謝來位

(中共重慶市委黨校(重慶行政學(xué)院),重慶400041)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議提出“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”[1]。習(xí)近平指出,構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無阻[2]。這必然要求破除制約生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。因此,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是暢通雙循環(huán)的主要抓手。根據(jù)國(guó)內(nèi)大循環(huán)、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的客觀要求,面向激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力、促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求,針對(duì)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)制約,厘清優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的政府作為目標(biāo),消除地方政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中的顧慮及其由此導(dǎo)致的不當(dāng)行為,據(jù)此推動(dòng)地方政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)中積極作為,成為學(xué)界與政界共同關(guān)注的重要問題。

1 政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的作為取向

加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的核心在于強(qiáng)化國(guó)內(nèi)大循環(huán)的主體地位和企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。“為企業(yè)改善營(yíng)商環(huán)境,解決企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的堵點(diǎn)痛點(diǎn),突出企業(yè)的市場(chǎng)主體地位,進(jìn)而激發(fā)市場(chǎng)活力,是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的基礎(chǔ)條件?！盵3]找準(zhǔn)并打通制約國(guó)內(nèi)大循環(huán)的突出堵點(diǎn),是加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的關(guān)鍵所在[4]。這說明,構(gòu)建新發(fā)展格局必然要求深化“放管服”改革,“掃除阻礙國(guó)內(nèi)大循環(huán)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)暢通的制度、觀念和利益羈絆,破除妨礙生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置和商品服務(wù)流通的體制機(jī)制障礙,形成高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng),形成高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境”[5]。因此,在暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)中不斷提高營(yíng)商環(huán)境的平等性、自主性、法治化、市場(chǎng)化、國(guó)際化水平理應(yīng)成為政府作為的價(jià)值取向,以此充分激發(fā)各類市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。

1.1 平等性:服務(wù)方式從特惠方式向普惠方式發(fā)展

進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)平等性的普惠營(yíng)商環(huán)境提出了強(qiáng)烈要求。其原因主要在于,國(guó)內(nèi)大循環(huán)、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的循環(huán)載體是產(chǎn)業(yè)鏈,產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)企業(yè)的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)能力高低決定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)能力的高低,只有通過市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰將創(chuàng)新能力最強(qiáng)、最具有競(jìng)爭(zhēng)能力的企業(yè)整合到產(chǎn)業(yè)鏈中,產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的優(yōu)化升級(jí)才能真正實(shí)現(xiàn),才能在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中獲勝?！啊p循環(huán)’需要國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建立在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)之上?！盵6]“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì),但應(yīng)是平等競(jìng)爭(zhēng)。”[7]只有依法平等保護(hù)企業(yè)權(quán)益,為企業(yè)家捕捉新需求、發(fā)展新技術(shù)、研發(fā)新產(chǎn)品、創(chuàng)造新模式提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,才能通過優(yōu)勝劣汰提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力?！盀槠髽I(yè)營(yíng)造一個(gè)開放有序、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,是激發(fā)雙循環(huán)內(nèi)生市場(chǎng)活力的必要條件?！盵3]因此,平等性是政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的首要的作為取向。

目前,特惠型營(yíng)商環(huán)境越來越難以滿足高質(zhì)量發(fā)展的要求。在過去40年的發(fā)展中,地方政府特惠型招商引資的用地、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、監(jiān)管保護(hù)等優(yōu)惠政策和政務(wù)服務(wù)采用特惠方式,對(duì)特定企業(yè)“一企一策”、特事特辦,對(duì)其他企業(yè)或擬投資潛在企業(yè)不具有普適性,與現(xiàn)代社會(huì)的平等精神不符,有阻礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的重大風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的主要政策和服務(wù)因時(shí)因企業(yè)而異,不公開透明,暗箱操作,徒增制度性交易成本,也存在權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)。地方政府針對(duì)特定企業(yè)招商引資實(shí)質(zhì)上是變相提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻,有將其他企業(yè)排除在外的風(fēng)險(xiǎn),加劇市場(chǎng)的封閉性、不平等性和不確定性,有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。雖然特惠方式確實(shí)幫助企業(yè)解決了很多問題,也帶來了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),與遇到問題沒人解決的普惠營(yíng)商環(huán)境相比,發(fā)揮了積極作用,但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越來越高,對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的要求越來越高,特惠方式的局限性就越來越大了,普惠的營(yíng)商環(huán)境就變得越來越重要[8]。

因此,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)要著力防范特惠方式操作性較差、易滋生腐敗、易扭曲市場(chǎng)、加劇不公平、資源錯(cuò)配、擠出效應(yīng)等風(fēng)險(xiǎn),慎用特惠方式,著力推動(dòng)特惠方式向企業(yè)權(quán)利平等有力保障、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、對(duì)所有企業(yè)平等減稅降費(fèi)、加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)建設(shè)、降低物流成本融資成本能源成本要素資源成本、加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)失敗風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和保障、提升政務(wù)服務(wù)效率、破除生產(chǎn)要素自由流動(dòng)體制機(jī)制障礙等普惠方式轉(zhuǎn)變,從為特定企業(yè)提供特殊服務(wù)向?yàn)樗衅髽I(yè)提供無差別的普遍服務(wù)轉(zhuǎn)變,將各項(xiàng)優(yōu)惠政策和優(yōu)質(zhì)服務(wù)普遍無差別地適用于所有企業(yè)。盡管優(yōu)化服務(wù)也強(qiáng)調(diào)針對(duì)不同企業(yè)要精準(zhǔn)服務(wù)、特事特辦、量身定制問題解決方案,但前提是不影響企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)、不扭曲資源市場(chǎng)配置機(jī)制,針對(duì)企業(yè)的實(shí)際需求為企業(yè)降低不必要的制度性交易成本,將政務(wù)服務(wù)還不到位的地方優(yōu)化到位,而非超越政府職能職權(quán)、損害市場(chǎng)公平、扭曲市場(chǎng)機(jī)制的越位行為;且優(yōu)質(zhì)服務(wù)是平等地針對(duì)每個(gè)企業(yè),而不是只針對(duì)某些特定企業(yè)。

1.2 自主性:市場(chǎng)主體從被動(dòng)接受向自主治理轉(zhuǎn)變

國(guó)內(nèi)大循環(huán)、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的循環(huán)主體是產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈上生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體[9]。其中,企業(yè)是投資創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、科技創(chuàng)新的主體,應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)和企業(yè)家在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的主體作用,通過企業(yè)家的市場(chǎng)判斷和商業(yè)價(jià)值分析,確定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、科技創(chuàng)新的主攻方向。尤其是對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)開發(fā),應(yīng)交由市場(chǎng)和企業(yè)來決定。這意味著政府的主要責(zé)任是創(chuàng)造一個(gè)好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境,而非替代企業(yè)進(jìn)行技術(shù)和經(jīng)營(yíng)決策,不能干預(yù)企業(yè)合法合規(guī)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此,發(fā)揮市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主性是政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的基本的作為取向。

以前地方政府特惠型招商引資在理念上是以政府為中心,忽視企業(yè)的市場(chǎng)主體地位,使企業(yè)等市場(chǎng)主體處于被動(dòng)接受地位。雖然地方政府特惠型招商引資在表現(xiàn)形式上是對(duì)企業(yè)的重視,但實(shí)質(zhì)上政府成了市場(chǎng)主體,對(duì)市場(chǎng)資源進(jìn)行直接配置,企業(yè)被動(dòng)接受安排。地方政府不僅掌握經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展規(guī)劃的制定權(quán),還直接控制著大部分經(jīng)濟(jì)資源,包辦特定企業(yè)的招商引資,使企業(yè)處于從屬、被動(dòng)地位。即便在當(dāng)前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,同樣具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)特征,使得戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨較為顯著的計(jì)劃環(huán)境,導(dǎo)致資源配置的低效率,致使產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能走入某些誤區(qū)。法律法規(guī)執(zhí)行、招商引資優(yōu)惠政策的透明度、清晰度不強(qiáng),確定性和可預(yù)期性不夠,企業(yè)難以主動(dòng)掌握信息、難以長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期、難以根據(jù)既成政策或確定環(huán)境條件超前謀劃,而是依賴政府針對(duì)特定企業(yè)特事特辦,被動(dòng)決策、被動(dòng)制定發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃,加劇政府和企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為傾向。尤其是未能引起政府重視的企業(yè)或潛在企業(yè)要獲取土地和財(cái)稅政策優(yōu)惠、享受優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)就更加被動(dòng)。

因此,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)必須實(shí)現(xiàn)“以政府為中心”向“以企業(yè)(人民)為中心”的轉(zhuǎn)變,對(duì)政府權(quán)力、職能和規(guī)模進(jìn)行優(yōu)化,形成行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等多元主體合作共治的格局,讓所有企業(yè)不分性質(zhì)、種類、大小,實(shí)現(xiàn)在法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)惠政策面前一視同仁、主動(dòng)決策、自主經(jīng)營(yíng),為市場(chǎng)主體從被動(dòng)參與、被動(dòng)接受向自主選擇、自主決策轉(zhuǎn)變搭建平臺(tái)、創(chuàng)造環(huán)境,充分保障企業(yè)主體地位。

1.3 法治化:治理樣態(tài)從運(yùn)動(dòng)式向制度化轉(zhuǎn)變

黨的十八屆四中全會(huì)指出:“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)?！盵10]國(guó)內(nèi)大循環(huán)、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)必須進(jìn)入法治軌道才能保證經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通、安全、高效和可持續(xù)?！胺ㄖ位?是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的有效保障。”[11]法治通過公開透明的規(guī)則之治、程序之治,增強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境的可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性。恩格斯指出:“在社會(huì)發(fā)展的某個(gè)很早的階段,產(chǎn)生了這樣一種需要:把每天重復(fù)著的產(chǎn)品生產(chǎn)、分配和交換用一個(gè)共同規(guī)則約束起來,借以使個(gè)人服從生產(chǎn)和交換的共同條件。這個(gè)規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣,不久便成了法律。”[12]260可見,法治就是用經(jīng)過反復(fù)提煉反復(fù)適用的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的共同規(guī)則和經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律去引導(dǎo)、規(guī)范現(xiàn)行或未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為的治理方式,具有增強(qiáng)預(yù)期、降低風(fēng)險(xiǎn)、提高運(yùn)行效率等諸多優(yōu)勢(shì)。“只有將市場(chǎng)運(yùn)行納入法治軌道,才能建立公平有序的市場(chǎng)環(huán)境、統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)體制?！盵7]只有通過法治保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管,貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié),打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù),形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán),有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用,才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無阻?！按_保社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在法治的軌道上運(yùn)行,是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本保障?！盵13]因此,法治化是政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的根本的作為取向。

過去地方政府特惠型招商引資在樣態(tài)上主要是“運(yùn)動(dòng)式”與“命令式”的。在資本極度匱乏、投資不足又面臨巨大發(fā)展壓力的發(fā)展階段,政府面臨各職能部門對(duì)企業(yè)服務(wù)存在“官僚主義”等常規(guī)治理機(jī)制低效甚至失敗的風(fēng)險(xiǎn),“運(yùn)動(dòng)式”“命令式”的招商引資有其必要性?！斑\(yùn)動(dòng)式”“命令式”招商引資打破各職能部門的常規(guī)運(yùn)行,立項(xiàng)審批、執(zhí)法檢查等針對(duì)特定企業(yè)特事特辦,雖然可以防止職能部門的“官僚主義”,糾正、規(guī)范職能部門的行為,但這種糾正和規(guī)范多是以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移,不是以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩,具有隨意性。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、領(lǐng)導(dǎo)重視、領(lǐng)導(dǎo)看得見的地方,大家就重視;要是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注點(diǎn)發(fā)生了變化、重視不夠或領(lǐng)導(dǎo)看不見的地方,相關(guān)職能部門為企業(yè)營(yíng)造良好環(huán)境的動(dòng)力就消失了,“一陣風(fēng)”之后不能自主化、有序化、常態(tài)化、自動(dòng)化運(yùn)行。這不利于治理主體自主治理能力、依法治理能力的培養(yǎng)和提升,難以適應(yīng)新發(fā)展階段的要求,甚至與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精神內(nèi)核背道而馳。

因此,政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)亟待建立穩(wěn)定有序的、依法依規(guī)的常規(guī)運(yùn)作樣態(tài),要求尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律,以法律為準(zhǔn)繩,充分發(fā)揮企業(yè)主體作用,使優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境制度化、常態(tài)化、專業(yè)化。主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和關(guān)注不再以叫停職能部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)、常規(guī)運(yùn)行的直接方式進(jìn)行,而轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^加強(qiáng)思想引領(lǐng)、組織保障、嚴(yán)格考核、嚴(yán)肅監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)等間接方式,督促職能部門轉(zhuǎn)變作風(fēng)、依法主動(dòng)積極履職,從而推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

1.4 市場(chǎng)化:資源配置從政府配置向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變

黨的十九屆五中全會(huì)指出,暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)要“破除妨礙生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置和商品服務(wù)流通的體制機(jī)制障礙,降低全社會(huì)交易成本”[1]?！袄碚摵蛯?shí)踐都證明,市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)?！盵14]習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)指出:“從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革,減少政府對(duì)資源的直接配置,減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù),加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。”[15]黨的十八屆三中全會(huì)專門針對(duì)技術(shù)創(chuàng)新中市場(chǎng)配置資源的問題提出要求,要健全技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制,發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價(jià)格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用[16]。學(xué)界研究也表明,“政府干預(yù)程度越高,政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)的促進(jìn)作用越低”[17]。這都說明優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、減少政府干預(yù)有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)。構(gòu)建新發(fā)展格局要求“健全各類生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬機(jī)制”[5],充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。因此,市場(chǎng)化是政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的關(guān)鍵的作為取向。

政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),是對(duì)生產(chǎn)要素的直接配置,通過土地、財(cái)稅、監(jiān)管政策的不公平執(zhí)行來改變不同企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)格局。這會(huì)抑制“優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用,導(dǎo)致創(chuàng)新動(dòng)力不足、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率不高、產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的企業(yè)因?yàn)檎恼邇?yōu)惠而被保護(hù)下來,形成“逆淘汰”,減弱企業(yè)推動(dòng)制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新、改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平、提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的動(dòng)力。扭曲生產(chǎn)要素所有者根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)選擇要素用途的資源配置機(jī)制,有損市場(chǎng)通過價(jià)格機(jī)制按照效率高低實(shí)現(xiàn)對(duì)要素資源的配置方式的效率,抑制市場(chǎng)信號(hào)、市場(chǎng)行情對(duì)企業(yè)投資決策的影響,人為導(dǎo)致供求關(guān)系失衡和產(chǎn)能過剩,阻礙各種生產(chǎn)要素向效率高的企業(yè)集中,直接降低整個(gè)社會(huì)的資源利用效率和生產(chǎn)效益。企業(yè)對(duì)政府的過度依賴,會(huì)減弱企業(yè)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。企業(yè)鉆政策空子甚至通過不正當(dāng)手段獲得政府補(bǔ)貼,會(huì)加劇資源錯(cuò)配,導(dǎo)致各地產(chǎn)業(yè)方向雷同、盲目趕超[18]。地方政府傾力扶持的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),因缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“大浪淘沙”篩選,競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱,可能將本地產(chǎn)業(yè)鎖定在較低的價(jià)值鏈環(huán)節(jié),抑制產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

因此,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)要推動(dòng)政府回歸其本職,不直接參與生產(chǎn)要素等資源配置、不直接干預(yù)企業(yè)運(yùn)營(yíng),退出產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體、資源配置主體的角色,為解決企業(yè)發(fā)展中面臨的困難發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和公共服務(wù)功能。政府需要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)行為合法合規(guī)履行誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管職能,為所有企業(yè)平等搭建公平競(jìng)爭(zhēng)、合作共贏、“自我表演”的“舞臺(tái)”,充分運(yùn)用和發(fā)揮價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的激勵(lì)功能,讓企業(yè)通過制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的提高、產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰,從而進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用,提升整個(gè)市場(chǎng)社會(huì)的總效率和所有企業(yè)的活力。

1.5 國(guó)際化:從國(guó)際大循環(huán)向國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)轉(zhuǎn)變

習(xí)近平強(qiáng)調(diào),“開放帶來進(jìn)步,封閉必然落后”[19]187。營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際化是將政府政策、規(guī)制手段與國(guó)際一流水平進(jìn)行比較,盡可能減小差距,帶給外國(guó)投資者以堅(jiān)定的投資信心與穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期,簡(jiǎn)化在華投資流程及審核環(huán)節(jié),對(duì)內(nèi)資外資不同性質(zhì)企業(yè)一視同仁,確保其自由參與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利[20]。營(yíng)商環(huán)境國(guó)際化必須從行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)規(guī)則、稅制設(shè)計(jì)等方面向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí),明確政府規(guī)制的權(quán)力邊界,為“走出去”“走進(jìn)來”的企業(yè)盡可能減少外貿(mào)、通關(guān)等環(huán)節(jié)的繁文縟節(jié),在保障安全風(fēng)險(xiǎn)防范的前提下盡可能降低企業(yè)成本。

自20世紀(jì)80年代以來,中國(guó)“依賴國(guó)際大循環(huán)開啟國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化改革,構(gòu)建內(nèi)部市場(chǎng)化大循環(huán)”的外向型發(fā)展戰(zhàn)略,取得了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)40年高速增長(zhǎng)的奇跡[21]。面對(duì)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局,依賴國(guó)際大循環(huán)的出口導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略難以適應(yīng)立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、譜寫新發(fā)展篇章的新使命、新要求。在強(qiáng)化國(guó)內(nèi)大循環(huán)主體地位以化解外部環(huán)境變動(dòng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的同時(shí),要進(jìn)一步增強(qiáng)中國(guó)與全球經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系,進(jìn)一步擴(kuò)大參與經(jīng)濟(jì)全球化的深度和廣度,進(jìn)一步提升中國(guó)在國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際性組織、全球經(jīng)濟(jì)中的影響力和話語(yǔ)權(quán),并通過全球化的深度參與和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)來進(jìn)一步提升中國(guó)市場(chǎng)主體、技術(shù)和產(chǎn)品參與全球化的競(jìng)爭(zhēng)力,從根本上推動(dòng)中國(guó)在“卡脖子”領(lǐng)域?qū)?guó)外的依賴逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際社會(huì)、全球市場(chǎng)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)、中國(guó)制造、中國(guó)技術(shù)的需求與合作,推動(dòng)中國(guó)在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的參與者身份向共同主導(dǎo)者身份轉(zhuǎn)變。因此,國(guó)際化是政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的重要的作為取向。

2 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的地方政府作為考量

為了營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境,黨的十八大以來,政府通過取消、下放、合并行政審批事項(xiàng)、實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、大幅壓縮行政審批時(shí)限等措施,大幅度降低投資創(chuàng)業(yè)的制度性交易成本,營(yíng)造寬松便捷的準(zhǔn)入環(huán)境。政府從重審批輕監(jiān)管到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、寬進(jìn)嚴(yán)管、審慎監(jiān)管、智慧監(jiān)管,建立國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng),營(yíng)造公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和安全放心的消費(fèi)環(huán)境。政府全面推進(jìn)減稅降費(fèi)、破解融資難題、積極回應(yīng)群眾關(guān)切,營(yíng)造富有活力的發(fā)展環(huán)境。通過多方面的努力,世界銀行《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示,中國(guó)營(yíng)商環(huán)境全球排名升至第31位,成效顯著。但營(yíng)商環(huán)境的根本性改善,關(guān)鍵在于深入推進(jìn)“放管服”改革,使政府自身的改革全面徹底、深入到位。從我們的調(diào)查來看,“放管服”改革在地方政府尤其是基層政府的落實(shí)上與各級(jí)政府的政策文件規(guī)定還有明顯差距,企業(yè)反映比較強(qiáng)烈的問題集中在行政審批權(quán)力下放、行政執(zhí)法、產(chǎn)業(yè)扶持政策三個(gè)方面。這就需要深入剖析在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)中地方政府及其職能部門的作為考量,從而在深層次上尋找阻礙地方政府積極作為的主要因素。

2.1 行政審批權(quán)力取消和下放的利弊權(quán)衡

黨的十九屆四中全會(huì)要求“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù),深化行政審批制度改革,改善營(yíng)商環(huán)境,激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力”[22]。行政審批權(quán)力的下放、取消是從根本上破除制約投資創(chuàng)業(yè)活力的制度藩籬和阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙?！靶姓徟贫缺举|(zhì)上是政府與市場(chǎng)關(guān)系的集中體現(xiàn)。”[23]行政審批權(quán)力的取消、下放,有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,為暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)提供政務(wù)服務(wù)保障。政府“主動(dòng)地、不斷地推進(jìn)‘放管服’改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,有利于為市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用騰出更大空間、創(chuàng)造良好條件,也有利于找準(zhǔn)政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的功能定位,更好地發(fā)揮政府作用”[24]。因此,行政審批事項(xiàng)的下放和取消是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、有效提升資源配置市場(chǎng)化國(guó)際化水平、依法行政水平、增強(qiáng)市場(chǎng)主體平等性自主性的根本路徑。

地方政府也認(rèn)識(shí)到,取消、下放行政審批權(quán)力有利于增強(qiáng)市場(chǎng)主體活力、增加就業(yè)機(jī)會(huì)和產(chǎn)品供給。行政審批權(quán)力的取消從根本上消除市場(chǎng)主體市場(chǎng)準(zhǔn)入的障礙,行政審批權(quán)力下放給基層熟悉具體情況具有豐富地方性知識(shí)的一線工作人員,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主要對(duì)一線工作人員的行政審批進(jìn)行復(fù)核和監(jiān)督,能大幅度提高行政審批的準(zhǔn)確性和效率,都將極大地增強(qiáng)市場(chǎng)主體活力?？梢?行政審批權(quán)力取消或下放,可以有效降低企業(yè)的制度性交易成本,降低企業(yè)因?yàn)轫?xiàng)目審批錯(cuò)失商機(jī)的風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)企業(yè)的自主性、平等性、活力、競(jìng)爭(zhēng)力,提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益。還因?yàn)槭袌?chǎng)主體數(shù)量增多,擴(kuò)大稅基,有利于降低稅率、降低企業(yè)的稅費(fèi)成本;增加社會(huì)就業(yè)機(jī)會(huì)、市場(chǎng)產(chǎn)品供給,加大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力度,提高產(chǎn)品質(zhì)量。因此,對(duì)于企業(yè)、個(gè)體工商戶等市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾而言,行政審批權(quán)力取消、下放帶來的收益多,承擔(dān)的成本少。

但取消、下放行政審批權(quán)力會(huì)減少政府和市場(chǎng)主體的尋租機(jī)會(huì),這導(dǎo)致一些地方政府部門缺乏取消下放行政審批權(quán)力的內(nèi)生動(dòng)力。取消行政審批權(quán)力,市場(chǎng)主體根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)面清單依法自主治理,地方政府部門依法對(duì)其開展事中事后監(jiān)管,將從根本上改變市場(chǎng)主體相對(duì)于地方政府部門的被動(dòng)地位,直接消除地方政府部門在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行“吃拿卡要”的機(jī)會(huì),可以直接壓縮一些負(fù)責(zé)審批的政府官員的尋租空間。行政審批權(quán)力的下放將直接減少上級(jí)政府或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的尋租機(jī)會(huì),還可以加強(qiáng)上級(jí)政府或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)政府或負(fù)責(zé)審批的一線工作人員的行政監(jiān)督,大幅度減少各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和負(fù)責(zé)審批的一線工作人員的尋租機(jī)會(huì)。但因?qū)ぷ鈾C(jī)會(huì)的減少,一些地方政府部門取消下放行政審批權(quán)力的動(dòng)力不強(qiáng),往往傾向于將行政審批權(quán)力緊緊攥在手中,放任行政審批權(quán)力尋租的道德風(fēng)險(xiǎn)增加。

取消下放行政審批權(quán)力,市場(chǎng)主體數(shù)量必然快速增長(zhǎng),會(huì)增加整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn),增加地方政府部門的市場(chǎng)監(jiān)管難度和生產(chǎn)安全監(jiān)管責(zé)任。因此,地方政府部門希望通過市場(chǎng)準(zhǔn)入行政審批來抑制市場(chǎng)主體數(shù)量增長(zhǎng)所帶來的生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)的增加,從源頭上規(guī)避自身安全監(jiān)管責(zé)任?！靶姓徟贫雀母?實(shí)際上是政府管理權(quán)力和責(zé)任的配置改革?！盵25]在改革實(shí)踐中,對(duì)地方政府行政審批“放小不放大、放虛不放實(shí)、放責(zé)不放權(quán)、明放暗不放”的現(xiàn)象企業(yè)反映較多。如備案制仍采用審批制那套流程標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致改革效果大打折扣。實(shí)踐中一定規(guī)模畜禽養(yǎng)殖的備案與行政審批沒有太大差別,是以減弱市場(chǎng)活力為代價(jià)從市場(chǎng)準(zhǔn)入上免除地方政府部門資源環(huán)境保護(hù)和生產(chǎn)安全監(jiān)管責(zé)任,其實(shí)質(zhì)是地方政府部門對(duì)自身安全責(zé)任的回避。隨著企業(yè)登記注冊(cè)便利化改革的推進(jìn),為提高企業(yè)章程合法性合規(guī)性審核的效率,減少審核工作量,降低對(duì)企業(yè)章程審核的難度和合法性風(fēng)險(xiǎn),注冊(cè)登記窗口往往采用通用的格式版本。調(diào)研發(fā)現(xiàn),通用的格式版本難以準(zhǔn)確反映不同企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu),不能反映真實(shí)的公司或企業(yè)股東的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,在企業(yè)向銀行融資或其他投資活動(dòng)時(shí),容易產(chǎn)生股權(quán)糾紛,制約市場(chǎng)主體投資創(chuàng)業(yè)活力和自主性?？梢?地方政府部門傾向于通過市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的行政審批來規(guī)避自身的安全監(jiān)管責(zé)任,不惜犧牲市場(chǎng)主體活力。

對(duì)于地方政府部門而言,行政審批權(quán)力取消或下放會(huì)減少尋租機(jī)會(huì)(降低道德風(fēng)險(xiǎn)),而承擔(dān)的事中事后監(jiān)管責(zé)任大,增加事中事后生產(chǎn)安全監(jiān)管責(zé)任(增加安全風(fēng)險(xiǎn))。因此,盡管市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾對(duì)行政審批權(quán)力取消和下放有很強(qiáng)烈的期待,黨中央與國(guó)務(wù)院對(duì)行政審批權(quán)力的取消和下放提出了明確的要求,但地方政府及其職能部門可能會(huì)傾向于從市場(chǎng)準(zhǔn)入上減少自身安全監(jiān)管責(zé)任,行政審批權(quán)力取消和下放的動(dòng)力不強(qiáng)(如表1所示)。

表1 行政審批各相關(guān)主體的成本與收益

2.2 行政執(zhí)法自由裁量空間的寬嚴(yán)程度把握

行政執(zhí)法是生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、資源環(huán)境安全、市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的根本保障。行政執(zhí)法的法治化、規(guī)范化、精準(zhǔn)化是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的必然要求。行政執(zhí)法水平影響著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本和市場(chǎng)主體的信心,提高行政執(zhí)法工作的水平成為改善地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵[26]。各政府職能部門精準(zhǔn)執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、依法包容審慎執(zhí)法能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化,是黨中央國(guó)務(wù)院的要求,也是社會(huì)公眾的強(qiáng)烈期待。但“在行政執(zhí)法中出現(xiàn)執(zhí)法主體多、執(zhí)法權(quán)限交叉重疊、執(zhí)法不公、執(zhí)法效率低、隨意執(zhí)法等問題,嚴(yán)重影響了政府的權(quán)威和公信力,在一定程度上制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”[27]。因此,推進(jìn)行政執(zhí)法的法治化、規(guī)范化、精準(zhǔn)化,從法治層面維護(hù)各類企業(yè)的合法權(quán)益,為政府權(quán)力運(yùn)行劃出底線,提高營(yíng)商環(huán)境的法治化水平,成為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的必然趨勢(shì)。

嚴(yán)格依法、包容審慎精準(zhǔn)執(zhí)法能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化,會(huì)減少政府部門的尋租機(jī)會(huì),但會(huì)增加目標(biāo)企業(yè)(執(zhí)法對(duì)象)達(dá)標(biāo)排放、加強(qiáng)安全防護(hù)、照章納稅等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。因此,地方政府部門和企業(yè)都存在尋租動(dòng)機(jī),從而加劇整個(gè)社會(huì)的道德風(fēng)險(xiǎn)。無論對(duì)地方政府部門還是目標(biāo)企業(yè)而言,嚴(yán)格依法包容審慎精準(zhǔn)執(zhí)法的個(gè)人(執(zhí)法者或目標(biāo)企業(yè))成本高,而直接收益小,道德風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)相伴共生(如表2所示)。行政執(zhí)法尺度過嚴(yán),嚴(yán)苛執(zhí)法,會(huì)無故增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本,損害市場(chǎng)發(fā)展活力,減損行政執(zhí)法公信力,刺激市場(chǎng)主體謀求對(duì)行政執(zhí)法者的尋租動(dòng)機(jī),加劇行政執(zhí)法雙方權(quán)力尋租的道德風(fēng)險(xiǎn)。行政執(zhí)法尺度過寬,該嚴(yán)不嚴(yán),會(huì)導(dǎo)致企業(yè)超標(biāo)排污破壞生態(tài)環(huán)境、濫用資源、發(fā)生生產(chǎn)安全事故、稅收流失、破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等,增加各種安全風(fēng)險(xiǎn)。可見,行政執(zhí)法寬嚴(yán)失度都存在嚴(yán)重的安全風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。因此,嚴(yán)格依法、包容審慎精準(zhǔn)執(zhí)法才能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

表2 行政執(zhí)法各相關(guān)主體的成本與收益

嚴(yán)苛執(zhí)法或隨意執(zhí)法(缺乏包容審慎)都可能違背法律或政策的精神,會(huì)損害法律或政策執(zhí)行的市場(chǎng)社會(huì)效益。在企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策執(zhí)行中,研發(fā)活動(dòng)認(rèn)定、研發(fā)費(fèi)用歸集、委托研發(fā)費(fèi)用真實(shí)性核實(shí)比較復(fù)雜,企業(yè)財(cái)務(wù)人員往往難以將研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除做得很規(guī)范,申報(bào)積極性不高,如果缺乏包容審慎的執(zhí)法,企業(yè)會(huì)計(jì)人員就更不愿做研發(fā)費(fèi)用的加計(jì)扣除申報(bào),間接制約企業(yè)加大研發(fā)投入的積極性。從我們2017—2020年對(duì)某市的持續(xù)調(diào)研來看,某市2016年企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除減免企業(yè)所得稅預(yù)計(jì)約為30億元,但當(dāng)年實(shí)際減免企業(yè)所得稅僅7億元;2019年申報(bào)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除應(yīng)納稅所得額160多億元,實(shí)際抵扣應(yīng)納稅所得額為120多億元,實(shí)際減免企業(yè)所得稅30多億元,與2016年比有很大幅度的增長(zhǎng),但與全市370多億元的企業(yè)研發(fā)費(fèi)用(2019年全市共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)460多億元)相比,還有很大比例的研發(fā)投入沒能享受稅收減免政策,不利于激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入;2018年該市只有17%的規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)擁有自己的研發(fā)機(jī)構(gòu)?？梢?企業(yè)研發(fā)和申報(bào)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的積極性都不高,亟須依法包容審慎的執(zhí)法來保護(hù)和鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的研發(fā)活力。

嚴(yán)苛執(zhí)法或隨意執(zhí)法(缺乏包容審慎)極易催生或加劇雙方權(quán)力尋租行為。行政執(zhí)法的復(fù)雜性、自由裁量空間、人的有限理性、雙方的自利性等給嚴(yán)格執(zhí)法準(zhǔn)確尺度的拿捏提出了極大挑戰(zhàn),一旦出現(xiàn)偏差或雙方無法達(dá)成一致認(rèn)可就可能損害行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和認(rèn)可度,容易引發(fā)政商信任危機(jī),催生雙方權(quán)力尋租行為,異化政商關(guān)系。從我們上述調(diào)研來看,某會(huì)所一個(gè)過期的佐料被罰款2萬多元,某公司因廣告制作門窗的材料質(zhì)量有夸張行為被罰款20萬元,某農(nóng)家樂自制果酒被以制假販假處理罰款3萬多元等,這些到底是嚴(yán)格執(zhí)法還是嚴(yán)苛執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、隨意執(zhí)法,都極易引起執(zhí)法雙方的爭(zhēng)議。法律法規(guī)極其復(fù)雜,針對(duì)的情況又千差萬別,行政執(zhí)法有很大的自由裁量空間,這給隨意執(zhí)法、嚴(yán)苛執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、權(quán)力尋租留下了很多機(jī)會(huì),極易引發(fā)政商信任危機(jī),政商關(guān)系被異化的風(fēng)險(xiǎn)極高,政府公信力受損的風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)極高,甚至不排除有執(zhí)法人員將嚴(yán)苛執(zhí)法或放任執(zhí)法當(dāng)成實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租的手段。

2.3 產(chǎn)業(yè)扶持政策的短期利益與局部利益考慮

政府通過財(cái)政補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策激勵(lì)企業(yè)以更大的力度開展科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的重要手段。根據(jù)產(chǎn)業(yè)扶持政策是針對(duì)所有企業(yè)或同類型的所有企業(yè),還是針對(duì)所有企業(yè)中的某些特定類型企業(yè)或某類型企業(yè)中的某些特定企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助、稅費(fèi)減免,可以將其分為普惠性扶持政策和特惠型扶持政策。因?yàn)槠髽I(yè)眾多且類型劃分太過復(fù)雜,普惠與特惠的區(qū)分是相對(duì)而言的,但各自對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持政策中相關(guān)主體的成本與收益的影響是不同的(如表3所示)。

表3 產(chǎn)業(yè)扶持政策各相關(guān)主體的成本與收益

(續(xù)表3)

相對(duì)于普惠性扶持政策,特惠型扶持政策短期利益、局部利益見效快,對(duì)地方政府部門更有吸引力。特惠型扶持政策針對(duì)一些重點(diǎn)企業(yè)、龍頭企業(yè)、外來企業(yè)尤其是吸引跨國(guó)公司或外埠大型企業(yè)集團(tuán)總部入駐而給予一些特別優(yōu)惠政策。特惠型扶持政策能促進(jìn)龍頭企業(yè)帶動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化布局與轉(zhuǎn)型升級(jí),加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的龍頭引領(lǐng),為其他企業(yè)增加供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈機(jī)會(huì),尤其對(duì)地方政府部門來說,容易產(chǎn)生明星效應(yīng)、品牌聚集效應(yīng)、增加尋租機(jī)會(huì),追求短期效益見效快。但特惠型扶持政策的弊端與風(fēng)險(xiǎn)往往可能會(huì)被地方政府忽視。

一是特惠型產(chǎn)業(yè)扶持政策損害市場(chǎng)整體效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的風(fēng)險(xiǎn)大。特惠型扶持政策存在要素資源政府配置程度高、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向失誤風(fēng)險(xiǎn)高、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)高、市場(chǎng)總效率不高、政策執(zhí)行成本高、執(zhí)行操作難,尤其是加劇企業(yè)間的不公平競(jìng)爭(zhēng)、形成馬太效應(yīng),增加資源錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn),加劇逆淘汰風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益被忽視風(fēng)險(xiǎn),尤其加劇地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。外埠大型企業(yè)集團(tuán)總部是落戶在國(guó)內(nèi)的A區(qū)還是B區(qū),不過是地區(qū)間互挖企業(yè)注冊(cè)、經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)在各地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移,無助于全社會(huì)總效益的提升,尤其是具有地方保護(hù)性質(zhì)的特惠政策不僅花費(fèi)了寶貴的公共資源,還可能阻礙國(guó)內(nèi)大循環(huán)。

二是特惠型產(chǎn)業(yè)扶持政策增加尋租機(jī)會(huì),加大腐敗風(fēng)險(xiǎn)。一些企業(yè)反映,各種產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策沒有在政務(wù)網(wǎng)站上集中展示,知曉度不高、程序煩瑣、申請(qǐng)困難,沒有在網(wǎng)上一站式辦理的渠道,沒有申請(qǐng)、審批、辦理過程、辦理結(jié)果的實(shí)時(shí)信息跟蹤反饋;有些部門的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策出來后,只給兩三天時(shí)間,申報(bào)就截止了,企業(yè)無準(zhǔn)備資料時(shí)間?？梢?特惠型產(chǎn)業(yè)扶持政策的發(fā)布、申報(bào)、審批各環(huán)節(jié)的合理化、規(guī)范化程度低,尤其是暗箱操作,給權(quán)力尋租留下的空間過大。

三是特惠型產(chǎn)業(yè)扶持政策執(zhí)行操作難。產(chǎn)業(yè)扶持政策往往從企業(yè)規(guī)模、場(chǎng)地、納稅、社保、就業(yè)等方面設(shè)置了申報(bào)條件,往往達(dá)得到條件的企業(yè)是比較好的企業(yè),但申報(bào)補(bǔ)貼項(xiàng)目還有填不盡的表格、走不完的程序,即便申報(bào)成功能獲得的補(bǔ)助金額又不多,吸引力不夠,申報(bào)積極性不高;而達(dá)不到條件的企業(yè)往往最需要資金扶持,卻沒有申報(bào)資格。從我們的調(diào)查來看,該市某區(qū)政府規(guī)定,對(duì)在京東、阿里巴巴等主流電商網(wǎng)站開設(shè)旗艦店并形成銷售的規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)一次性補(bǔ)助5萬元。但由于設(shè)置的申報(bào)門檻過高、申報(bào)手續(xù)煩瑣和補(bǔ)貼額度缺乏吸引力,申報(bào)者寥寥無幾。這說明,特惠型產(chǎn)業(yè)扶持政策設(shè)定難度大,申報(bào)、審批操作難。

可見,特惠型補(bǔ)助政策操作性差,存在破壞市場(chǎng)公平、滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn),難以增強(qiáng)企業(yè)的獲得感和滿意度。加強(qiáng)普惠性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、降低物流融資能源成本、普惠性減稅降費(fèi)等產(chǎn)業(yè)扶持政策,盡管政策針對(duì)性不強(qiáng),但能普遍性地激發(fā)企業(yè)活力、增加企業(yè)數(shù)量、擴(kuò)大稅基降低稅率、增加就業(yè)崗位、增加產(chǎn)品供給、增強(qiáng)企業(yè)自主性平等性。不過,由于普惠性扶持政策尋租機(jī)會(huì)減少、見效慢,地方政府部門采用的積極性不高。因此,需要激勵(lì)地方政府部門多用普惠性產(chǎn)業(yè)扶持政策,在不得不用的情況也需要提高特惠型政策的針對(duì)性、有效性、公正性與透明度。

3 地方政府積極作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的推進(jìn)路徑

針對(duì)地方政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的作為取向和作為考量,需要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平“要以機(jī)制和政策制度改革為抓手,堅(jiān)決拆壁壘、破堅(jiān)冰、去門檻,破除制度藩籬和利益羈絆”[28]的明確要求,大力夯實(shí)放管結(jié)合的制度基礎(chǔ)降低簡(jiǎn)政放權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn)、以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政府作為目標(biāo)為指歸健全領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系、健全營(yíng)商環(huán)境法律救濟(jì)機(jī)制加強(qiáng)市場(chǎng)主體權(quán)益保障,從而進(jìn)一步激發(fā)各級(jí)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)、嚴(yán)格依法包容審慎精準(zhǔn)執(zhí)法、科學(xué)制定執(zhí)行產(chǎn)業(yè)扶持政策的動(dòng)力,為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好營(yíng)商環(huán)境。

3.1 夯實(shí)放管結(jié)合的制度基礎(chǔ)降低簡(jiǎn)政放權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn)

2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》,要求持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革,最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置,最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù),加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管,著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平,切實(shí)降低制度性交易成本,更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力,增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力[29]。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的深入推進(jìn),事前準(zhǔn)入審批事項(xiàng)越來越少,對(duì)越來越多的活動(dòng)事項(xiàng),須逐步建立以行為主體自律為主、政府對(duì)自主治理的行為主體的市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的事中事后監(jiān)管為輔的放管結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制:各級(jí)政府依據(jù)市場(chǎng)社會(huì)活動(dòng)事項(xiàng)的社會(huì)危害風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)下放、取消行政審批事項(xiàng),市場(chǎng)社會(huì)行為主體依法自主治理、自負(fù)其責(zé),專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)為市場(chǎng)社會(huì)行為主體提供技術(shù)服務(wù)并承擔(dān)損失賠償、行政處罰甚至刑事責(zé)任,政府相關(guān)部門依法對(duì)市場(chǎng)社會(huì)行為主體(包括專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu))的行為進(jìn)行事中事后監(jiān)管、嚴(yán)肅追責(zé),從事某特定活動(dòng)的公民、法人或者其他組織及其所聘請(qǐng)的專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)合力監(jiān)督政府相關(guān)部門的行政審批、行政執(zhí)法行為(如圖1所示)。要建構(gòu)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的監(jiān)管機(jī)理,亟須從風(fēng)險(xiǎn)防范、規(guī)范供給、主體自律、專業(yè)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)培育、監(jiān)管信息化社會(huì)化等深層路徑上下功夫。

圖1 放管結(jié)合監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理

一是根據(jù)市場(chǎng)社會(huì)行為主體活動(dòng)事項(xiàng)的社會(huì)危害風(fēng)險(xiǎn)大小分級(jí)取消行政審批事項(xiàng)。在資源類、壟斷類等仍需保留行政審批的領(lǐng)域,放松對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的限制,引入招投標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方法。即便是與資源環(huán)境、健康和公共安全等緊密相關(guān)的活動(dòng)事項(xiàng),也要逐步建立健全負(fù)面清單等行為規(guī)范,逐步擴(kuò)大市場(chǎng)社會(huì)主體依據(jù)負(fù)面清單自主治理的空間。對(duì)各種活動(dòng)事項(xiàng)建立技術(shù)復(fù)雜程度和社會(huì)危害風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)制度,根據(jù)其社會(huì)危害的破壞性、即時(shí)性、不可逆性、迅速擴(kuò)散性、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率大小等建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各種活動(dòng)事項(xiàng)建立社會(huì)危害風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)制度,為行政審批事項(xiàng)的取消或下放提供規(guī)范的科學(xué)依據(jù)。

二是以負(fù)面清單為主健全公開透明的行為規(guī)范和監(jiān)管依據(jù)。簡(jiǎn)政放權(quán)包含政府透明度、制度規(guī)范的完善等重要內(nèi)容,“完善制度規(guī)范則要求政府的所有活動(dòng)都要有明確的制度依據(jù)”[30]。地方政府尤其是基層政府必須依據(jù)上位法律法規(guī)結(jié)合地方實(shí)際建立健全科學(xué)的、具體的、明晰的、適應(yīng)性操作性強(qiáng)的、充分明示的權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單、土地規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范,為企業(yè)、社會(huì)組織、公民等行為主體提供公開透明的依法自主治理的行為規(guī)范和政府部門的監(jiān)管依據(jù)。對(duì)哪些活動(dòng)事項(xiàng)會(huì)直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地資源利用、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全,需要什么樣的法定條件、資格資質(zhì)條件,應(yīng)該采用什么樣的方式、達(dá)到什么樣的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范,才能在哪些規(guī)劃區(qū)域從事什么樣的活動(dòng)、生產(chǎn)哪些設(shè)施設(shè)備、產(chǎn)品物品等等相關(guān)事項(xiàng)的要求,都應(yīng)全面、明確、淺顯地規(guī)定在管理規(guī)范和負(fù)面清單中。并將這些規(guī)定通過多種形式公開,讓所有從事該特定活動(dòng)的行為主體或服務(wù)機(jī)構(gòu)依照相關(guān)要求自主治理,而相關(guān)部門依據(jù)這些要求對(duì)其開展執(zhí)法檢查巡查抽查進(jìn)行事中事后監(jiān)管,嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)肅追責(zé)、自負(fù)其責(zé)。

三是培育行為主體的責(zé)任意識(shí)和法治思維,不斷提升依法自主治理能力。要用簡(jiǎn)政放權(quán)留足企業(yè)、公民、社會(huì)組織依法自主治理的空間,加強(qiáng)法治宣傳、負(fù)面清單宣傳,通過企業(yè)開辦、項(xiàng)目投資網(wǎng)上告知同步學(xué)習(xí)負(fù)面清單及相關(guān)管理規(guī)定等程序設(shè)計(jì),促進(jìn)行為主體提升責(zé)任意識(shí)、法治思維,充分理解違法違規(guī)行為的不利后果。尤其要加大培育會(huì)計(jì)師、律師、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測(cè)檢疫機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)設(shè)計(jì)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)實(shí)施等專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的力度,為一般行為主體提供合法合規(guī)合標(biāo)的專業(yè)技術(shù)服務(wù)保障,提升其依法自主治理的責(zé)任意識(shí)和責(zé)任能力。通過必要的專業(yè)技術(shù)資質(zhì)資格認(rèn)定、建立網(wǎng)上中介服務(wù)超市等措施大力培育和規(guī)范專業(yè)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng),提升專業(yè)技術(shù)服務(wù)技能和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平。通過專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)為一般行為主體提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)有效防范社會(huì)危害風(fēng)險(xiǎn),通過專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)間的有效競(jìng)爭(zhēng)提高服務(wù)效率和質(zhì)量、降低服務(wù)價(jià)格,通過政府的嚴(yán)格執(zhí)法檢查加強(qiáng)法律責(zé)任保障,從而構(gòu)建放管結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制。

四是創(chuàng)新日常監(jiān)管方式,大力提升監(jiān)管信息化社會(huì)化水平。各級(jí)政府分類別分風(fēng)險(xiǎn)大小推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”制度落實(shí),開展跨部門聯(lián)合抽查、不定向綜合抽查市場(chǎng)主體,在實(shí)現(xiàn)抽查事項(xiàng)全覆蓋的基礎(chǔ)上,加大對(duì)安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、食品藥品等重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管力度。整合執(zhí)法力量,推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管職能歸一、隊(duì)伍合一,實(shí)施綜合監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一次門、查多項(xiàng)事”,推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管效能最大化。利用互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)、地理信息平臺(tái)、GPS技術(shù)、視頻監(jiān)控、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、前端智能感知系統(tǒng),暢通政府部門之間以及政府與企事業(yè)單位、社會(huì)組織的數(shù)據(jù)資源整合渠道,實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)監(jiān)察、生產(chǎn)安全、質(zhì)量安全、稅收、資源環(huán)境保護(hù)的智慧監(jiān)管,以智慧監(jiān)管推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管、審慎監(jiān)管和公平監(jiān)管。構(gòu)建跨部門、跨行業(yè)信用信息共享的信用體系,建立健全相應(yīng)的行業(yè)信用規(guī)范和制度,按照“信用中國(guó)”的信息標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范,建立信用信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),為社會(huì)提供“一站式”查詢服務(wù),加強(qiáng)信用查詢及信用報(bào)告在政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、評(píng)優(yōu)評(píng)先、資格限制等領(lǐng)域的應(yīng)用,全面保障市場(chǎng)運(yùn)行的公平誠(chéng)信。

3.2 以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政府作為目標(biāo)為指歸健全考核評(píng)價(jià)體系

將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政府作為目標(biāo)充分融入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)中,以考核評(píng)價(jià)這個(gè)指揮棒來引導(dǎo)地方各級(jí)政府加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度。各政府職能部門在堅(jiān)持安全風(fēng)險(xiǎn)防范底線的前提下依法包容審慎監(jiān)管執(zhí)法,堅(jiān)決克服地方利益束縛,堅(jiān)持從全局謀劃一域、以一域服務(wù)全局,科學(xué)制定執(zhí)行各種產(chǎn)業(yè)扶持政策,從而從市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政執(zhí)法、產(chǎn)業(yè)扶持、司法保護(hù)等各環(huán)節(jié)打破行政區(qū)劃壁壘,避免地方保護(hù)、惡性競(jìng)爭(zhēng),加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

一是加大市場(chǎng)主體數(shù)量在年度考核中的指標(biāo)權(quán)重?？梢詮募{稅、社保、就業(yè)、營(yíng)業(yè)收入、場(chǎng)地等不同方面來認(rèn)定有效市場(chǎng)主體數(shù)量,從有效市場(chǎng)主體新增數(shù)量、存活年限等方面設(shè)定考核指標(biāo),從而激勵(lì)各級(jí)地方政府對(duì)新老企業(yè)、各種類型不同規(guī)模的企業(yè)和個(gè)體工商戶都平等地加以激勵(lì)保護(hù)。合理設(shè)置從外地新遷入本地的企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)入年度考核指標(biāo)的時(shí)間限制,避免各地區(qū)政府追求短期利益和通過產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策相互挖企業(yè)注冊(cè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

二是將政務(wù)服務(wù)流程、效率、市場(chǎng)主體滿意度納入各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、政務(wù)服務(wù)人員的平時(shí)考核、年度考核評(píng)價(jià)中。對(duì)各級(jí)地方政府及其職能部門編制的行政審批事項(xiàng)目錄,行政審批事項(xiàng)名稱、條件、材料、流程、時(shí)限等及其標(biāo)準(zhǔn)化程度,“首問責(zé)任制”“服務(wù)承諾制”“責(zé)任追究制”“一站式”“窗口式”“一條龍”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“一口受理”“單軌運(yùn)行”“內(nèi)外網(wǎng)兼容”“前后網(wǎng)兼容”“一網(wǎng)通辦”等運(yùn)行情況,綜合運(yùn)用檢查督查、審計(jì)、評(píng)估、調(diào)研、隨機(jī)抽樣電話回訪評(píng)價(jià)等手段,嚴(yán)格評(píng)估考核,以評(píng)促放、以評(píng)促改、以評(píng)促優(yōu)。

三是將各地方財(cái)稅金融能源物流服務(wù)水平、企業(yè)成本水平等納入各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其班子年度考核、任期考核、專項(xiàng)考核評(píng)價(jià)中。通過考核指揮棒,加強(qiáng)各地區(qū)企業(yè)財(cái)稅金融能源物流成本的測(cè)定和評(píng)估調(diào)查。加大對(duì)政府減稅降費(fèi)、結(jié)構(gòu)性減稅、電子發(fā)票第三方平臺(tái)涉稅服務(wù)收費(fèi),各類金融機(jī)構(gòu)數(shù)量、資金供給、銀政企平臺(tái)、貸款品種、貸款審批流程、批貸效率、中小微企業(yè)貸款產(chǎn)品和服務(wù)、銀行機(jī)構(gòu)有序競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)改制上市、企業(yè)直接融資規(guī)模,水電氣安裝服務(wù)、消防配套設(shè)施驗(yàn)收、用能成本、涉企電價(jià)收費(fèi)、電網(wǎng)清費(fèi),交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)村路網(wǎng)、檢驗(yàn)檢測(cè)、交通運(yùn)輸收費(fèi),建立科技創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)、品牌打造、人才引進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)、信息和交易平臺(tái)、中介服務(wù)平臺(tái)等綜合情況的評(píng)估調(diào)查和企業(yè)成本測(cè)定。加大中央和省級(jí)政府對(duì)各地降低企業(yè)財(cái)稅金融能源物流成本的督查力度,建立注冊(cè)會(huì)計(jì)師等專業(yè)人士組成的企業(yè)降成本督查小組,對(duì)各地降低企業(yè)財(cái)稅金融能源物流成本的情況進(jìn)行督查。

四是將各級(jí)政府各職能部門的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策執(zhí)行情況和企業(yè)滿意度納入平時(shí)考核、年度考核和專項(xiàng)考核評(píng)價(jià)中。對(duì)各級(jí)政府及其職能部門是否建立統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策申報(bào)平臺(tái),產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)布、申報(bào)、公示、反饋情況,指定網(wǎng)站統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一申報(bào)入口情況,審批進(jìn)度公開查詢情況,統(tǒng)一公示審批結(jié)果情況等進(jìn)行評(píng)估調(diào)查和測(cè)評(píng),納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)中。

3.3 健全營(yíng)商環(huán)境法律救濟(jì)機(jī)制加強(qiáng)市場(chǎng)主體權(quán)益保障

政府需要加強(qiáng)各類市場(chǎng)主體合法權(quán)益平等保護(hù),營(yíng)造公平正義的法治環(huán)境。堅(jiān)持依法平等保護(hù)不同所有制、不同地區(qū)、不同行業(yè)市場(chǎng)主體,堅(jiān)持各類市場(chǎng)主體的訴訟地位平等、法律適用平等、法律責(zé)任平等,為各類市場(chǎng)主體提供平等法治保障,推動(dòng)形成平等有序、充滿活力的法治化營(yíng)商環(huán)境。

一是建立健全行政審批、行政執(zhí)法事項(xiàng)設(shè)定的立法審查機(jī)制。在法治約束不力的前提下,行政管理者往往出于自身利益考慮而不斷額外設(shè)立行政審批、行政執(zhí)法項(xiàng)目,增加“尋租”機(jī)會(huì),從而使行政審批、行政執(zhí)法最終偏離社會(huì)公共利益這一根本目標(biāo)。因此,在行政審批、行政執(zhí)法事項(xiàng)的設(shè)定中建立立法審查機(jī)制,對(duì)所有的政府管制、行政審批、行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的人大立法審查。根據(jù)職權(quán)法定原則和風(fēng)險(xiǎn)防范要求,由各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)依法清理各級(jí)政府、各職能部門的行政審批、行政備案、行政執(zhí)法事項(xiàng),對(duì)沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的,一律予以取消。對(duì)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的,依據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)大小逐一清理,對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)大的予以保留,對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)可自主治理的事項(xiàng)一律予以取消或下放,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

二是加大行政審批、行政執(zhí)法爭(zhēng)議的司法救濟(jì)力度。行政管理相對(duì)人對(duì)行政審批、行政執(zhí)法不服的,鼓勵(lì)提起行政復(fù)議、行政訴訟,勝訴后可獲得一定的行政賠償。對(duì)于行政審批部門對(duì)申請(qǐng)人提出的行政審批申請(qǐng)不予受理、收取費(fèi)用、超過承諾辦理時(shí)限或法定時(shí)限尚未辦結(jié)、審批未通過等具體行政行為不服的,以及對(duì)于行政相對(duì)人對(duì)政府職能部門的行政執(zhí)法等具體行政行為不服的,要進(jìn)一步健全行政復(fù)議、行政訴訟的銜接機(jī)制、便捷機(jī)制、賠償機(jī)制和行政責(zé)任人的追償機(jī)制。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查是司法權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)的重要方式,過窄的行政訴訟受案范圍使得大量的行政規(guī)范性文件游離于司法審查之外。面對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)要求,亟待修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十三條第二款關(guān)于人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟等相關(guān)規(guī)定,賦予相應(yīng)級(jí)別的司法機(jī)關(guān)對(duì)不應(yīng)保留的行政審批、行政執(zhí)法事項(xiàng)等抽象行政行為的審查權(quán)力,加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政審批、行政執(zhí)法事項(xiàng)的司法監(jiān)督。

三是健全納稅人權(quán)益救濟(jì)機(jī)制。尤其針對(duì)企業(yè)特別關(guān)心的稅務(wù)服務(wù)問題,建立稅收征管執(zhí)法行為負(fù)面清單制度,建立稅務(wù)專管員惡意行為投訴機(jī)制,規(guī)范稅務(wù)專管員的征管執(zhí)法行為。增強(qiáng)企業(yè)等市場(chǎng)主體在稅務(wù)專管員和稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)考核、年度考核、專項(xiàng)考核、任期考核中的考核評(píng)價(jià)權(quán)重。建立納稅糾紛裁決機(jī)制、納稅主體權(quán)益救濟(jì)機(jī)制,在保證納稅主體依法履行納稅義務(wù)的同時(shí),降低稅務(wù)專管員的執(zhí)法隨意性,有效保障納稅主體財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵犯。

四是健全公司章程法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。公司注冊(cè)的章程審核由部門審查制改為企業(yè)承諾制。市場(chǎng)監(jiān)管局不再審核企業(yè)章程,由公司簽訂公司章程違法無效承諾書,做出公司章程不違反《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)的承諾。違反相關(guān)法律規(guī)定的,公司章程自然失效。由行業(yè)協(xié)會(huì)組織引導(dǎo)企業(yè)建立公司章程合法性審查三方自律機(jī)制。由行業(yè)協(xié)會(huì)搭建行業(yè)企業(yè)章程合法性合規(guī)性審核的法律服務(wù)平臺(tái),引導(dǎo)企業(yè)委托第三方法律服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)企業(yè)章程合法性合規(guī)性審核,由法律服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)其所審核的企業(yè)章程發(fā)生法律風(fēng)險(xiǎn)后的法律責(zé)任。

4 結(jié)語(yǔ)

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境破除制約市場(chǎng)主體活力和市場(chǎng)要素自由流通的體制機(jī)制障礙使經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通無阻是加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的根本路徑。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無阻,政府必須堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的行為目標(biāo)導(dǎo)向,加快構(gòu)建具有更強(qiáng)平等性、自主性、開放性的營(yíng)商環(huán)境,更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力,增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。深入剖析地方政府及其職能部門優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境暢通雙循環(huán)的作為考量會(huì)發(fā)現(xiàn),因安全監(jiān)管責(zé)任的增加和尋租機(jī)會(huì)的減少,地方政府部門推動(dòng)行政審批權(quán)力取消、下放的動(dòng)力不足;因行政執(zhí)法的自由裁量空間和政商雙方的尋租動(dòng)機(jī),地方政府部門精準(zhǔn)執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、依法包容審慎執(zhí)法動(dòng)力不足;因短期利益和局部利益的追求,偏愛特惠型產(chǎn)業(yè)扶持政策,地方政府部門提升營(yíng)商環(huán)境平等性自主性的動(dòng)力不足。因此,要大力夯實(shí)放管結(jié)合的制度基礎(chǔ)降低簡(jiǎn)政放權(quán)安全風(fēng)險(xiǎn),以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政府作為目標(biāo)為指歸健全領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系,健全營(yíng)商環(huán)境法律救濟(jì)機(jī)制,通過對(duì)行政權(quán)的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督加強(qiáng)市場(chǎng)主體權(quán)益保障,從而進(jìn)一步激發(fā)地方政府部門簡(jiǎn)政放權(quán)、嚴(yán)格依法包容審慎精準(zhǔn)執(zhí)法、科學(xué)制定執(zhí)行產(chǎn)業(yè)扶持政策的動(dòng)力,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合,為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境,暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、社會(huì)安定和諧,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。