韓福國

(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海200433)

改革開放以來的中國地方政府創(chuàng)新基本滿足了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度條件,提供了社會(huì)發(fā)育的政策空間,且極大地激勵(lì)了制度改革的地方化進(jìn)程。從具體的地方實(shí)踐出發(fā),許多地方政府創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)縱向演化成了國家政策,橫向則擴(kuò)散到其他地方,構(gòu)成了“地方實(shí)踐—中央推廣”的路徑。在超大規(guī)模國家發(fā)展的地方任務(wù)分解和危機(jī)化解的分層結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上,形成了“大國發(fā)展轉(zhuǎn)型”與“地方化中國創(chuàng)新”的呼應(yīng)結(jié)構(gòu)[1]?！暗胤秸粌H是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接推動(dòng)者,同時(shí)也是改革開放過程中破解集權(quán)體制弊端、引領(lǐng)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵力量。過去40年中國絕大多數(shù)的重要改革都是由地方政府發(fā)起、推動(dòng)和直接參與的,這構(gòu)成中國改革進(jìn)程中最亮麗的風(fēng)景線?！盵2]5如此構(gòu)成了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的一個(gè)普遍判斷,相關(guān)研究基本也是在這一前提下進(jìn)行區(qū)域發(fā)展模式與地方政府創(chuàng)新的定性或定量分析。其中,以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為取向的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究,率先對大量的中國公共管理制度變遷進(jìn)行解釋,豐富了市場經(jīng)濟(jì)取向改革的理論邏輯,也為政治學(xué)和公共管理學(xué)提供了諸多經(jīng)典的分析概念。其后公共管理學(xué)逐步與國際術(shù)語接軌,而政治學(xué)不斷提出“概念的中國化”,力圖把中國政治發(fā)展學(xué)術(shù)化。隨著2000年啟動(dòng)“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的評比,地方政府創(chuàng)新研究逐步系統(tǒng)化,研究過程中概念的多元化理解和地方政府的多維度創(chuàng)新是相互促進(jìn)的,但許多概念需要進(jìn)行澄清,尤其是一些容易被混淆的概念。因此,本文在系統(tǒng)觀察地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐進(jìn)程與理論研究的關(guān)聯(lián)性[3]之上試圖厘清概念之間的邏輯關(guān)系,進(jìn)而把握中國地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的主要邏輯。

從社會(huì)發(fā)展的具體結(jié)構(gòu)上觀察,“地方化中國”的出現(xiàn),既回應(yīng)了中央政府的宏觀政策設(shè)計(jì)要求,又提供了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方化社會(huì)發(fā)育的具體政策供給。因此,有人認(rèn)為“試驗(yàn)性”構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治創(chuàng)新的特點(diǎn),形成了“地方情景下的分級試驗(yàn)”[4-5]。在地方政府創(chuàng)新過程中形成了三個(gè)層次——結(jié)構(gòu)性、技術(shù)性和演化性的概念組合,成為理解改革開放以來地方政府創(chuàng)新的邏輯支撐。其中,技術(shù)性概念是具體創(chuàng)新過程中應(yīng)用的程序環(huán)節(jié)和技術(shù)方法;結(jié)構(gòu)性概念是對地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行結(jié)構(gòu)視角的分析;演化概念則試圖分析從創(chuàng)新的案例中能否形成制度化的結(jié)果。三者是一種邏輯遞進(jìn)關(guān)系,但很多研究者把它們混合在一起使用?；谇捌诘陌咐芯?、量化分析和理論回顧,本文解析這些具有中軸性價(jià)值的概念,討論中國地方政府創(chuàng)新每一個(gè)層次的概念是如何回應(yīng)其他層次概念的。同時(shí),在觀察當(dāng)下政府創(chuàng)新案例時(shí)研究者尤其要注意是在哪個(gè)層面進(jìn)行討論的。即使在界定概念時(shí)存在不同細(xì)節(jié)的分歧,但概念需要達(dá)成基本的共識(shí),否則未來很多案例研究和概念生成會(huì)出現(xiàn)邏輯混淆,進(jìn)而會(huì)影響政策設(shè)計(jì)的實(shí)際進(jìn)展,也會(huì)妨礙地方政府創(chuàng)新進(jìn)程的持續(xù)。

1 相互支撐:地方政府創(chuàng)新的技術(shù)性概念組合

在中國地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的不斷推進(jìn)中逐步形成了幾對技術(shù)性概念組合,這些概念容易混淆。例如對于“科學(xué)化環(huán)節(jié)”與“民主化程序”的關(guān)系,很多人往往強(qiáng)調(diào)其中的一個(gè)概念,而忽視了另一個(gè)概念的反作用。另一對組合是“國際化”與“本土化”之間的糾結(jié),但解決這個(gè)問題離不開在科學(xué)化與民主化的具體實(shí)操中不斷嘗試。因此,幾組概念就緊密關(guān)聯(lián)在一起,構(gòu)成地方政府創(chuàng)新追求程序合理與環(huán)節(jié)完整的體系,這幾組概念在中國基層治理創(chuàng)新實(shí)踐案例尤其是社區(qū)自治與街區(qū)共治實(shí)踐之中充分體現(xiàn)出來(如圖1所示)。

圖1 技術(shù)性層面概念的邏輯關(guān)系

1.1 “科學(xué)化環(huán)節(jié)”與“民主化程序”的密不可分

科學(xué)與民主不能解決所有的問題是一個(gè)常識(shí),但科學(xué)與民主一起構(gòu)成了現(xiàn)代化進(jìn)程的中軸線,串聯(lián)起政府創(chuàng)新中的現(xiàn)代化治理技術(shù)與潛在的民主可能性。在現(xiàn)代化治理過程中沒有離開科學(xué)規(guī)則的民主決策,也沒有離開民主規(guī)則的科學(xué)決策,即使科學(xué)知識(shí)在歷史順序上比民主實(shí)踐要早一些。在改革開放初期,中國地方政府創(chuàng)新遵循了科學(xué)化的路徑——制定靈活的稅收、土地、貿(mào)易等政策,可以在缺少一定的競爭性民主制度條件下直接按照國際市場原則進(jìn)行交易,這也是為什么不同體制之間可以出現(xiàn)交易石油、農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品的國際普遍現(xiàn)象的原因。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,市場對科學(xué)化決策的需求會(huì)越來越多,科學(xué)化本身就要改變原有與市場化進(jìn)程不相適應(yīng)或者限制市場的政策體系和管理機(jī)制,最終形成民主化決策體系。但在中國特定社會(huì)結(jié)構(gòu)下,可以在不改變整體性權(quán)力結(jié)構(gòu)情況下實(shí)現(xiàn)地方化民主決策,尤其是在尊重民眾參與和企業(yè)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面。這就形成一個(gè)邏輯脈絡(luò):地方政府創(chuàng)新能在民主決策程度較低的前提下進(jìn)行,但到一定程度之后就必然要求民主與科學(xué)的齊頭并進(jìn)。

從二者的歷史邏輯分析,現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)具有高復(fù)雜性和高脆弱性的體系,如果科學(xué)化政策不匹配民主化制度,那么科學(xué)化決策就無法形成;民眾參與不被允許,正確的民意就難以進(jìn)入決策機(jī)制,權(quán)力得不到制約,最終形成科學(xué)化與民主化的沖突,這就是在很多創(chuàng)新案例中發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新過程需要科學(xué)化與民主化同時(shí)具備的原因。隨著政府創(chuàng)新的持續(xù)擴(kuò)展和深化,民主化的分量會(huì)越來越重,因?yàn)榭茖W(xué)化要求民主化程度提升。“透明”“共享”“開放”“參與”“合作”等概念都是民主化與科學(xué)化的現(xiàn)代旗幟,而中國國家治理概念中的“共建共治共享”就概括得更為形象。

從政府創(chuàng)新的維度上觀察,地方政府創(chuàng)新橫向擴(kuò)散更強(qiáng)調(diào)科學(xué)化設(shè)計(jì),而縱向擴(kuò)展則需要民主程度深化,因此,科學(xué)化與民主化構(gòu)成中國政府創(chuàng)新的兩個(gè)內(nèi)在支撐,缺一不可。我們最需要警惕“半吊子民主”和“半吊子科學(xué)”,它們會(huì)損傷中國制度建設(shè)的品質(zhì)。例如現(xiàn)在流行的數(shù)字化管理和大數(shù)據(jù)分析,如果沒有真正的信息公開和信息采集,沒有民主決策流程的重塑,這個(gè)技術(shù)只能是外在的形式,無法形成真正的科學(xué)治理,最后留下的都是“技術(shù)化外衣”的疊加。上海、浙江等地的技術(shù)治理相對比較突出,恰恰是因?yàn)槠涞胤秸畡?chuàng)新此起彼伏提供了承接平臺(tái),但是目前有些問題也值得警惕和反思。

國內(nèi)學(xué)者經(jīng)常引用馬克思論述的民主特征——“民主制是國家制度一切形式的猜破了的啞謎”,馬克思強(qiáng)調(diào)的正是民主制度中人民對權(quán)力的控制而不是被權(quán)力控制。“在民主制中,不是人為法律而存在,而是法律為人而存在;在這里人的存在就是法律,而在國家制度的其他形式中,人卻是法律規(guī)定的存在。民主制的基本特點(diǎn)就是這樣?！盵6]40所以現(xiàn)代民主程序的增加會(huì)根本上減少解決問題的成本,使問題解決的民主假設(shè)優(yōu)于另一種假設(shè)——高度集權(quán)的高效,因?yàn)槊裰鲃?dòng)員的是大多數(shù)人民群眾的自發(fā)參與力量,這正是現(xiàn)代化治理與古典社會(huì)統(tǒng)治的根本差異。馬克思早就說過:“民主制從人出發(fā),把國家變成客體化的人。正如同不是宗教創(chuàng)造人而是人創(chuàng)造宗教一樣,不是國家制度創(chuàng)造人民,而是人民創(chuàng)造國家制度?！盵6]41但民主決策如果離開科學(xué)的程序和環(huán)節(jié)就十分麻煩,畢竟“街頭巷議”方式加上政治立場過度激化,很容易讓人們頭腦發(fā)熱,將不同觀點(diǎn)的人標(biāo)簽化并熱衷于政治攻擊。

從學(xué)理上觀察,政治學(xué)理論一直對民主有一個(gè)清晰界定的脈絡(luò)。赫爾德認(rèn)為,“民主在理論上提供了一種以公平和正義的方式調(diào)節(jié)價(jià)值和價(jià)值爭議的政治和生活的方式”[7]376。托克維爾在考察美國民主時(shí)點(diǎn)出了多數(shù)人統(tǒng)治的基本特征,認(rèn)為“民主政府的本質(zhì),在于多數(shù)人對政府的統(tǒng)治是絕對的”[8]82?？贫髦苯诱f“民主是一種社會(huì)管理體制,在該體制中的社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”[9]10。羅伯特·達(dá)爾則總結(jié)了民主的基本標(biāo)準(zhǔn)至少包括“有效參與;平等投票;充分知情;對議程的最終控制;成年人的公民資格”[10]43。人們普遍認(rèn)同民主是一種程序和規(guī)則——“民主是一種政治方法,即為達(dá)到政治——立法與行政的——決定而作出的某種形式的制度安排”[11]359。在這個(gè)層面上,有效的科學(xué)環(huán)節(jié)設(shè)置幫助人們更好地表明民主立場,民主立場則決定了對科學(xué)決策環(huán)節(jié)和結(jié)果的認(rèn)同。

1.2 “國際化”與“本土化”的持續(xù)張力

“國際化”本質(zhì)上是現(xiàn)代化的一個(gè)伴生概念,是在現(xiàn)代化進(jìn)程中被人們逐漸意識(shí)到的。國際化不是單純的人口全球流動(dòng),而是人們在流動(dòng)過程中通過交往所形成的對國際規(guī)則的普遍認(rèn)同,讓人們依據(jù)公認(rèn)的規(guī)則進(jìn)行社會(huì)交往、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和危機(jī)溝通。改革開放過程中中國地方政府需要適應(yīng)的就是國際化市場規(guī)則——廣東的外向型經(jīng)濟(jì)、浙江自發(fā)開拓國際市場的民營經(jīng)濟(jì)、上海的國際化都市建設(shè)等。因此,對于一個(gè)愿意加入全球化的國家而言,全球化規(guī)則本身不應(yīng)該是一個(gè)問題,本國在全球化中的地位和影響力才是問題所在,所以全球化和本土化在邏輯上并不矛盾。

反過來說,本土化只有和國際化聯(lián)系在一起才有價(jià)值——全球化時(shí)代下的本土化必然要與國際接軌,因?yàn)閲H化的概念與規(guī)則只有經(jīng)過在地化的實(shí)踐才具有意義。毫無疑問,世界交往中不存在孤零零的完全本土化的規(guī)則,我們在創(chuàng)造一個(gè)“本地化概念”時(shí),要分析其是否具有與其他相似概念交流的可能性。這個(gè)問題在學(xué)術(shù)研究與政府創(chuàng)新中至關(guān)重要。需要特別指出的是,作為公共組織,政府創(chuàng)新需要具有普遍性的擴(kuò)展(散)性,一個(gè)完全獨(dú)特只適合本地的“案例”,即使有暫時(shí)解決問題的突出績效,也很難談得上是真正的“政府創(chuàng)新”。

可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有地方政府創(chuàng)新案例,幾乎都有一個(gè)國際化的比較背景和國際參考案例,而非單獨(dú)的“本地化孤本”。在國際化進(jìn)程中,中國一直面對一個(gè)張力結(jié)構(gòu)——把國際規(guī)則引入本土化的具體政府管理之后,地方政府管理模式實(shí)現(xiàn)了國際化,但如果整個(gè)政府的管理理念還囿于本土化,二者之間的張力肯定會(huì)比較突出。同時(shí),地方政府管理的國際化程度毫無疑問受到中央層面的制約,這又回歸到科學(xué)化與民主化這對概念的邏輯當(dāng)中。這種沖突會(huì)影響中國政府創(chuàng)新的深入程度,國際化視野缺乏肯定會(huì)影響到科學(xué)化與民主化原則的貫徹,最后導(dǎo)致本土化的問題無法得到真正解決。因此,既需要立足于本土化的問題,又要避免過度強(qiáng)調(diào)本土化的“特殊性”而難以形成國際社會(huì)可以復(fù)制推廣的創(chuàng)新模式。只有如此,我們才能讓國際社會(huì)接受融合了“本土化與國際化”的政府創(chuàng)新概念體系,才能在國際化的過程中把具有本土化特征的程序與環(huán)節(jié)推廣開來。

1.3 “程序合理”與“環(huán)節(jié)完整”的現(xiàn)代化要求

中國很早就重視決策程序設(shè)計(jì),黨的十六大提出了建設(shè)“制度化、規(guī)范化和程序化的體制”的理念。不過,真正重視程序合理與環(huán)節(jié)完整的實(shí)踐,是在地方政府創(chuàng)新的各種案例中率先出現(xiàn)的,因?yàn)閷?shí)際操作最需要合理的民主程序與完整的科學(xué)環(huán)節(jié),否則就會(huì)失去解決問題的效率和效果。很多地方政府創(chuàng)新初期的程序是合理的,但缺乏全過程設(shè)計(jì)的理念,不具備完整的環(huán)節(jié)——執(zhí)行一段時(shí)間后就與其他環(huán)節(jié)相沖突,造成我們經(jīng)常說的“創(chuàng)新失靈”或者“創(chuàng)新扭曲”,最后許多創(chuàng)新也就消亡了。

十八屆四中全會(huì)提出構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系,十九大報(bào)告明確提出“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè),形成完整的制度程序和參與實(shí)踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[12]。程序合理的內(nèi)在本質(zhì)即科學(xué)化,但它不僅僅是程序正義的民主問題,還是一個(gè)具體實(shí)踐和實(shí)際操作的科學(xué)問題。在社會(huì)多元利益沖突的基礎(chǔ)上,只有基于國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)之上的合理的民主程序與完整的參與環(huán)節(jié),才能有效引導(dǎo)民主治理,實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào),最大可能地避免出現(xiàn)“多數(shù)剝奪少數(shù)”的公共決策。

社會(huì)制度均是由各種具體的程序組成的,而民主程序包含系列的科學(xué)環(huán)節(jié),這是制度與程序、環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)邏輯。因此,制度必須是一個(gè)程序與環(huán)節(jié)的連續(xù)體,避免核心程序斷裂與關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失。即使政府創(chuàng)新要求程序與環(huán)節(jié)逐漸嵌入現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu),也必然要求政府創(chuàng)新的程序與環(huán)節(jié)合理且完整地嵌入,而絕非形式化地應(yīng)用某一個(gè)環(huán)節(jié)。程序內(nèi)在要求的是結(jié)構(gòu)上合理,外在則呈現(xiàn)為完整的環(huán)節(jié)。例如復(fù)式協(xié)商民主程序,包括參與人員選擇的環(huán)節(jié)、信息公開的環(huán)節(jié)、隨機(jī)分組的環(huán)節(jié)、獨(dú)立主持人的主持環(huán)節(jié)、前后測問卷的環(huán)節(jié)等。當(dāng)前最為重要的是把這些環(huán)節(jié)放到社會(huì)實(shí)踐當(dāng)中?？上У氖?許多人擅長于數(shù)據(jù)與案例的討論與論證——有事后分析案例的能力,卻缺少事前供給創(chuàng)新技術(shù)的技能。

在地方政府的創(chuàng)新結(jié)果中,可以觀察到環(huán)節(jié)完整是民主程序得以生根發(fā)芽的基礎(chǔ),否則,創(chuàng)新的結(jié)果就可能事與愿違,時(shí)間一久民眾會(huì)產(chǎn)生“換湯不換藥”的怨言,這也是許多創(chuàng)新消亡的原因之一。在協(xié)商民主的實(shí)踐中就發(fā)現(xiàn)很多基層干部和學(xué)者把“羅伯特議事規(guī)則”當(dāng)成協(xié)商民主本身。該規(guī)則之所以受基層干部、社區(qū)人員和部分研究者歡迎,因?yàn)樗卮鹆岁P(guān)鍵環(huán)節(jié)如何有序協(xié)商,但缺乏其他關(guān)鍵程序——誰來參與協(xié)商、結(jié)果如何科學(xué)量化的問題。在既定人員群體內(nèi)有序討論有一定的價(jià)值,但本質(zhì)上仍然是指定座談會(huì)和內(nèi)部決策模式。協(xié)商民主需要討論規(guī)則,但不能僅限于此,所以缺乏合理的民主程序與完整的科學(xué)環(huán)節(jié),制度就不能得到有效落實(shí)。

1.4 技術(shù)操作的典型案例:“社區(qū)自治”與“街區(qū)共治”

科學(xué)化與民主化,以及國際化和本土化的概念沖突與融合,充分體現(xiàn)在基層治理中程序合理和環(huán)節(jié)完整的創(chuàng)新上,因此,社區(qū)自治與街區(qū)共治這一領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展充分地展示了以上三對概念何以可能落地?；鶎邮侵袊畡?chuàng)新的核心場域,基層治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新屬于中國地方政府創(chuàng)新范疇,結(jié)構(gòu)創(chuàng)新以“社區(qū)自治”為典型?；鶎狱h建被日益強(qiáng)化后,社區(qū)不僅僅是一個(gè)“準(zhǔn)行政化”的問題,社區(qū)實(shí)際上扮演了一級管理層級的角色,同時(shí)也是執(zhí)政黨的重要組織基礎(chǔ),這就是中國基層治理的“本土化問題”。上海市城市體系被界定為“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”,第三級街道是區(qū)政府派出機(jī)構(gòu),但本質(zhì)上履行了一級政府機(jī)構(gòu)的職能,同時(shí)又不把“第四級”叫作“政府”,試圖保持其治理彈性,但其管理職能范圍一點(diǎn)也不亞于政府組織。因此,隨著地方政府創(chuàng)新中“選舉民主”項(xiàng)目的逐步減少,基層黨建的項(xiàng)目逐步增加,鑲嵌在黨建項(xiàng)目中的社區(qū)服務(wù)等項(xiàng)目和網(wǎng)格化管理等技術(shù)項(xiàng)目,已經(jīng)成為當(dāng)前各個(gè)地方政府創(chuàng)新的“熱點(diǎn)”和“重點(diǎn)”,這也是社區(qū)與街區(qū)在地方政府創(chuàng)新高潮中凸顯出來的原因。

從基層治理創(chuàng)新的文獻(xiàn)來看,“社區(qū)”概念已經(jīng)被中國政策實(shí)踐者和學(xué)術(shù)研究者使用到了極致。許多社區(qū)實(shí)際成為中國政治體制下的“基層管理單位”,伴隨著“治理”概念的政治化,又在治理概念下轉(zhuǎn)變成“基本治理單元”。在民政部最初引入社區(qū)概念時(shí),是從“社區(qū)共同體”這一國際化理念出發(fā),從居委會(huì)“管理”范圍出發(fā),以居住小區(qū)為空間載體的本土化界定。此后,全國形成幾個(gè)層次上的因地制宜的社區(qū)概念,一個(gè)是全國比較普遍的居委會(huì)范圍的社區(qū),另一個(gè)是少數(shù)以街道為單元的創(chuàng)新概念,即“社區(qū)(街道)”,此外還有“社區(qū)工作站”的中間層次。

單純的居住意義上的居民區(qū)并不是“現(xiàn)代社區(qū)”概念,因?yàn)樗狈ζ渌旧钜亍耙隆⑹?、行?于是上海等地最早把街道界定為社區(qū),同時(shí)利用“區(qū)域化黨建”解決轄區(qū)內(nèi)各單位和企業(yè)組織與居委會(huì)的共治。2015年“1+6”系列政策文件出臺(tái)后,上海街道體制不再稱為“社區(qū)(街道)”,但街道層面社區(qū)代表會(huì)議、社區(qū)服務(wù)中心等名稱沒有改變,同時(shí)引入了現(xiàn)代化的共治、協(xié)商民主等概念,創(chuàng)造了程序合理和環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義復(fù)式協(xié)商民主案例。上海等地的諸多實(shí)踐得到了中央認(rèn)可,形成了基層治理的“全過程民主”“社區(qū)共營”等創(chuàng)新概念。因此,圍繞社區(qū)自治和街區(qū)共治議題的“基層治理”典型地呈現(xiàn)了政府創(chuàng)新的三對技術(shù)性概念的相互支撐。

2 沖突與融合:地方政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性概念組合

改革開放40多年來,許多改革的理念在地方先行先試,然后上升為國家政策與制度,構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新與國家制度改革結(jié)構(gòu)性互動(dòng)的中軸線,生成了很多結(jié)構(gòu)性概念。這些結(jié)構(gòu)性概念深刻影響著中國能否生成現(xiàn)代化社會(huì)治理的形態(tài),以及政府能否超越包攬社會(huì)的模式,實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理向社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變。在這一過程中,幾對結(jié)構(gòu)性概念也處于持續(xù)沖突與不斷融合的狀態(tài)中,詮釋著中國政府創(chuàng)新的內(nèi)在結(jié)構(gòu)(如圖2所示)。

圖2 政府創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性概念的邏輯關(guān)系

2.1 “政府創(chuàng)新”與“政府改革”的側(cè)重點(diǎn)異同

許多學(xué)者認(rèn)為創(chuàng)新與改革其實(shí)是一回事,因?yàn)閷ΜF(xiàn)存管理制度進(jìn)行改革,本身就是創(chuàng)新行為,而創(chuàng)新一種新的程序或規(guī)則,必然改革現(xiàn)有的制度。許多時(shí)候這兩個(gè)概念可以并列使用,而單獨(dú)分開表述時(shí)又似乎有不同的中國式內(nèi)涵。改革開放初期,中國強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有體制進(jìn)行改革,其后地方政府先行先試,逐步進(jìn)行分散化創(chuàng)新,然后又涉及深層次的國家整體性體制改革,如此往復(fù),也就出現(xiàn)了“改革開放再出發(fā)”“改革一直在路上”等經(jīng)典政策口號。一般而言,“政府改革”是以改變現(xiàn)有的制度與規(guī)則為目標(biāo),或者取消現(xiàn)有的規(guī)則、政策文件或者撤銷組織,它在很多領(lǐng)域呈現(xiàn)為把“政府包辦”的事務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)與市場。另外,改革也可以是一種新的規(guī)則代替舊的規(guī)則,一種新的組織代替舊的組織。通常而言,改革面臨的體制內(nèi)壓力比較大,因?yàn)楦母镆话阋馕吨鴮娴闹匦路峙?往往會(huì)產(chǎn)生不滿與抵抗。

相比而言,“政府創(chuàng)新”則不以現(xiàn)有的制度與規(guī)則改變?yōu)槟繕?biāo),而是致力于增加一種新的規(guī)則、程序或者組織,以提升政府管理或者公共服務(wù)的效能、公平與合法性。對于中國而言,大多數(shù)時(shí)候“政府創(chuàng)新”和“政府改革”會(huì)同時(shí)涉及增量與存量的內(nèi)容。在地方政府進(jìn)行創(chuàng)新時(shí),由于純粹的增量創(chuàng)新面臨阻力較小,許多地方政府善于用新的組織或者規(guī)則逐步替換舊有的組織與規(guī)則,避免激烈的對抗。從變遷的邏輯上講,任何穩(wěn)定的制度體系均會(huì)面臨社會(huì)發(fā)展帶來的不適應(yīng),因此,原有的制度衰退只是時(shí)間推移的結(jié)果,如果要持續(xù)生存,組織就要處于持續(xù)創(chuàng)新的過程——“倒逼機(jī)制”的路徑就產(chǎn)生了。中國地方政府創(chuàng)新帶來的一個(gè)基本啟示就是不要有創(chuàng)造一個(gè)一成不變的永遠(yuǎn)正確的管理制度的想法,而是要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)繁榮的時(shí)候,加快推進(jìn)體制結(jié)構(gòu)性的改革。否則,等到地方政府失去了創(chuàng)新動(dòng)力,就會(huì)“有心無力”,喪失地方創(chuàng)新有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要功能。

毋庸置疑,無論改革還是創(chuàng)新,中國現(xiàn)代化治理體系創(chuàng)新均需要遵循民主與科學(xué)兩個(gè)基本原則。所以,中國地方政府創(chuàng)新的政治意義就在于,在激變式變革產(chǎn)生之前把政府擁有的管理權(quán)威轉(zhuǎn)化成現(xiàn)代化規(guī)則,防止把以權(quán)力為中心的權(quán)威當(dāng)成想當(dāng)然的“制度權(quán)威”。歷史已經(jīng)反復(fù)證明,不以科學(xué)與民主為基本原則的政府創(chuàng)新,結(jié)果會(huì)造成民主制度弱化而權(quán)力強(qiáng)化的結(jié)果,一些發(fā)展中國家因此也陷入一種“危機(jī)依賴權(quán)威、權(quán)威加深威權(quán)”的惡性循環(huán)。

2.2 地方的“政府創(chuàng)新”與中央的“政府創(chuàng)新”呼應(yīng)

我們在研究中一直試圖把“中國地方政府創(chuàng)新”與“中國政府創(chuàng)新”結(jié)合成“中國(地方)政府創(chuàng)新”一詞。原因在于雖然地方政府和中央政府創(chuàng)新面臨著不同的創(chuàng)新目標(biāo),但二者很多內(nèi)容是一樣的,因?yàn)閱我恢茋医Y(jié)構(gòu)的各層次政府結(jié)構(gòu)具有一致性,同時(shí),政黨改革和政府改革逐漸變成一體,即“政黨統(tǒng)領(lǐng)體系”,所以,地方政府創(chuàng)新和中央政府創(chuàng)新二者在基本內(nèi)涵上大多數(shù)是一致的。這也是地方政府創(chuàng)新的試驗(yàn)結(jié)構(gòu)能上升擴(kuò)展為國家制度的體制保證。因此,中國改革的“地方試點(diǎn)”與“中央推廣”結(jié)合的路徑更像是在創(chuàng)新流程上把二者連貫在一起,所以,很多地方政府創(chuàng)新除了能橫向擴(kuò)散以外,最大的政治期望就是自己的創(chuàng)新能在國家層面推廣,這正是“縱向創(chuàng)新擴(kuò)展”的邏輯所在。我們倡導(dǎo)使用的“中國(地方)政府創(chuàng)新”的概念因此具有統(tǒng)攝的價(jià)值,充分考慮了中國地方與中央層面在創(chuàng)新上的連貫性。

反過來從中國政治體系上看,上級領(lǐng)導(dǎo)的批示性認(rèn)同是地方政府創(chuàng)新的“政治保證”,也是其未來繼續(xù)深化和推廣的“護(hù)身符”。任何一項(xiàng)地方創(chuàng)新如果不能提升為整體性政府創(chuàng)新,無法形成社會(huì)整體范圍內(nèi)的“制度擴(kuò)展”,個(gè)案也就失去穩(wěn)定性制度基礎(chǔ),短暫的創(chuàng)新行為無法制度化。當(dāng)然,除了制度創(chuàng)新本身需要不斷持續(xù)推進(jìn)而導(dǎo)致創(chuàng)新結(jié)果變動(dòng)這一原因以外,我們看到即使擴(kuò)展為國家整體性政府創(chuàng)新,也會(huì)存在著突出的“人走茶涼”,更不用說“人亡政息”現(xiàn)象。除非極其特殊的地方政府創(chuàng)新,例如少數(shù)民族地方的文化保護(hù)、特殊社群的保護(hù)等具有特定的地方適應(yīng)性,其他的“地方政府創(chuàng)新”都涉及“政府創(chuàng)新”的普遍問題,以及國際經(jīng)驗(yàn)的比較。

2.3 “分散性結(jié)構(gòu)”到“整體性結(jié)構(gòu)”的呼應(yīng)

分散性結(jié)構(gòu)和整體性結(jié)構(gòu)的概念側(cè)重于創(chuàng)新結(jié)構(gòu)的差異。由于每個(gè)地方政府創(chuàng)新只能關(guān)注到一個(gè)層面或者具體領(lǐng)域的問題,因而中國地方政府創(chuàng)新的一個(gè)突出特征是其具體發(fā)展趨勢的多向性和內(nèi)容的分散性。如果將溫州“民營經(jīng)濟(jì)”視為一個(gè)孤本,即如果沒有其后的“國家市場經(jīng)濟(jì)體制”改革,就很難想象當(dāng)前中國民營經(jīng)濟(jì)遍地開花,可是人們往往會(huì)忘記當(dāng)時(shí)溫州“個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)”面臨的政治壓力和風(fēng)險(xiǎn)。這一特點(diǎn)恰恰是地方政府創(chuàng)新所具有的優(yōu)勢,創(chuàng)新的分散性具有行動(dòng)成本空間小、試錯(cuò)空間靈活的優(yōu)勢。反過來講,整體性結(jié)構(gòu)首先需要各個(gè)部分的分散化創(chuàng)新作為前提,整體性實(shí)際上來源于分散性。即使中央政策提出了一個(gè)宏觀制度設(shè)想,那也只是“文本制度”而非真實(shí)發(fā)生的制度變遷,它需要地方具體實(shí)踐和反復(fù)試錯(cuò)。地方政府創(chuàng)新的橫向擴(kuò)散過程為整體性擴(kuò)展提供多個(gè)先行先試的試驗(yàn)基礎(chǔ),反復(fù)檢驗(yàn)每一個(gè)程序和環(huán)節(jié)的可靠性和合理性。超大規(guī)模社會(huì)的創(chuàng)新如同一個(gè)超級復(fù)雜的市場,單一中心無法完全規(guī)劃出來,無法直接預(yù)測具體的社會(huì)問題所在。

整體性結(jié)構(gòu)的另一個(gè)要求就是每一個(gè)創(chuàng)新的程序與環(huán)節(jié)需要與其他部分相配合和呼應(yīng),否則,時(shí)間一長原有的創(chuàng)新也將失去可持續(xù)性。例如,四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉缺乏相應(yīng)領(lǐng)域的配套改革,最后也逐漸銷聲匿跡。整體而言,中央及上級政府注重政府創(chuàng)新的系統(tǒng)性和整體性,即中國改革開放要達(dá)成的制度建設(shè)目標(biāo),同時(shí),中央及上級政府鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新,從中提取、凝練和設(shè)計(jì)可以推廣的程序、環(huán)節(jié)與規(guī)則,形成合理的“央—地創(chuàng)新呼應(yīng)關(guān)系”。毋庸諱言,分散性與整體性關(guān)系呈現(xiàn)了政府間創(chuàng)新所要面對的“沖突”與“協(xié)調(diào)”,而絕非“毫無波瀾”的擴(kuò)散與擴(kuò)展。中央政府的制度設(shè)計(jì)關(guān)系到地方政府創(chuàng)新的最終演化,而地方政府創(chuàng)新面對的是利益沖突的協(xié)調(diào)。很多人擔(dān)心地方政府擁有太多的創(chuàng)新權(quán)力會(huì)出現(xiàn)整個(gè)“央地關(guān)系”的失衡。更多人擔(dān)心的是,隨著地方創(chuàng)新的推進(jìn),反而出現(xiàn)很多原本沒有出現(xiàn)的“沖突”,尤其是人們的不適應(yīng)和機(jī)制的不協(xié)調(diào),但這些擔(dān)憂恰恰忽視了問題早已存在的事實(shí),政府創(chuàng)新不過是暴露了這些問題,而非制造問題的根源。整體性的第三個(gè)要求就是政府創(chuàng)新所遵循的各個(gè)原則必須是一致的,無論分散性的地方還是整體性的中央,都要堅(jiān)持民主與科學(xué)原則。在現(xiàn)代化的背景下,一個(gè)致力于實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的制度創(chuàng)新不可能在地方上是民主的而整體上是非民主的。

2.4 “政府管理”與“社會(huì)治理”的區(qū)別與聯(lián)系

“政府管理”和“社會(huì)治理”包含的概念是不同的結(jié)構(gòu)層次。國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于單中心的管理機(jī)制無法應(yīng)對多中心的社會(huì)結(jié)構(gòu),需要政府管理適應(yīng)社會(huì)治理的趨勢,這才是“管理”和“治理”的真正差別。許多研究者一直把管理和治理混合在一起進(jìn)行解釋與使用,但這一概念組合的清晰區(qū)分是政府創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性概念的核心,否則,政府創(chuàng)新的邏輯就無從談起。

治理概念被重視,最初其實(shí)起源于英國的城市管理,它當(dāng)時(shí)是要改變單中心的政治管控和政治分配、政治決策機(jī)制[13],因此,強(qiáng)調(diào)多中心、扁平化、參與式等概念,尤其強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力中心對社會(huì)力量——社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)體參與的重視。后來世界銀行等國際組織把這一概念廣泛地應(yīng)用到發(fā)展中國家的治理當(dāng)中。與社區(qū)一樣,這一概念在中國政府創(chuàng)新中被過度使用,比如“政府治理社會(huì)”“政府治理”等提法,以至于出現(xiàn)了“政黨治理”等類似概念。中國學(xué)界很多學(xué)術(shù)概念與政策話語混用而造成概念混亂,最終會(huì)對學(xué)術(shù)研究和政策設(shè)計(jì)造成雙向傷害。因此,“治理”是與單中心的決策機(jī)制及其政治管控機(jī)制相對的一個(gè)概念,而“管理”具有強(qiáng)烈的專業(yè)性和強(qiáng)制性,是政府的本職工作,不能簡單地用“社會(huì)治理”替代“政府管理”。

從政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)化視角分析,社會(huì)治理的范圍大于政黨執(zhí)政與政府管理的范圍,要形成治理的現(xiàn)代化形態(tài)就需要執(zhí)政黨的執(zhí)政方式與政府管理方式率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,否則社會(huì)治理結(jié)構(gòu)無從生成。政府管理基于法律制度,以強(qiáng)制力為保證,強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、技術(shù)性,在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化對社會(huì)治理體系的重視,才可以讓執(zhí)政黨和政府擁有更多決策信息來源和參與力量,形成一種多中心的協(xié)作機(jī)制。時(shí)至今日,清晰界定治理概念的多元取向及其對中國現(xiàn)代化的重要價(jià)值,有助于理解政府創(chuàng)新的基本趨勢——政府把不該管也管不好的領(lǐng)域讓出來,激勵(lì)社會(huì)多元力量的自治和共治,讓政府的專業(yè)化管理建立在社會(huì)有效治理的基礎(chǔ)上。同時(shí),基層黨建要嵌入社會(huì)治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中,構(gòu)成引領(lǐng)政府有效管理和社會(huì)有序治理結(jié)合的重要平臺(tái)。政府管理與社會(huì)治理二者有效互動(dòng),執(zhí)政黨才有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。

由此,“治理”概念也奠定了中國地方政府創(chuàng)新的基本邏輯,即國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求執(zhí)政黨執(zhí)政方式民主化、政府管理科學(xué)化和社會(huì)治理多元化,三者相互匹配、相互配合。從結(jié)構(gòu)化生成的邏輯脈絡(luò)來觀察,一個(gè)現(xiàn)代化的治理體系必須是一個(gè)能使有效的政府管控和社會(huì)多元容差共存的系統(tǒng)。中國實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的過程中,強(qiáng)政府管控需要做的是如何容忍、接受和互動(dòng)于多中心的治理力量,形成有規(guī)則的互動(dòng)與融合。

3 交叉與互通:地方政府創(chuàng)新的演化性概念組合

很多概念一旦從政策用語轉(zhuǎn)換到實(shí)際操作過程就會(huì)出現(xiàn)概念之間的沖突和張力,但只有在具體的演化過程中才能厘清概念之間的區(qū)別,消解政府創(chuàng)新落地的體制性阻力、社會(huì)性壓力和維持性困境。這樣一來,政府創(chuàng)新就涉及演化性概念組合:創(chuàng)新的擴(kuò)散與擴(kuò)展既有聯(lián)系也有區(qū)別,而在創(chuàng)新擴(kuò)散過程中,地方政府與中央政府形成了分散性與系統(tǒng)性的分工,最終在創(chuàng)新知識(shí)擴(kuò)散基礎(chǔ)上,形成關(guān)于制度的意識(shí)形態(tài),為創(chuàng)新持續(xù)提供穩(wěn)固的社會(huì)認(rèn)知基礎(chǔ)(如圖3所示)。

圖3 演化性層面概念的邏輯關(guān)系

3.1 “創(chuàng)新擴(kuò)散”與“創(chuàng)新擴(kuò)展”的交叉

中國地方政府創(chuàng)新主要有兩個(gè)發(fā)展方向:一個(gè)是創(chuàng)新在不同地方政府間進(jìn)行橫向擴(kuò)散,即地方之間相互學(xué)習(xí)和模仿或者復(fù)制;另一個(gè)是政府創(chuàng)新內(nèi)容的深化,從初期淺層次問題導(dǎo)向的技術(shù)、方法和程序,轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碇贫雀母锏目v向擴(kuò)展,也包括從簡單而容易的地方創(chuàng)新層面逐步演化為國家制度。因此,從簡單到復(fù)雜與從地方到中央連接在一起,“擴(kuò)展”一詞也就具有了一種清晰的演化取向。

為什么同時(shí)使用擴(kuò)展與擴(kuò)散這兩個(gè)概念來描述中國政府創(chuàng)新命題?理由主要是“創(chuàng)新擴(kuò)展”的前提一般隱含著中央政府明確提出對某項(xiàng)創(chuàng)新的政策進(jìn)行推廣,是一個(gè)有序的過程,它可以超越地方自發(fā)性創(chuàng)新與地方間的自發(fā)性擴(kuò)散?！皠?chuàng)新擴(kuò)展”把地方自覺創(chuàng)新和中央(上級政府)主導(dǎo)推廣兩個(gè)因素結(jié)合,尤其是成為國家政策以后,在政策的合法性和合理性上得到了更為清晰的認(rèn)知,這也更為確切地描述了中國地方政府制度演化的基本特征。與此相對照的是,復(fù)制、適應(yīng)或者學(xué)習(xí)式的擴(kuò)散更多是地方政府的自發(fā)創(chuàng)新行動(dòng),或者政府間的相互學(xué)習(xí),呈現(xiàn)出更多的分散性。“擴(kuò)散”是地方政府一種自覺的創(chuàng)新意識(shí),積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)其他地方政府創(chuàng)新的案例,但并不是所有的地方政府都有這個(gè)自覺,地區(qū)之間的創(chuàng)新差異也就顯現(xiàn)出來?！皵U(kuò)散”也只是政府創(chuàng)新的一個(gè)階段,還沒有形成系統(tǒng)性的制度變遷。

因此,用“擴(kuò)散”一詞描述國際社會(huì)的政府創(chuàng)新問題,以適應(yīng)它們的政治結(jié)構(gòu)特征,同時(shí)也可以用來分析中國地方政府創(chuàng)新的橫向復(fù)制與學(xué)習(xí)過程,而用“擴(kuò)展”來形容縱向演化的中國過程是比較合適的選擇。這引申出“橫向平行擴(kuò)散”與“縱向演化擴(kuò)展”這對概念。

3.2 “橫向平行擴(kuò)散”與“縱向演化擴(kuò)展”的整合

“橫向平行擴(kuò)散”與“縱向演化擴(kuò)展”這對概念與結(jié)構(gòu)性概念中的“地方政府創(chuàng)新”與“政府創(chuàng)新”,從不同視角顯示了中央與地方之間的創(chuàng)新呼應(yīng)與整合:“呼應(yīng)”強(qiáng)調(diào)的是“央—地”創(chuàng)新內(nèi)涵的一致;“整合”強(qiáng)調(diào)的是實(shí)際操作過程中的橫向與縱向兩個(gè)層面的聯(lián)動(dòng)。前面提及大多數(shù)地方政府創(chuàng)新追求縱向演化擴(kuò)展為國家制度,而橫向平行擴(kuò)散是一種自然的現(xiàn)象,地方政府抱著“有最好,沒有也沒關(guān)系”的態(tài)度,只要是自己率先創(chuàng)新并且取得成效與政績就行。在這個(gè)意義上,“地方政府錦標(biāo)賽”有很大說服力,但是否獲得“晉升”很難判斷。

“橫向平行擴(kuò)散”強(qiáng)調(diào)地方政府創(chuàng)新的理念、程序與環(huán)節(jié)的平行空間流動(dòng)性,打破地域的空間禁錮,是以地方適用性和績效性為決定原則,可是擴(kuò)散方向不具有確定性?！翱v向演化擴(kuò)展”注重的是自下而上的空間可變性,以合法性和穩(wěn)定性為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)不同層級之間的演化——地方創(chuàng)造的程序與環(huán)節(jié)演化成穩(wěn)定的國家制度。它們之間的區(qū)別在于,地方創(chuàng)新的微觀程序與具體環(huán)節(jié)的清晰版本一旦上升為國家制度,就必須具有更大的適用范圍,呈現(xiàn)為版本模糊的宏觀制度。截至目前,中國地方政府創(chuàng)新的研究成果多在橫向的案例比較方向展開,討論縱向演化擴(kuò)展為國家制度的較少。

二者之間的互動(dòng)邏輯在于,縱向演化擴(kuò)展必然以橫向平行擴(kuò)散為基礎(chǔ),橫向平行擴(kuò)散卻不一定形成縱向演化擴(kuò)展。不過,只有實(shí)現(xiàn)了縱向演化擴(kuò)展,政府創(chuàng)新才有達(dá)到制度變遷的可能性,否則橫向擴(kuò)散最多只能形成地方群體效應(yīng),只是多點(diǎn)創(chuàng)新個(gè)案而已。在單一制國家之內(nèi),缺乏國家制度穩(wěn)定性認(rèn)可的地方政府創(chuàng)新更容易出現(xiàn)“人亡政息”與“人走茶涼”的尷尬,導(dǎo)致政府創(chuàng)新衰減。同時(shí),政府創(chuàng)新橫向平行擴(kuò)散是一個(gè)持續(xù)過程,而縱向演化擴(kuò)展則是一個(gè)比較長期的過程,因而國家制度需要具有一定的穩(wěn)定性,而不能是“朝令夕改”,使地方政府無所適從。

3.3 制度中軸:“知識(shí)擴(kuò)散”與“意識(shí)形態(tài)”

整體上觀察政府創(chuàng)新是否形成了一種制度化結(jié)構(gòu),除了看政府創(chuàng)新是否推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之外,更關(guān)鍵的是看創(chuàng)新的制度是否具有相應(yīng)的文化認(rèn)知結(jié)構(gòu)。分地區(qū)、分階段的知識(shí)擴(kuò)散,能為政府創(chuàng)新提供一種道格拉斯·諾斯意義上的意識(shí)形態(tài),它是關(guān)于創(chuàng)新的制度結(jié)果的理念、習(xí)慣和規(guī)則的認(rèn)同,是形成一種可以自覺執(zhí)行制度的基礎(chǔ)。在很多地方政府創(chuàng)新的案例中,政府創(chuàng)新的執(zhí)行者對現(xiàn)代民主與科學(xué)知識(shí)的需求與認(rèn)同十分突出,尤其是當(dāng)?shù)氐娜巳骸駹I企業(yè)家和接觸國際市場的當(dāng)?shù)孛癖娬嬲纬闪艘环N“知識(shí)學(xué)習(xí)氛圍”。對應(yīng)的是,很多政府創(chuàng)新由于缺乏必要的知識(shí)基礎(chǔ),沒有塑造出創(chuàng)新制度的意識(shí)形態(tài),最終走向失敗。據(jù)此,當(dāng)我們說一種創(chuàng)新在一個(gè)地方之所以形成制度,是因?yàn)楫?dāng)?shù)厣鐣?huì)具備了知識(shí)共識(shí)。政府創(chuàng)新的復(fù)制和學(xué)習(xí)就起到了知識(shí)擴(kuò)散的實(shí)踐功能,真正塑造了創(chuàng)新需要的社會(huì)背景。

改革開放40多年來對于世界形態(tài)、現(xiàn)代市場、民主制度、現(xiàn)代科學(xué)有了相對深入的認(rèn)知,而地方政府創(chuàng)新作出了重要的貢獻(xiàn)——關(guān)于民主與科學(xué)的程序和環(huán)節(jié)的實(shí)際操作提供了普通民眾可以感知和學(xué)習(xí)的知識(shí)。很多政府創(chuàng)新能順利執(zhí)行是因?yàn)榉峡茖W(xué)與民主原則的程序與環(huán)節(jié),以及在相應(yīng)的知識(shí)基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)支撐下才得以落地。之所以說地方政府創(chuàng)新是一種知識(shí)擴(kuò)散的過程,是因?yàn)榻⒃跈M向擴(kuò)展基礎(chǔ)之上的縱向演化結(jié)果會(huì)形成整個(gè)國家層面的“意識(shí)形態(tài)”,讓政府創(chuàng)新具有穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)。從創(chuàng)新的區(qū)域差異結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)即使出臺(tái)了國家層面的強(qiáng)制性政策規(guī)定,大多數(shù)國家制度規(guī)定在各個(gè)地方仍然呈現(xiàn)出不同的“落地姿態(tài)”,這正是地方的知識(shí)基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)水平差異的反作用結(jié)果。

3.4 典型的演化案例:社會(huì)主義協(xié)商民主

社會(huì)主義協(xié)商民主在中國國家政治層面的最終制度確認(rèn),構(gòu)成了觀察“地方創(chuàng)新演化”的典型案例,其核心價(jià)值在于它結(jié)合了民主程序與科學(xué)環(huán)節(jié)的兩個(gè)基本點(diǎn),融合國際化方法與本土化實(shí)踐,在不斷實(shí)踐中形成了結(jié)構(gòu)化的體系,在演化中凸顯了創(chuàng)新的質(zhì)量。在被國家層面確認(rèn)之前,協(xié)商民主(包括最初的“民主懇談”)首先是一個(gè)基層村鎮(zhèn)以及地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。作為社會(huì)治理的重要程序和方法載體,中國各個(gè)街道、社區(qū)進(jìn)行了多元模式創(chuàng)新,涌現(xiàn)了一大批基層治理案例。

從最初的浙江溫嶺的嘗試到全國各地的實(shí)踐,黨的十八大和十九大報(bào)告以及系列全會(huì)文件均強(qiáng)調(diào)了社會(huì)主義協(xié)商民主的重要價(jià)值和社會(huì)治理意義,確認(rèn)了它既是社會(huì)主義人民民主的重要組成部分,也是執(zhí)政黨的重要基層執(zhí)政方式。伴隨一系列國家政策和政黨文件的不斷出臺(tái),在橫向成功擴(kuò)散的基礎(chǔ)上,協(xié)商民主最后實(shí)現(xiàn)了“縱向擴(kuò)展”,演化成國家的重要制度之一。協(xié)商民主構(gòu)成了一個(gè)地方性創(chuàng)新擴(kuò)展成國家制度改革的典型案例。它驗(yàn)證了任何一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)縱向演化的案例都有一個(gè)有效的橫向擴(kuò)展基礎(chǔ),這也符合“地方實(shí)踐—中央推廣”的中國政治過程:只有地方政府創(chuàng)新試驗(yàn)在不同地方有成功實(shí)踐,中央政府才會(huì)推廣這一制度,這就是我們前面反復(fù)討論的政府創(chuàng)新的中國特征。

作為“政治協(xié)商”的平行發(fā)展線,協(xié)商民主之所以要成為一個(gè)突出案例,核心點(diǎn)就是其具體科學(xué)程序和民主環(huán)節(jié)的不斷推進(jìn)和實(shí)際操作,保證了它的科學(xué)性和民主性;它在解決本地問題的基礎(chǔ)上,充分回應(yīng)了國家政策上的現(xiàn)代化治理理念。遺憾的是,很多所謂的“協(xié)商民主案例”忽略了對操作性概念的把握,回歸到召集一部分“戴帽子代表”開“傳統(tǒng)座談會(huì)方式”,很多基層協(xié)商民主的培訓(xùn)也缺乏操作性與結(jié)構(gòu)化的課程體系。協(xié)商民主的演化過程貫穿三個(gè)層面的創(chuàng)新概念,我們可以清晰地看到中國協(xié)商民主不僅是頂層的理論設(shè)計(jì),更多是真正為民眾提供了相關(guān)民主參與機(jī)會(huì),讓公共決策的協(xié)商程序和環(huán)節(jié)不斷得以結(jié)構(gòu)化。中國具有多元的社會(huì)差異,許多地方政府創(chuàng)新實(shí)踐都有一定的獨(dú)特性。正是各種創(chuàng)新理念在不同的地方場景有不同的組合,人們也扮演不同的角色,才形成了豐富的社會(huì)主義協(xié)商民主的完整程序和實(shí)踐案例。

4 結(jié)語:政府創(chuàng)新概念須與實(shí)踐操作相匹配

厘清政府創(chuàng)新核心概念是深入推進(jìn)相關(guān)學(xué)術(shù)研究和進(jìn)一步開展政府創(chuàng)新實(shí)踐的必要前提。上述三個(gè)層次的概念之所以要成對地進(jìn)行討論,就是因?yàn)橐粋€(gè)概念的清晰度要與對應(yīng)的概念放在一起討論才能真正厘清差異。許多概念容易混淆、邊界不夠清晰也是中國政府創(chuàng)新在困境下打“擦邊球”與“因地制宜轉(zhuǎn)換”的結(jié)果。對應(yīng)于管理學(xué)的“干中學(xué)”,地方政府創(chuàng)新帶來的社會(huì)變遷以及隨之而來的知識(shí)認(rèn)同和擴(kuò)散,是一種“實(shí)操中創(chuàng)新”的結(jié)果。所有的概念只有在實(shí)際操作中才會(huì)逐步被厘清,才能產(chǎn)生出中國自己的制度規(guī)則,既有自己的特殊性又有國際交流的可能性,既是民主化的規(guī)則又符合科學(xué)的原則。我們在批判國際社會(huì)的政府創(chuàng)新研究領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)術(shù)范式、概念和體系,呼吁要?jiǎng)?chuàng)造自己的“概念、范式與體系”時(shí),不要忘記世界范圍內(nèi)無論理論研究還是政策研究,都是與現(xiàn)實(shí)政治和管理創(chuàng)新密切相關(guān),而不是一種割裂的存在。

一個(gè)正常的多元化社會(huì)肯定有不同的矛盾,一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)必然有各種沖突,這是社會(huì)的本質(zhì)屬性之一。很多地方和基層干部既想推進(jìn)政府創(chuàng)新,又擔(dān)心出現(xiàn)更激烈的利益沖突,也不愿意設(shè)計(jì)科學(xué)的程序,就會(huì)陷入既想要?jiǎng)?chuàng)新又擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)的兩難境地。而很多社會(huì)科學(xué)學(xué)者具備了講好中國故事、建構(gòu)理論模型的能力,但缺乏真正介入政府創(chuàng)新實(shí)踐的渠道。這一問題的解決,在于研究者要以現(xiàn)實(shí)問題為切入點(diǎn),尋求問題與理論之間的結(jié)合點(diǎn),在實(shí)際操作中進(jìn)行政府創(chuàng)新。至少要有一部分研究者轉(zhuǎn)變只是單純地“吃理論”的狀況,而要進(jìn)入政府創(chuàng)新的實(shí)踐過程,提供科學(xué)與民主的技術(shù)方法,而不是以理論爭論代替實(shí)踐,否則就無法提供中國政府創(chuàng)新理論的持續(xù)動(dòng)力。