袁 超,龍雪崗

(1.復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后流動(dòng)站,上海200433；2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院,江蘇南京210023)

1 問(wèn)題的提出

中國(guó)共產(chǎn)黨的百年奮斗歷程為人類政治文明建設(shè)積累了獨(dú)特、豐富而寶貴的治黨治國(guó)經(jīng)驗(yàn)。100年來(lái),黨之所以能夠相繼在新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期以及中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代這四個(gè)歷史時(shí)期,依次完成和推進(jìn)救國(guó)、興國(guó)、富國(guó)及強(qiáng)國(guó)大業(yè)[1],取得歷史性的“黨治”①“黨治”是對(duì)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)這一歷史政治實(shí)踐”的學(xué)術(shù)概括,它不僅包含具有執(zhí)政地位的政黨對(duì)國(guó)家社會(huì)進(jìn)行治理的一般性意涵,更強(qiáng)調(diào)中國(guó)語(yǔ)境下“黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活進(jìn)行全方位領(lǐng)導(dǎo)”或稱“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一特色性意涵,它是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的本質(zhì)特征。有關(guān)“黨治”的研究,可參見(jiàn)陳明明.雙重邏輯交互作用中的黨治與法治[J].學(xué)術(shù)月刊,2019(1):68-76.成就,離不開(kāi)其堅(jiān)持不懈地增強(qiáng)自身建設(shè)、提升自身能力的“治黨”實(shí)踐。自黨中央作出“全面從嚴(yán)治黨”的重大戰(zhàn)略部署之后,作為依規(guī)治黨的制度支撐和重要抓手,黨內(nèi)法規(guī)制度在黨建布局中的地位進(jìn)一步突出,尤其強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè),并提出“到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[2]。對(duì)此,習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上明確將“堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為黨的十八大以來(lái)政黨治理取得的歷史性成就,“為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供了更為完善的制度保證”[3],明確傳達(dá)出完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是增強(qiáng)黨的建設(shè)質(zhì)量、提升黨的執(zhí)政能力并促成“治黨”效能轉(zhuǎn)化為“黨治”成就的重要制度手段。

黨內(nèi)法規(guī)制定工作是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),而由中央授權(quán)地方展開(kāi)的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作應(yīng)以“法規(guī)適應(yīng)”為實(shí)踐要義,它被賦予在黨的建設(shè)具體領(lǐng)域進(jìn)行先行先試的任務(wù)。2016年12月,中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《建設(shè)意見(jiàn)》),以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式明確提出要“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”①《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》于2016年12月發(fā)布,后于2017年6月25日印發(fā)。;2017年5月,中共中央決定在深圳、沈陽(yáng)、福州、青島、武漢、南寧、蘭州等7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市開(kāi)展為期1年的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作,要求重點(diǎn)圍繞“基層黨建、作風(fēng)建設(shè)”等方面探索黨內(nèi)法規(guī)制定工作,這是黨中央首次將黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限下放至副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委。截至2018年8月20日,武漢市委、福州市委、南寧市委、深圳市委等合計(jì)出臺(tái)20余部黨內(nèi)法規(guī);就各地制定黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量和內(nèi)容比較而言,深圳市委制定出臺(tái)了5部黨內(nèi)法規(guī),其覆蓋范圍相對(duì)更廣、地方特色也更加突出[4]。與此同時(shí),深圳作為中國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵,又是粵港澳大灣區(qū)中心城市以及黨中央國(guó)務(wù)院支持建設(shè)的中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū),對(duì)其黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作進(jìn)行回顧、探析和總結(jié)具有重要的意義。

綜上,本文旨在黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的總體要求下詳細(xì)分析深圳的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作,以呈現(xiàn)其基于“法規(guī)適應(yīng)”而探索出的創(chuàng)新成果和價(jià)值。首先,本文嘗試從理論上指出本輪黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作圍繞“法規(guī)適應(yīng)”存在的三個(gè)方面探索性任務(wù);其次,本文提出地方黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)充分體現(xiàn)地方經(jīng)驗(yàn)和正面回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以做到“法規(guī)適應(yīng)”,深圳黨內(nèi)法規(guī)的制定就是以其40年特區(qū)建設(shè)在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)方面創(chuàng)造的有利條件和面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為適應(yīng)性依據(jù)的;再次,本文詳細(xì)闡釋了深圳市委在地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序及構(gòu)建邏輯上作出的適應(yīng)性探索,認(rèn)為“五項(xiàng)工作機(jī)制”與以“特定行為主體”“特定內(nèi)容事項(xiàng)”為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯既是在中央授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)預(yù)期試點(diǎn)任務(wù)的創(chuàng)新探索,也是反映地方特色、直面地方問(wèn)題的實(shí)踐回應(yīng)。

2 適應(yīng)性任務(wù):黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作的三方面探索

根據(jù)2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(下文稱新《制定條例》)第一條和第三條規(guī)定可知,規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)制定工作有利于黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的提高、體系的完善以及依規(guī)治黨的有序推進(jìn),在“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”方面發(fā)揮著重大的政治實(shí)踐作用,因而從“治黨-黨治”之全局出發(fā),黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作具有不可忽視的戰(zhàn)略價(jià)值。眾所周知,“試點(diǎn)”是中國(guó)改革歷程中進(jìn)行政策創(chuàng)新與制度建設(shè)的重要機(jī)制,在事關(guān)大局的系統(tǒng)性改革或建設(shè)工程中設(shè)立試點(diǎn)、先行先試,有助于在可控范圍內(nèi)降低政策創(chuàng)新和制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)與成本[5]。由中央授權(quán)7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市于2017年5月至2018年5月間進(jìn)行的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作,是在提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系以及推進(jìn)依規(guī)治黨的總體要求下,重點(diǎn)圍繞關(guān)乎黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的“基層黨建”和貫穿全黨的“作風(fēng)建設(shè)”兩大主要方面,在地方層面開(kāi)展的“先行先試”。因此,“法規(guī)適應(yīng)”是其實(shí)踐要義,即不僅應(yīng)首先適應(yīng)中央要求以體現(xiàn)政治優(yōu)先性與嚴(yán)肅性,還應(yīng)適應(yīng)地方發(fā)展以確保足夠限度的制度創(chuàng)新性和實(shí)踐推廣性。據(jù)此而言,本輪中央授權(quán)下的黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作應(yīng)該包含以下三個(gè)方面的適應(yīng)性探索任務(wù)。

2.1 探索黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容的可行性路徑

1990年,中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(下文簡(jiǎn)稱《暫行條例》)體現(xiàn)出要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作予以制度性規(guī)范的重要思路。此后,中共中央依次于2012、2019年對(duì)《暫行條例》進(jìn)行了兩次重要修訂。對(duì)比分析《暫行條例》、2012年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(下文稱舊《制定條例》)與新《制定條例》關(guān)于“制定主體”規(guī)定的條文,并結(jié)合《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》有關(guān)規(guī)定可以得出以下結(jié)論(詳細(xì)條文對(duì)比變化可參見(jiàn)表1):兩次條例修訂在黨內(nèi)法規(guī)制定主體規(guī)定方面的改進(jìn)趨勢(shì)是明顯的,一是進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)的具體制定主體,二是進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體必須以其“集體會(huì)議”的形式存在,三是突出強(qiáng)調(diào)了黨的中央組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、黨的中央工作機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和黨的地方組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的審議權(quán)限。

表1 三版《條例》關(guān)于不同層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)之制定主體的比較

就《建設(shè)意見(jiàn)》而論,將黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容至副省級(jí)城市和省會(huì)城市“黨委”,需要進(jìn)一步討論的是:一是隨著黨內(nèi)法規(guī)制定主體層級(jí)下移,副省級(jí)城市和省會(huì)城市“黨委”是否會(huì)像省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體一樣,同時(shí)包括“全體會(huì)議”和“常委會(huì)會(huì)議”兩個(gè)具有不同決策權(quán)限的審議主體。二是副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委作為基層黨組織與省級(jí)黨委、黨中央的中間層級(jí),它既是高位階黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行者,又是其下級(jí)黨建工作的重要制度供給者,此時(shí)應(yīng)如何在角色張力之間尋得平衡,以保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系在縱向運(yùn)作上的邏輯自洽。

2.2 探索規(guī)范且科學(xué)的地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序

黨內(nèi)法規(guī)制定程序是否規(guī)范科學(xué),將在很大程度上決定黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量高低,因而是試點(diǎn)工作中必須得到高度重視的環(huán)節(jié),且可從以下兩方面展開(kāi)探索。一方面,要將地方黨內(nèi)法規(guī)的制定程序問(wèn)題放置于構(gòu)建嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架中予以探索。黨的十八大以來(lái),黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本形成了“1+4”的縱向位階結(jié)構(gòu),即“指黨內(nèi)法規(guī)制度體系在位階上呈現(xiàn)為金字塔形的等級(jí)結(jié)構(gòu),‘1’就是黨章,居于制度金字塔頂端,‘4’自上而下依次為黨中央制定的其他黨內(nèi)法規(guī)制度、中央部委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、省級(jí)地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度”[6]。另一方面,規(guī)范且科學(xué)的地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序既要與中央黨內(nèi)法規(guī)制定程序保持一致,也要在一定程度上適應(yīng)地方具體情況。黨內(nèi)法規(guī)制定程序應(yīng)當(dāng)適時(shí)具備“統(tǒng)籌規(guī)劃”“合法性審查”“民主征求意見(jiàn)”“立法后評(píng)估”[7]等幾項(xiàng)要素。目前,中央黨內(nèi)法規(guī)的制定程序已經(jīng)形成了“規(guī)劃與計(jì)劃—起草—審批—發(fā)布”的基本路徑,為確保黨內(nèi)法規(guī)制定程序的規(guī)范嚴(yán)肅性與上下一致性,地方應(yīng)與中央保持一致,與此同時(shí),亦可結(jié)合地方具體情況體現(xiàn)一定的地方適應(yīng)性。在試點(diǎn)工作中探索科學(xué)、規(guī)范、高效的地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序理應(yīng)是此次試點(diǎn)任務(wù)的題中之義。

2.3 探索基層黨建和作風(fēng)建設(shè)行之有效的特色經(jīng)驗(yàn)

試點(diǎn)工作既要在試點(diǎn)權(quán)限上平衡好中央授權(quán)與地方執(zhí)行的關(guān)系,還要在試點(diǎn)內(nèi)容上平衡好地方特殊性與普適推廣性之間的關(guān)系。在此次試點(diǎn)工作中,7個(gè)被授權(quán)的城市黨委所制定的黨內(nèi)法規(guī)之所以在內(nèi)容上被限定在“基層黨組織”和“作風(fēng)建設(shè)”兩個(gè)方面,一方面因?yàn)槎呓允屈h的建設(shè)的永恒主題,是全面從嚴(yán)治黨的重要方面,相關(guān)建設(shè)工作理應(yīng)“永遠(yuǎn)在路上”;“另一方面則是因?yàn)楸皇跈?quán)主體立規(guī)能力有限,賦予全部的立規(guī)權(quán)可能會(huì)增加權(quán)力行使不當(dāng)、降低黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、損害黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)”[8]。而不同城市在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)上往往存在不同的特征,賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán),不僅是為了彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)在地方層面的“供給不足”和針對(duì)性不強(qiáng)問(wèn)題,而且是為了探索推進(jìn)基層黨建、糾正“四風(fēng)”問(wèn)題行之有效的制度經(jīng)驗(yàn),并重點(diǎn)探尋基層黨組織有效參與基層治理的可行性路徑,全面助力城市治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

3 適應(yīng)性依據(jù):深圳地方黨內(nèi)法規(guī)制定的有利條件與面臨的問(wèn)題

從地方層面看,地方黨內(nèi)法規(guī)的制定頒行是以規(guī)范地方黨組織行為、增強(qiáng)地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和組織力進(jìn)而提升黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方治理績(jī)效為主要目標(biāo)的,試點(diǎn)城市黨委在以基層黨建和作風(fēng)建設(shè)為重點(diǎn)內(nèi)容的地方黨內(nèi)法規(guī)制定上,能否充分結(jié)合地方特點(diǎn)、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、適應(yīng)地方發(fā)展將對(duì)能否達(dá)成這一目標(biāo)具有重要意義。作為中國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的先行者,深圳是在試點(diǎn)政治、政策試驗(yàn)過(guò)程中取得矚目成績(jī)的范例城市。習(xí)近平總書(shū)記充分肯定了深圳特區(qū)建設(shè)的成績(jī):“深圳是改革開(kāi)放后黨和人民一手締造的嶄新城市,是中國(guó)特色社會(huì)主義在一張白紙上的精彩演繹。深圳用40年時(shí)間走過(guò)了國(guó)外一些國(guó)際化大都市上百年走完的歷程,這是中國(guó)人民創(chuàng)造的世界發(fā)展史上的一個(gè)奇跡。”[9]習(xí)近平總書(shū)記將“堅(jiān)持黨對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo),始終保持經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)正確方向”作為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)40年改革開(kāi)放、創(chuàng)新發(fā)展積累的首條寶貴經(jīng)驗(yàn),并進(jìn)一步指出,“經(jīng)濟(jì)特區(qū)處于改革開(kāi)放最前沿,加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)有著更高要求。要深入貫徹新時(shí)代黨的建設(shè)總要求,以改革創(chuàng)新精神在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)方面率先示范,擴(kuò)大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋”[9]。對(duì)標(biāo)黨中央的要求,深圳40年來(lái)的特區(qū)建設(shè)雖在基層黨建和作風(fēng)建設(shè)上創(chuàng)造了一定有利條件,但同時(shí)也面臨一定問(wèn)題,兩者皆為深圳開(kāi)展地方黨內(nèi)法規(guī)制定工作的適應(yīng)性依據(jù)。

3.1 社區(qū)黨建特色多樣與黨建引領(lǐng)社會(huì)治理能力提升不足并存

雖然深圳社區(qū)黨建與城市治理同步發(fā)展,并探索出特色多樣的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式,但在以基層黨組織力提升引領(lǐng)社會(huì)治理能力提升方面尚顯不足。作為一座新興城市,深圳區(qū)別于國(guó)內(nèi)其他城市,在社區(qū)基層建設(shè)上不僅沒(méi)有歷史包袱,而且可以大膽開(kāi)拓、先行先試,因而深圳的社區(qū)黨建是與社區(qū)治理共同成長(zhǎng)起來(lái)的。2004年11月,中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》,成為推動(dòng)全國(guó)城市社區(qū)黨建的指導(dǎo)性文件,并提出“不斷擴(kuò)大黨在城市工作的覆蓋面”[10]366。至2006年底,深圳市612個(gè)社區(qū)均已組建社區(qū)黨支部,符合條件的成立社區(qū)黨總支,管理黨員13 000名,社區(qū)黨組織組建率達(dá)100%[11]8。截至2018年12月,深圳74個(gè)街道已全部設(shè)立黨建專責(zé)部門(mén),在645個(gè)社區(qū)中454個(gè)社區(qū)已實(shí)現(xiàn)黨建標(biāo)準(zhǔn)化①數(shù)據(jù)為本課題組于2019年5—9月參與深圳市委有關(guān)部門(mén)內(nèi)部實(shí)證調(diào)研所得。,且隨著社區(qū)成員結(jié)構(gòu)多元化,深圳在社區(qū)治理實(shí)踐中形成多樣化的格局。例如,南山區(qū)招商街道黨工委自2006年以來(lái)在社區(qū)黨建方面探索出“一核多元”的新模式,其中“一核”即社區(qū)黨委(總支),“多元”指社區(qū)“兩新”組織、退休老同志、各類黨支部、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、老年協(xié)會(huì)、物業(yè)管理公司等;羅湖區(qū)則在全區(qū)創(chuàng)新社區(qū)黨建方式,形成以社區(qū)黨委為核心,社區(qū)居委會(huì)、工作站和黨群服務(wù)中心各司其職的“四位一體”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。然而,從深圳黨建引領(lǐng)社會(huì)治理能力提升的現(xiàn)狀看,仍然存在兩點(diǎn)困境:一是總體上呈“散點(diǎn)”狀形態(tài),主要成績(jī)集中在社區(qū)治理層面,且不同社區(qū)的治理模式往往存在差異,經(jīng)驗(yàn)獨(dú)特卻不易推廣復(fù)制,更難以在統(tǒng)合意義上提升組織力;二是在中央要求的“市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級(jí)聯(lián)動(dòng)”[12]機(jī)制建設(shè)上尚存發(fā)展空間,仍需進(jìn)一步從“點(diǎn)”的治理優(yōu)勢(shì)向“面”的整體提升邁進(jìn)。故而,探索構(gòu)建以“提高組織力為重點(diǎn)探索基層黨建和基層治理相銜接”[13]的黨內(nèi)制度保障亦是此次深圳試點(diǎn)工作的題中之義。

3.2 “兩個(gè)全覆蓋”長(zhǎng)期積累與相關(guān)長(zhǎng)效制度機(jī)制缺失并存

雖然深圳在擴(kuò)大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋上有著長(zhǎng)期積累,但缺乏不斷擴(kuò)大“兩個(gè)全覆蓋”和提升基層黨建質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度與長(zhǎng)效工作機(jī)制作保障。作為改革開(kāi)放的前沿,深圳的行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)起步早、發(fā)展快、規(guī)模大、種類多等特點(diǎn)。在行業(yè)協(xié)會(huì)黨建方面,深圳于2016年12月按照行業(yè)相近、產(chǎn)業(yè)相鄰原則,將黨建工作相對(duì)薄弱的307家行業(yè)協(xié)會(huì)劃分為質(zhì)量創(chuàng)新、先進(jìn)制造、文化創(chuàng)意等18個(gè)大類,選派18名機(jī)關(guān)局處級(jí)黨員干部擔(dān)任行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合黨委第一書(shū)記,相應(yīng)配備18名黨建組織員,加大力度推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)黨建工作;兩年后,這307家行業(yè)協(xié)會(huì)已從16個(gè)黨支部、86名黨員,增加到198個(gè)黨支部、1 122名黨員,黨組織覆蓋率大幅提升[14]。至2018年,全市755家行業(yè)協(xié)會(huì)已全部單獨(dú)建立黨組織,民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院等重點(diǎn)行業(yè)黨組織覆蓋率100%[14]。而在社會(huì)組織黨建方面,至2018年8月,深圳市共有社會(huì)組織10 162家,其中在市、區(qū)民政部門(mén)登記管理的社會(huì)組織有7 793家,共建立黨組織1 891個(gè);在區(qū)民政部門(mén)、街道辦事處備案管理的社區(qū)社會(huì)組織2 369家,且全部納入街道黨工委和社區(qū)黨委兜底管理[14]。自開(kāi)展地方黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作開(kāi)始至2018年12月,深圳社會(huì)組織黨組織覆蓋率從62.5%提升到97.8%,將黨建寫(xiě)進(jìn)章程的達(dá)85.7%①數(shù)據(jù)為本課題組于2019年5—9月參與深圳市委有關(guān)部門(mén)內(nèi)部實(shí)證調(diào)研所得。。盡管深圳努力在行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織黨建上實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”,但更多類型的新興社會(huì)組織伴隨著超大規(guī)模城市的迅猛發(fā)展而快速生發(fā),無(wú)論是擴(kuò)大“兩個(gè)全覆蓋”還是提升“基層黨建質(zhì)量”都須高效而穩(wěn)步地推進(jìn)。對(duì)此,深圳在試點(diǎn)工作開(kāi)展前尚且缺乏一套專門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)制度和長(zhǎng)效工作機(jī)制作為保障。

3.3 作風(fēng)建設(shè)常抓不懈與相關(guān)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)缺位并存

雖然深圳在作風(fēng)建設(shè)方面長(zhǎng)期有動(dòng)作、一直未松懈,但仍可在中央授權(quán)的前提下就相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出創(chuàng)新性探索。2013年8月,中共深圳市委常委會(huì)就加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)向全市公開(kāi)“十二項(xiàng)承諾”②深圳市委常委會(huì)加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)十二項(xiàng)承諾:“一、帶頭堅(jiān)定理想信念;二、帶頭嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律;三、帶頭密切聯(lián)系群眾;四、帶頭改革創(chuàng)新;五、帶頭勤政務(wù)實(shí);六、帶頭加強(qiáng)學(xué)習(xí);七、帶頭改進(jìn)文風(fēng)會(huì)風(fēng);八、帶頭厲行節(jié)約;九、帶頭堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向;十、帶頭堅(jiān)持依法治市;十一、帶頭堅(jiān)持民主集中制;十二、帶頭堅(jiān)持廉潔自律?！?隨后深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)、共青團(tuán)深圳市委員會(huì)等也紛紛向市民公布作風(fēng)建設(shè)“承諾書(shū)”。2019年1月,中共深圳市委六屆十一次全會(huì)作出在全市開(kāi)展“作風(fēng)建設(shè)深化年”工作的部署,市委辦出臺(tái)2019年1號(hào)文件《關(guān)于集中整治形式主義、官僚主義推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)再深化的行動(dòng)方案》(以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》),明確了集中整治形式主義、官僚主義,抓住人民群眾反映最強(qiáng)烈、基層干部反映最集中、日常監(jiān)督和巡察發(fā)現(xiàn)最突出的問(wèn)題,落細(xì)落實(shí)到“貫徹落實(shí)黨中央和省委、市委決策部署方面”“聯(lián)系群眾和服務(wù)企業(yè)方面”“履行職責(zé)擔(dān)當(dāng)作為方面”“發(fā)文辦會(huì)、檢查調(diào)研考核方面”“落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神方面”等5個(gè)方面,以及“落實(shí)黨中央決策部署調(diào)門(mén)高、口號(hào)響,行動(dòng)飄、落實(shí)差”以及“過(guò)度強(qiáng)調(diào)留痕管理,把痕跡當(dāng)政績(jī)”等30多個(gè)具體表現(xiàn);提出“廣泛收集作風(fēng)問(wèn)題線索”“深入開(kāi)展作風(fēng)監(jiān)督檢查”“扎實(shí)開(kāi)展突出問(wèn)題專項(xiàng)治理”“開(kāi)展公眾調(diào)查和作風(fēng)評(píng)議”“嚴(yán)肅作風(fēng)問(wèn)題執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)”等5個(gè)方面主要措施和5個(gè)方面工作要求,形成了明晰的“5+5+5”行動(dòng)布局[15]。深圳市在作風(fēng)建設(shè)上雖已形成一定的制度基礎(chǔ),但依舊存在兩個(gè)方面的不足:一是其行動(dòng)邏輯多是以“整治”和“糾偏”為主的負(fù)向激勵(lì)路徑,而以“培育”“樹(shù)立”新風(fēng)為主的基于專門(mén)黨內(nèi)法規(guī)形式的正向激勵(lì)尚且缺位;二是推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)的主體較為單一,主要以上級(jí)黨組織和黨的紀(jì)檢部門(mén)為主,在激發(fā)社會(huì)多元主體參與方面的開(kāi)拓性不足。

綜上所述,要想鞏固深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)40年的偉大成就、將特區(qū)建設(shè)質(zhì)量推向更高水平,進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)質(zhì)量是關(guān)鍵之道。即要在城市基層黨建和作風(fēng)建設(shè)這兩個(gè)試點(diǎn)工作特別關(guān)注的領(lǐng)域上下足功夫,要深入結(jié)合深圳城市治理的特點(diǎn)和現(xiàn)狀,因地制宜、因時(shí)而變地在地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上進(jìn)行創(chuàng)新探索,充分做到“法規(guī)適應(yīng)”以制定出“立得住、行得通、管得了”的地方黨內(nèi)法規(guī)。

4 適應(yīng)性探索:深圳首批地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序與構(gòu)建邏輯的創(chuàng)新實(shí)踐

按照中央的任務(wù)規(guī)定、結(jié)合地方的發(fā)展現(xiàn)狀,深圳首批制定出臺(tái)了5部地方黨內(nèi)法規(guī),即《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市街道工作委員會(huì)工作規(guī)則(試行)》(下稱《街道黨工委工作規(guī)則》)、《中國(guó)共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會(huì)工作規(guī)則(試行)》(下稱《社區(qū)黨委工作規(guī)則》)、《深圳市社會(huì)組織黨的建設(shè)工作規(guī)定(試行)》(下稱《社會(huì)組織黨建工作規(guī)則》)、《黨支部書(shū)記履行黨建工作職責(zé)考核辦法(試行)》(下稱《支部書(shū)記考核辦法》)和《建立健全糾正“四風(fēng)”長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定(試行)》(下稱《長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定》)。從這5部地方黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)踐來(lái)看,深圳市委主要在制定程序和構(gòu)建路徑上作了適應(yīng)性探索,形成了黨內(nèi)法規(guī)制定程序上的“五項(xiàng)工作機(jī)制”以及分別以“特定行為主體”“特定內(nèi)容事項(xiàng)”為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯。

4.1 黨內(nèi)法規(guī)制定程序“五項(xiàng)工作機(jī)制”

黨內(nèi)法規(guī)的效力固然來(lái)源于黨員的“認(rèn)同與承諾”、條文蘊(yùn)含的“道德主張”以及民主集中制原則所構(gòu)建的“中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[16]等,但科學(xué)規(guī)范民主的制定程序亦是強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)效力的關(guān)鍵性因素。深圳在試點(diǎn)實(shí)踐中探索出黨內(nèi)法規(guī)制定程序“五項(xiàng)工作機(jī)制”,即立項(xiàng)、起草、審議、解釋、評(píng)估。

第一,黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)階段主要圍繞“基層黨建”和“作風(fēng)建設(shè)”對(duì)中央、部委以及地方有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)成果、指示精神進(jìn)行系統(tǒng)梳理,以深化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的目標(biāo)和意義的認(rèn)識(shí);以基層黨建、作風(fēng)建設(shè)為主題在全市各區(qū)、街道、社區(qū)及社會(huì)組織開(kāi)展調(diào)研;確定黨內(nèi)法規(guī)制定工作方案,方案必須明確黨內(nèi)法規(guī)制定的領(lǐng)導(dǎo)、起草、審議主體及時(shí)間進(jìn)度。制定工作方案實(shí)行“雙重”審核,即經(jīng)市委同意后再報(bào)省委審核。深圳此次試點(diǎn)工作方案在提交市委常委會(huì)會(huì)議審議前,需經(jīng)過(guò)中辦法規(guī)局、省委辦公廳兩輪審核把關(guān)。

第二,在黨內(nèi)法規(guī)起草階段實(shí)行“三步走”策略。在黨內(nèi)法規(guī)起草階段,深圳此次黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作同中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作一樣,實(shí)行了起草主體與審議主體相分離的做法。深圳實(shí)施的5部黨內(nèi)法規(guī)中,除《長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定》是由市紀(jì)委牽頭起草外,其余4部均由市委組織部牽頭起草,且牽頭起草部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的直接負(fù)責(zé)人?！叭阶摺本唧w指:第一步是意見(jiàn)征集,即為保證黨內(nèi)法規(guī)的地方適應(yīng)性,起草前需廣泛征集各級(jí)各類黨組織和黨員的意見(jiàn),尤其是涉及有關(guān)單位職責(zé)權(quán)限和政策措施;對(duì)不予采納的意見(jiàn)做必要說(shuō)明;對(duì)需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)內(nèi)容,由牽頭起草部門(mén)與有關(guān)單位溝通;經(jīng)反復(fù)協(xié)調(diào)仍有分歧內(nèi)容,交市委黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)提出處理意見(jiàn),報(bào)請(qǐng)市委負(fù)責(zé)同志審定。第二步是起草部門(mén)將征集意見(jiàn)中帶有普遍性意義且行之有效的做法經(jīng)驗(yàn)?zāi)殲榫唧w的制度規(guī)定。第三步是黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性審查,即當(dāng)草案內(nèi)容超出基層黨建、作風(fēng)建設(shè)范疇時(shí),需與中央和省委現(xiàn)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件保持一致;當(dāng)涉及具體職能部門(mén)時(shí),須征得有關(guān)職能部門(mén)同意。

第三,科學(xué)行使黨委黨內(nèi)法規(guī)審議權(quán)。雖然黨內(nèi)法規(guī)制定主體對(duì)其制定的黨內(nèi)法規(guī)所擁有的權(quán)限是多樣的,但是從舊《制定條例》第二十二條和新《制定條例》第二十八條可知,“審議”權(quán)是確定黨內(nèi)法規(guī)制定主體的核心權(quán)限。《深圳市黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作方案》強(qiáng)調(diào),“試點(diǎn)期間制定的黨內(nèi)法規(guī),原則上由市委常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)”,具體程序是“由市委黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)審核后,經(jīng)市委同意報(bào)省委有關(guān)部門(mén)把關(guān);通過(guò)市委常委會(huì)會(huì)議審議后,市委辦公廳報(bào)市委主要同志簽批,最后備案審查通過(guò)后由市委辦公廳按程序公開(kāi)發(fā)布”。該程序體現(xiàn)出如下特點(diǎn):一是深圳市委進(jìn)行了兩次審議,中央辦公廳法規(guī)局、省委辦公廳進(jìn)行了全程指導(dǎo);二是程序前置的“雙重”運(yùn)用,即省委對(duì)深圳市委制定的黨內(nèi)法規(guī)的審查由“法規(guī)印發(fā)后”前置到“會(huì)議審議前”,“備案審查”環(huán)節(jié)前置于“公開(kāi)發(fā)布”。市委兩次審議和程序前置“雙重”運(yùn)用的意義在于構(gòu)建一套有效的沖突規(guī)避機(jī)制,進(jìn)而保證市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)與高位階黨內(nèi)法規(guī)之間的有效銜接、邏輯自洽及優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

第四,規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋程序。在深圳制定出臺(tái)的5部黨內(nèi)法規(guī)中,其“附則”部分都對(duì)各自的“解釋權(quán)”作了明確規(guī)定。對(duì)于解釋程序的啟動(dòng)主要分為兩種情況:一是根據(jù)工作需要對(duì)相關(guān)條款含義或適用作進(jìn)一步說(shuō)明;二是應(yīng)黨委(黨組)或黨的機(jī)關(guān)書(shū)面請(qǐng)示、請(qǐng)求等作出解釋。但是否對(duì)有關(guān)請(qǐng)求做出回應(yīng),則需市委黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)提出具體意見(jiàn),報(bào)市委主要負(fù)責(zé)同志審批。審批通過(guò)后交由市委辦公廳統(tǒng)一登記,再交牽頭起草部門(mén)承辦。起草部門(mén)形成解釋草案后,交市委黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)先行審核,再報(bào)市委常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)。決定不予解釋的,一般應(yīng)當(dāng)在收到請(qǐng)示、請(qǐng)求15日內(nèi)給予答復(fù)。

第五,合力型黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估機(jī)制。評(píng)估工作不僅是為了反映黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況與實(shí)施效果,更是為了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修訂和完善,這對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)行之有效、持續(xù)發(fā)力起著至關(guān)重要的作用。對(duì)此,在試點(diǎn)工作之后完成修訂的新《制定條例》第三十六條明確規(guī)定,要“對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開(kāi)展評(píng)估”[17],體現(xiàn)了中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作的高度重視。而具體到深圳的試點(diǎn)實(shí)踐,黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是由市委辦公廳會(huì)同相關(guān)部門(mén)實(shí)施的,其方式包括翻閱資料、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、召開(kāi)座談會(huì)、個(gè)別訪談及論證會(huì)等。重點(diǎn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況、制度設(shè)計(jì)、實(shí)施效果等進(jìn)行全面評(píng)估。評(píng)估結(jié)果及時(shí)報(bào)送市委,而后再啟動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)修訂程序,以不斷提升黨內(nèi)法規(guī)的適應(yīng)性。

總體而言,在深圳試點(diǎn)工作中實(shí)行的“五項(xiàng)工作機(jī)制”涵蓋了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的全部環(huán)節(jié)。在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中,深圳市委通過(guò)自身的兩次審議,中央辦公廳法規(guī)局、省委辦公廳的全程指導(dǎo),以及程序前置的“雙重”運(yùn)用等程序性創(chuàng)新,使得副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在高位階黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行者和下級(jí)黨建工作的制度供給者的角色張力之間尋得了平衡點(diǎn),從而保證了市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)與省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)、中央黨內(nèi)法規(guī)的有效銜接。

4.2 以特定行為主體為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯

《建設(shè)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào),“要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向,按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督’相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則,完善以‘1+4’為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[18]。“1+4”反映的是黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)容事項(xiàng)上的宏觀結(jié)構(gòu),而“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”則反映具體黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)建邏輯?！耙?guī)范主體”強(qiáng)調(diào)以特定黨內(nèi)行為主體為中心,重點(diǎn)規(guī)范行為主體的產(chǎn)生、構(gòu)成、分工及職能;“規(guī)范行為”是對(duì)特定黨內(nèi)行為主體履職盡責(zé)過(guò)程、行為、要求等進(jìn)行規(guī)范;“規(guī)范監(jiān)督”則是規(guī)范多個(gè)監(jiān)督主體對(duì)特定行為主體的監(jiān)督行為,是監(jiān)督合力的規(guī)范化呈現(xiàn)。

在深圳的試點(diǎn)工作中,《街道黨工委工作規(guī)則》《社區(qū)黨委工作規(guī)則》《社會(huì)組織黨建工作規(guī)則》的內(nèi)部結(jié)構(gòu)基本涵蓋了“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”三重構(gòu)建邏輯。以《街道黨工委工作規(guī)則》《社區(qū)黨委工作規(guī)則》兩部黨內(nèi)法規(guī)為例,除去第一章的“總則”和最后一章的“附則”,其主體部分嚴(yán)格按照“規(guī)范主體”“規(guī)范行為”“規(guī)范監(jiān)督”的構(gòu)建邏輯進(jìn)行排列。《街道黨工委工作規(guī)則》和《社區(qū)黨委工作規(guī)則》中的第一章和第二章都是按照“規(guī)范主體”的構(gòu)建邏輯進(jìn)行呈現(xiàn),重點(diǎn)規(guī)范了街道黨工委和社區(qū)黨委的職能、委員產(chǎn)生、委員規(guī)模、委員分工等?！督值傈h工委工作規(guī)則》中的第四、五章和《社區(qū)黨委工作規(guī)則》中的第四章按照“規(guī)范行為”的構(gòu)建邏輯,對(duì)街道黨工委和社區(qū)黨委的履職盡責(zé)行為進(jìn)行了規(guī)范化?！督值傈h工委工作規(guī)則》中的第六章和《社區(qū)黨委工作規(guī)則》中的第五章則是按“規(guī)范監(jiān)督”的構(gòu)建邏輯,重點(diǎn)回應(yīng)由誰(shuí)以及怎樣對(duì)街道黨工委和社區(qū)黨委進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題。

《支部書(shū)記考核辦法》主要按“規(guī)范監(jiān)督”的單一邏輯進(jìn)行建構(gòu),重點(diǎn)是規(guī)范考核組對(duì)支部書(shū)記的監(jiān)督、考核行為,具體包括考核主體、內(nèi)容、方式、等次確定及結(jié)果運(yùn)用五個(gè)方面?？己说谋举|(zhì)是上級(jí)對(duì)下級(jí)的一種監(jiān)督行為,因而對(duì)支部書(shū)記的考核“由上一級(jí)黨委(黨總支)”組織的考核組實(shí)施考核,且“考核組組長(zhǎng)由黨委(黨總支)負(fù)責(zé)人擔(dān)任,成員不少于2人”(第五條)。在考核內(nèi)容上,《支部書(shū)記考核辦法》在充分尊重各區(qū)間差異性基礎(chǔ)上,一方面以清單的方式明確了6個(gè)方面的考核內(nèi)容,另一方面也可“結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則”(第九條)。在考核方式上,包括個(gè)別談話、述職評(píng)議、查閱資料等?？己说却未_定實(shí)行比例制與一票否決制相結(jié)合,前者指被評(píng)為優(yōu)秀等次的支部書(shū)記“不超過(guò)黨委(黨總支)管轄黨支部書(shū)記數(shù)量的30%”;后者指被考核的支部書(shū)記只要有所列舉的6種情況①六種情況具體包括:(一)履行黨建工作職責(zé)不認(rèn)真的;(二)落實(shí)黨建工作任務(wù)差距較大的;(三)黨支部組織生活不正常的;(四)黨員教育管理問(wèn)題較多的;(五)本人存在違法違紀(jì)問(wèn)題的;(六)其他不宜評(píng)為稱職及以上等次的情形。之一,就“不能評(píng)為稱職及以上等次”(第六條)。在考核結(jié)果的運(yùn)用上,強(qiáng)調(diào)將考核結(jié)果作為干部選拔任用、評(píng)先評(píng)優(yōu)、組織推薦表彰的重要依據(jù),如“擔(dān)任或者曾擔(dān)任黨支部書(shū)記的擬提拔對(duì)象或者擬推薦為‘兩代表一委員’人選的,在組織考察時(shí),須充分了解對(duì)其履行黨建工作職責(zé)的考核結(jié)果,作為能否提拔或者推薦的重要依據(jù)”(第七條)。

基于對(duì)以上四部黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)分析可知,它們都體現(xiàn)了以特定黨內(nèi)行為主體為中心的構(gòu)建邏輯。此外,四部黨內(nèi)法規(guī)在基層黨建和城市治理上具有重大意義,具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一,推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸,四部黨內(nèi)法規(guī)都內(nèi)在地體現(xiàn)了“規(guī)范監(jiān)督”的構(gòu)建邏輯。第二,從黨的組織法規(guī)體系建設(shè)來(lái)看,作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu),街道黨工委層級(jí)長(zhǎng)期缺乏足夠的專門(mén)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范,相比而言其上有《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》,其下有《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》;深圳出臺(tái)的《街道黨工委工作規(guī)則》《社區(qū)黨委工作規(guī)則》是關(guān)于街道黨工委和社區(qū)黨委層級(jí)組織法規(guī)制度建設(shè)的先行先試,彌補(bǔ)了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨縱向組織鏈條覆蓋不足的問(wèn)題,對(duì)推進(jìn)“1+4”橫向內(nèi)容分類黨內(nèi)法規(guī)體系中組織法規(guī)制度建設(shè)具有重要探索意義。第三,針對(duì)快速發(fā)展的社會(huì)組織提出“三同步”“五嵌入”②“三同步”:指民政部門(mén)黨委(黨組)應(yīng)當(dāng)健全完善社會(huì)組織黨建與社會(huì)組織登記、檢查、評(píng)估等同步落實(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)制,對(duì)新申請(qǐng)成立的社會(huì)組織,同步采集黨員信息、同步推動(dòng)組建黨組織、同步指導(dǎo)黨建工作寫(xiě)入章程?！拔迩度搿?指社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位黨組織,要結(jié)合各自職能和業(yè)務(wù)工作將黨建工作全流程嵌入社會(huì)組織年檢年報(bào)、等級(jí)評(píng)估、換屆改選、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和承接政府轉(zhuǎn)移職能、評(píng)先評(píng)優(yōu)等各個(gè)環(huán)節(jié)。機(jī)制,黨組織的覆蓋面和覆蓋質(zhì)量得到制度性保障。

4.3 以特定內(nèi)容事項(xiàng)為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯

以特定內(nèi)容事項(xiàng)為中心制定黨內(nèi)法規(guī),是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建的又一基本邏輯,其特點(diǎn)在于盡可能將參與特定“內(nèi)容事項(xiàng)”的各行為主體統(tǒng)合于某部黨內(nèi)法規(guī)之中,以求對(duì)該“內(nèi)容事項(xiàng)”的完成作一種全景式呈現(xiàn)。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī),其主體內(nèi)容重點(diǎn)圍繞“黨內(nèi)監(jiān)督”“干部選拔”“干部教育”“黨員權(quán)利保障”等“內(nèi)容事項(xiàng)”構(gòu)建起來(lái)。特定“內(nèi)容事項(xiàng)”的完成是多個(gè)行為主體合力的結(jié)果,因而以特定“內(nèi)容事項(xiàng)”為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯必然也會(huì)相應(yīng)地配合“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”來(lái)交替使用。

圍繞特定內(nèi)容事項(xiàng)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī),是黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的重要實(shí)現(xiàn)路徑,與此同時(shí)也是最為復(fù)雜的實(shí)現(xiàn)路徑,其復(fù)雜性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是涉及的行為主體多元且形態(tài)各異,內(nèi)容事項(xiàng)的完成是多元行為主體合力的結(jié)果,且行為主體既涉及個(gè)體形態(tài)的黨員干部,又關(guān)系到組織形態(tài)的各級(jí)各類黨組織;二是因行為主體的多元復(fù)雜,使得黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改往往牽一發(fā)而動(dòng)全身,且成本相對(duì)較高。深圳市委在試點(diǎn)工作中制定的《長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)定》,主要圍繞糾正“四風(fēng)”問(wèn)題這一特定“內(nèi)容事項(xiàng)”建構(gòu)起來(lái)的,該黨內(nèi)法規(guī)以責(zé)任為主線,構(gòu)建起糾正“四風(fēng)”問(wèn)題的“四大”長(zhǎng)效機(jī)制,即組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、教育引導(dǎo)機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制和查處問(wèn)責(zé)機(jī)制?！八拇蟆遍L(zhǎng)效機(jī)制主要通過(guò)“行為主體功能的激發(fā)與強(qiáng)化”和“多元主體職能合力”兩種路徑,較為巧妙地處理了因作風(fēng)建設(shè)主體多元復(fù)雜性帶來(lái)的相關(guān)問(wèn)題。

第一,“行為主體功能的激發(fā)與強(qiáng)化”主要用于組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和查處問(wèn)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建。組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委(黨組)在糾正“四風(fēng)”問(wèn)題上“負(fù)總責(zé)”,并將糾正“四風(fēng)”問(wèn)題工作納入各級(jí)黨委(黨組)績(jī)效考核范疇。各級(jí)黨委(黨組)通過(guò)評(píng)估、召開(kāi)專題研討會(huì)、建立年度目標(biāo)、開(kāi)展專項(xiàng)整治等形式全面加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本單位“四風(fēng)”糾正工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政有關(guān)部門(mén)按職責(zé)分工強(qiáng)化對(duì)糾正“四風(fēng)”工作的管理和監(jiān)督。按民主集中制組織起來(lái)的中國(guó)共產(chǎn)黨,其組織體系具有明顯的“科層”特性,因而“上級(jí)要求”成為黨組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿?lái)源。深圳市委把“組織領(lǐng)導(dǎo)”機(jī)制作為糾正“四風(fēng)”問(wèn)題的首要機(jī)制,一方面在于強(qiáng)化各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用,落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任;另一方面也是基于對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨組織結(jié)構(gòu)特性的科學(xué)認(rèn)知。

第二,“多元主體職能合力”主要用于教育引導(dǎo)、監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制的構(gòu)建。該路徑以內(nèi)容事項(xiàng)為中心,以多元主體為著力點(diǎn),推動(dòng)具體內(nèi)容事項(xiàng)的貫徹落實(shí)。例如,教育機(jī)制建設(shè)要求各級(jí)黨委(黨組)堅(jiān)持推動(dòng)反“四風(fēng)”教育常態(tài)化制度化,堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向;各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要匯集“四風(fēng)”問(wèn)題典型案例以強(qiáng)化警示教育;各級(jí)組織部門(mén)和黨校(行政學(xué)院)須將糾正“四風(fēng)”納入干部教育培訓(xùn)內(nèi)容;各級(jí)宣傳部門(mén)要加強(qiáng)反“四風(fēng)”宣傳工作;黨員領(lǐng)導(dǎo)干部則要起到先鋒模范作用。

在作風(fēng)建設(shè)上,深圳探索形成的“四大”長(zhǎng)效機(jī)制,不僅延承以往“整治”和“糾偏”的行動(dòng)邏輯,以高壓態(tài)勢(shì)全面清除不良作風(fēng);還通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、教育引導(dǎo)機(jī)制來(lái)幫助黨員干部“培育”“樹(shù)立”優(yōu)良的作風(fēng),從而在糾正“四風(fēng)”問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)的有機(jī)結(jié)合。

5 結(jié)語(yǔ)

本文提出“法規(guī)適應(yīng)”是黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作的實(shí)踐要義,它需要試點(diǎn)城市黨委以中央政策要求的“適應(yīng)性任務(wù)”為導(dǎo)向,以地方發(fā)展現(xiàn)狀的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題為“適應(yīng)性依據(jù)”,進(jìn)而有的放矢地展開(kāi)“適應(yīng)性探索”。具體到本輪試點(diǎn)工作,深圳市委嚴(yán)格按照中央政策要求、全面結(jié)合地方發(fā)展現(xiàn)狀,以基層黨建和作風(fēng)建設(shè)為主要內(nèi)容制定出臺(tái)了5部地方黨內(nèi)法規(guī),其制定程序與構(gòu)建邏輯不僅充分體現(xiàn)了“法規(guī)適應(yīng)”的實(shí)踐要義,更彰顯出深圳探索對(duì)于黨建引領(lǐng)城市治理、黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)乃至中國(guó)特色“治黨-黨治”實(shí)踐的創(chuàng)新價(jià)值與意義。

首先,從黨建引領(lǐng)城市治理創(chuàng)新發(fā)展的層面看,自黨的十八屆四中全會(huì)提出將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”確定為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的具體目標(biāo),黨內(nèi)法規(guī)在全社會(huì)范圍內(nèi)產(chǎn)生的影響便更加凸顯。在以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為根本特征的城市治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中,黨內(nèi)法規(guī)的制定與運(yùn)用愈發(fā)成為提升黨建質(zhì)量、保障黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)而推進(jìn)城市基層治理創(chuàng)新的重要途徑。深圳實(shí)踐彌補(bǔ)了黨內(nèi)法規(guī)在街道黨工委和社區(qū)黨委行為規(guī)范方面的不足問(wèn)題以及在健全糾正“四風(fēng)”長(zhǎng)效機(jī)制上的缺失問(wèn)題,切實(shí)通過(guò)制定問(wèn)題導(dǎo)向明確、規(guī)范主體清晰的黨內(nèi)法規(guī)來(lái)提升深圳城市黨建質(zhì)量、優(yōu)化黨建引領(lǐng)城市治理創(chuàng)新。

其次,從完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的層面看,通過(guò)“先行先試”——適時(shí)在地方黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容、制定程序、構(gòu)建邏輯等方面進(jìn)行創(chuàng)新是黨內(nèi)法規(guī)體系化構(gòu)建的重要組成部分。對(duì)此,深圳在黨內(nèi)法規(guī)制定程序上創(chuàng)制的“五項(xiàng)工作機(jī)制”突出了地方首創(chuàng)特色的探索,它成為規(guī)避市級(jí)黨內(nèi)法規(guī)與高位階黨內(nèi)法規(guī)間沖突,并促成不同層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)有效銜接、體系自洽及“點(diǎn)”“面”互補(bǔ)的重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制;而深圳在黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建路徑上形成的以“特定行為主體”和“特定內(nèi)容事項(xiàng)”為中心的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建邏輯,則為地方黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建作了開(kāi)創(chuàng)性探索。更進(jìn)一步,深圳在以上兩方面做出的創(chuàng)新探索為中央和地方黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供了可能性參考,其試點(diǎn)實(shí)踐質(zhì)量與成效也將成為是否進(jìn)一步落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容的重要研判依據(jù),為完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)積累了重要經(jīng)驗(yàn)。

再次,從推動(dòng)中國(guó)特色“治黨-黨治”實(shí)踐的層面看,圍繞“法規(guī)適應(yīng)”展開(kāi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)實(shí)際上是“治黨”的關(guān)鍵意涵。在黨的百年奮斗歷程中,無(wú)論多高質(zhì)量的“治黨”成效都不是黨的建設(shè)的最終目的,唯有將“治黨”成效不斷轉(zhuǎn)化為“黨治”成就、通過(guò)高質(zhì)量黨建推進(jìn)高水平中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)才是中國(guó)共產(chǎn)黨孜孜以求的目標(biāo)。因此,必須從“戰(zhàn)略躍升”的高度來(lái)理解黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)及其相關(guān)試點(diǎn)工作,要充分認(rèn)識(shí)到它起始于黨的建設(shè)而深化于黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理,并最終統(tǒng)一于政黨治理與國(guó)家治理的主導(dǎo)型互動(dòng)結(jié)構(gòu)之中。這意味著深圳黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)工作毋庸置疑是推動(dòng)中國(guó)特色“治黨-黨治”實(shí)踐的重要嘗試,其適應(yīng)性探索承擔(dān)著提升“治黨”成效并將其轉(zhuǎn)化為“黨治”成就的先行先試任務(wù),具有重大的政治意義。