姜海雷 岳強 王博

黑龍江省安全生產(chǎn)領域地方立法體系正在建設當中，其適用性、可操作性、普及性和時效性有待研究。執(zhí)法監(jiān)管中是否存在執(zhí)法依據(jù)缺失和重復規(guī)定、交叉管理等問題尚未可知。同時，學術界沒有對安全生產(chǎn)領域立法體系引起足夠的重視，對安全生產(chǎn)法制研究略顯簡單、籠統(tǒng)，沒有形成體系和制度的全面架構?；诖耍P者希望可以針對黑龍江省安全生產(chǎn)的法規(guī)體系的運行狀態(tài)進行調研分析，查找其存在的問題，完善體系構建，提出對策建議，使黑龍江省安全生產(chǎn)法規(guī)體系更加健全，更好地為全省安全工作做出貢獻。

一、 黑龍江省的法規(guī)體系現(xiàn)狀

1.金字塔模型簡介。長期探索努力之后，我國基本形成了體系清晰、內(nèi)容豐富、價值統(tǒng)一的安全生產(chǎn)法規(guī)體系。本文按照我國法規(guī)體系的構架搭建，提出金字塔模型，作為黑龍江省安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系研究模型。

金字塔模型以金字塔形狀為框架，塔頂為憲法，從上往下第一層為法律，第二層為行政法規(guī)和地方性法規(guī)，第三層即底層為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。在法規(guī)體系的不同層級上，可以分為上位法和下位法，下位法應為上位法的細化補充。

但是單純數(shù)量的下層級多于上層級，還不能保證下位法對上位法做到了完全支撐。為此本文引入層級穩(wěn)定度的概念，即上位法主題詞在下位法中得到支撐的數(shù)量占上位法主題詞總數(shù)量的比例。這一概念要表示金字塔模型的成立除了數(shù)量要從上至下逐級擴充外，各層級內(nèi)容也要能夠支撐上一層級，以保證金字塔模型的穩(wěn)固，不會“塌陷”。

為確定金字塔模型的結構參數(shù)，本文選取相對具有代表性和法規(guī)體系較為完善的行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、國家鐵路、市場監(jiān)督等，將得到的各行業(yè)法律法規(guī)體系數(shù)據(jù)按照行業(yè)和層級整理匯總，運用線性擬合和主題文本挖掘技術，計算得到各層級間理想數(shù)量比例為1：2.5：6.6，法規(guī)對法律的理想支撐率為93.3%，規(guī)章對法規(guī)的理想支撐率為90.7%。其中憲法作為我國母法，不參與擬合。

2.建立金字塔模型。采集黑龍江省現(xiàn)行法規(guī)體系數(shù)據(jù)，建立黑龍江省法規(guī)體系金字塔模型。塔頂為憲法，數(shù)量為1;第一層法律數(shù)量為8，如《安全生產(chǎn)法》（2014）、《消防法》（2019）等，第二層法規(guī)數(shù)量為21，如《安全生產(chǎn)許可證條例》（2014）、《黑龍江省安全生產(chǎn)條例》（2015）等，底層規(guī)章數(shù)量為31，如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（2015）、《火災事故調查規(guī)定》（2009）等。

3.模型分析。由黑龍江省法規(guī)體系金字塔模型可知，省內(nèi)現(xiàn)行法規(guī)體系由上至下逐漸擴充落地夯實，架構相對完備。結合金字塔模型的理想比例和支撐率進行分析，法規(guī)層實際數(shù)量（21）與推薦數(shù)量（20）基本一致，法規(guī)層對上位法的實際支撐率（90%）比理想支撐率（93.3%）略低一點，因此法規(guī)層對上位法的支撐效果較好。而規(guī)章層實際數(shù)量（31）僅占推薦數(shù)量（53）的58.5%，且規(guī)章層對上位法的實際支撐率（62.7%）與理想支撐率（90.7%）相差較多，因此規(guī)章層對上位法的支撐效果較差。

從采集的法規(guī)體系數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)章層中大多數(shù)為國家規(guī)章及標準，全省制定的安全生產(chǎn)規(guī)章及標準較少。一方面，內(nèi)省安全生產(chǎn)地方標準編制工作起步較晚，待編制標準數(shù)量較多，同時缺乏基礎性研究。另一方面，省內(nèi)安全生產(chǎn)地方標準編制技術力量相對薄弱，專業(yè)性強且從事標準編制的人員較少，導致安全生產(chǎn)地方標準編制進度較慢。地方規(guī)章及標準更貼合省內(nèi)實際情況，更容易理解和執(zhí)行，因此建議相關部門進一步加強安全生產(chǎn)相關地方標準編制工作。

二、 存在的主要問題

1.覆蓋面、嚴謹性和操作性不足。對照黑龍江省現(xiàn)行的法規(guī)體系，從法規(guī)的覆蓋面和嚴謹性嚴密性角度查看目前在安全監(jiān)管、執(zhí)法過程中還缺少一些省級層面的地方性法規(guī)，如黑龍江省是冰雪大省，在冰雪運動、冰雪旅游安全方面還缺少地方立法;黑龍江省是煤炭資源大省，安全事故時有發(fā)生，但在煤礦安全方面缺少專門的地方立法進行規(guī)范。此外，應急管理、安全生產(chǎn)、自然災害防治、消防、應急救援等領域地方立法相對薄弱，監(jiān)管依據(jù)也不夠詳細。在時效性上、操作性上也要酌情考慮，隨時代相應更新?lián)Q代，而操作性上盡量細化調整，做到“傻瓜式”操作教程。

2.監(jiān)管部門執(zhí)法效能不高。從安

全監(jiān)管執(zhí)法工作開展情況來看，一方面相關部門檢查多，處罰少，重檢查輕執(zhí)法甚至只檢查不執(zhí)法、執(zhí)法不嚴格不規(guī)范的問題仍比較突出。企業(yè)安全生產(chǎn)違法成本低，行政執(zhí)法震懾作用發(fā)揮不明顯;另一方面監(jiān)管執(zhí)法隨意性較大，組織安排不科學，專業(yè)人員少，影響了監(jiān)管執(zhí)法效果。

3.企業(yè)執(zhí)行力差。法律和法規(guī)規(guī)定的必須執(zhí)行，地方標準為推薦性質，不可作為強制性要求。很多規(guī)定只在規(guī)模大的企業(yè)有成效，規(guī)模小的企業(yè)做的不好，執(zhí)行力差甚至不做;有的大型企業(yè)也存在追求經(jīng)濟效益，安全管理不到位，同時也有很多規(guī)定由于時間的問題，可能不適用于現(xiàn)階段的情況，更新不及時。

三、 體系完善的措施與建議

1.建立完善的安全生產(chǎn)法律法規(guī)制度理論體系。首先，增加相關底層規(guī)章，增加相應細則，提升嚴謹性和可操作性，使體系更為完善。其次，適時修改《黑龍江省安全生產(chǎn)條例》。習總書記指出要“及時進行立、改、廢、釋，既保證制度活力，又注意制度穩(wěn)定性”。《黑龍江省安全生產(chǎn)條例》作為主干性安全生產(chǎn)法規(guī)應緊跟時代發(fā)展，不斷更新完善，以保證其活力和引領力，并且應做到：一要細化相關規(guī)定。應根據(jù)近年來安全生產(chǎn)法規(guī)實踐情況，細化相應要求，補充監(jiān)管依據(jù)。建議相關部門以實踐需求為指引，充分發(fā)揮安全生產(chǎn)領域法律法規(guī)體系的指導和規(guī)制作用。二要修改不合時宜的規(guī)定。隨時間的推移和社會的發(fā)展，很多法規(guī)不再符合現(xiàn)階段條件和發(fā)展，要保證其時效性，為省內(nèi)的安全生產(chǎn)保駕護航。三要健全省內(nèi)安全生產(chǎn)法規(guī)的評估、審查、清理制度。將三項制度一同運行，從立法到法規(guī)的施行，到滯后法規(guī)的清理，形成有機整體，三種制度協(xié)同配合，保障對安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系的實時監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)并修正，以保證全省安全生產(chǎn)領域的立法質量。再其次，厘清適用邊界?！逗邶埥“踩a(chǎn)條例》與其他特別法律法規(guī)在實踐中存在交叉管理、適用混雜，亟需出臺法律法規(guī)對此予以明確界定。建議出臺專門的《黑龍江省安全生產(chǎn)法規(guī)適用說明》，避免法律法規(guī)適用交叉。

2.建立高效的安全生產(chǎn)法律法規(guī)制度實施體系。一是加大執(zhí)法力度，提高法規(guī)威懾力。從優(yōu)化角度考慮，減少檢查頻次，加大執(zhí)法力度，提高法規(guī)威懾力，正所謂失之于寬，保姆式的監(jiān)管會給企業(yè)帶來惰性，只靠專項行動的工作方式并不利于常態(tài)化監(jiān)管。同時，建議政府建立多部門聯(lián)合執(zhí)法制度，做好整合工作，將聯(lián)合檢查作為一種執(zhí)法模式，減輕企業(yè)待檢壓力，提升部門執(zhí)法效率。二是科學使用安全自由裁量權，做好內(nèi)部制約。法律法規(guī)作為社會長治久安的保障，需要其具有權威性和公信力。然而，法律法規(guī)的制定難以保證其始終符合當時的社會環(huán)境，可能在未來存在與新情況、新技術等不相適應的地方。同時文字所能包含的內(nèi)容也有限，因而很難保證執(zhí)法過程中的每個行為都在法律法規(guī)中有細致規(guī)定。因此，通過設置自由裁量權的方式可以有效改善這個問題，以此保證法律法規(guī)的穩(wěn)定性。三是加大宣傳普法力度，健全安全生產(chǎn)法規(guī)宣傳教育機制。建議各級政府和單位固定時間和頻次聘請專家講解安全生產(chǎn)相關知識和普及安全生產(chǎn)法律法規(guī)，同時發(fā)揮領導的引導作用，帶領團隊落實安全生產(chǎn)法規(guī)的宣傳教育工作。同時，要創(chuàng)新安全生產(chǎn)法規(guī)宣傳教育路徑，建議宣傳部門及時使用官方賬號等媒介推送安全生產(chǎn)法律法規(guī)相關話題文章，實時分析熱點話題，做好安全生產(chǎn)法規(guī)的信息公開和資源共享。

3.建立全員的安全生產(chǎn)法律法規(guī)制度參與體系?！秶鴦赵宏P于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》中指出，要努力構建“政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的全社會齊抓共管的安全生產(chǎn)工作格局。政府部門應加強黑龍江省法律監(jiān)管體系，從立法到守法再到執(zhí)法，各個環(huán)節(jié)有機結合，形成體系。各企業(yè)單位要將安全生產(chǎn)法律法規(guī)的學習作為常態(tài)化管理，提升從業(yè)人員的安全意識，在保證生產(chǎn)效益的的同時也要注重企業(yè)的安全健康發(fā)展。同時，要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，做好安全文化宣傳與輿論監(jiān)督，增強公眾對安全生產(chǎn)工作的關注度，形成全社會齊抓共管安全的良好局面。[基金項目：黑龍江省自然科學基金資助項目。項目編號：G2017007