陸銘

前不久，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了第七次人口普查的數(shù)據(jù)。這次人口普查數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)集中的趨勢(shì)遠(yuǎn)超預(yù)期，人口流動(dòng)背后的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律清晰可見。通過(guò)不同地區(qū)的對(duì)比，我認(rèn)為特大和超大城市的人口相關(guān)政策亟待調(diào)整，其中尤以上海表現(xiàn)最為明顯。

上海相對(duì)廣東已明顯失去人口集聚的優(yōu)勢(shì)

從數(shù)據(jù)上看，與十年前相比，上海人口增長(zhǎng)不多，但是廣東地區(qū)人口增長(zhǎng)了2000萬(wàn)。目前，廣東已經(jīng)以1.2億人口成為全國(guó)人口數(shù)量最多的省份。

也許有人會(huì)說(shuō)，用一個(gè)省份與上海進(jìn)行比較沒(méi)有意義。實(shí)際上，廣東地區(qū)增長(zhǎng)的人口大量集中在廣州和深圳兩個(gè)城市，因?yàn)閺V州和深圳對(duì)待外來(lái)人口的態(tài)度比較開放，廣東省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口則是負(fù)增長(zhǎng)。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，一段時(shí)間以來(lái)，上海對(duì)人口增長(zhǎng)進(jìn)行了比較嚴(yán)格的控制，這是上海人口增長(zhǎng)緩慢的主要因素。與此同時(shí)，上海人口老齡化非常嚴(yán)重，其中戶籍人口老齡化尤為嚴(yán)重。按照目前公布的數(shù)據(jù)，上海60歲以上的人口占比達(dá)到23.38%，其中，65歲以上的人口占比達(dá)到16.28%。由于明顯的老齡化和少子化，上海不斷引入外來(lái)人口對(duì)沖人口老齡化給發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響，成為必須需。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)于上海人口是否過(guò)多的問(wèn)題存在很多爭(zhēng)議，其中爭(zhēng)議重點(diǎn)為上海是否可以被理解為“一個(gè)城市”。中國(guó)的城市是行政管轄范圍的概念，實(shí)際上，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的城市主要有兩種定義：第一是經(jīng)濟(jì)自治意義上存在的市，這樣的市比較小，僅僅相當(dāng)于中國(guó)的縣（甚至鎮(zhèn)）；第二是經(jīng)濟(jì)連片發(fā)展意義上的都市圈，其50公里半徑范圍之內(nèi)，可能存在幾個(gè)甚至幾十個(gè)市。上海的管轄范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的市，又略小于發(fā)達(dá)國(guó)家以核心大城市為中心的都市圈。因此，把上海作為“一個(gè)城市”來(lái)統(tǒng)計(jì)人口缺乏國(guó)際可比性。實(shí)際上，上海的管轄范圍僅略小于日本東京周圍20多個(gè)市組成的都市圈。如果僅把上海當(dāng)作“一個(gè)市”，就低估了上海及其周邊的人口承載能力。

從都市圈的角度來(lái)看，不妨對(duì)比廣東的情況。廣州和佛山緊密相連，中間隔著珠江，兩市的關(guān)系僅相當(dāng)于上海的浦西和浦東，但是由于廣州和佛山是行政上獨(dú)立的兩個(gè)地級(jí)市，它們的人口是分開統(tǒng)計(jì)的。“七普”的數(shù)據(jù)顯示，廣州人口有1868萬(wàn)，佛山人口950萬(wàn)，都比上海少。然而事實(shí)上，廣州與佛山的人口之和已經(jīng)達(dá)到了2818萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上?，F(xiàn)有常住人口，也超過(guò)上海2035規(guī)劃（《上海市城市總體規(guī)劃（2017―2035年）》）中提出的人口總量。

更鮮明的對(duì)比是，深圳人口達(dá)到1756.01萬(wàn)，10年增長(zhǎng)720.21萬(wàn)人；東莞人口達(dá)到1046.66萬(wàn)，10年增長(zhǎng)224.64萬(wàn)人。深圳與東莞兩市人口之和達(dá)到2802.67萬(wàn)，也大大超過(guò)上?？?cè)丝?。而從管轄的面積來(lái)看，深圳為1997.47平方公里，東莞為2460.1平方公里，兩市總和大約只有上海面積的2/3，已形成了緊密相連的都市圈，經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿活力。

因此，討論上海總?cè)丝趩?wèn)題時(shí)，應(yīng)更多從都市圈的角度來(lái)看待這一區(qū)域的人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。對(duì)人口增長(zhǎng)限制過(guò)嚴(yán)，不僅不利于上海自身的發(fā)展，也可能使上海在與廣州和深圳的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，使上海作為中心城市帶動(dòng)長(zhǎng)三角城市群發(fā)展的作用受到局限。

走出上海人均教育年限不高的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

七普數(shù)據(jù)顯示，上海的人均受教育年限為11.81年，低于北京。因此，對(duì)上海長(zhǎng)期存在一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即認(rèn)為上海的人均受教育年限太低，其隱含的政策建議就是要控制低技能人口的數(shù)量。

實(shí)際上，世界范圍內(nèi)的大城市，都吸引了大量相對(duì)低教育水平的勞動(dòng)力。原因是勞動(dòng)力市場(chǎng)上存在著“技能互補(bǔ)性”，高技能勞動(dòng)力的集聚，在生產(chǎn)和生活兩個(gè)環(huán)節(jié)帶來(lái)對(duì)低技能勞動(dòng)力的需求。生產(chǎn)上，需要大量操作工、司機(jī)、門衛(wèi)等輔助工；生活中，人口集聚將帶來(lái)大量對(duì)于家政服務(wù)員、餐館服務(wù)員、外賣騎手等相對(duì)低技能勞動(dòng)者的需求。一個(gè)城市勞動(dòng)生產(chǎn)率越高，居民收入水平越高，越會(huì)在生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生大量對(duì)低技能勞動(dòng)者的需求，從而使得統(tǒng)計(jì)上的人均受教育年限顯得并不是很高。換個(gè)角度思考，如果低技能勞動(dòng)者在上海能夠找到工作，說(shuō)明上海存在大量對(duì)低技能勞動(dòng)者的需求，間接說(shuō)明了上海高技能勞動(dòng)者的勞動(dòng)生產(chǎn)率和收入高到足以雇傭相應(yīng)的低技能勞動(dòng)者的水平，這恰恰是上海城市競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。

未來(lái)，隨著上海的產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚更多的高技能勞動(dòng)力，同時(shí)上海居民的收入水平持續(xù)提高，勢(shì)必帶來(lái)更多對(duì)低技能勞動(dòng)力的需求。如果盲目排斥低技能勞動(dòng)力，將導(dǎo)致低技能勞動(dòng)力的短缺、抬高勞動(dòng)力成本，反而對(duì)上海產(chǎn)業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力和降低成本產(chǎn)生不利的影響。同時(shí)，上海也可能因生活和消費(fèi)成本過(guò)高而失去對(duì)國(guó)內(nèi)外人才的吸引力。

上海的兩大明顯短板：外來(lái)人口市民化和外來(lái)人口子女受教育

正如前面所說(shuō)，上海面臨嚴(yán)重的人口老齡化的壓力，事實(shí)上大量外來(lái)人口正在補(bǔ)充上海的勞動(dòng)力。從人口普查公布的數(shù)據(jù)來(lái)看， 上海15到60歲的勞動(dòng)年齡人口占比達(dá)到66.82%，相比其他省份較高，也高于全國(guó)平均數(shù)值63.35%，這是大量勞動(dòng)力流入的結(jié)果。值得注意的是，上海0至14歲的人口僅占9.8%，上海也是全國(guó)唯一這一比例低于10%的省級(jí)行政單位。

在人口老齡化的背景下，上海勞動(dòng)年齡人口占比和0至14歲人口占比之差遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，實(shí)際反映出上海對(duì)外來(lái)人口子女來(lái)滬上學(xué)不夠友好，這反過(guò)來(lái)又會(huì)制約上海對(duì)外來(lái)勞動(dòng)年齡人口的吸引力。對(duì)已經(jīng)在滬就業(yè)的勞動(dòng)年齡人口來(lái)說(shuō)，這可能帶來(lái)家庭留守兒童的問(wèn)題。在整個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，在外來(lái)人口市民化和戶籍改革的大浪潮中，這一問(wèn)題必須逐步加以解決。

此外，上海還應(yīng)該看到，當(dāng)中國(guó)進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展階段以后，納入高中的12年教育一定會(huì)逐步普及，以使全國(guó)的人均受教育年限逐步接近和達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。為此，重點(diǎn)應(yīng)該放在農(nóng)村戶籍孩子逐步普及高中階段教育上，隨著人口流動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大和外來(lái)人口市民化的推進(jìn)，這將轉(zhuǎn)化為隨遷子女能否在父母所在地接受高中教育的問(wèn)題。

因此，為了適應(yīng)流動(dòng)人口不斷增加的趨勢(shì)，上海必須盡快加大教育投入和學(xué)校建設(shè)。如果不盡早做到這一點(diǎn)，短期內(nèi)，上海將面對(duì)大量外來(lái)人口無(wú)法將子女帶在身邊接受教育的局面。中長(zhǎng)期來(lái)看，相較珠三角以及成都等對(duì)外來(lái)人口較友好的地區(qū)和城市，上海將失去人口吸引力，而這又與上海人口老齡化趨勢(shì)日益加劇存在矛盾。如果學(xué)校建設(shè)長(zhǎng)期得不到重視，一旦公共服務(wù)按常住人口配置成為通行做法后，上海最終仍將建設(shè)學(xué)校，而那時(shí)，可能就連建學(xué)校的土地都沒(méi)有充分預(yù)留。

對(duì)特大和超大城市的三大啟示

人口普查反映出的上海面臨的問(wèn)題，實(shí)際上也存在于其他特大和超大城市。綜合來(lái)看，這次人口普查數(shù)據(jù)對(duì)特大和超大城市的啟示可以歸結(jié)為三點(diǎn)。

第一，在人口老齡化和少子化的趨勢(shì)下，特大和超大城市應(yīng)該建設(shè)對(duì)外來(lái)人口友好型城市，保持城市的活力。

第二，特大和超大城市需要科學(xué)研判未來(lái)人口增長(zhǎng)的需要，推進(jìn)戶籍制度改革和積分落戶制度改革，大幅度提高實(shí)際居住和就業(yè)年限在積分落戶中的權(quán)重，推進(jìn)外來(lái)人口市民化進(jìn)程，推進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)保障覆蓋常住人口。

第三，特別建議特大和超大城市加強(qiáng)對(duì)教育的投入和學(xué)校建設(shè)，提高外來(lái)人口子女在父母工作地上學(xué)的比率，尤其建議加強(qiáng)高中建設(shè)，逐步推動(dòng)更多外來(lái)人口子女在父母工作地接受高中教育，以適應(yīng)整個(gè)國(guó)家普及12年教育的趨勢(shì)。