羅興亞人問題”的重構(gòu)與解構(gòu)》，《東南亞研究》2019年第2期，第52～67頁。

①賀鑒、楊常雨：《新時(shí)代中非海洋經(jīng)貿(mào)合作及其法治保障》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第4期，第43～52頁。