王玉茹 楊濟(jì)菡

摘 要：

中國(guó)共產(chǎn)黨建黨以來(lái)，對(duì)鄉(xiāng)村治理的探索已走過(guò)近百年歷程。在新民主主義革命、社會(huì)主義革命和中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中，黨的鄉(xiāng)村治理政策方針始終與城鄉(xiāng)關(guān)系之境況或政策緊密相連。新民主主義革命時(shí)期，農(nóng)村包圍城市;在社會(huì)主義革命和建設(shè)過(guò)程中，根據(jù)各階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，先后經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元、城鄉(xiāng)失衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合四個(gè)時(shí)期。各個(gè)時(shí)期黨在鄉(xiāng)村治理目標(biāo)、治理主體、治理方式上都進(jìn)行了有效的探索和創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理思想和實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)梳理，從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度串聯(lián)鄉(xiāng)村治理的變革，以更好地理解百年鄉(xiāng)村治理的演變邏輯。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨;鄉(xiāng)村治理;城鄉(xiāng)關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：F129，D23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-2101（2021）04-0011-08

收稿日期：2021-04-08

作者簡(jiǎn)介：王玉茹（1954-），女，天津人，南開(kāi)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師;楊濟(jì)菡（1991-）女，四川眉山人，南開(kāi)大學(xué)博士研究生。

鄉(xiāng)村治理即基層治理。涉及如何對(duì)鄉(xiāng)村基層秩序的維護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有序發(fā)展[1]，以維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展。我國(guó)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，鄉(xiāng)村治理歷來(lái)都極其重要。傳統(tǒng)中國(guó)“政權(quán)不下縣”，依靠鄉(xiāng)紳地主和宗族制度等非正式制度進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，城鄉(xiāng)之間沒(méi)有呈現(xiàn)出界限分明的鴻溝，城鄉(xiāng)關(guān)系遵循著自身發(fā)展規(guī)律[2]，鄉(xiāng)村依附于城市，呈現(xiàn)出一種低水平的一體化。近代以降，工業(yè)化、城市化等現(xiàn)代化進(jìn)程導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異日漸凸顯，農(nóng)村知識(shí)精英大量流失，傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治理模式土崩瓦解。晚清后期，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始向農(nóng)村社會(huì)下沉，試圖對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行替代;民國(guó)時(shí)期，地方鄉(xiāng)紳和知識(shí)分子也不斷探索著鄉(xiāng)村自救之道[3]，但都成果寥寥。

具體國(guó)情和現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)律影響著城鄉(xiāng)關(guān)系格局的塑造，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨成立之始進(jìn)行鄉(xiāng)村工作和制定鄉(xiāng)村治理基本制度和政策安排的重要出發(fā)點(diǎn)。本文從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角出發(fā)，分為 “以農(nóng)村為中心”的革命時(shí)期、城鄉(xiāng)二元的探索時(shí)期、城鄉(xiāng)失衡的調(diào)整時(shí)期、城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)時(shí)期以及城鄉(xiāng)融合的發(fā)展時(shí)期五個(gè)階段進(jìn)行考察。每個(gè)時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系是指黨面臨的城鄉(xiāng)實(shí)際問(wèn)題或者國(guó)家特定發(fā)展階段所塑造的城鄉(xiāng)關(guān)系格局。這些問(wèn)題和格局進(jìn)一步影響了黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的基本制度安排。[4]通過(guò)梳理這些制度變遷過(guò)程和具體內(nèi)容，本文對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的演變進(jìn)行系統(tǒng)性研究，以更好地理解新時(shí)代健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，理解黨組織在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)作用，理解全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、“農(nóng)村中心”革命時(shí)期的政黨下鄉(xiāng)

近代以降，西方入侵，中國(guó)經(jīng)濟(jì)被迫卷入世界體系，逐漸成為世界資本主義經(jīng)濟(jì)體系的附庸。無(wú)數(shù)仁人志士進(jìn)行抗?fàn)幣c探索以尋求救亡圖存之路。中國(guó)共產(chǎn)黨自1921年成立伊始，在之后28年的革命時(shí)期，一直致力于追求國(guó)家獨(dú)立和民族解放。中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初，由于理論和經(jīng)驗(yàn)不足，在重大決策上更多地參考共產(chǎn)國(guó)際的意見(jiàn)，行動(dòng)上主要照搬俄國(guó)革命模式，在大城市領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)。[5]但由于力量懸殊，先后遭到軍閥鎮(zhèn)壓。即便此后國(guó)共合作實(shí)現(xiàn)，工人運(yùn)動(dòng)得以恢復(fù)和發(fā)展，但國(guó)民黨反對(duì)派背信棄義，“大革命”終以失敗告終。以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人在反思城市革命的經(jīng)驗(yàn)以及革命中面臨的歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題后，將革命重心從城市轉(zhuǎn)向了農(nóng)村。此后中國(guó)共產(chǎn)黨扎根農(nóng)村，開(kāi)始進(jìn)行鄉(xiāng)村基層建設(shè)，探索鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)。

以農(nóng)村為中心，通過(guò)農(nóng)村包圍城市是中國(guó)共產(chǎn)黨人在革命年代經(jīng)實(shí)踐摸索出來(lái)的中國(guó)特色革命道路，是將馬克思主義經(jīng)典學(xué)說(shuō)與中國(guó)革命實(shí)際與實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。近代城鄉(xiāng)關(guān)系格局為道路的形成奠定了客觀基礎(chǔ)。西方資本入侵，小農(nóng)業(yè)和家庭手工業(yè)結(jié)合的封建經(jīng)濟(jì)開(kāi)始瓦解，但仍舊占據(jù)統(tǒng)治地位。[6]這種只存在于帝國(guó)主義間接統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)落后的半殖民地的中國(guó)[7]的特色城鄉(xiāng)關(guān)系形成，使傳統(tǒng)的“低水平”城鄉(xiāng)一體格局被打破。與沿海沿江少數(shù)城市的繁榮并存的是廣大內(nèi)陸農(nóng)村地區(qū)的衰敗和落后，城市難以對(duì)農(nóng)村地區(qū)形成控制，也難以為農(nóng)村提供發(fā)展動(dòng)力。農(nóng)村則相對(duì)獨(dú)立地存在，貧農(nóng)依舊占據(jù)多數(shù)（70%左右），他們識(shí)字率低，也無(wú)組織性，加上地主制度和封建宗族勢(shì)力盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)精英邊緣異化，生活苦不堪言。這為根據(jù)地建設(shè)，紅色政權(quán)的存在提供了革命的土壤。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的整治，中國(guó)共產(chǎn)黨將黨的權(quán)力徹底下沉到農(nóng)村地區(qū)，打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的格局。首先，建立黨在農(nóng)村的基層民主政權(quán)，壯大黨在鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)力量，建立了以黨組織為核心的新的組織形態(tài)。1926年《湖南省第一次農(nóng)民代表大會(huì)決議案》中提及了有關(guān)鄉(xiāng)村自治問(wèn)題的提案。1927年《對(duì)湖南工農(nóng)運(yùn)動(dòng)態(tài)度問(wèn)題》明確指出，需要堅(jiān)持中共五大所制定的綱領(lǐng)，解決鄉(xiāng)村的政權(quán)問(wèn)題，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下著手建立鄉(xiāng)村自治政權(quán)[8]，以反土豪劣紳，改變鄉(xiāng)村無(wú)政府之狀態(tài)。[9]黨開(kāi)始通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾管理政權(quán)，通過(guò)群眾直接選舉執(zhí)行日?；顒?dòng)，建立代表會(huì)議等組織權(quán)利機(jī)關(guān)決定鄉(xiāng)村一切政治問(wèn)題。[10]1933年，隨著《中華蘇維埃共和國(guó)地方蘇維埃暫行組織法（草案）》的頒布，以法律形式確定了黨在農(nóng)村的基層組織建設(shè)，從制度上保障廣大農(nóng)民群眾的政治權(quán)利。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)村建立了黨支部、農(nóng)協(xié)、農(nóng)會(huì)等各類(lèi)農(nóng)民組織，深入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。[11]其次，調(diào)整完善土地改革政策，改變并改善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，最大程度地團(tuán)結(jié)農(nóng)民。根據(jù)地時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行“耕者有其田”的土地革命，進(jìn)行“平民式”的斗爭(zhēng)。[12]最大限度地團(tuán)結(jié)農(nóng)村的革命力量，并以制度形式保障了土地革命的成果，如《興國(guó)縣土地法》《鄂豫邊革命委員會(huì)土地政綱實(shí)施細(xì)則》等;此后為應(yīng)對(duì)抗戰(zhàn)的需要，實(shí)行了“減租減息”的土改政策以鼓勵(lì)地主階級(jí)參加抗日戰(zhàn)爭(zhēng)，頒布《陜甘寧邊區(qū)政府頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》，推動(dòng)土地確權(quán)登記發(fā)證工作;抗戰(zhàn)勝利以后，實(shí)行廢除封建土地所有制的土地政策，最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的積極性。[13]最后，鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)方面，通過(guò)宣傳改良廢除鄉(xiāng)村迷信和宗法社會(huì)的舊習(xí)，動(dòng)員農(nóng)民加入中國(guó)共產(chǎn)黨以及加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的思想政治教育。通過(guò)開(kāi)辦農(nóng)民學(xué)校、發(fā)展鄉(xiāng)村文化教育改變農(nóng)民觀念，推動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理。此外，還興修水利工程，解決難民問(wèn)題，優(yōu)待貧民等。[14]

二、“城鄉(xiāng)二元”探索時(shí)期的一元統(tǒng)合

革命時(shí)期的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)為新中國(guó)成立后的鄉(xiāng)村治理奠定了基礎(chǔ)。國(guó)家戰(zhàn)略由革命并最終奪取勝利轉(zhuǎn)向了恢復(fù)、發(fā)展生產(chǎn)和進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，戰(zhàn)略的變化也影響著黨對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)和調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展時(shí)期，黨在全國(guó)進(jìn)一步開(kāi)展土地革命運(yùn)動(dòng)，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力;隨著土改的完成，工業(yè)化建設(shè)成為了國(guó)家發(fā)展的重中之重。作為后發(fā)國(guó)家，在當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境下，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的邏輯意味著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村需要為工業(yè)化的發(fā)展提供資本積累。黨對(duì)農(nóng)村和城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行徹底地改革，短時(shí)間內(nèi)建立了生產(chǎn)合作社，確立戶(hù)籍制度等，城鄉(xiāng)二元發(fā)展形成。黨以政、社、經(jīng)合一的人民公社組織對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行治理。

（一）1949—1953：土地改革與政權(quán)下沉

新中國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨接收的是一個(gè)落后的傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)。①恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定物價(jià)是重要任務(wù)之一，城鄉(xiāng)交流是重要環(huán)節(jié)。一方面可以將農(nóng)產(chǎn)品收上來(lái)，另一方面可以使工業(yè)品銷(xiāo)下去，這樣同時(shí)利于農(nóng)民、城市經(jīng)濟(jì)和國(guó)家。對(duì)農(nóng)村而言，眾多新解放區(qū)依舊是封建土地制度，土地問(wèn)題便成為了這個(gè)時(shí)期鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)，目的是為了讓農(nóng)民獲得生產(chǎn)資料，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)揚(yáng)生產(chǎn)積極性。1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》頒布以后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展了土地改革，將地主土地沒(méi)收，按照公平合理的原則，分配給少地甚至無(wú)地的貧農(nóng)。[15]為了積極發(fā)動(dòng)農(nóng)村參加土改，中國(guó)共產(chǎn)黨選擇解放區(qū)革命時(shí)期參與的人員組成工作隊(duì)，自上而下在鄉(xiāng)村進(jìn)行“滲透”。[16]生產(chǎn)資料的獲得使廣大地區(qū)的農(nóng)民群眾獲得了經(jīng)濟(jì)上的解放，也讓農(nóng)民成為了鄉(xiāng)村治理體系中不可或缺的重要力量。為了加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的基層政權(quán)建設(shè)，讓中國(guó)共產(chǎn)黨的力量完全下沉到全國(guó)的農(nóng)村地區(qū)，黨健全了各級(jí)人民代表會(huì)議，建立黨組織，建立了以推銷(xiāo)土特產(chǎn)為中心的合作社以及組織勞動(dòng)互助組，等等[17]，使黨和國(guó)家意志能更好地深入農(nóng)村。

（二）1953—1978：城鄉(xiāng)分離與政社合一

經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略影響著城鄉(xiāng)關(guān)系的形成，這決定著黨在農(nóng)村治理體系的形成和變化。為實(shí)現(xiàn)使中國(guó)由落后的農(nóng)業(yè)國(guó)逐步變?yōu)閺?qiáng)大的工業(yè)國(guó)的目標(biāo)[18]，黨和國(guó)家確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，這需要有不斷增加的大量資金，但資金又難以通過(guò)自身積累滿(mǎn)足，通過(guò)農(nóng)業(yè)獲取生產(chǎn)剩余是重要途徑之一。②這意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展需要與工業(yè)化的發(fā)展相適應(yīng)，對(duì)工業(yè)進(jìn)行最大程度的支援。

土地改革完成以后，廣大農(nóng)民群眾生產(chǎn)的積極性被極大地激發(fā)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)與發(fā)展，隨著購(gòu)買(mǎi)力的上升，城鄉(xiāng)交流日益活躍。與此同時(shí)出現(xiàn)了兩類(lèi)問(wèn)題，首先是農(nóng)村中的分散經(jīng)營(yíng)難以使國(guó)家有效地獲得工業(yè)生產(chǎn)原料，汲取農(nóng)業(yè)剩余;其次是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大使得農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始流向城市，這不僅加大了城市生產(chǎn)生活品的供給和就業(yè)壓力，而且直接導(dǎo)致了農(nóng)村勞動(dòng)力的減少，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?？梢?jiàn)，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國(guó)家戰(zhàn)略下，城鄉(xiāng)之間并不能自發(fā)形成良性交流，而應(yīng)該將城市放在較為重要的地位，以農(nóng)補(bǔ)工。農(nóng)村為城市工業(yè)發(fā)展提供生活資料、生產(chǎn)原料及外匯，并且在一定程度上作為重工業(yè)的商品市場(chǎng)（如化肥、農(nóng)業(yè)機(jī)械等）。因此城鄉(xiāng)之間形成了二元發(fā)展模式，戶(hù)籍制度控制農(nóng)村人口外流，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”保證農(nóng)業(yè)剩余的汲取。黨對(duì)農(nóng)村的治理需要進(jìn)行調(diào)整以對(duì)“以農(nóng)補(bǔ)工”的城鄉(xiāng)二元體系形成支持。

在此基礎(chǔ)上，黨對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了進(jìn)一步探索，形成了一系列的治理體系。首先，通過(guò)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造在農(nóng)村推行集體化經(jīng)營(yíng)，以合作化的組織模式解決農(nóng)村生產(chǎn)中經(jīng)濟(jì)分化問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整治。1953年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》中明確規(guī)定，依據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)要求等復(fù)雜情況，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作可以由簡(jiǎn)單的初級(jí)勞動(dòng)互助、常年的互助組以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三種形式逐步向更高級(jí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（社會(huì)主義集體農(nóng)莊）過(guò)渡。[19]在向高級(jí)合作社發(fā)展過(guò)程中，黨對(duì)農(nóng)村的治理產(chǎn)生了變化。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)民開(kāi)始成為干部參與鄉(xiāng)村治理，相對(duì)現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理逐步形成，合作社開(kāi)始衍生為國(guó)家基層政權(quán)的一部分，成為黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的載體。[20]此外，黨還通過(guò)對(duì)互助組和生產(chǎn)合作社進(jìn)行政治教育和文化教育，提高農(nóng)民集體生產(chǎn)的積極性。到合作化運(yùn)動(dòng)后期，運(yùn)動(dòng)帶有一定強(qiáng)制性，治理也取得了較好的效果。③其次，隨著鄉(xiāng)村治理合作化運(yùn)動(dòng)的順利進(jìn)行，以及工業(yè)化進(jìn)程中資本積累的需要，黨開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)村完全實(shí)行集體管控，以最大限度地限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，最小成本地獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。1958年《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》頒布，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度正式建立。同年，《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》從規(guī)模、所有者形式、組織結(jié)構(gòu)等方面確定了人民公社制度。黨在農(nóng)村全面建立了公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制，這些組織成為了鄉(xiāng)村治理的權(quán)力主體。在這種治理模式下，鄉(xiāng)村社會(huì)在政權(quán)建設(shè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上充分整合，國(guó)家意志在農(nóng)村地區(qū)全面滲透。不過(guò)，黨在農(nóng)村的公社化治理在城鄉(xiāng)間形成了巨大的交流壁壘，盡管利于農(nóng)業(yè)剩余的吸收，資金大量配置到城市，但是并不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下，農(nóng)村地區(qū)生活貧困。④但需要肯定的是，工業(yè)化建設(shè)、戶(hù)籍制度等政策所形塑的城鄉(xiāng)關(guān)系格局是鄉(xiāng)村治理公社化的重要推動(dòng)力，這與當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略密不可分。隨著現(xiàn)實(shí)條件的變化，黨需要尋求更為合理的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

三、“城鄉(xiāng)失衡”調(diào)整時(shí)期的鄉(xiāng)政村治

1978年中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)的勝利召開(kāi)拉開(kāi)了經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。全黨工作的重心轉(zhuǎn)向了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。隨著農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)體系改革相繼進(jìn)行，城鄉(xiāng)之間開(kāi)始打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的藩籬。在市場(chǎng)邏輯下，生產(chǎn)要素進(jìn)行著有限流動(dòng)。但戶(hù)籍制度的控制等計(jì)劃邏輯使得城鄉(xiāng)之間形成的是鄉(xiāng)村向城市的單向資源流動(dòng)。20世紀(jì)80年代城市經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是20世紀(jì)90年代后城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力產(chǎn)生了大量需求，城鄉(xiāng)之間開(kāi)始了以勞動(dòng)力為代表的生產(chǎn)要素的大規(guī)模流動(dòng)。這種在計(jì)劃和市場(chǎng)雙重邏輯下的“以鄉(xiāng)促城”，是一定程度上“顧城市發(fā)展之此，失鄉(xiāng)村發(fā)展之彼”[21]。這促使中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的治理體系相應(yīng)地產(chǎn)生了調(diào)整，“鄉(xiāng)政村治”的正式制度逐漸建立，鄉(xiāng)村治理中黨、政、社、經(jīng)相對(duì)開(kāi)始分離，鄉(xiāng)村治理走向了行政化與自治相結(jié)合的發(fā)展路徑。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村生產(chǎn)生活從集體化回歸單個(gè)家庭，“政社合一”治理模式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得以解體。農(nóng)民逐漸獲得生產(chǎn)、生活資料的支配自由，原有鄉(xiāng)村組織也逐漸松弛，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理機(jī)制成為了現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)此，黨開(kāi)始探索從集體性的、國(guó)家性的到自治性的、建構(gòu)性的鄉(xiāng)村治理模式。[22]1984年人民公社體制基本上在全國(guó)廢除，“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)模式取而代之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家基層政權(quán)的一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下則實(shí)行村民自治。1988年《村民委員會(huì)組織法（試行）》進(jìn)一步將村民自治具體化、法律化、制度化，村黨支部為核心的村委會(huì)作為村民自治的組織形式在全國(guó)確立起來(lái)，在黨的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。通過(guò)“鄉(xiāng)政村治”，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的直接控制大大減少，極大便利了農(nóng)村勞動(dòng)力、資金和土地資源支持城市化建設(shè)。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化后市場(chǎng)邏輯下的要素流動(dòng)。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)之間的非均衡既是“鄉(xiāng)政村治”治理模式形成的“因”，又是城鄉(xiāng)進(jìn)一步失衡的“果”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為鄉(xiāng)村治理的主體，與村民自治相輔相成。不過(guò)“鄉(xiāng)土中國(guó)”的屬性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的行使不得不高度依賴(lài)鄉(xiāng)村自治組織，兩者之間是合作治理關(guān)系。但作為上級(jí)政府的代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民在鄉(xiāng)村事務(wù)中很容易形成緊張的關(guān)系，干部權(quán)威下降，村民的自治權(quán)利也存在著被行政權(quán)力侵蝕的可能，鄉(xiāng)村治理的正式制度安排出現(xiàn)困境。[23]村民自治名實(shí)難副，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理眾多掣肘。城鄉(xiāng)關(guān)系中，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量外流又使得鄉(xiāng)村社會(huì)組織呈現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，鄉(xiāng)政機(jī)構(gòu)抑或村治組織都面臨著精英缺乏問(wèn)題，鄉(xiāng)村治理中的非正式制度開(kāi)始回歸，成為行政權(quán)力的補(bǔ)充。鄉(xiāng)村中自發(fā)的、歷史的、內(nèi)在的力量開(kāi)始凸顯。

四、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”建設(shè)時(shí)期的鄉(xiāng)村共治

進(jìn)入新世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。2002年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已接近1.5萬(wàn)億美元，農(nóng)業(yè)所占比重下降到15%左右⑤，農(nóng)業(yè)提供資本積累的歷史任務(wù)基本完成。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)并存的是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡[24]，這進(jìn)一步制約了現(xiàn)代化進(jìn)程，如何解決城鄉(xiāng)差別成為國(guó)家進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的突出問(wèn)題。十六屆三中全會(huì)確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)折。十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的資源配置機(jī)制。這個(gè)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的探索以通過(guò)政府加大對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的投入、改善城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)為主線，提出新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，探索鄉(xiāng)村治理模式。

（一）2003—2012：以城帶鄉(xiāng)與新農(nóng)村建設(shè)

改革開(kāi)放后“鄉(xiāng)政村治”的實(shí)施，尤其是村民自治只是在理論上解決了村莊內(nèi)部秩序問(wèn)題。村民自治機(jī)構(gòu)并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在財(cái)稅等方面面臨的困難卻習(xí)慣于通過(guò)對(duì)村委會(huì)進(jìn)行命令指揮式的傳統(tǒng)行政管理，鄉(xiāng)與村之間的緊張關(guān)系不僅制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的發(fā)揮，也很大限度地壓縮了村民自治權(quán)的空間。鄉(xiāng)村治理面臨諸多挑戰(zhàn)，這將導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡加劇、收入差距不斷拉大、農(nóng)業(yè)收益低下等問(wèn)題，農(nóng)業(yè)發(fā)展難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化的需要。2003年，黨的十六大將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展確定為中央戰(zhàn)略方向，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系開(kāi)始進(jìn)入新的發(fā)展階段。黨和政府開(kāi)始主導(dǎo)構(gòu)建城鄉(xiāng)格局，通過(guò)加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入改善城鄉(xiāng)關(guān)系。公共財(cái)政投入逐漸向鄉(xiāng)村傾斜，城鄉(xiāng)關(guān)系走向了城市反哺農(nóng)村的道路，這對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了新的要求。

黨的十六屆五中全會(huì)確立了“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展要求，鄉(xiāng)村基層治理發(fā)生了重要轉(zhuǎn)折。[25]農(nóng)業(yè)稅全面取消，財(cái)政投入向農(nóng)村傾斜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的角色被弱化。鄉(xiāng)村基層結(jié)束了稅費(fèi)征收、政府職能開(kāi)始了向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的重要階段。黨和政府對(duì)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了從“汲取”到“給予”的轉(zhuǎn)變。自2005年始，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，旨在轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制。[26] 這既緩解了農(nóng)民與基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，又對(duì)鄉(xiāng)村自治開(kāi)展進(jìn)一步探索。為改變以往存在的行政式治理方式，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)通過(guò)社會(huì)組織或者利益團(tuán)體協(xié)商治理。2006年《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中提出，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的民主政治建設(shè)完善社會(huì)主義新農(nóng)村的“鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。在建立村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織的基礎(chǔ)上完善農(nóng)村的民主議事制度，并首次明確提出培育新型社會(huì)化服務(wù)組織。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)更新治理理念，繼續(xù)在農(nóng)村探索實(shí)踐新的治理機(jī)制，完善“鄉(xiāng)政村治”模式。

2007年，黨的十七大報(bào)告明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制” ⑥，繼續(xù)通過(guò)加大對(duì)農(nóng)村的直接投入改善城鄉(xiāng)關(guān)系，建設(shè)新農(nóng)村。新農(nóng)村建設(shè)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)的協(xié)調(diào)。隨著之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的變革和稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所降低，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)、事、人方面的權(quán)力向縣級(jí)部門(mén)集中，使得黨和國(guó)家這期間對(duì)鄉(xiāng)村的治理直接越過(guò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，這又直接帶來(lái)鄉(xiāng)村治理的懸空。[23]財(cái)權(quán)、事權(quán)的弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)上存在缺位，也缺乏動(dòng)力，從財(cái)政上支持的農(nóng)村公共項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行困難，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制減弱。鄉(xiāng)村治理繼續(xù)在如何收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力和完善村民自治兩方面規(guī)范和完善，[JP+1]強(qiáng)調(diào)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，培育和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織，擴(kuò)大村民的自治參與，以實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的良性互動(dòng)。⑦鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)向多元化治理、政府間接治理。

（二）2012—2017：城鄉(xiāng)一體化與美麗鄉(xiāng)村

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。城鄉(xiāng)流動(dòng)逐漸加大，農(nóng)民愿意走出農(nóng)村參與到城市化發(fā)展過(guò)程中，大批農(nóng)民進(jìn)城導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象加劇。[27]這給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了難題，如治理主體缺失、留下的村民政治參與不足等。2012年黨的十八大提出通過(guò)城鄉(xiāng)一體化解決“三農(nóng)”問(wèn)題。在城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系上，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)等之外，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)一體。構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是城鄉(xiāng)一體化之具體方略，城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了新的發(fā)展，而鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在要求。

黨的十八大明確指出鄉(xiāng)村治理目標(biāo)是“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的基層群眾自治機(jī)制”，并第一次提出了“美麗中國(guó)”的概念，美麗鄉(xiāng)村則是美麗中國(guó)的重要部分。2013年中央一號(hào)文件中首次提出了“美麗鄉(xiāng)村”的目標(biāo)，旨在加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等的同時(shí)加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，這是城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的重要舉措。[28]需要建立符合國(guó)情，充滿(mǎn)活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，“探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式” ⑧。2015年6月《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》正式實(shí)施，鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)和村民自主力量共同推動(dòng)的政社互動(dòng)。通過(guò)政策、社會(huì)組織動(dòng)員以及資源人才輸入等激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的自主性。[29] 為探索鄉(xiāng)村自治活力，地方鄉(xiāng)村治理在自治單元的界定和選擇上進(jìn)行創(chuàng)新，比如廣東清遠(yuǎn)將原行政村變?yōu)榉?wù)站，村委會(huì)下移到各自然村或小組;湖北、四川等村落自治則是在村委會(huì)之下設(shè)更基層一級(jí)自治組織。[30]

2014年隨著戶(hù)籍制度的改革，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)戶(hù)口的區(qū)分被逐步取消。⑨城鄉(xiāng)一體的基本公共體系（養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育經(jīng)費(fèi)等）也逐漸建立，扶貧開(kāi)發(fā)開(kāi)始作為實(shí)現(xiàn)全面小康的重點(diǎn)任務(wù)。這些都進(jìn)一步推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理能力的改善。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)村新社區(qū)成為新的重要載體。與基于血緣、宗族的傳統(tǒng)村落不同，社區(qū)是城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中重新聚合的生活單元。這些農(nóng)村社區(qū)由行政村落、自然村整合規(guī)劃而成，或是依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚農(nóng)民集中居住的公共空間，具有較為齊全的公共基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村環(huán)境與農(nóng)民生活方式變革的重要途徑，也是新型的鄉(xiāng)村治理單元，因此需要形成新的治理模式。這類(lèi)社區(qū)由政府、農(nóng)民以及各類(lèi)社會(huì)組織共同構(gòu)成，本質(zhì)上兼有政府治理和村民自治雙重屬性，但需要以團(tuán)體自治為基礎(chǔ)[31]，形成黨政主導(dǎo)，社會(huì)組織多元治理的合作與互動(dòng)。由于農(nóng)村社區(qū)構(gòu)成的客觀基礎(chǔ)不同，黨和國(guó)家在這個(gè)時(shí)期利用了新蘇南模式、諸城模式以及中山模式等圍繞著多元組織參與和引進(jìn)市場(chǎng)主體的方式進(jìn)行探索。如新蘇南模式主要是借鑒城市社區(qū)管理模式，依靠鄉(xiāng)村精英發(fā)揮主導(dǎo)作用[32];諸城模式主要是依靠地域進(jìn)行農(nóng)村規(guī)劃整合，集中治理社區(qū)黨總支，建立服務(wù)中心等一系列完善的組織架構(gòu)。組織架構(gòu)以農(nóng)民為主體，整合多方（政府、社會(huì)志愿者、企業(yè)等）的力量;中山模式則探索出 “2+8+N”社區(qū)建設(shè)模式等。[33]

五、“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展時(shí)期的鄉(xiāng)村振興

隨著以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，黨和國(guó)家從“鄉(xiāng)政村治”到“鄉(xiāng)村共治”，進(jìn)行了有關(guān)村民自治、村鎮(zhèn)共治的深入探索和實(shí)踐，農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展也取得了一些成效。鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了新的歷史階段，這也是新時(shí)期鄉(xiāng)村進(jìn)一步治理的基礎(chǔ)。2016年中央一號(hào)文件中提出需要加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展需要擺脫就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的局部視角，而是將鄉(xiāng)村和城市結(jié)合起來(lái)，走融合發(fā)展、共享成果、互利共贏的道路。城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，2017年黨的十九大明確提出健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，這是面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的思想指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上部署了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展下的鄉(xiāng)村振興需要鄉(xiāng)村治理體系的有效支撐。黨的十九大報(bào)告中首次明確提出自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。法治本質(zhì)上劃定了政府的權(quán)限以確保自治的正確方向，德治是通過(guò)發(fā)掘鄉(xiāng)村內(nèi)部的情感線索，用以維護(hù)自治秩序。[34]三者相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充。2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》就鄉(xiāng)村振興做出了具體指導(dǎo)安排，指出治理是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)城鄉(xiāng)融合實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興?！秶?guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》進(jìn)一步對(duì)鄉(xiāng)村治理體系提出了要求，如加強(qiáng)農(nóng)村的基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位;堅(jiān)持自治的方向，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制建設(shè);堅(jiān)持法治理念，建設(shè)法治鄉(xiāng)村以及提高德治水平等，為鄉(xiāng)村由管理民主向有效治理的升級(jí)找到了方向。[35]

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理探索時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組織參與治理一直存在行政化邏輯。城鄉(xiāng)融合的城鄉(xiāng)關(guān)系對(duì)鄉(xiāng)村治理的支配性邏輯有所變化，城鄉(xiāng)融合不僅要求城鄉(xiāng)人員、資金、資源等要素的雙向流動(dòng)和融通，打破鄉(xiāng)村的封閉，更需要推動(dòng)“公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋” ⑩，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織的公共服務(wù)能力提出了更高要求。公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)村治理的主要思路。公共服務(wù)邏輯與行政化邏輯截然相反，后者是向上負(fù)責(zé)，而前者卻是向下服務(wù)，向下服務(wù)意味著鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)更加深入地探索內(nèi)生性的村級(jí)自治組織。在城鄉(xiāng)融合的背景下，鄉(xiāng)村治理中還更多地出現(xiàn)了市場(chǎng)化、社會(huì)化的力量。只有立足農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，才能對(duì)新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理進(jìn)行更好地探索。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)差異較大，發(fā)展?fàn)顩r不一，這決定了不同城鄉(xiāng)發(fā)展程度的鄉(xiāng)村治理體系各異，內(nèi)容多元、形式多樣、結(jié)構(gòu)多層，但都強(qiáng)調(diào)“行政、自治、民主、服務(wù)”的整合[22]，強(qiáng)調(diào)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)基層黨組織在鄉(xiāng)村振興中貫徹黨的思想方略、領(lǐng)導(dǎo)基層治理以及團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾的政治和組織保證。

六、百年鄉(xiāng)村治理的演變邏輯

從以農(nóng)為本、以土為生的“鄉(xiāng)土中國(guó)”走向城鄉(xiāng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)融合的“城鄉(xiāng)中國(guó)”[36]的本質(zhì)是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)向現(xiàn)代化工業(yè)大國(guó)之轉(zhuǎn)變過(guò)程。城鄉(xiāng)關(guān)系中的“三農(nóng)”問(wèn)題是現(xiàn)代化建設(shè)中面臨的核心問(wèn)題之一。隨著國(guó)家戰(zhàn)略側(cè)重點(diǎn)的變化，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了相應(yīng)的變化與調(diào)整。[37]這些變化與調(diào)整影響著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的方向和道路，進(jìn)而影響黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的探索和實(shí)踐。百年以來(lái)，隨著革命目標(biāo)的變化、社會(huì)主義建設(shè)、改革開(kāi)放以及深化改革，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)二元、城鄉(xiāng)失衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合的發(fā)展演進(jìn)，中國(guó)共產(chǎn)黨從基本國(guó)情出發(fā)進(jìn)行了有效的鄉(xiāng)村治理。黨通過(guò)自上而下的深度嵌入和有效整合，成為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的支柱力量，并在不同的歷史發(fā)展階段上形成了各具特色的治理特點(diǎn)[38]。鄉(xiāng)村治理體系中主要包括了治理目標(biāo)、治理主體和治理方式，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的城鄉(xiāng)關(guān)系下形成了不同的治理邏輯，構(gòu)成了百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理變遷的主要內(nèi)容。

總體來(lái)看，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，黨始終是重要的治理主體，黨中央決定鄉(xiāng)村治理的方向，是具體路線方針政策的制定者;政府為具體執(zhí)行者，而村民群眾始終是鄉(xiāng)村治理的依靠力量，鄉(xiāng)村社會(huì)組織也越來(lái)越成為不可或缺的參與者和重要部分。鄉(xiāng)村治理方式是一個(gè)制度、政策不斷創(chuàng)新的過(guò)程。通過(guò)將治理方式制度化、法律化，并不斷結(jié)合自治和德治體現(xiàn)。黨的鄉(xiāng)村治理囊括了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面。具體而言，在不同發(fā)展階段，結(jié)合黨和國(guó)家的戰(zhàn)略布局和城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展重點(diǎn)，呈現(xiàn)了不同的特點(diǎn)和表現(xiàn)方式（見(jiàn)附表）。

中國(guó)共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的歷史與邏輯表明，鄉(xiāng)村治理需要遵循客觀城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也需要不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下走中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理道路。進(jìn)入新時(shí)代，在城鄉(xiāng)融合的背景下，鄉(xiāng)村會(huì)涌入更多的人才、資源、資金和項(xiàng)目，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要不斷壯大的多元的社會(huì)組織參與治理，因此，需要“打造充滿(mǎn)活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。”[39]“十三五”期間，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得了重大進(jìn)展，脫貧攻堅(jiān)取得勝利。進(jìn)入“十四五”全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新時(shí)期，鄉(xiāng)村振興正在全面推進(jìn)。如何做好鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有效銜接，需要進(jìn)一步對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行創(chuàng)新。百年鄉(xiāng)村治理的歷史回顧表明，黨組織始終是領(lǐng)導(dǎo)作用，需要積極動(dòng)員鄉(xiāng)村多元主體，保證農(nóng)民廣泛參與以形成開(kāi)放包容的多元共治格局為方向進(jìn)行不斷積極探索。

注釋?zhuān)?/p>

①1949年，農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?9.39%，農(nóng)業(yè)占國(guó)民收入的68.4%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活》，統(tǒng)計(jì)出版社1958年版，第5頁(yè)。

②1950—1952年短短三年，農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)家財(cái)政收入從25.54億元人民幣增加至37.06億元人民幣，農(nóng)業(yè)在工農(nóng)生產(chǎn)總值中所占比重也達(dá)到了57%。董輔礽：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史（上卷）》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第10頁(yè)。

③1957年糧食產(chǎn)量比1952年增長(zhǎng)約19%;農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值從1952年的461億元人民幣增加到1957年的537億元人民幣。參見(jiàn)：彭干梓、吳金明：《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展史》，湖南人民出版社1998年版;國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司：《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2018年版。

④1978 年農(nóng)村貧困發(fā)生率高達(dá) 97.5%。數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201809/t20180903_1620407.html， 2018年9月3日。

⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2003年）》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，2003年7月1日。

⑥《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html，2007年10月15日。

⑦《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》，http：//www.gov.cn/jrzg/2008-01/30/content_875066.htm，2007年10月23日。

⑧《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，http：//www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201401/t20140121_3743917.htm，2014年1月20日。

⑨《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm，2014年7月30日。

⑩《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，http：//www.gov.cn/zhengce/2017-02/20/content_5169482.htm，2017年2月20日。

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責(zé)任編輯：武玲玲

Centennial Rural Governance by the Communist Party of China： From Native Rural China

to Urban-rural China

——Based on the perspective of urban-rural relationship

Wang Yuru， Yang Jihan

（School of Economics， Nankai University， Tianjin 300071， China）

Abstract：Since the founding of the Communist Party of China（CPC）， the exploration of rural governance has gone through nearly a hundred years. In the process of the New Democratic Revolution， Socialist Revolution， and the construction of socialism with Chinese characteristics， CPCs rural governance policies have always been closely related to the situation or policies of urban-rural relations. During the New Democratic Revolution， the party used rural areas to encircle the cities; and in the process of socialist revolution and construction， according to the focus of economic development at each stage， there has experienced four periods： urban-rural dual， urban-rural imbalance， urban-rural coordination， and urban-rural integration. The party has made effective explorations and innovations in the objectives， subjects and methods of rural governance. By systematically combing the thoughts and practices of rural governance of the CPC， the transformation of rural governance was linked from the perspective of urban-rural relations， so as to better understand the evolution logic of rural governance over the past century.

Key words：Communist Party of China（CPC）; rural governance; urban-rural relations