吳克昌 區(qū)婉儀

〔摘要〕作為國家治理的制度產物和國家公共財政資金的重要載體，項目制在運行過程中出現(xiàn)的異化問題引起學界高度重視，“項目套用”是筆者在實地調研過程中發(fā)現(xiàn)的一種新型異化形態(tài)。雖然該行為在基層政府中已經呈現(xiàn)出擴散運用的趨勢，卻并未得到學界的廣泛關注。項目套用在基層運作過程中具有在申報端包裝申報以博取更多資金、在運行端套用建設以爭取資金剩余，以及在驗收端通過成果互用以應付上級檢查三種實踐表征。就其產生原因而言，每個端口“項目套用”行為的出現(xiàn)均是官員主觀性動機的激發(fā)，包括項目名額的高競爭壓力、資源節(jié)約的考量和下級政府對項目數(shù)據高掌控權，以及客觀性條件的滿足，如項目申報標準的模糊性、上級政府考察力度的薄弱和項目驗收出現(xiàn)的信息漏洞，二者共同作用的結果。當前，項目套用在現(xiàn)實表征及可能的誘發(fā)原因和優(yōu)化建議雖然做了一些解釋和研究，但項目套用內在機理充滿復雜性，未來在其發(fā)生邏輯框架的建構和外部效用正負性方面還存在較大的深入研究空間。

〔關鍵詞〕項目套用;基層項目制;異化形態(tài);實踐表征;國家治理

〔中圖分類號〕D625 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）04-0021-09

一、問題提出：基層運作中的“項目套用”現(xiàn)象

項目制作為我國基層治理的重要工具，有著獨特的制度淵源與歷史契機〔1〕，既是中央財政整體宏觀調控與再分配能力增強的體現(xiàn)，又是地方政府現(xiàn)實困局驅動的結果。一方面，隨著1994年中央政府進行的稅收改革的完成，我國財政體制由包干制轉向分稅制，有效地增強了中央政府對財政資金的管控力度，項目制的運作邏輯恰好提供了財政收入得以進行二次分配的可能〔2〕。另一方面，分稅制在推行的過程中，大大縮減了地方政府財政分權的余地，改變了中央與地方原有的政府財政分配格局。與此同時，地方政府肩負的財政支出責任愈發(fā)具化，從而引發(fā)“財政收入縮減”與“財政支出責任細化”兩者間不相匹配的矛盾，導致地方政府深陷“財事不對稱”的現(xiàn)實困局。此外，為減少自身的利益損失，縣級及以下政府通常采取負擔轉嫁的方式，最終逐級轉嫁的財政負擔難免減損公共利益，引發(fā)不必要的社會沖突和社會矛盾，項目制因具有調和這些現(xiàn)實矛盾的功能而引入〔3〕。由此可見，就項目制的本質而言，它是平衡“中央財權的宏觀控制力”和“地方財政的靈活運用力”的重要手段，是政府運作的一種特殊治理邏輯〔4〕。換言之，中央以“項目”的方式自上而下進行“專項”補助性財政支出以實現(xiàn)資源配置均衡的制度安排〔5〕。

隨著時代發(fā)展和社會變遷，作為中央借助財政手段調節(jié)地方政府財力、實現(xiàn)特定政策目標的重要方式，項目制在進入后稅費時代后，已經溢出財政領域成為具有體制特征的國家治理工具〔6〕，也成為了學術研究的熱點議題。然而，社會環(huán)境的復雜性和行政層級傳遞的不確定性，也使項目制在實際執(zhí)行過程中，衍生出許多問題，出現(xiàn)了背離原有政策意圖的項目實施表現(xiàn)形式，也稱“基層項目異化現(xiàn)象”。為優(yōu)化項目制的運行機制，充分發(fā)揮項目制的治理效能，學者們對一系列項目異化現(xiàn)象進行了研究，現(xiàn)有文獻雖然提供了一定的項目異化研究理論基礎，但對地方政府在項目制過程的“項目套用”這一異化現(xiàn)象并未給予充分關注。項目套用在基層項目制運行過程中的現(xiàn)實表現(xiàn)為：“基層政府借助信息偏差優(yōu)勢，反復將同一項目應對上級政府多項審批檢查”。同時，現(xiàn)有文獻提出的項目異化現(xiàn)象理論框架也并不能充分解釋“項目套用”的誘發(fā)原因。

為更好地分析這一新型的項目制異化形態(tài)，筆者結合我國西部某省土地整治項目的實地考察情況，對“項目套用”進行深度剖析。一方面，辨析“項目套用”的概念，并基于兩個維度對其加以理解。一是“項目”，即基層政府在一定時期內，充分調動各方資源以期完成某一具體目標的非連貫性任務;二是“套用”，即將某一物品應用在不同地方，實現(xiàn)“一物對多需”的目標。因此，“項目套用”行為可以定義為：基層政府通過充分利用多個落地項目的共有資源，表面上疊合任務要求對項目進行“改名異形”等操作，本質上使一份材料（項目申報書、建設資源和項目成果等），應用于多個相近項目，最終達到“一項多用”目的的行為。另一方面，對項目套用現(xiàn)象進行學理分析，重點結合調研結果梳理其實踐表征與結構要素，并分析項目套用異化形態(tài)的誘發(fā)原因。

二、文獻綜述：對話項目異化形態(tài)研究的新思考

在以往對項目制的研究中，研究內容主要集中在項目制本體的歷史演進、結構要件組成、動態(tài)運行邏輯和內在制度精神等方面。由于項目制系統(tǒng)龐大且運作鏈條較為復雜，近年來隨著項目制的飛速發(fā)展，不少地方出現(xiàn)執(zhí)行偏差的情況，如基層政府在具體執(zhí)行過程中會出于非官方因素的考量，采取非標準化的行動，衍生了系列項目制異化問題，逐漸引起學術界的廣泛關注，研究的主要內容包括項目制異化的類型、異化誘因及其外部效應。

在項目制異化類型上，已有文獻主要探討了三種異化類型。一是項目制運作過程中的合作共謀問題。在政府組織結構中，基層擁有一定自主裁量權與變通執(zhí)行權，聯(lián)手應對來自上級政府的政策要求已經成為了基層的普遍共識〔7〕，導致項目實施效果的折損，這也是項目制最典型的異化形態(tài)。二是項目制的執(zhí)行偏差問題。在政策目標轉化為現(xiàn)實成果的路徑中，受到傳統(tǒng)政策執(zhí)行模式的不足及基層政府執(zhí)行能力較弱的阻礙，容易導致項目執(zhí)行偏差的產生，具體包括項目落地的碎片化〔8〕、內卷化〔9〕等問題，從而引起社會對政府劃區(qū)分散管理、脫離實際等管理模式的質疑。不僅切實影響項目落地成效，還削弱了政策的權威性，這是較為常見的項目制異化行為。三是項目制的嵌入整合問題。在項目落地過程中，項目入駐地區(qū)需要保證項目與當?shù)匕l(fā)展結構的契合性和地區(qū)組織動員的充分性，然而部分學者在項目下鄉(xiāng)〔10〕、項目進村〔11〕、項目嵌入〔12〕等田野調查中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)可能出現(xiàn)嵌入機制失靈狀況，削弱或消除了項目實施效果，表現(xiàn)為項目從預設的以“增進公共利益”為主要目的，扭曲為以“謀利”為主要目的，或是項目僅用于“鞏固本地資源、化解矛盾”等非生產性用途，難以發(fā)揮項目制原本解決公共物品供給不足等問題的效用。

在項目制異化誘因的討論中，現(xiàn)有文獻主要歸納出三類影響因素。一是項目執(zhí)行標準的適配性與基層政府執(zhí)行能力不足。項目以自上而下的運作方向對屬地輸入資源，由于涉及的層級、部門等利益相關者眾多，當政策、標準與實際環(huán)境不相符時，極易引發(fā)各類基層治理問題〔13〕。同時，基層政府還可能因“責重權輕”、治理能力弱化等，采取“上有政策，下有對策”的處理態(tài)度，即以完成最緊急的政治任務為主，而非全力完成項目任務。進而引發(fā)基層政府采用靈活多變的方式去執(zhí)行政策的“基層共謀”行為。二是基層政府資源稀缺但項目名額有限產生矛盾。由于在項目執(zhí)行過程中有時會存在轄區(qū)資源稀缺的情況，在實際編寫材料難以成為有效競爭力時，為爭奪少數(shù)項目名額，基層政府會采用內容包裝的方式，將申報材料美化為資金撥付主體希望看到的“故事”，同時，在“維護良好的上下級關系會快速提升項目的申報數(shù)量與成功率”〔14〕的理念引導下，更容易激發(fā)基層政府實施項目異化行為的需求。三是地方制度環(huán)境的差異導致部分項目嵌入失靈。有學者認為不同項目的特點會形成不同的制度環(huán)境，影響當?shù)氐纳鐣站W絡嵌入結構，繼而對基層資源動員及執(zhí)行效能產生影響。因為各項目點存在著經濟、社會差異，一定程度上體現(xiàn)了不同制度環(huán)境的分支變化，所以項目融合只有做到與當?shù)刂贫拳h(huán)境結合，構建合作型關系，才能得到較好的執(zhí)行效果?！?5〕例如，部分國內學者以政府和社會資本合作PPP項目為例，發(fā)現(xiàn)PPP項目異化的結構性誘因分別為：利益根源——治理權責失配、動機差異——目標函數(shù)錯位、行動動因——融資渠道約束?！?6〕相比較于國內項目，國外項目目的性強，主要集中在企業(yè)、科研工作領域，注重科學算法〔17〕，用于監(jiān)測和解決實際問題〔18〕。例如，部分學者通過研究坦桑尼亞的強制村莊化、巴西的城市規(guī)劃等項目失敗的原因，發(fā)現(xiàn)這些項目之所以未能取得成功是因為項目設計者并未考慮到項目在實施過程中有發(fā)展變化的可能性，沒有認真考慮項目實施環(huán)境的不確定性〔19〕。

在項目異化的外部效應判定方面，大多數(shù)學者給予了負面的評價。一是認為項目異化的存在導致項目建設初衷的背離。雖然多項打包操作等異化行為可以快速解決同期同質項目的相應問題，但過于依賴項目制可能遭遇制度失靈的反噬，最終難免會造成實施結果與建設初衷相背離的局面。二是項目異化可能助推基層官員的“逐利”動機。由于基層政府在項目執(zhí)行過程中拉關系和爭奪資金，從而引發(fā)項目經費虛報、教育資源分配不均等現(xiàn)象，不僅不利于資金支配的規(guī)范透明化，還未能直擊解決項目預設的痛點問題〔20〕。三是項目異化會引發(fā)項目分配的公平性問題。例如，某些基層政府通過過度包裝等做法，使上級無法真正了解其真實信息，并非項目匹配的最優(yōu)地區(qū)。

綜上所述，“項目套用”與“項目異化”既存在一定聯(lián)系，又互相區(qū)別。一是從類型的劃分上看，項目套用是項目異化類型中的一種新型異化形態(tài)。二是從異化誘因上看，雖然對項目套用的部分誘因有所涉及，但項目套用不僅僅出現(xiàn)在項目執(zhí)行過程中，還包括項目申報和驗收環(huán)節(jié)，換言之，“項目套用”是最普遍存在的流程式行為而非關鍵節(jié)點式的單次行為，現(xiàn)有的文獻研究結果并不能囊括所有的行為誘因。三是從現(xiàn)象結果上看，相較于以往探討的項目異化行為，其實現(xiàn)有的基層項目套用現(xiàn)象大多未產生強烈的負面效應。由此可見，雖然現(xiàn)有項目制異化的研究涵蓋面較廣且涉及要素眾多，但對于“項目套用”這一新現(xiàn)象的深入研究還處在探索階段，很大程度上反映了學界對“項目套用”的關注力度較為欠缺，這也意味著對“項目套用”這一新型異化形態(tài)進行探討，并結合實地調研成果提煉其實踐表征并分析其產生誘因，不僅能在理論層面上擴充項目制基層運作異化形態(tài)的研究分支，還能在實踐層面為項目制在基層運轉中的順利開展提供優(yōu)化方向，推動基層治理方式的升級。

三、項目套用：基層項目運作的實踐表征

通過對實地調研材料進行梳理，不難發(fā)現(xiàn)項目套用不僅出現(xiàn)在項目運行端，還可能出現(xiàn)在項目申報端與驗收端。首先，從項目申報端口來看，其套用的主要形式是“一式申報”，即一份內核相同的項目書用于申報多個項目，以期達到用最小的成本，申請到更多項目資金的目的。其次，從運行端口來看，通過熟知每個項目的驗收要求，實現(xiàn)在執(zhí)行層面采取通用框架開展項目的目的，從而滿足多個項目要求、最大限度地節(jié)省建設資源。最后，在驗收端口，由于在項目執(zhí)行過程中，基層政府官員已經對項目驗收要求有較為全面的了解，使一項成果能夠滿足多個項目驗收要求的情況成為可能。由此可見，項目套用不論是在申報端口的低成本投入、運行端口的低投入建設，還是驗收端口的高比例呈現(xiàn)，均達到了“以少代多”的節(jié)約效果，各端口的現(xiàn)實表征見圖1。

（一）申報端：包裝申報以博取更多資金

申報端項目套用的主要表現(xiàn)為：下級政府以更高層級政府項目的申報標準為核心，套用同一內容的項目申報材料，采取“由一生多”的申報方式，持續(xù)爭取更高平臺及其項目資金支持，以套取多份財政資金。

申報端項目套用的具體表現(xiàn)形式有兩種：一種是套用在建項目，即用正在建設的項目去申請其他財政資金。由于項目申請不具有精準的指向性，只是依據現(xiàn)有建設情況套用多項資金，因此極大可能出現(xiàn)未批先建、重復申報的現(xiàn)象。二是套用完工項目成果，即根據已有成果另行申請項目，如：針對轄區(qū)內已經落成的設施形成完備的申請材料，提高其項目申報的競爭力。由于下級政府與上級政府的項目要求多具有共通之處，因此，基層政府可依靠改變包裝、“換湯不換藥”的操作方式。例如，改換已有成果名稱，轉變成果呈現(xiàn)形式等操作，盡可能地提高項目申報的成功率。筆者在某地區(qū)調研中了解到，一個七年前動工的大型信息科技項目由于存在上千萬的資金缺口，不得已在建設中途擱置，七年后基層政府發(fā)現(xiàn)該成果符合發(fā)改委某國家項目系統(tǒng)的要求，于是以現(xiàn)有建設成果作為申請素材，重新到發(fā)改委申請立項并獲批，在有了新資金的注入后，該項目最終在兩年的時間內得以落成。由此可見，該項目有著“進行兩次申報并利用在建成果作為申報素材，以提升申報競爭力”的屬性，即先在省級層面立項動工，再套用在建成果重新向上申請立項以爭取更多資金支持。雖然申報端口的“項目套用”行為不僅能在一定程度上解決項目在落地過程中可能面臨的資金短缺等現(xiàn)實困難，但是，還能提高項目成果的利用率，使一個社會服務型項目成果能夠回應并滿足社會多元的公眾需求，實現(xiàn)更高的社會效益。然而，在建或者已有成果所帶來的申請材料優(yōu)勢，勢必會造成項目申報公平性的缺失，破壞原有項目申請系統(tǒng)的生態(tài)平衡，打壓有潛力承辦項目的地區(qū)積極性。就其核心要素而言，申報端的項目套用主要由項目名額的高競爭壓力和申報標準的模糊性驅動。一方面，項目名額的供給與需求之間的差額設定激發(fā)基層政府的競爭積極性。由于項目申請過程具有行政配置和自由競爭的雙重屬性〔21〕，從而產生了一定的張力空間，基層政府除了獲得“條條”權益的資源分配外，還需要應對橫向競爭以爭取更多的資源。因此，基層為了爭取本就量少的數(shù)額項目落入本地，傾向于采取多申請的方式，盡可能地提高項目申請的成功率。尤其在前期已有建設成果基礎的地區(qū)，“項目套用”現(xiàn)象出現(xiàn)的頻率更高，因為成果作為基層政府在申請項目時的重要砝碼，發(fā)揮著顯著提升申報競爭力的作用，所以利用已有成果反復申報項目，套用獲取額外的建設資金，可以作為基層其他領域發(fā)展的強大后備資源。

“我們也沒辦法，這次好幾個縣都在競爭那個項目，‘僧多粥少，我們配套資金還缺很多，后面發(fā)展可怎么辦，干脆直接拿做得好的舊成果申報試試。舊成果之前能夠通過驗收，證明有它的實用價值，放到新項目里作為預期可行成果必然是個亮點，而且反正往上申請，審批的人換了一批也不知道這是舊項目里的?！保ㄔL談A縣政府工作人員，20190812A）

另一方面，項目申報標準的模糊性提供了項目申請端套用行為實現(xiàn)的條件。出于不同地區(qū)歷史文化、空間環(huán)境存在差異，以及讓基層政府在項目建設時能更好地發(fā)揮主觀能動性的考慮，上級政府在擬定項目申請要求和驗收標準時往往采用較為宏觀而非具體化的定義表達方式，同時，迫于繁重的行政事務壓力，上級政府往往缺少對基層政府所提交的項目申報書的細致核定，從而使得基層政府在項目申請中的性質擬定、預期成果等書寫方面，都具有更大的自主性和操作空間。

“上級給的申報標準多以‘科學性‘可行性‘社會效益為重，大部分沒有具體指標規(guī)定，寫申報書時我們就著重在這幾方面靠就行，突出項目有很大的經濟價值、社會價值之類。最好還要請一些專家寫可行性意見，專家說通過，審核人員通常都會比較愿意相信，因為他們也不是專業(yè)領域的人士，有專家意見就很靠譜，后面通過基本也沒啥問題?！保ㄔL談C縣政府工作人員，20190817B）

（二）運行端：套用建設以爭取資源剩余

運行端的項目套用是指如何踐行已有項目間的相互套用，整合項目資源以較少投入完成多個任務指標的系列行為。地方政府利用屬性相近或目標相同項目的特點，使用一份財政資金完成相應任務便可交付多個項目，從而套用所余資源供本地發(fā)展他用，既可以完成項目指標，又能夠減輕本地多重發(fā)展任務的財政壓力。

運行端項目套用有兩種表現(xiàn)形式。其一，相同主題項目的系列承接，也是對屬性相近、主題相似的項目套用共建。具體而言，針對目標任務相似、治理對象相同、項目分期建設等三種情況，基層政府在多項目共建時互用建設資源。在各項社會治理的主題項目中，項目屬性任務的相似度較高，資源整合的可能性較大，難免出現(xiàn)項目資源成果互用的情況，此類表現(xiàn)多以“同級項目相互替代”的形式出現(xiàn)。其二，項目屬性不相近但產出功能可兼容的直接兼并套用。雖然不同項目所對應的核心建設要求有所區(qū)別，但由于項目功能的可兼容性，基層政府依靠整合建設，可以達到提升單個項目產出功能的目的，以主要項目的產出完成兩個以上項目的產出目標，此類表現(xiàn)多以“大項目包含小項目”的形式出現(xiàn)。在實地調研中，筆者曾走訪了一個“功能兼容”的大型科技園項目，該項目是原定的大型博物館項目和廳屬業(yè)務用房項目兼并共建的產物。地方政府在對兩個項目的原項目名稱、建筑面積和產出功能等內容做出調整后，以博物館項目兼并辦公用房項目的“以大包小”兼并方式，將其改造為一個集參觀、科教與辦公功能于一體的大型科技園項目。換言之，是用項目套用的方式，以一個大型科技園區(qū)項目的運行代替原有兩個項目的建設。雖然在兩個項目成功兼并建設后，不僅項目資源的籌措單位從1家增加至4家，保證了項目資金的充足供給，還使使用單位數(shù)量擴大化，發(fā)揮了有效節(jié)約項目所需空間資源和財政資源的作用，從而提升了場館的綜合利用價值。然而，兼并建設后的項目一般僅能滿足原有兩個項目之間相似度較大的功能，即“共性滿足”，卻不能與原有的所有建設目的相匹配，即存在“個性滿足有所欠缺”的問題。

就其核心要素而言，運行端的項目套用主要由資源節(jié)約動機和上級政府考察力度薄弱所驅動。一方面，項目主題或功能的相似性催生了基層官員建設資源節(jié)約的動機。隨著社會主義現(xiàn)代化進程的推進，在項目覆蓋面日漸完善的同時，項目間的互斥性卻無法保證。因為在一定時期內，國家發(fā)展和建設的重心不會發(fā)生較大改變，所以上級政府所發(fā)放的對外招標項目或多或少均存在一定的相似性，基層官員出于作為地方轄區(qū)的理性經濟人考量，極有可能利用這一特點節(jié)省項目在建設過程中所需投入的成本。

“我們這個地區(qū)最重要的是建設好那幾大塊耕地，提高肥度，好幾年都卯著勁申請那幾個土地整治項目的支持，像高標田項目、村村通項目，能申請下來的項目也基本是那一類的。具體修路的時候也說不準是為哪一個項目服務，各項目的資源還能攢起來一起用，不愁進度，最后也能對兩三個項目交差。但其實也不會說剩很多資源，資金資源缺口仍然很大，這里剩下來的可能還要補貼其他領域、其他項目?！保ㄔL談B鎮(zhèn)政府工作人員，20190805C）

另一方面，上級政府對項目運行期間的考察力度較為薄弱，使項目套用建設行為在實施過程中難以被發(fā)現(xiàn)。目前，上級政府對項目的監(jiān)督核心主要集中在項目驗收環(huán)節(jié)，而對項目運行過程考察精細化程度不足，為項目重復建設甚至沖突建設情況提供了發(fā)生的可能。因此，基層官員在監(jiān)督較為薄弱的運行環(huán)節(jié)找到了更大的可自主操作空間。地方政府在找到同類項目或者適配性高的項目后，傾向于對本地項目進行合理“打包”建設，從而節(jié)省項目建設資源，剩余資源有服務本地其他領域的發(fā)展之用。

“通常來說，項目開工前有監(jiān)理方過來作總體考察，我們都是簽好合同才開工的，最后驗收監(jiān)理方也會來一趟，或者是請第三方機構來驗收。大多是驗收環(huán)節(jié)查得嚴，中途可能還有領導小組檢查，像大型一點的樣板工地還是其他項目組參觀學習的地方，我們這些小一點的項目在建時基本沒人管的?！保ㄔL談A縣政府工作人員，20190812A）

（三）驗收端：成果互用以應付上級檢查

驗收端項目套用，是指基層政府針對不同上級項目及其派出的績效考評小組，在項目之間進行成果產出的互為套用，以確保順利通過驗收檢查的行為。從短期來看，驗收端采用套用方式的主要目標是通過結項檢查;從長期來看，驗收端項目套用還為本地后續(xù)申報增加經驗籌碼，從而加快從驗收端到下一輪項目的申報端的套用循環(huán)。

驗收端的項目套用主要有多頭反饋和項目打包兩種表現(xiàn)形式。在多頭反饋方面主要體現(xiàn)為將建設數(shù)據向多個上級部門進行反饋的行為?；鶎诱畬τ谕豁椚蝿罩笜?，會采用有選擇性地向不同上級部門呈現(xiàn)數(shù)據的方式，使同一指標在不同項目中呈現(xiàn)的具體數(shù)據有所差別，以達到滿足多個上級部門所需要的理想化數(shù)據的目的。在項目打包方面主要體現(xiàn)為已有建設成果的多次上報行為，多出現(xiàn)在臨近檢查期的建設階段?；鶎诱扔跁r間和任務指標的壓力，不得不采取挪用其他項目建設成果的方式，以應付上級部門的檢查，甚至出現(xiàn)項目成果與項目目標間差距較大的“以有代優(yōu)、有勝于無”的包裝完工現(xiàn)象。筆者在調研過程中發(fā)現(xiàn)，雖然基層所匯報的項目數(shù)據與實際調研抽查數(shù)據不符的現(xiàn)象屢見不鮮，但基層通過自身努力，采用數(shù)據調整及形式美化等方式選擇性呈現(xiàn)數(shù)據。如，向上匯報盡可能接近項目目標的項目數(shù)據、多展現(xiàn)已經滿足要求的部分數(shù)據，以及根據項目要求調整成果匯報形式等，依然能順利通過中期檢查或者驗收環(huán)節(jié)。以筆者所觀察的承接了多個土地整治項目的小鎮(zhèn)為例，雖然其中的高標田項目和土地調查項目對耕田數(shù)量、農田防護林面積等占比要求均不相同，兩個項目在同期完成時還存在對土地資源的爭奪關系。但項目都順利通過了上級的檢查。筆者進一步調研發(fā)現(xiàn)，地方政府在匯報時，一是將普通土地“升級”為特殊用途土地的成果互用匯報。例如，針對兩個項目組所關注的土地建設進度，一邊在匯報時稱其為土地調查項目里的普通林地，另一邊卻稱其為高標田項目里的耕地旁防護林。二是將同一土地進行數(shù)據“美化”的數(shù)據調整匯報，即貼上不同的土地使用目的標簽。由此可見，基層政府在項目臨近檢查或者驗收期時，存在為了符合項目要求雜糅或篡改部分數(shù)據的情況，不僅使得項目指標未必能真正落到實處，還減損了項目的預期建設效益。

就其核心因素而言，驗收端的項目套用主要由下級政府對項目數(shù)據的高掌控權和項目驗收標準嚴謹性的不足所驅動。一方面，基層政府有選擇性報送項目驗收數(shù)據信息的可能。當出現(xiàn)部分項目指標未能完全滿足上級部門的要求時，基層往往會采取有選擇性地報送項目數(shù)據的方式，重點匯報已完成的主要項目指標信息，以應付并順利通過項目的驗收考察環(huán)節(jié)。因為基層與上級政府之間就項目產出成果及具體指標數(shù)據存在信息不對稱問題，數(shù)據提供的主動權基本掌握在基層政府手中，加之上級政府難以對所上報的數(shù)據一一核驗，使得基層官員可以利用這一信息優(yōu)勢應付驗收檢查工作。

“批下來的重點項目重點建設，上級驗收時主要看撥款力度大的項目，還有今年國家的脫貧攻堅項目，我們就重點介紹相關成果，顯示我們認真完成的決心。當然也有力不從心的部分，可能后續(xù)資源沒跟上，窮的時候可能都沒法給工人發(fā)錢，整個進度會被拖慢，上級也能理解，其他一些問題就抓緊解決，很多項目能基本完成就可以通過驗收了。”（訪談D縣政府工作人員，20190828D）

另一方面，項目驗收標準嚴謹性的不足所產生的信息漏洞亦是“項目套用”得以成功的重要因素。雖然每個項目驗收小組均對基層所提供的項目材料進行了審查，但各項目小組間相互獨立，并不了解其他小組所收集的驗收成果材料，各項目組之間缺乏關于成果互通的交流。面臨檢查壓力的基層政府自然傾向于采用項目套用的方式，使得數(shù)據宣稱、成果打包成為既能滿足上級部門建設要求，又能緊急交付項目的“絕佳應付方式”。

“一直以來我們古生物資源領域主要靠工作經驗開展工作，還沒有管理標準，國家好像已經在討論編寫調查指南了。但總的來說國家標準其實年年在提高，經常是邊建邊調整，我們就要讓項目去符合最新的政策規(guī)定，這個過程工作量就會多了，我們也挺難做的。那邊派人檢查，也不懂我們測量的標準尺度，我們只能解釋國家有這個新標準和我們做成的數(shù)據。”（訪談F縣政府工作人員，20190830G）

四、結論與討論

項目制是我國在公共財政體制領域變革階段的特殊產物，既是適應時代發(fā)展變化的產物，也是我國科層制治理中重要的輔助工具〔22〕。項目套用作為基層項目制運作過程中的一種新型異化形態(tài)，需要密切關注其內部根源和外部效用。鑒于此，本文在結合實地調研所收集資料的基礎上，重點對基層項目套用的表現(xiàn)形態(tài)及其驅動要素進行探討，并嘗試性地對其產生原因進行分析。從項目套用的表現(xiàn)形式上看，項目套用在項目申報到驗收流程中主要有三類關鍵表現(xiàn)，體現(xiàn)出“項目建設低比例投入，項目成果高比例呈現(xiàn)”的特點。一是在申報項目時，基層政府包裝“表面不同，內里相同”的多份申報書，以達到爭取多項項目建設資金的目的。二是在項目運行時，基層政府采用兼并主題相似或者類屬具有包含關系的項目的方式，用一個項目代替系列項目的投入建設，以減少政府在項目建設方面的財政支出、節(jié)約資源。三是在項目驗收時，基層政府采取調整建設成果呈現(xiàn)側重點的方式，用一個項目的建設成果應付多個項目督查小組的檢查并完成最終完成不同項目的驗收考核任務。筆者進一步結合我國西部某省的實地考察情況認為，每個端口“項目套用”行為的出現(xiàn)均是官員主觀性動機的激發(fā)與客觀性條件的滿足共同作用的結果。具體而言，申報端、運行端及驗收端“項目套用”行為分別由項目名額的高競爭壓力激發(fā)的動機和申報標準的模糊性，資源節(jié)約的動機和上級政府考察力度的薄弱，以及基層政府對項目數(shù)據高掌控權所激發(fā)的動機和項目驗收標準嚴謹性的不足所驅動。

然而，就項目套用的外部效用而言，雖然從操作流程上看屬于欺騙上級、蒙混過關的投機做法，但經過與基層官員的訪談，筆者發(fā)現(xiàn)該行為的存在其實有著一定的現(xiàn)實性與合理性。一方面，多數(shù)項目因性質、目標、對象的高相似度而整合建設，有助于節(jié)約資源成本，提升產出綜合效能。另一方面，基層政府采用項目套用方式不僅是為了在短期內通過上級的驗收考核，并將其作為升遷的重要政績籌碼，從長遠看該行為還能增加轄區(qū)獲得下一輪項目申請資格的可能性，為地區(qū)發(fā)展儲備資源。因此，我們有必要對當前項目套用現(xiàn)象的存在做出客觀分析，不提倡以片面的眼光看待其存在。

在現(xiàn)實生活中，需要運用更加宏觀的視角，系統(tǒng)治理此種項目套用的異化現(xiàn)象，具體而言，一是通過判斷其所依賴的現(xiàn)實情境，綜合評定項目套用現(xiàn)象帶來的不良影響，根據是否實現(xiàn)項目的初定目標、是否存在資金濫用等指標，有效甄別不同類型的項目套用，針對性地采取具體措施。二是重視項目套用產生的影響因素，重點解決項目套用的信息不對稱問題，強化政府體系中不同職能部門的信息溝通，在項目審批、中期檢查以及結項驗收等環(huán)節(jié)，做好項目跟蹤工作，搭建項目管理的全流程信息反饋通道，實現(xiàn)跨層級、跨部門的信息共享與協(xié)同治理，真實全面反饋項目運行的全貌。三是嚴格落實項目制實施過程中的預算管理，給予項目運行的資源保障，優(yōu)化財政資金的地區(qū)、領域配比，貫徹落實資金款項“?？顚Ｓ谩钡睦砟?，規(guī)范項目資金的使用流程及其去向管理工作，防止項目資金挪用、濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)。四是強化項目的全流程管理，利用信息化手段，做好項目的全流程管理和跟進工作，定期和不定期地開展項目檢查工作，公開項目實施信息，引導公眾參與項目監(jiān)督的進程之中，通過監(jiān)督制度、反饋制度的建立推動項目制的良性發(fā)展。五是強化項目監(jiān)管的剛性制度，嚴格打擊挪用項目資金的情況，引入項目的誠信管理制度，分級分等地實施項目監(jiān)管，營造誠信氛圍和積極的激勵制度，確保項目有效運行。

本文對項目套用現(xiàn)象的探討，不僅是對項目制在基層運作過程中的一類新異化形態(tài)的總結，還是對已有文獻中提及的執(zhí)行偏差、合作共謀、地區(qū)嵌入失靈等異化形態(tài)的補充，擴充了項目制異化形態(tài)的研究分支。同時，文章嘗試提出的套用行為的產生原因及相關建議也為項目制能夠在基層更好地運轉提供了優(yōu)化方向。然而，由于項目套用具有行為驅動復雜性和效果評判多元性，本文雖然對項目套用的實踐表征做出了闡釋，卻未結合相關理論，深入探討其發(fā)生邏輯和外部效用，未來研究可以就項目套用發(fā)生邏輯建構和項目套用行為內含的效用矛盾悖論等方面繼續(xù)深挖，助推基層政府合理使用并發(fā)揮項目套用在優(yōu)化資源配置的作用。

〔參考文獻〕

〔1〕〔3〕渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制〔J〕.中國社會科學，2012，（5）.

〔2〕陳碩.分稅制改革、地方財政自主權與公共品供給〔J〕.經濟學，2010，（4）.

〔4〕〔6〕〔7〕周雪光.項目制：一個“控制權”理論視角〔J〕.開放時代，2015，（2）.

〔5〕〔11〕〔21〕折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析〔J〕.中國社會科學，2011，（4）.

〔8〕惠甜.地方政府間公共政策執(zhí)行碎片化問題的解決路徑探析〔J〕.法制與社會，2019，（12）.

〔9〕唐丹丹，鄭永君.農家書屋政策執(zhí)行的“內卷化”困境——基于全國267個村莊4078戶農民的分析〔J〕.圖書館建設，2020，（1）.

〔10〕〔14〕譚詩贊.“項目下鄉(xiāng)”中的共謀行為與分利秩序〔J〕.探索，2017，（3）.

〔12〕〔15〕楊寶.嵌入結構、資源動員與項目執(zhí)行效果——政府購買社會組織服務的案例比較研究〔J〕.公共管理學報，2018，（3）.

〔13〕陳家剛.基層治理〔M〕.北京：中央編譯出版社，2015：18-22.

〔16〕盧護鋒，鄒子東.PPP項目異化的結構性誘因與矯正機制研究：基于政府治理視角〔J〕.現(xiàn)代財經（天津財經大學學報），2018，（9）.

〔17〕Thilo Richter，Jan-Hendrik Witt，Johannes Willi Gesk，Albert Albers. Identification of requirements of methods and processes for modeling objectives in predevelopment projects〔J〕. Procedia CIRP，2019，84（c）：419-427.

〔18〕Koon Adam D，Conrad Abigail，Naimoli Joseph F，Saxena Sweta，Connor Catherine，Rodriguez Daniela C. Implementing health system strengthening projects at USAID： Findings from five cases using an integrated framework.〔J〕. Global public health，2019，（12）.

〔19〕〔美〕詹姆斯·C·斯科特（James C. Scott）.國家視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的（修改版）〔M〕. 王曉毅譯.北京： 社會科學文獻出版社，2012：282-322.

〔20〕周飛舟.財政資金的專項化及其問題 兼論“項目治國”〔J〕.社會，2012，（1）.

〔22〕焦長權.從分稅制到項目制：制度演進和組織機制〔J〕.社會，2019，（6）.

【責任編輯：郝儒杰】

黨政研究 2021.4