文/楊燕 趙歆嵐 向志虹(...中共四川省委黨校，四川成都 6007)

內(nèi)容提要：當前，我國已進入新發(fā)展階段，要加快形成“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”的新發(fā)展格局。欠發(fā)達地區(qū)是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題、挖掘巨大消費需求與投資潛力的重要發(fā)力點之一。找準欠發(fā)達地區(qū)有助于中央政府在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中有效發(fā)力?；诹钟碌?2007)及新發(fā)展階段對區(qū)域發(fā)展的新要求，構建了經(jīng)濟-社會-環(huán)境-創(chuàng)新四維評價指標體系；采取層次分析法與專家打分賦權法確定指標權重；對全國31個省自治區(qū)直轄市的綜合發(fā)展指數(shù)進行測度，四川、江西、河北、海南、吉林、寧夏、山西、廣西、新疆、青海、云南、黑龍江、貴州、西藏、甘肅等15個地區(qū)界定為新發(fā)展階段我國的欠發(fā)達地區(qū)，并進一步將這些欠發(fā)達地區(qū)劃分為四個不同的類型。

一、引言

找準欠發(fā)達地區(qū)是有效解決地區(qū)差距、加快構建新發(fā)展格局的根本起點。2021年1月11日，習近平總書記在“省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班”開班式上指出，未來30年將是我們完成建設社會主義現(xiàn)代化國家這個歷史宏愿的新發(fā)展階段。同時，習近平總書記也為新階段如何開局起步指明了方向，其中，“自覺主動解決地區(qū)差距”是眾多“補短板”任務中的第一項，“加快構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”則是“十四五”時期需要從全局高度準確把握和積極推進的一項關系我國發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略任務。這兩項任務分別指向了解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題、挖掘巨大的國內(nèi)消費需求與投資潛力。欠發(fā)達地區(qū)在這兩個方面均有較大的回旋余地和“有為”空間，需要重點發(fā)力[1]。

欠發(fā)達地區(qū)是一個動態(tài)的、歷史的概念，指標體系可動態(tài)調(diào)整。當前，我國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局已然發(fā)生了顯著的變化，相應地，欠發(fā)達地區(qū)含括的省區(qū)可能也會有所變化。在過去10多年間，林勇等[2]界定的15個欠發(fā)達省份中的陜西、重慶、四川、貴州、河南、湖北、安徽等地，經(jīng)濟社會發(fā)展加速明顯，經(jīng)濟規(guī)模穩(wěn)步攀升，而不在15個欠發(fā)達省份中的黑龍江、吉林、河北等省區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展萎靡，“東西差距”正讓位于“南北差距”。與此同時，我國各省區(qū)在新發(fā)展階段面臨的發(fā)展要求、機遇、挑戰(zhàn)等因素發(fā)生了并將持續(xù)發(fā)生著深刻的變化，需要重新理解和界定“欠發(fā)達地區(qū)”。再者，“欠發(fā)達地區(qū)”是一個既具實體性又有分析性的概念，學術界對這一概念的使用傾向于“拿來主義”和“簡單化”“模糊化”處理，如沒有明確地給“欠發(fā)達地區(qū)”一個界定而直接拿來用[3-5]，直接將欠發(fā)達地區(qū)理解為經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低的地區(qū)[6-7]等。

綜上，重新理解和界定“欠發(fā)達地區(qū)”會更為契合新發(fā)展階段我國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局，有助于中央政府提升對地方政府的資源配置效率和治理成效，也有利于學術界更為嚴謹?shù)陌盐招掳l(fā)展階段“欠發(fā)達地區(qū)”的概念內(nèi)涵。鑒于此，本文首先辨析了新發(fā)展階段我國“欠發(fā)達地區(qū)”的內(nèi)涵及呈現(xiàn)出的新特征，然后基于新特征和林勇等[2]建構的欠發(fā)達地區(qū)評價指標體系，從經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和創(chuàng)新能力四個維度構建了新發(fā)展階段我國欠發(fā)達地區(qū)的綜合發(fā)展評價指標體系，基于2018年和2019年我國31個省(區(qū)、市)的相關年鑒數(shù)據(jù)進行了測度，并劃定四川等15個省(區(qū)、市)為新發(fā)展階段的欠發(fā)達地區(qū)。

二、新發(fā)展階段“欠發(fā)達地區(qū)”的內(nèi)涵及新特征

林勇等認為：“所謂欠發(fā)達地區(qū)，是指由于歷史、觀念和區(qū)位等條件的制約， 社會經(jīng)濟運行處于不平衡的狀態(tài)，生產(chǎn)要素可得性及其利用率低，技術進步速率慢，缺乏適應并促進社會經(jīng)濟發(fā)展的制度安排，由此造成的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的地區(qū)?！盵2]。只是，在新發(fā)展階段，欠發(fā)達地區(qū)的社會經(jīng)濟運行狀態(tài)、生產(chǎn)要素的可得性、技術進步速度、制度安排、主要特征等已然有了極大的改善并將因為所面臨的更高的發(fā)展要求、更好的機遇不同而持續(xù)發(fā)生著深刻的改善。也因此，在新發(fā)展階段，欠發(fā)達地區(qū)的特征也是變化了的。不同的國家、同一國家的不同發(fā)展階段，欠發(fā)達地區(qū)的特征都會呈現(xiàn)出一定的差異，因為欠發(fā)達地區(qū)是一個相對的、歷史的、動態(tài)的概念。

歷經(jīng)40余年的改革開放，我國欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了長足進步，但經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展動能等不平衡不充分不高級的矛盾仍然突出。帶著這些突出的矛盾，欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)一道進入了新發(fā)展階段，要在多重“后發(fā)劣勢”和多重戰(zhàn)略性機會窗口中，貫徹落實新發(fā)展理念，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，挑戰(zhàn)多、考驗大。這些構成了新發(fā)展階段我國欠發(fā)達地區(qū)的新特征。

(一)經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展動能等不平衡不充分不高級的矛盾仍然突出

基于各省區(qū)2007年統(tǒng)計年鑒和各省區(qū)2020年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展公報進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)：相較于2006年，我國31個省(區(qū)、市)的GDP總值和人均GDP在近兩年有了顯著的增長，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡的差距明顯縮小，但仍然存在，其中，31個省(區(qū)、市)中GDP總值的最大值與最小值之比由2006年的90.0縮小為2020年的58.21。不僅如此，發(fā)展相對落后的省(區(qū)、市)在2006年和2020年也呈現(xiàn)出了差異性。同樣的情形也可見于產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。

從產(chǎn)業(yè)結構看，除極個別省區(qū)外，我國多數(shù)省(區(qū)、市)2020年的二產(chǎn)占比相較于2006年都有不同程度的回落，而三產(chǎn)占比與二產(chǎn)占比的比值則全部都有或多或少的增長。我國各地的產(chǎn)業(yè)結構在過去10多年間經(jīng)歷了一個“二退三進”的優(yōu)化過程。對標很多國家工業(yè)化進程中的產(chǎn)業(yè)結構演進情況，當前，我國各地均理論上進入了工業(yè)化晚期這一發(fā)展階段。

但是，從各省(區(qū)、市)的人均GDP、資本投資效率、居民消費率、高技術產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入占GDP比重看，我國各地尤其是發(fā)展相對落后地區(qū)，在效率發(fā)揮、潛力釋放、動力轉(zhuǎn)換等方面都還有不小的提升空間。從人均GDP水平看，我國的人均GDP均值在全世界各國中排名第65位，與排名前30的歐美日韓國家差距明顯，我國發(fā)展相對落后的省(區(qū)、市)與之差距更是顯著，最大差，甘肅與盧森堡的差距，達到22倍。資本投資效率方面，我國各地拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車中的投資在近年的邊際投資效率下滑的嚴重，尤其是內(nèi)蒙古、青海、黑龍江、河南、陜西等地；居民消費率方面，我國31個省(區(qū)、市)的水平雖然也是高低有別，但整體相對均衡，與美國、德國、法國、日本、俄羅斯、巴西、印度甚至越南相比，最大差和最小差分別達到4.5倍(美國/江蘇)和1.4倍(韓國/甘肅)。從高技術產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入占GDP的比重看，除去廣東省超過1%外，其他30個省(區(qū)、市)最高是0.61%(江蘇)，最低是0.02%(新疆)，幾近為零。各省(區(qū)、市)在高技術產(chǎn)業(yè)的技術創(chuàng)新空間還非常廣闊，尤其是廣西、云南、甘肅、青海、新疆、吉林、黑龍江、河北、內(nèi)蒙古等省(區(qū)、市)。

(二)面臨著更高的發(fā)展要求

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的價值取向和戰(zhàn)略取向都已發(fā)生了轉(zhuǎn)變。黨的十八屆五中全會首次提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，之后習近平總書記又在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆、十九屆全會精神專題研討班上、黨的十九屆中央政治局第二十七次集體學習會上，結合歷史、現(xiàn)實尤其是一些重大問題，要求全黨必須完整、準確、全面地貫徹落實新發(fā)展理念，確?！笆奈濉睍r期我國各項發(fā)展開好局起好步。它意味著，在“十四五”時期甚至更長的一段時期內(nèi)，我國各地要著力推動經(jīng)濟發(fā)展從“要素驅(qū)動、投資驅(qū)動”向“創(chuàng)新驅(qū)動”轉(zhuǎn)變，要著力實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要著力形成綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式，要著力提升對外開放水平，要著力增強人民群眾的獲得感。

要奮力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九大首次提出我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，隨后十三屆全國人大一次會議、黨的十九屆五中全會、2021年國務院政府工作報告等接連強調(diào)了我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重大意義，同時也逐步明晰了高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑。高質(zhì)量發(fā)展要求以新發(fā)展理念為行動先導，以深化供給側(cè)結構性改革為主線，推動實現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革和動力變革。我國經(jīng)濟發(fā)展的衡量標準從“有沒有”轉(zhuǎn)向“優(yōu)不優(yōu)”，重心從“規(guī)模性擴張”“速度型增長”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”[8]。由此，我國各地推動實現(xiàn)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展根本在于不斷提升經(jīng)濟的活力、創(chuàng)新力和競爭力，關鍵在于建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟體系。

(三)面臨著多重“后發(fā)優(yōu)勢”有效轉(zhuǎn)化的機會窗口

1.新一代技術革命和產(chǎn)業(yè)革命。人類經(jīng)歷的三次工業(yè)革命及其引發(fā)的經(jīng)濟社會的飛躍性進步無不是基于顛覆性的技術變革。當前，以數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化、綠色化為主要特征的新一代技術日新月異，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等次生性變化層出不窮。在這些新興領域，我國與歐美日發(fā)達國家是領跑并跑跟跑并存，是我國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈排位躍遷、領跑全球的戰(zhàn)略性機會窗口。欠發(fā)達地區(qū)則面臨著三個潛在的“后發(fā)優(yōu)勢”和機遇。一是可以用相對低廉的成本引入高新技術和綠色技術，因為新技術的不斷涌現(xiàn)，使得一大批高新技術和綠色技術的價值排序加速后移和淘汰[9]。二是可以借鑒發(fā)達地區(qū)在發(fā)展過程中積累的經(jīng)驗教訓，少走彎路，加快產(chǎn)業(yè)技術跨越的進程，實現(xiàn)技術經(jīng)濟的追趕目標[10]。三是有著與發(fā)達地區(qū)同等的“名義技術機會”，即以技術促進社會經(jīng)濟發(fā)展的機會。新技術革命和產(chǎn)業(yè)革命為欠發(fā)達地區(qū)在技術-經(jīng)濟范式上進行分析、比較和篩選提供了廣闊的回旋空間。貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展是一個鮮活的例子。

2.“一帶一路”倡議。在傳統(tǒng)地緣政治經(jīng)濟格局下，“閉塞”的西部地區(qū)對人才、資金、技術等核心創(chuàng)新要素吸附能力弱，其經(jīng)濟發(fā)展猶如“無本之木”?！耙粠б宦贰背h是我國主動應對深刻變化中的國內(nèi)國際局勢做出的重大戰(zhàn)略決策，對促進我國中西部地區(qū)發(fā)展和拓展對外開放空間等都具有重大的現(xiàn)實意義?！耙粠б宦贰背h共涉及到18個重點省(區(qū)市)，其中的大部分處在中西部地區(qū)和東北地區(qū)。我國對外開放的格局正由東部地區(qū)向西部地區(qū)、東北地區(qū)擴散。欠發(fā)達地區(qū)面臨的區(qū)位劣勢、創(chuàng)新要素低吸附力和低配置效率等局限性正在悄然發(fā)生改觀。以中歐班列為例，它打破了我國與歐洲、中東、中亞各國的貿(mào)易阻隔，使得成都、重慶等內(nèi)陸中心城市成為“一帶一路”沿線各國的全新貿(mào)易伙伴，以這些中心城市為牽引，中西部地區(qū)跨境貿(mào)易業(yè)務持續(xù)增長。

3.新一輪區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。西部大開發(fā)形成新發(fā)展格局戰(zhàn)略、新一輪東北振興戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略等國家級區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展布局都是新發(fā)展階段中央政府為欠發(fā)達地區(qū)提供的政策紅利。以西部大開發(fā)形成新發(fā)展格局戰(zhàn)略為例，2020年5月17日，中共中央、國務院印發(fā)《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》(以下簡稱《意見》)，要求西部地區(qū)貫徹新發(fā)展理念，以共建“一帶一路”為引領，深化重點領域改革，形成大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展的新格局，到2035年，西部地區(qū)基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本公共服務、基礎設施通達程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當。具體來看，西部地區(qū)將在區(qū)域國家級公共創(chuàng)新平臺建設、高水平創(chuàng)新合作、信息技術與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的深度融合、清潔能源基地培育、高載能但合規(guī)的產(chǎn)業(yè)承接、資源枯竭型地區(qū)的振興發(fā)展、基礎設施建設、開放大通道建設、內(nèi)陸多層次開放平臺建設、區(qū)際互動合作、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素市場改革、科技體制改革、營商環(huán)境改善、財稅支持等方面獲得傾斜力度更大的政策支持，相應的發(fā)展也會大大提速，進入快車道。尤其是川渝地區(qū)，隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設上升為國家級戰(zhàn)略，未來在市場空間拓展、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈優(yōu)化穩(wěn)定、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局構建中將獲得更多的政策利好。

4.新基建。新基建的全稱是新型基礎設施建設，主要涉及5G基站、特高壓、充電樁、大數(shù)據(jù)、人工智能和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等六個高新技術板塊，建設體系龐雜且周期長，是推動實現(xiàn)經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)、支撐產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的重要發(fā)力點之一。早在2018年底，中央經(jīng)濟工作會議就提出了“要發(fā)揮投資關鍵作用，加大制造業(yè)技術改造和設備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設的概念。隨后在2019年3月的國務院政府工作報告中再次被提及。進入2020年，全球突發(fā)新冠肺炎疫情，新基建在1月的國務院常務會議、2月的中央全面深化改革委員會第十二次會議、3月的中央政治局常委會會議上高頻出現(xiàn)。國家強力推動這輪新基建投資目的在于短期內(nèi)提振內(nèi)需、穩(wěn)增長，更在于換動能、促轉(zhuǎn)型，這是共識，也是必然之舉。布局新基建，就是布局實體經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟融合發(fā)展的信息基礎設施體系，就是謀劃區(qū)域經(jīng)濟的未來，創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈拉動、投資空間巨大，是欠發(fā)達地區(qū)推動經(jīng)濟發(fā)展動能、結構、質(zhì)量和總量實現(xiàn)跨越式進階的戰(zhàn)略性重要機會窗口。盡管如此，欠發(fā)達地區(qū)政府要把握到“有效”“關鍵”兩個核心要義，既要考慮地區(qū)差異和平衡，也要注重與傳統(tǒng)基建的銜接兼容，突出本地特色，突出實際需要，突出能力匹配，尤其要發(fā)揮中心城市的引領示范作用，避免基建真空傾向，積極探索PPP融資模式，在傳統(tǒng)政府債務、國有企業(yè)、銀行貸款之外，吸引更多的民營企業(yè)、民間資本入駐，成為新基建的重要主體，提高風險管控能力，降低地方政府債務壓力。

5.高水平制度建設。高水平的制度建設是推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的“軟基建”。2020年3月30日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，就新時代在更高起點、更高層次、更高目標上推進經(jīng)濟體制改革、建設高水平社會主義市場經(jīng)濟體制做出了全面部署。黨的十九屆五中全會提出，要“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合?！边M一步明確了當前及今后一個時期我國深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革的方向。兩者都表明了我國進一步推進形成有效市場和有為政府有機相伴共生的決心。和技術追趕的后發(fā)優(yōu)勢一樣，欠發(fā)達地區(qū)在營商環(huán)境改善、政府職能轉(zhuǎn)變、現(xiàn)代財稅金融體制建立、激發(fā)國有和民營市場主體活力等的制度支持方面具有后發(fā)優(yōu)勢。一方面，加速享受新制度紅利。落后的、不適宜的制度會被加快淘汰或調(diào)整；另一方面，減少制度試錯成本。站在發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗教訓“肩膀”上，欠發(fā)達地區(qū)在制度建設方面可以少走些彎路。

(四)面臨著多重“后發(fā)劣勢”

“后發(fā)劣勢”是與“后發(fā)優(yōu)勢”相對的一個概念，是同一事物的不同兩面，是歷史的，也是具體的。

1.傳統(tǒng)比較優(yōu)勢不再明顯。相較于我國早期發(fā)展階段對優(yōu)質(zhì)低價勞動力、土地、資源、生態(tài)環(huán)境的高度依賴，高質(zhì)量發(fā)展階段的根本在創(chuàng)新驅(qū)動，關鍵在科技創(chuàng)新支撐。它意味著，欠發(fā)達地區(qū)在勞動力等傳統(tǒng)要素方面的比較優(yōu)勢在這一階段是相對弱化了的。另一方面，欠發(fā)達地區(qū)在勞動力、土地、資源、生態(tài)環(huán)境等傳統(tǒng)要素方面的比較優(yōu)勢也在絕對弱化。其一，勞動力人口外流嚴重。其二，土地、生態(tài)環(huán)境約束進一步趨緊。其三，資源市場化、資本化轉(zhuǎn)化開發(fā)一直在低水平徘徊。

2.基礎設施支撐仍然不足。欠發(fā)達地區(qū)豐富的能源、礦藏、原材料曾經(jīng)為國民經(jīng)濟的發(fā)展提供了動力，但由于經(jīng)濟全球化的發(fā)展和欠發(fā)達地區(qū)能源運輸距離長、運輸費用很高，造成很多資源的進口價格都低于欠發(fā)達地區(qū)運輸出來的資源的價格，導致很多欠發(fā)達地區(qū)資源的過剩，市場競爭力日益喪失。部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)由東部地區(qū)轉(zhuǎn)移到越南、印度等東亞欠發(fā)達經(jīng)濟體。

3.新舊產(chǎn)業(yè)支撐引領“雙不足”。一方面，傳統(tǒng)支柱性制造業(yè)發(fā)展受困，規(guī)模和核心關鍵技術支撐力不足。近年來，受傳統(tǒng)制造業(yè)不景氣、行業(yè)競爭格局愈加激烈的大環(huán)境影響，欠發(fā)達地區(qū)工業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模和利潤要么經(jīng)歷了急速下滑，要么增速大幅放緩，關鍵核心技術的研發(fā)雖有一定進展，但并無實質(zhì)性突破。另一方面，先進制造業(yè)發(fā)展不平衡不充分，“新技術、新組織、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式”引領力不足。部分欠發(fā)達地區(qū)的局部區(qū)域雖然在先進制造業(yè)政策環(huán)境支持、人才儲備、資金投入、產(chǎn)業(yè)生態(tài)建設、規(guī)模與增速等方面呈現(xiàn)出省域內(nèi)“一枝獨秀”的局面，但與全國發(fā)達地區(qū)比較，仍然差距不小。此外，對于快速迭代變化的技術和市場，欠發(fā)達地區(qū)的核心支撐性企業(yè)發(fā)展經(jīng)營還主要著眼于規(guī)模和成本。部分企業(yè)遇到發(fā)展瓶頸，首先想到的是政府政策、資金、補貼、項目，甚至“專心”圍著政府的補貼政策轉(zhuǎn)。再有就是，基于新一代信息技術的新型生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展不足，支撐力較弱。

三、新發(fā)展階段“落后地區(qū)”發(fā)展評價指標體系構建

(一)欠發(fā)達地區(qū)的評價指標體系設計

發(fā)達地區(qū)的評價指標體系不僅要合乎區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在邏輯，還要能夠反映區(qū)域發(fā)展的靜態(tài)水平及動態(tài)變化趨勢，同時還要考慮數(shù)據(jù)的表征性、可獲得性與完備性。

圍繞新發(fā)展階段我國欠發(fā)達地區(qū)的新特征，從經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和創(chuàng)新能力四個方面構建了新發(fā)展階段我國欠發(fā)達地區(qū)的綜合發(fā)展評價指標體系。它包括目標層、準則層、指標層三個層次，其中，指標層包括復合指標和具體指標，具體指標是復合指標的具體表現(xiàn)，詳見表1。

表1 新發(fā)展階段我國欠發(fā)達地區(qū)的評價指標體系

相較于林勇等[2]構建的評價指標體系，新的評價指標體系主要在以下幾個方面進行了調(diào)整。一是在準則層加入了高質(zhì)量發(fā)展對動力變革的要求，增加了“創(chuàng)新能力”這一指標，并將其進一步細分為研發(fā)投入和研發(fā)產(chǎn)出兩個復合指標，其中，研發(fā)投入指標又包括R&D人員全時當量和R&D經(jīng)費兩個具體指標，研發(fā)產(chǎn)出指標包括發(fā)明、實用新型和外觀設計等三種專利授權數(shù)三個具體指標。二是在準則層“經(jīng)濟發(fā)展指標”一項，進一步突出了“開放”與“協(xié)調(diào)”兩個新發(fā)展理念及高質(zhì)量發(fā)展對質(zhì)量變革的要求，相應地，減少了投資驅(qū)動的經(jīng)濟總量指標，增加了貿(mào)易依存度的經(jīng)濟開發(fā)指標，調(diào)整了經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構指標。三是對于準則層“社會發(fā)展指標”，減少了人口平均預期壽命指標，將就業(yè)水平指標從生活水平指標下單列出來，以突出回應新發(fā)展階段對保就業(yè)、“共享”發(fā)展成果的要求。四是將準則層“資源與環(huán)境指標”調(diào)整為“生態(tài)環(huán)境指標”，將自然資源稟賦的指標替換為資源利用指標，用單位GDP能耗表征，以突出新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展對“綠色”發(fā)展的要求。

(二)指標體系的權重確定

評價地區(qū)發(fā)展程度的指標多種多樣，評價方法也多種多樣?，F(xiàn)有研究中，常采用聚類分析法、層次分析法和主成分分析法將指標相近的歸類或者評分排序，另一種是計算各項評價指標的平均值，低于平均值的地區(qū)為欠發(fā)達地區(qū)，高于平均值的地區(qū)為發(fā)達地區(qū)。

借鑒現(xiàn)有研究，運用層次分析法(AHP)和專家打分賦權法相結合，確定上述指標體系各要素的權重。

1.構建兩兩比較的判斷矩陣

依據(jù)九標度法，在專家咨詢的基礎上，對準則層相對于其目標層進行兩兩評判，確定其相對重要的程度，獲得判斷矩陣表2。

表2 判斷矩陣表

2. 計算指標權重

1)計算判斷矩陣每一行元素的乘積Mτ，M1=48，M2=6，M3=1/96，M4=5/6。

3.計算判斷矩陣A的最大特征值λmax

4. 一致性檢驗

表3 RI系數(shù)表

所以，(B1B2B3B4)的權重為(0.4867，0.2885,0.0472，0.1776)。

同理，按照以上步驟，用同樣的方法計算得到指標層中復合指標各要素的權重并進行一致性檢驗，得出(C1C2C3)、(C4C5C6C7C8)的權重分別為(0.4788，0.2566，0.2646)，(0.2484，0.2313，0.3411，0.1084，0.0708)。因為資源與環(huán)境指標和創(chuàng)新能力指標均只有兩個復合指標，因此，可不用經(jīng)上述步驟，直接得出權重，C9(0.55)，C10(0.45)，C11(0.5)，C12(0.5)。再運用專家打分賦權法確定D指標層各具體指標的權重。得到各具體指標的權重值見表4。

表4 指標體系各指標權重

與林勇等[2]IDI指數(shù)權重相比，經(jīng)濟發(fā)展指標的權重向下調(diào)整了，增加了社會發(fā)展指標的權重，同時，賦予了創(chuàng)新能力指標以較大的權重。具體而言，減少了經(jīng)濟發(fā)展指標中人均GDP指標的權重，總層次權重排序仍為第一，增加了經(jīng)濟開放和產(chǎn)業(yè)結構指標的權重，其權重基本相同；在社會發(fā)展指標中，人口結構指標和就業(yè)水平指標的權重排位有所提升；資源與能源指標中，資源利用和環(huán)境保護指標權重相差不大；在創(chuàng)新能力指標中，研發(fā)投入和研發(fā)產(chǎn)出權重相同，其中研發(fā)產(chǎn)出中發(fā)明專利授權數(shù)指標的權重最高，其總權重排序位次為第6。

四、結果分析

(一)數(shù)據(jù)處理

本文選取2018年、2019年全國省級數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2020》《中國統(tǒng)計年鑒2019》《中國能源統(tǒng)計年鑒2018》31個省(區(qū)、市)的《統(tǒng)計年鑒2020》與《統(tǒng)計年鑒2019》以及31省(區(qū)、市)的2018年和2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

為了解決所選指標的量綱差異和正負取向問題，對數(shù)據(jù)進行歸一化和標準化處理，使結果落到[0,1]區(qū)間。本文采用SPSS軟件對數(shù)據(jù)進行離差標準化，其轉(zhuǎn)換公式為：

yi為經(jīng)過標準化處理的指標數(shù)值；xi為指標的實際值；xmax、xmin分別為該指標的最大值、最小值。對于逆向指標——失業(yè)率指標單位GDP能耗，分別采取(1-失業(yè)率)和(1/單位GDP能耗)的方法先將其正向化，再用上述方法加以標準化。

(二)結果分析

運用上述指標體系，對各地區(qū)的綜合發(fā)展指數(shù)進行測度，結果見表5。

表5 2018-2019年與2006年全國各省(區(qū)、市)合發(fā)展指數(shù)(IDI)(1) 該表中位次之差的標注均以第一列為坐標，即位次之差都依次對應的是北京、上海、廣東、江蘇、浙江、天津、福建等省(區(qū)、市)的結果。

歐盟對相對落后地區(qū)的劃分及援助有75%和90%兩條標準線：人均GDP低于歐盟平均水平75%的地區(qū)為需要結構基金援助的落后地區(qū)，人均GDP低于歐盟平均水平90%的地區(qū)為需要凝聚基金支持的落后地區(qū)[11]。2018-2019年全國31省(區(qū)、市)綜合發(fā)展指數(shù)平均值為0.3098。北京、上海、廣東、江蘇、浙江、天津、福建、山東、重慶、湖北10省(區(qū)、市)的綜合發(fā)展指數(shù)高于全國平均水平，而海南、吉林、寧夏、山西、廣西、新疆、青海、云南、黑龍江、貴州、西藏、甘肅等12個省(區(qū)、市)的綜合發(fā)展指數(shù)較低，不及全國平均水平的75%(0.2324)，遼寧、陜西、安徽、湖南、河南、四川5個省(區(qū)、市)的綜合發(fā)展指數(shù)在全國平均水平的75%和90%之間。為此，首先把海南、吉林、寧夏、山西、廣西、新疆、青海、云南、黑龍江、貴州、西藏、甘肅等12個省(區(qū)、市)劃分為新發(fā)展階段我國的欠發(fā)達地區(qū)。進一步地，四川、江西、河北三個省(區(qū)、市)的綜合發(fā)展指數(shù)在全國31省(區(qū)、市)的排名居于全國后15名，且其人均GDP位次都低于了綜合發(fā)展指數(shù)排名3-5個位次，說明它們的經(jīng)濟實力還遠弱于綜合實力，綜合考量，將江西、河北、四川等3個省(區(qū)、市)也確定為新發(fā)展階段我國的欠發(fā)達地區(qū)。內(nèi)蒙古的綜合發(fā)展指數(shù)排名雖然在全國31省(區(qū)、市)中的排名居于第18位，但其人均GDP指數(shù)高于全國第11位。綜合考量，將四川、江西、河北、海南、吉林、寧夏、山西、廣西、新疆、青海、云南、黑龍江、貴州、西藏、甘肅等15個綜合發(fā)展指數(shù)在全國排名后15名的省(區(qū)、市)界定為新發(fā)展階段我國的欠發(fā)達地區(qū)。

(三)欠發(fā)達地區(qū)類型劃分

根據(jù)各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和創(chuàng)新能力四個準則層指標的測算結果(見表6)，進一步將欠發(fā)達地區(qū)劃分為以下幾個類型：

表6 準則層各指標結果及位次

1.經(jīng)濟發(fā)展落后型。包括山西、新疆、海南、河北、廣西、西藏、青海、云南、貴州、黑龍江和甘肅，這11個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)都小于0.1，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟總量低、貿(mào)易依存度小、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重低等。海南、黑龍江和廣西的產(chǎn)業(yè)結構問題成為主要原因，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重分別為全國倒數(shù)三位。其中，加上黑龍江2018年的人均GDP也很低，因此黑龍江的經(jīng)濟發(fā)展明顯落后。青海、貴州、西藏、甘肅等地區(qū)貿(mào)易依存度在全國排名靠后。同時，甘肅、黑龍江和廣西的人均GDP顯著低于其他省(區(qū)、市)。因此，綜合C1、C2、C3三種因素影響，貴州、黑龍江和甘肅的經(jīng)濟發(fā)展水平在全國較低。

2.社會發(fā)展滯后型。包括廣西、新疆、四川、山西、黑龍江、青海、寧夏、貴州、甘肅、云南和西藏，其社會發(fā)展指數(shù)都小于0.09，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化水平、教育水平、生活水平、就業(yè)水平和基礎設施水平較低。其中，西藏、貴州、甘肅、云南、新疆和廣西的城鎮(zhèn)化率依次在全國排名末六位。教育水平較低的青海、甘肅、西藏不到全國平均水平的75%。就生活水平而言，甘肅、山西、西藏、云南、青海的都較低，不到全國平均水平的45%。尤其是甘肅、貴州，其生活水平僅為全國平均水平的22.2%和24.3%。就業(yè)方面，遼寧的失業(yè)率最高，其次是寧夏和黑龍江，不到全國平均水平的30%，或與其人才流失嚴重有關?；A設施方面，西藏、寧夏、青海都比較低，不到全國平均水平的10%。

3.節(jié)能環(huán)保欠缺型。包括廣西、山西、遼寧和新疆，其生態(tài)環(huán)境指數(shù)都小于0.01，主要表現(xiàn)為資源利用率低和環(huán)保投資相對不足。其中，寧夏、西藏的資源利用率極低，其單位GDP能耗水平占全國平均水平不到10%。關于環(huán)保支出，欠發(fā)達地區(qū)中除廣西外其他地區(qū)均在全國平均水平以上。廣西排名較低，位次27，占全國平均水平的13%。

4.創(chuàng)新能力不足型。包括廣西、山西、云南、黑龍江、貴州、吉林、甘肅、新疆、寧夏、海南、青海、西藏，其創(chuàng)新能力指數(shù)均小于0.01，不到全國平均水平的30%，主要表現(xiàn)為創(chuàng)新投入不足和創(chuàng)新產(chǎn)出率低。這13個欠發(fā)達地區(qū)的研發(fā)投入和產(chǎn)出均在全國平均水平以下，尤其是西藏、青海、海南、新疆四個地區(qū)的研發(fā)投入不足全國平均水平的8%，西藏、青海、海南和寧夏4個地區(qū)的研發(fā)產(chǎn)出也較低，不到全國平均水平的7%，可以看出研發(fā)投入和研發(fā)產(chǎn)出的位次結果較為一致。

五、結論與政策建議

我國已進入新發(fā)展階段，要加快形成“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”的新發(fā)展格局。欠發(fā)達地區(qū)是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題、挖掘巨大消費需求與投資潛力的重要發(fā)力點之一。在2007年～2020年間，我國各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平取得了長足的進步，也主動或被動、長時間或短時期的經(jīng)歷了國內(nèi)外復雜環(huán)境綜合作用之下的深度調(diào)整之痛。這個痛在“十四五”時期仍將繼續(xù)，尤其是對于欠發(fā)達地區(qū)。也因此，黨中央、國務院把推動實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重點區(qū)域放在了欠發(fā)達地區(qū)。本文基于新的評價指標體系和2018年、2019年兩個年份的數(shù)據(jù)，測度、劃分了15個欠發(fā)達地區(qū)，其中，9個處于西部地區(qū)，2個處于東北地區(qū)，2個處于中部地區(qū)，2個處于東部地區(qū)，分別在西部大開發(fā)形成新發(fā)展格局戰(zhàn)略、新一輪東北振興戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展、海南自貿(mào)區(qū)等國家級區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展布局中。這一結果充分表明，本文構建的新發(fā)展階段我國欠發(fā)達地區(qū)評價指標體系及相應的測度結果是合理、可行的。

需要指出的是，本文對欠發(fā)達地區(qū)的重新理解和劃分，目的并不在于劃分出若干個欠發(fā)達省區(qū)，而是期望通過這一努力推動我國學術界和各級地方政府充分思考、把握新發(fā)展階段“欠發(fā)達地區(qū)”的新特征，進而圍繞提高資源配置效率和治理成效提出有針對性的政策建議。也因此，本文對欠發(fā)達地區(qū)的劃分更多的是一個參考，重點在于基于對表5和表6測度結果的深度解讀，提出有效的政策建議。

最后，建議中央政府：一方面，在“十四五”時期繼續(xù)錨定幾個國家級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展布局的落地和落實；另一方面，加強對四川、江西、河北等15個欠發(fā)達地區(qū)對于貫徹落實新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求背后的歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯的深刻理解和正確把握，思想先行；再者，把“見實效”和“建規(guī)范”放在更加突出的位置，用更具針對性的政策和更高水平的制度建構，有效地鼓勵、激勵四川、江西、河北等15個欠發(fā)達地區(qū)找準位置，把握機遇，創(chuàng)造性地統(tǒng)籌“后發(fā)優(yōu)勢”和“后發(fā)劣勢”，加快解放和發(fā)展新時代生產(chǎn)力、破解不平衡不充分難題。對于15個欠發(fā)達省區(qū)：要著力圍繞要素效率發(fā)揮不充分、產(chǎn)業(yè)結構不優(yōu)、發(fā)展動能不高級等共性矛盾、經(jīng)濟發(fā)展落后等四類突出短板以及新技術、新基建、新的國家級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略布局等重大機遇加強突破性改革創(chuàng)新。