衡 霞

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院,四川成都610065)

1 問題提出與文獻綜述

在我國的國家政權(quán)建設(shè)進程中,農(nóng)村社會治理大多采取簡約治理模式。隨著法治社會的推進,農(nóng)村開始按照村民委員會組織法等法律法規(guī)自我管理、自我教育、自我服務(wù),依法推行農(nóng)村社區(qū)自治,“總體性”的農(nóng)村社會治理逐漸走向開放、流動、多元。但由于我國建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村數(shù)量多,基本公共服務(wù)供給難、社會管理成本大、資源配置效率低,導(dǎo)致部分農(nóng)村社區(qū)行政色彩相對強化、治理功能相對不足,社會問題的處理方式多靠“一言堂”,并輔之以家族、傳統(tǒng)禮治力量進行協(xié)調(diào)。盡管伴隨擴權(quán)強縣改革的推進,村鎮(zhèn)行政區(qū)劃進行了相應(yīng)調(diào)整,打破了行政壁壘,推動了生產(chǎn)要素合理流動,使財政支持重點更加集中、資金利用更加高效、資源配置更加合理,但是農(nóng)村社區(qū)形態(tài)的變化弱化了以血緣和地緣為紐帶連接起來的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),村民對社區(qū)的認同和集體行動力減弱,村社公共性弱化,農(nóng)村社區(qū)在“嵌入”或“融入”現(xiàn)代治理元素中仍然依賴于村“兩委”實施簡約治理,極大影響了國家治理現(xiàn)代化進程。對此,中共中央、國務(wù)院于2017年6月出臺《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,以官方文件的形式明確了城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)和現(xiàn)代治理能力的六大類型,以法治化、科學(xué)化、精細化和組織化作為衡量現(xiàn)代化的基本依據(jù),力圖推動農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代化。

學(xué)界對于社區(qū)治理現(xiàn)代化的研究成果豐富,但多圍繞城市社區(qū)展開,關(guān)于農(nóng)村社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化研究的相關(guān)文獻不多。張艷國、尤琳認為,盡管我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力與農(nóng)村社區(qū)自治能力不均衡,但兩者的合作能力在顯著增強,要推動農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化需要多途徑著手改進多元主體的治理能力[1];李玲玲、李長健通過對農(nóng)村社區(qū)治理的顯著特征和社區(qū)發(fā)展權(quán)理論的解析,認為農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是使農(nóng)村社區(qū)治理體系制度化、規(guī)范化、程序化、法治化,使農(nóng)村社區(qū)治理者運用法治思維和制度治理鄉(xiāng)村,從而將特色的鄉(xiāng)村制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為各種效能[2];田毅鵬圍繞《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,從文件出臺背景及中心任務(wù)、難點與關(guān)鍵點、注意的問題等三個層面詮釋了農(nóng)村社區(qū)治理能力提升的基本內(nèi)涵[3];李強也對政策文件進行了解讀,分析了城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵,但沒有結(jié)合農(nóng)村社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實問題進行綜合解讀[4];李琳、郭占鋒通過實地調(diào)查,認為精準(zhǔn)扶貧政策實施過程中提升社區(qū)治理能力不僅有利于貧困社區(qū)整體轉(zhuǎn)型,更影響著精準(zhǔn)扶貧的實施及其效果[5]。這些研究宏觀概括了農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵、目標(biāo)、要素、價值、路徑等,但缺乏對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化困境及其影響因素等的具體分析。因此,對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵、公共性與自主性困境、經(jīng)濟與意識形態(tài)等影響因素的系統(tǒng)闡釋十分必要。

公共選擇理論認為,公共選擇的實質(zhì)就是一種把個人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的民主決策過程,通過非市場決策的方式對資源進行配置,進而決定公共物品的需求、供給和數(shù)量。地方政府根據(jù)國家頂層設(shè)計,在政府工作報告和政策文件中把國家意志和農(nóng)村居民對治理能力提升的個人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇,進而回應(yīng)“以人民為中心”的價值取向,并對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化提出規(guī)劃和要求。本文擬從政策工具視角出發(fā),運用公共選擇理論梳理國家治理現(xiàn)代化概念提出以來,省級政府的治理偏好對提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的影響,試圖從中發(fā)現(xiàn)政府的公共選擇邏輯,并助益農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化的理論研究和現(xiàn)實實踐。

2 樣本選擇與分析框架

地方政府對于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的決策偏好與支持性舉措會影響相關(guān)部門的現(xiàn)代化理念、政策工具與行動方案。為了客觀呈現(xiàn)不同地方政府的公共選擇邏輯,本文選擇具有較高社會認同度的省級政府工作報告和相關(guān)文件作為分析樣本,從現(xiàn)代化的動態(tài)性、變遷性特征入手,通過時間、區(qū)域和內(nèi)容等維度構(gòu)建起地方政府公共選擇的分析框架,進而回答地方政府在推進農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化方面的公共選擇邏輯問題。

2.1 樣本選擇

本文采用文本分析方法,以2013年至2020年我國15個省份的120份政府工作報告以及各省出臺的與農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化相關(guān)的30份政策文件為研究對象,從內(nèi)容、時間和空間維度分析農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進程中地方政府政策工具選擇的類型劃分、階段特征及空間差異,從而歸納出我國農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇邏輯與實踐取向,以及在此過程中可能出現(xiàn)的問題與困境。本文所用的政策文本均來自各級地方政府網(wǎng)站公開的政府工作報告匯編和相關(guān)政策文件,按照東、中、西三大類區(qū)域①國家統(tǒng)計局將我國的經(jīng)濟區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū),考慮到東北地區(qū)GDP水平接近中部地區(qū)水平,本文將中部和東北地區(qū)合并,與東部、西部并列,以便于抽樣。對省級行政單位進行隨機抽樣,未考慮各區(qū)域內(nèi)省級行政單位數(shù)量的差異,直接從三大區(qū)域各抽取5個,共15個省級行政單位,并將所有政策文本按照類別和區(qū)域差異進行編號,形成研究農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇的政策文本庫(見表1)。

表1 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的政策文本類型

2.2 分析框架

自國家治理能力現(xiàn)代化概念提出以來,“國家-社會”的二元分析框架成為提升治理能力現(xiàn)代化研究的重要理論基礎(chǔ)。但是,該分析框架并不適用于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的研究。因為農(nóng)村社區(qū)在其建設(shè)進程中,國家權(quán)力的滲透和介入以時間軸為坐標(biāo)呈現(xiàn)出斷層式分布特點,自治與管治交替,國家權(quán)力在農(nóng)村社區(qū)中經(jīng)常處于越位或缺位狀態(tài);而且農(nóng)村受傳統(tǒng)文化束縛,自主性欠缺,加之當(dāng)今農(nóng)村治理人才不斷流失,農(nóng)村社區(qū)治理能力更容易遭受公共性與自主性、傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的雙重困境。因此,立足于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇目標(biāo),構(gòu)建一種適用于農(nóng)村社區(qū)的全新分析框架尤為必要。

制度體系是國家治理體系的核心內(nèi)容[6]。農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化與其他現(xiàn)代化進程一樣,必然伴隨制度選擇的創(chuàng)新,而要從制度選擇創(chuàng)新入手構(gòu)建治理能力現(xiàn)代化的分析框架,必須抓住理念和行動兩大關(guān)鍵因素,并將二者統(tǒng)合于制度結(jié)構(gòu),形成內(nèi)容、時間、空間三維背景下的“理念—結(jié)構(gòu)—行動”的分析思路。該分析思路不僅凸顯出治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯,還深刻反映著地方政府政策工具選擇的三元理性:價值理性、工具理性和制度理性。價值理性出于人文倫理和價值關(guān)懷的目的,在理念上框定著政府公共選擇的目標(biāo)和理想;工具理性基于效率和程序最優(yōu)的考量,在行動上篩選出最具競爭力的行為模式;制度理性調(diào)試工具理性與價值理性,明確政府提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的范圍和底線。三元理性通過強制、協(xié)同、引導(dǎo)和自治等四大工具實現(xiàn)有機統(tǒng)一,共同構(gòu)建起治理能力現(xiàn)代化的大廈。政策工具的確定和落實是政府公共選擇結(jié)果的直接載體,是治理活動的技術(shù)支撐,也是目標(biāo)與執(zhí)行的有機統(tǒng)一,本文將從內(nèi)容、時間、空間三維來分析農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的變遷特征,梳理各級地方政府在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進程中的公共選擇問題(見圖1)。

圖1 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇分析框架

從內(nèi)容維度來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力包含社區(qū)服務(wù)供給、居民參與、矛盾預(yù)防化解、依法辦事、文化引領(lǐng)、信息化應(yīng)用能力等六大類型,這些能力現(xiàn)代化的衡量指標(biāo)則包含法治化、精細化、組織化、規(guī)范化等。從價值理性來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的核心是彌補多元主體在社區(qū)治理中缺失的公共性,融合傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性,發(fā)揮自主性治理的最大優(yōu)勢;從工具理性來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇路徑基本以“加大投入”和“加強普法宣傳”等字樣出現(xiàn)的強制性工具、“鼓勵支持”和“不斷拓寬”等字樣出現(xiàn)的引導(dǎo)性工具、“鼓勵符合條件的”和“有效對接”等字樣出現(xiàn)的協(xié)同性工具、“完善村民自治制度”和“健全村規(guī)民約”等字樣出現(xiàn)的自治性工具等四種類型為主的文字展現(xiàn)在政策文本中。因此,本文以四種工具類型作為內(nèi)容維度的標(biāo)尺,在編碼時結(jié)合六種能力類型與四種現(xiàn)代化指標(biāo)對政策文本進行內(nèi)容分析。

從時間維度來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化進程較為漫長,并形成了帶有濃厚傳統(tǒng)文化底色的治理方式?！爸卫砟芰ΜF(xiàn)代化”的提出是在2013年11月黨的十八屆三中全會,其后逐漸出現(xiàn)了基層治理能力現(xiàn)代化和農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的概念。因此,本文選取2013年至今有關(guān)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的政策文件,包括省級政府年度工作報告、關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見、關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見等,從時間維度來綜合審視地方政府的公共選擇邏輯及其變化規(guī)律,以探究制度的理性變遷是如何影響治理能力結(jié)構(gòu)的。

從空間維度來看,地方分權(quán)與競爭為中國40多年高速經(jīng)濟增長奠定了關(guān)鍵性的制度基礎(chǔ),同時也為創(chuàng)新基層社會治理、推進治理能力現(xiàn)代化提供了動力保障。2017年6月12日中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,之后,黑龍江、云南、河北、四川等26個省市相繼出臺配套性文件作了具體安排部署。不可避免地,地方分權(quán)與競爭也帶來了基層社會治理的差異化決策。那么,這種差異化決策呈現(xiàn)了哪些特點,在促進農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮著怎樣的作用,尤其是政策工具的選擇對治理行動的結(jié)果有哪些影響,以及不同區(qū)域地方政府對于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇有何差異等,是空間維度層面需要回答的問題。

綜上,通過對選定的政策文本進行編碼,對NVivo 11軟件的運行結(jié)果從時間、空間、內(nèi)容維度分析農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇在理念、結(jié)構(gòu)與行動方面的共性與差異。

2.3 文本編碼

由于選取的各類政策文本數(shù)量較多,因此本文選用NVivo 11軟件從樹節(jié)點到子節(jié)點的方式進行文本編碼。首先結(jié)合我國地方政府政策制定的實際情況,將政策工具劃分為強制工具、引導(dǎo)工具、協(xié)同工具、自治工具4大類;再對部分政策文件進行預(yù)編碼,并結(jié)合已有的相關(guān)文獻確立上述4類政策工具下屬的子節(jié)點;再采取逐句編碼的方式將已有政策文本中與農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化相關(guān)內(nèi)容編入相應(yīng)的子節(jié)點,成為其中的參考點。某些可以編入多個子節(jié)點的文本內(nèi)容,則對照原文仔細分析上下文語境及其真正含義,編入相應(yīng)子節(jié)點。最終,本文形成了“樹節(jié)點—子節(jié)點—參考點”的文本編碼結(jié)構(gòu)。

為保證編碼結(jié)果的可信度與有效性,本文通過兩名研究者隨機選取東、中、西、東北等4大區(qū)域中未進入本研究的政策文本進行編碼,再將兩人的編碼結(jié)果合并,通過NVivo 11軟件的“編碼比較查詢”進行一致性檢驗。兩位研究者的編碼一致性百分比和編碼覆蓋率的kappa系數(shù)均保持在被認為具有高度一致性的0.6以上,本文的一致性百分比在82.13%以上。因此,本文的編碼有效且可信度較高。

3 樣本數(shù)據(jù)的整理分析

通過對各節(jié)點和參考點的統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)(見表2),子節(jié)點數(shù)與參考點數(shù)成正比,參考點越多,比率也越大,與之對應(yīng)的公共選擇偏好就越強。首先,從整體來看,政府對協(xié)同工具和自治工具的使用頻率從11.76%、4.18%分別增加到17.32%和9.36%,分別增長了5個百分點以上,體現(xiàn)了政府對多元主體參與農(nóng)村社區(qū)治理及加強農(nóng)村社區(qū)居民自治能力的重視。其次,從各類工具的內(nèi)部使用頻率來看,使用頻率最高的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、財稅支持和產(chǎn)業(yè)扶持均有較大降幅,表明地方政府在治理理念和治理手段上的轉(zhuǎn)變,已逐漸減輕對工具屬性色彩比較濃厚的物質(zhì)工具的依賴;法治建設(shè)、行政制度改革、考核與激勵等工具提及的頻率均有所上升,表明地方政府在推進農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的過程中愈加重視制度理性的作用,逐步走向法治化、制度化,這與國家當(dāng)前所倡導(dǎo)的“提升社區(qū)治理的法治化、科學(xué)化水平”相吻合。此外,黨政聯(lián)合、綜合聯(lián)動治理、政社合作、社區(qū)協(xié)商、志愿幫扶、村規(guī)民約等工具的運用頻率均有不同程度的提升,體現(xiàn)了地方政府價值理念的轉(zhuǎn)變,即愈加重視人民需求,引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)的良法善治。

表2 各節(jié)點與參考點數(shù)量及百分比統(tǒng)計

(續(xù)表2)

3.1 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇的內(nèi)容維度分析

黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負責(zé)的理念深入貫徹到政府工作報告和相關(guān)政策文件中,從而使得強制性的政策工具成為農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的核心公共選擇,社區(qū)服務(wù)供給能力是政策文本反映的關(guān)鍵指標(biāo),體現(xiàn)的是精細化的現(xiàn)代目標(biāo),其占比達到46.6%;科技與經(jīng)濟手段是政府組織化培育農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié),成為地方政府實施公共選擇的第二大工具,占比為31.14%;多元主體合作互動是提升農(nóng)村社區(qū)六大能力的核心路徑,規(guī)范化與法治化是能力現(xiàn)代化的核心目標(biāo),既然是路徑和目標(biāo),地方政府的公共選擇還可以非此即彼,因而政策文本統(tǒng)計結(jié)果也表明協(xié)同工具和自治工具所占比重較低,尤其是自治工具還未達到10%,與地方政府社會治理工具占比相比,協(xié)同工具在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇中略高,而自治工具略低。從政策文本的統(tǒng)計數(shù)量來看,對應(yīng)各大工具的治理能力,公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展方面的工具在歷年的政府工作報告中均有涉及;社會矛盾預(yù)防化解能力呈現(xiàn)逐年遞增趨勢,但提及的次數(shù)平均每年為6次;農(nóng)村文化引領(lǐng)能力比較重視,提及的次數(shù)維持在每年11～15次;居民參與能力和信息化應(yīng)用能力的表述雖略顯不足,分別為每年3次左右,但呈逐年強化趨勢。從子節(jié)點統(tǒng)計結(jié)果來看,農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化提升的公共選擇明顯區(qū)別于城市社會治理的公共選擇。其一,公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的節(jié)點數(shù)占比最高,為16.5%,這與地方政府社會治理工具中“制度建設(shè)與變革”排第一(18.16%)的現(xiàn)狀明顯不同。其二,財稅支持、產(chǎn)業(yè)扶持、產(chǎn)權(quán)與土地制度改革等經(jīng)濟性舉措占比在6%至10%之間,這與農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)空心化的現(xiàn)狀密不可分,也是地方政府著力改善經(jīng)濟環(huán)境以提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的一個重要方向。其三,志愿幫扶(2.62%)與村規(guī)民約(1.45%)占比最低,這表明農(nóng)村人才流失嚴(yán)重,社區(qū)治理中志愿力量非常薄弱,因此志愿者能力培育在政策文本中提及較少;村規(guī)民約作為農(nóng)村社區(qū)治理的合理存在卻不一定合法,在法治化背景下,傳統(tǒng)性治理手段逐漸被科技支撐的現(xiàn)代化手段所融合,因而也成為政策文本中較少提及的一種政策工具。

3.2 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇的時間維度分析

2017年6月中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,黨的十九大報告又進一步提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年開始,各級地方政府陸續(xù)出臺配套性政策文件,政府工作報告中涉及農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容也明顯增多。因此,在編碼過程中,依中央文件出臺時間將時間維度分成兩個階段進行統(tǒng)計分析。在四種類型工具中,強制性工具和引導(dǎo)性工具的使用頻率呈下降趨勢,協(xié)同工具和自治工具呈上升趨勢,尤其是自治工具的使用頻率翻倍,這與地方政府社會治理工具選擇呈減弱走向明顯不同,表明“民主協(xié)商”的治理原則已成為基層社會治理的核心標(biāo)準(zhǔn)之一,這也是黨的十九屆四中全會關(guān)于社會治理的表述增加的新內(nèi)容。從子節(jié)點統(tǒng)計結(jié)果來看,排在前三位的是公共服務(wù)、財稅支持、產(chǎn)權(quán)與土地制度,但所占比重由19.59%、11.64%、11.04%分別下降為14.35%、7.37%、7.15%;上升幅度較大的前三位分別是信息化、黨政合作、社區(qū)協(xié)商,分別上升了2個百分點以上,該上升趨勢與時代背景緊密吻合,即基層社會治理強調(diào)黨建的引領(lǐng)作用,強調(diào)民主協(xié)商與科技支撐;村規(guī)民約所占比重在三個維度的統(tǒng)計結(jié)果中均為最低,但從時間維度來看,從2018年之前的0.67%上升到目前的1.99%,表明傳統(tǒng)治理手段并沒有因為現(xiàn)代治理手段的運用而被忽視,地方政府也比較注重發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的作用,從而確保在農(nóng)村社區(qū)治理中自治、法治、德治的有效結(jié)合及其治理效能的充分發(fā)揮。

3.3 農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇的空間維度分析

從總體來看,三大地區(qū)的公共選擇趨勢基本一致,強制性工具使用頻率最高,東、中、西部地區(qū)所占比例分別為44.21%、47.27%、48.22%,在四大工具中幾乎占了接近一半的比重;自治工具所占比重最低,三大區(qū)域所占比例基本都在10%以下,這表明在一定程度上,地理區(qū)位因素對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇結(jié)構(gòu)影響較小。隨著黨政力量在農(nóng)村社區(qū)的不斷下沉,這一趨勢將在現(xiàn)代化進程中保持一定的穩(wěn)定性,一方面將幫助各區(qū)域地方政府在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化提升路徑方面保持基本一致的步調(diào),另一方面也可避免因公共選擇的較大差異而加大區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的差距。

從子節(jié)點統(tǒng)計結(jié)果來看,中部與東北地區(qū)的參考點數(shù)最高(1392),東部最低(1296);三大區(qū)域地方政府公共選擇結(jié)果中排在前三位的子節(jié)點均是公共服務(wù)、財稅支持和產(chǎn)業(yè)扶持,這表明各地均強調(diào)通過經(jīng)濟政策激勵來提升治理能力的現(xiàn)代化水平。東部和西部地區(qū)的諸多公共選擇基本一致,而中部與東北部地區(qū)呈現(xiàn)一定的差異性。比如,法治建設(shè)、信息化建設(shè)、文化傳承、政社合作等方面,政策文本中提及的內(nèi)容幾乎只有東西部地區(qū)的一半,這在一定程度上顯示中部與東北部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進程較為緩慢。

從政策工具所反映的農(nóng)村社區(qū)治理能力來看,東部地區(qū)因為良好的經(jīng)濟基礎(chǔ),農(nóng)村社區(qū)矛盾預(yù)防化解能力的現(xiàn)代化進程明顯優(yōu)于中西部地區(qū)。雖然鄉(xiāng)風(fēng)文明是全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的共同重點,但東部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)文化引領(lǐng)能力也強于中西部地區(qū)。從統(tǒng)計結(jié)果來看,東部地區(qū)的政策文本中關(guān)于“加強”基本公共服務(wù)供給的表述最多,但關(guān)于“豐富”的表述最少,這表明東部地區(qū)的多元主體參與公共服務(wù)供給的能力還有待提升。西部地區(qū)由于西部大開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等國家政策傾斜的因素,農(nóng)村社區(qū)信息化應(yīng)用能力的重視程度高于中東部地區(qū)。中部與西部地區(qū)的地方政府公共選擇有諸多相似之處,比如重視依法辦事能力的提升卻未能健全依法辦事的規(guī)章制度,重視文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻忽略傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)揚等。

4 地方政府公共選擇的基本邏輯

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、干部素質(zhì)參差不齊,農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為制約農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域。因此,近十年的相關(guān)政策文本中均把公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點,把財稅支持和產(chǎn)業(yè)扶持作為改善經(jīng)濟基礎(chǔ)的制度工具。法治能力和信息化應(yīng)用能力建設(shè)則是近年來地方政府公共選擇中較少提及的,但仍然是各級地方政府從價值理性、工具理性和制度理性出發(fā)對農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的理性追求。治理能力現(xiàn)代化的法治化、組織化、規(guī)范化與精細化追求已映射到農(nóng)村社區(qū)治理的能力結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的持續(xù)性改變,以工具理性為基礎(chǔ)的治理能力現(xiàn)代化行動正在促進農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

4.1 地方政府的公共選擇表達出以價值理性為追求標(biāo)尺的治理能力現(xiàn)代化理念

價值理性關(guān)注的是手段與行為本身的價值,即基于某種價值信仰之上,強調(diào)政策工具實踐的性質(zhì)與終極價值關(guān)懷。農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇體現(xiàn)著治理主體的價值理性傾向,通過凝結(jié)在治理理念中的價值智慧與價值理性良知,指導(dǎo)治理能力現(xiàn)代化的制度與行動選擇。地方政府在選擇不同的政策工具時,價值理念的不同呈現(xiàn)出的治理能力及其現(xiàn)代化目標(biāo)的側(cè)重點也會有所差異(見表3)。在傳統(tǒng)治理路徑中,行政力量主導(dǎo)了農(nóng)村社區(qū)治理路徑,合法性權(quán)威覆蓋了以傳統(tǒng)文化為主體的農(nóng)村社區(qū)治理價值,導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化進程緩慢。隨著國家治理現(xiàn)代化理念的提出,在以人民為中心的價值理念指導(dǎo)下,農(nóng)村社區(qū)治理強調(diào)黨政主導(dǎo)下法治、德治、自治相結(jié)合,通過公共精神的恢復(fù)和自主治理理念的回歸,促進傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性的融合,并利于農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

表3 不同類型政策工具中的價值理性與治理理念

4.2 地方政府的公共選擇彰顯了以制度理性為導(dǎo)向的治理能力現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)

作為在整合價值理性與工具理性的過程中逐漸形成的一種全新的理性模式,制度理性強調(diào)理念和行動的有機整合,倡導(dǎo)通過規(guī)則來確立規(guī)范的社會秩序,主張制度或治理結(jié)構(gòu)設(shè)計之標(biāo)的重在使所面對的矛盾和沖突處于合理的秩序中,并通過自我肯定與自我否定不斷改進和完善自身。農(nóng)村社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為各級政府公共選擇中以制度理性形式強化的專業(yè)認知能力、行動能力和協(xié)作能力。

首先,農(nóng)村社區(qū)治理主體要具備清晰的專業(yè)認知能力,包括學(xué)歷知識、專業(yè)技能、協(xié)調(diào)能力和創(chuàng)造能力以及對治理要求的清晰理解能力。其次,要具備高效的行動能力,包括決策能力、執(zhí)行能力、互動與合作能力,迅速準(zhǔn)確地落實各項治理工作。再次,要具備較強的協(xié)作能力,包括協(xié)調(diào)多元主體參與社區(qū)共建共治,協(xié)調(diào)多項資金的治理用途。150份政策文本的統(tǒng)計結(jié)果顯示,公共服務(wù)能力在提升,但法治化和信息化應(yīng)用能力還待進一步加強,只有改善能力結(jié)構(gòu),實現(xiàn)能力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化,才能從根本上建立現(xiàn)代化治理理念,進而影響治理行動。

農(nóng)村社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化除了依賴于能力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化以外,還要同步推進治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在地方政府政策工具選擇實踐中,無論是東部、中部還是西部地區(qū),強制工具與引導(dǎo)工具的使用都是工作的主要抓手,經(jīng)濟政策工具成為撬動農(nóng)村社區(qū)治理能力提升的關(guān)鍵載體。伴隨村鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的推進,農(nóng)村集體經(jīng)濟得以發(fā)展壯大,精英人才回流,新鄉(xiāng)賢等多元主體廣泛參與農(nóng)村社區(qū)治理,協(xié)同工具和自治工具正在成長為農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的全新突破口,民主協(xié)商和科技支撐的兩大原則正在逐步重塑農(nóng)村社區(qū)治理體系,并充當(dāng)工具理性與價值理性的連接器和潤滑劑,讓理念和行動得以在結(jié)構(gòu)的統(tǒng)合下達成平衡。雖然地方政府的農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化公共選擇存在結(jié)構(gòu)性偏差,但總體發(fā)展趨勢傾向于實現(xiàn)治理的現(xiàn)代性和社會善治的目標(biāo)。在這個過程中,地方政府需要通過制度供給、政策執(zhí)行等方式將國家治理目標(biāo)有效嵌入農(nóng)村社區(qū)治理中,并有效回應(yīng)農(nóng)村社會對治理的需求,從而實現(xiàn)國家治理目標(biāo)與農(nóng)村社區(qū)自主性之間的平衡,為實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治創(chuàng)造有利條件[7]。

4.3 地方政府的公共選擇體現(xiàn)了以工具理性為基礎(chǔ)的治理能力現(xiàn)代化行動

就工具理性的邏輯向度而言,政策工具只是從客體對象的實用性方面來考慮問題,政策目標(biāo)的意義和價值被忽略,它只關(guān)注手段的有效性而不問目的的合理性[8]。公共政策中的工具理性以有效性為核心,遵循可預(yù)測、可計算的理性決策模式,將各類公共政策的制定和執(zhí)行當(dāng)作某種技術(shù)化操作看待,使其具備科學(xué)性、技術(shù)性特征。工具理性的存在使得政府公共政策致力于通過具有科學(xué)性、技術(shù)性與針對性的手段來解決當(dāng)前最為突出的公共問題,促進農(nóng)村社區(qū)基于制度、資金、技術(shù)和社會資本等條件積極踐行現(xiàn)代化治理理念,創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理體系,實現(xiàn)六大能力的提升,并最終實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理的科學(xué)化、規(guī)范化、法治化和精細化。

當(dāng)前我國農(nóng)村人口外流嚴(yán)重,農(nóng)村社區(qū)發(fā)展嚴(yán)重受制于資金、技術(shù)、人才等因素,治理能力提升的社會基礎(chǔ)被不斷削弱。為了推動社會治理的重心落到城鄉(xiāng)社區(qū)和促進鄉(xiāng)村振興,地方黨委和政府選派了一批干部下沉到農(nóng)村社區(qū),但這些流動的治理者在村社工作的時間是有限的,仍然需要依靠農(nóng)村社區(qū)自身的治理能力提升[9]。因此,農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化首先必須解決的就是發(fā)展問題,這在政策文本中得以凸顯。無論是從內(nèi)容維度、時間維度還是空間維度,排列前五的基本都是公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、財稅支持、產(chǎn)業(yè)扶持、產(chǎn)權(quán)與土地制度、人才培養(yǎng)與就業(yè)保障等,體現(xiàn)了地方政府公共選擇中鮮明的工具理性色彩。

黨的十九大以來,國家加強了法治化、科學(xué)化、精細化等現(xiàn)代化原則在社會治理中的應(yīng)用力度,法治建設(shè)、信息化應(yīng)用、綜合聯(lián)動治理、社區(qū)協(xié)商等工具的使用頻率明顯增加,這些政策手段的運用體現(xiàn)的仍然是地方政府為提升農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化而采用的工具理性。政府將現(xiàn)代化的信息技術(shù)日益用于農(nóng)村社區(qū)治理,有利于政策執(zhí)行,但也可能無法實際增加鄉(xiāng)村治理效益,反而帶來選擇性治理、形式化治理和空轉(zhuǎn)性治理等問題[10]。因而,工具理性并非政策工具的全部,作為一種承載著人類價值創(chuàng)造和美好向往的政策手段,政策工具本身應(yīng)有其追求的理想與目標(biāo),即針對性與實用性。缺少對政策價值目標(biāo)和人文關(guān)懷的重視,不僅容易使政策工具的選擇日趨扭曲異化,也會增強政策工具內(nèi)部價值理性與工具理性的張力,導(dǎo)致二者失衡,進而有損于政策工具本身的穩(wěn)定性與效用的發(fā)揮。因此,在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的進程中,地方政府對政策工具的選擇既要正視工具理性對于處理農(nóng)村當(dāng)前突出矛盾的實用性,也要重視價值理性對于治理結(jié)構(gòu)與治理行動的引領(lǐng)作用,同時不斷優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計,調(diào)和工具理性與價值理性的內(nèi)在張力,從而確保農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化行動方向的正確性。

5 結(jié)語

我國現(xiàn)代化進程的短板在鄉(xiāng)村,沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化,就沒有國家的現(xiàn)代化。黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,對鄉(xiāng)村的制度體系進行了全方位設(shè)計,以前通過投入大量財力完善基礎(chǔ)設(shè)施、通過財稅政策引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理重心的政策工具使用頻率逐漸下降,各級地方政府更加傾向于使用制度層面的政策工具,以期從觀念上對基層人員的治理理念進行全面更新,避免農(nóng)村社區(qū)治理長期陷入懸浮治理和簡約治理的路徑鎖定狀態(tài),進而對社會個體行為進行重塑和約束,以推動農(nóng)村社區(qū)治理能力的提升。本文重點回答了近年來地方政府在社會治理方面“如何”現(xiàn)代化的問題,通過問題場域的厘清和實踐邏輯來分析地方政府的公共選擇邏輯。雖然國家在多個場合強調(diào)市場的決定性作用,但更多限于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域,因此公權(quán)力在農(nóng)村社區(qū)治理中的功能定位并非只有“服務(wù)”和“補缺”兩個角色。只有培育起農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的理念、改變治理體系以后,政府角色才能逐漸歸位,這也是在對15個省份150份政策文本分析后發(fā)現(xiàn)的結(jié)論。研究發(fā)現(xiàn),各級地方政府社會治理工具的選擇更加理性,逐漸減輕了對工具屬性色彩較為濃厚的物質(zhì)工具的依賴,更加重視制度理性的作用;在試點、示范和評選等活動中不斷更新社區(qū)工作人員和社區(qū)居民的治理理念與知識結(jié)構(gòu),營造公共意識和公共精神,提升社區(qū)治理主體的協(xié)同能力和現(xiàn)代化水平,實現(xiàn)真正意義上的村民自治和城鄉(xiāng)融合治理。從前面的統(tǒng)計結(jié)果來看,自治工具使用頻率的日益上升成為農(nóng)村社區(qū)治理的最優(yōu)公共選擇,而且當(dāng)自治工具與傳統(tǒng)文化和民間權(quán)威相結(jié)合,在農(nóng)村社區(qū)治理中可以起到事半功倍的效果。但是如果沒有與現(xiàn)代治理理念相匹配的農(nóng)村社區(qū)治理體系,僅將傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性、公共性與自主性結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化也會在治理行為上產(chǎn)生偏差,因此各級政府在農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇中更加傾向于自治工具的培育和廣泛使用,重新建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)公共性、現(xiàn)代性的生存基礎(chǔ)與作用空間,該政策導(dǎo)向和支持性舉措將極大縮短農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)時間。